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Plan de gestion intégrée de l’océan pour la zone de la côte nord du pacifique

Table des matières

1.0 Contexte du plan

La ZGICNP est l’une des cinq zones nationales étendues de gestion des océans désignées dans le plan d’action de 2005 du Canada pour les océans. Le plan pour la ZGICNP est le fruit d’un processus concerté mené aux termes d’une entente sur la gouvernance des océans conclue entre les gouvernements du Canada, de la C.-B. et des Premières Nations Footnote 1 auquel a contribué un groupe diversifié d’organisations, d’intervenants et de parties prenantes. Le plan est de nature stratégique et il a été rédigé conformément au protocole d’entente de gouvernance concertée de 2008 entre le Canada, la C.-B. et les Premières Nations.

1.1 Contexte mondial

Au cours du dernier siècle, l’océan est devenu un nouveau domaine à explorer pour les sources de nourriture, le transport, les loisirs, les ressources énergétiques et la biotechnologie, et cette tendance devrait se poursuivre, la croissance des populations humaines se traduisant par des avancées sur les plans de la technologie, du commerce international, de l’aménagement du littoral, de la pratique de loisirs, de la production alimentaire et de l’exploitation de l’énergie des océans.

Cependant, le développement a apporté son lot de conséquences. En effet, la santé des océans et leur capacité à produire la nourriture, à se protéger contre les tempêtes, à traiter les déchets et à permettre d’offrir des services qui sont essentiels aux humains et aux autres formes de vie ont décliné partout dans le monde (Commission Pew sur les océans 2003, U.S. Commission on Ocean Policy 2004, Ban et Alder 2007, Ban et al. 2010).

Trois principaux facteurs sont considérés comme étant susceptibles de compromettre la durabilité des milieux marins :

  • Les impacts directs sur l’océan et les régions côtières des valeurs humaines et des activités en découlant (p. ex. l’extraction non durable des ressources, la pollution, le développement urbain et les utilisations incompatibles et massives des océans);
  • Les impacts liés au climat (p. ex. les changements de la chimie de la mer, de la température et des niveaux de la mer);
  • Les limitations d’un grand nombre de systèmes de gestion existants (p. ex. des compétences partagées et des lois dupliquées, des méthodes unisectorielles, des connaissances limitées et des lacunes dans les responsabilités en matière d’effets cumulatifs et à de santé globale des océans) (ZGICNP 2010).

L’association du déclin de la santé des océans et de l’augmentation de l’utilisation des océans a suscité un plus grand intérêt par rapport à la gestion durable des océans. La planification en vue d’une gestion plus intégrée des océans constitue une approche pragmatique pour relever ces défis et profiter des occasions que présente la collaboration parmi les utilisateurs des océans.

La gestion intégrée implique la planification et la gestion globales des activités humaines afin de réduire au minimum les conflits entre les utilisateurs, une approche concertée qui ne peut être imposée à qui que ce soit et un processus de planification souple et transparent qui respecte les divisions existantes au sein de l’autorité constitutionnelle et ministérielle et qui n’abroge les droits ancestraux ou issus de traités existants ni ne déroge à ces droits. La planification de la gestion intégrée apporte les avantages suivants :

  • La réduction des effets cumulatifs des activités humaines sur les milieux marins et côtiers;
  • Une certitude accrue au sein du public et du secteur privé en ce qui concerne les investissements en cours et les nouveaux investissements;
  • La réduction du nombre de conflits entre les utilisateurs (Travaux publics et Services gouvernementaux Canada 2005).

La planification de la gestion intégrée apporte aussi d’autres avantages :

  • L’intégration de la collecte de données et la synthèse, le suivi, la recherche, le partage de l’information, la communication et l’éducation;
  • L’établissement de structures et de processus inclusifs et concertés de gouvernance des océans;
  • L’application de techniques de gestion adaptative pour traiter l’incertitude et une meilleure compréhension des espèces et des écosystèmes marins;
  • La planification fondée sur la combinaison des systèmes naturels et économiques plutôt que principalement encadrée par les limites politiques ou administratives (MPO 2002b).

La planification de la gestion intégrée est mise en oeuvre à différentes échelles dans des régions et des pays côtiers d’Europe, d’Australie, d’Asie et d’Amérique du Nord, et elle est guidée par des processus internationaux, nationaux et côtiers et des initiatives sectorielles qui orientent la gestion des activités.

Le besoin de déterminer des objectifs et des niveaux de référence en matière de gestion écosystémique pour guider le développement et la mise en oeuvre de la gestion constitue un principe important guidant la planification de la gestion intégrée pour parvenir à un développement durable (MPO 2002b).

1.2 Contexte de la ZGICNP

La santé des océans et leur capacité à produire la nourriture, à se protéger contre les tempêtes, à traiter les déchets et à permettre d’offrir des services qui sont essentiels aux humains et aux autres formes de vie ont décliné partout dans le monde.

(Commission Pew sur les océans 2003, U.S. Commission on Ocean Policy 2004, Ban et Alder 2007, Ban et al. 2010)

Tout comme dans d’autres parties du monde, le milieu océanique de la ZGICNP fait face à des défis. Ce sont tant ces défis que les importantes possibilités qui justifient la nécessité d’un plan de gestion intégrée de l’océan pour la ZGICNP (J.G. Bones Consulting 2009).

Des personnes vivent dans cette zone depuis des milliers d’années et s’alimentent de ses abondantes ressources marines et terrestres. Qui plus est, cette zone a également façonné les valeurs sociales, économiques et culturelles de ces personnes. Actuellement, diverses Premières Nations, divers établissements côtiers et diverses communautés importantes se trouvent dans la ZGICNP. Les eaux côtières de la ZGICNP rendent possibles la pêche, l’aquaculture, le tourisme nautique et le transport maritime. Les zones extracôtières se prêtent à la pratique de nombreuses pêches commerciales et au transport commercial et offre des perspectives de développement énergétique. Les ports de la région constituent des plaques tournantes du commerce entre les entreprises canadiennes et les marchés nord-américains, asiatiques et européens. La ZGICNP est unique sur le plan écologique en raison de la diversité des caractéristiques océaniques qu’elle comprend et des habitats indispensables qu’elle procure à un grand nombre d’espèces, et l’utilisation accrue que nous en faisons exerce une pression plus forte sur ses écosystèmes. Il est donc important de faire en sorte que des écosystèmes sains et pleinement fonctionnels puissent coexister avec les communautés humaines.

La forêt pluviale de Great Bear (centre et nord de la côte) et l’archipel Haida Gwaii sont situés à proximité immédiate de la ZGICNP et y sont inextricablement liés en raison des efforts concertés des gouvernements du Canada, de la C.-B. et des Premières Nations pour instaurer une approche de gestion axée sur les écosystèmes terrestres. Ces efforts, qui se sont poursuivis durant les 20 dernières années, ont entraîné des avantages économiques et écologiques.

La gestion et la règlementation de l’utilisation de l’océan dans la ZGICNP nécessitent la participation d’un grand nombre de Premières Nations, de ministères fédéraux et provinciaux et d’administrations et d’organisations locales ayant des rôles et des responsabilités liés, parallèles ou communes qui requièrent la coordination et l’harmonisation. Un sommaire des lois et des règlements fédéraux et provinciaux pertinents à la ZGICNP est présenté à l’annexe 1. Par ailleurs, Les Premières Nations ont des lois, des coutumes et des traditions relatives à la ZGICNP.

1.3 Portée du plan

Le but de l’initiative de la ZGICNP est de mobiliser toutes les parties prenantes et concernées en vue de collaborer à l’élaboration et à la mise en oeuvre d’un plan de gestion intégrée pour assurer une zone océanique saine, sûre et prospère.

Il s’agit d’un plan stratégique de haut niveau fournissant l’orientation et contenant l’engagement visant la gestion adaptative, intégrée et écosystémique des activités en milieu marin et des ressources maritimes dans la zone d’application du Plan. Des plans de travail seront élaborés à l’appui de la mise en oeuvre du Plan. Quant à l’orientation opérationnelle détaillée de la gestion, elle sera présentée dans un plan de travail distinct. Le plan porte sur la gestion globale de la ZGICNP en tenant compte de l’environnement et des utilisations de l’océan, ce qui permet la planification marine, la gestion et la prise de décisions aux échelles spatiales pertinentes, qu’elles soient régionales ou locales. Il favorise aussi la prise en compte des interactions entre les activités humaines et également entre ces activités et l’écosystème (MPO 2007a).

Le plan présente un cadre de gestion écosystémique qui propose un contexte et une orientation pour la gestion de l’océan. Il contient un ensemble de buts primordiaux à long terme relatifs à l’intégrité écologique, au bien-être des humains, à la collaboration, à la gouvernance intégrée et à une meilleure compréhension de cette zone. Ces buts s’accompagnent d’objectifs plus précis qui témoignent des conditions et des résultats escomptés pour la ZGICNP, et ces buts et ces objectifs servent à définir des stratégies de gestion et à mesurer les progrès réalisés vers la mise en oeuvre du plan. Par-dessus tout, le cadre de gestion écosystémique a pour but de faire en sorte que les relations entre l’écosystème et les objectifs qui ont trait aux activités humaines sont reconnues et prises en compte dans les futures décisions concernant la gestion.

Ensemble, le cadre de gestion écosystémique pour la ZGICNP, les renseignements de base (annexe 2) et les outils d’aide à la décision contribuent au fondement de la gestion intégrée de l’océan dans cette zone et faciliteront et permettront la gestion intégrée dans le cadre d’autres processus de planification, de règlementation, de prise de décision et d’intendance.

Le plan n’a pas pour but de décrire en détail toutes les mesures qui seront nécessaires pour atteindre ses objectifs, mais d’améliorer et de renforcer les processus décisionnels déjà établis en liant la planification et la gestion sectorielles à un cadre de gestion écosystémique global. Il comprend également des mesures prioritaires découlant du cadre de gestion écosystémique.

On s’attend à ce que la mise en oeuvre du plan apporte une plus grande certitude et une meilleure stabilité dans la gestion des océans, qu’il contribue à une meilleure intégration et à une coordination plus efficace des processus de gestion et de planification, existants et nouveaux, qu’il permette une gestion durable des ressources et qu’il serve au cadre national du réseau d’aires marines protégées. Toutefois, le plan n’établit pas de nouveau cadre règlementaire, ne restreint pas les autorités législatives existantes, ne limite pas la discrétion ministérielle et ne limite ni ne restreint les pouvoirs et les décisions des Premières Nations. La mise en oeuvre du plan se déroulera selon les programmes et les ressources existants, dans la mesure du possible, et pourrait en dernier lieu mener à la détermination de nouvelles tâches, qui seront menées à bien tant que les ressources le permettront.

1.4 La collaboration des gouvernements : le fondement même du plan

Étude de cas : Protocole d’entente de gouvernance concertée relatif à la ZGICNP : une méthode de planification intégrée de la gestion des océans

L’entente conclue dans le cadre du protocole d’entente de gouvernance concertée de l’océan de la ZGICNP a permis d’établir un cadre de gouvernance pour la planification de l’utilisation des ressources marines dans cette zone, cadre qui mobilise les gouvernements du Canada, de la C.-B. et des Premières Nations. Le protocole d’entente est un exemple d’approche proactive de gouvernance concertée sur la côte Ouest du Canada.

Le modèle de gouvernance adopté pour la ZGICNP a été conçu pour respecter les principes essentiels de la gestion intégrée, y compris pour reconnaître les pouvoirs et les compétences des principales parties ainsi que la nécessité d’améliorer les communications et la coordination entre les gouvernements du Canada, de la C.-B. et des Premières Nations. L’application du cadre de gouvernance pour la ZGICNP a permis d’obtenir certains résultats exceptionnels du processus de planification, soit :

  • le partage et l’intégration de renseignements et de connaissances parmi les trois paliers de gouvernement et les intervenants pour contribuer à l’élaboration du plan;
  • l’atteinte de l’uniformité des concepts et des résultats entre les initiatives de planification marine de la ZGICNP;
  • la création d’un plus grand nombre d’occasions pour les Premières Nations de collaborer et de participer efficacement à la planification intégrée de la gestion des océans;
  • le renforcement des relations entre les gouvernements du Canada, de la C.-B. et des Premières nations;
  • l’occasion pour les intervenants de participer à l’élaboration du plan;
  • la constatation des lacunes en matière de renseignements et de politiques pouvant nécessiter davantage de travail et de coordination pour une mise en oeuvre efficace du plan.

Le fait de maintenir une entente de gouvernance continue et adaptative assurera la réussite de la mise en oeuvre du plan pour la ZGICNP.

Le chevauchement des administrations compétences et des autorités de gestion en ce qui concerne la surface de la mer, la colonne d’eau et le plancher océanique nécessite un effort concerté de la part des gouvernements des Premières Nations, du Canada, de la C.-B. et des administrations locales pour atteindre les buts prioritaires et mutuellement souhaités pour la ZGICNP (ZGICNP 2010).

L’initiative de la ZGICNP réunit les autorités et les mandats respectifs des gouvernements des Premières Nations, du Canada et de la C.-B. Toutes les parties bénéficieront du respect de ces autorités et mandats. Le processus de planification de la ZGICNP représente une occasion de mettre en place un modèle pour intégrer les intérêts généraux des Premières Nations, comme la planification du réseau d’aires marines protégées, Réserve nationale marine de faune aux îles Scott et la zone de protection marine du mont sous-marin SGaan Kinghlas-Bowie, dans les mécanismes de gouvernance des océans. Réserve d’aire marine nationale de conservation Gwaii Haanas et site du patrimoine haïda.

En 2002, le MPO, Affaires autochtones et Développement du Nord Canada, le ministère des Affaires indiennes et du Nord Canada et les Premières Nations de la côte (à l’époque, l’Initiative Turning Point) ont signé une entente sur les mesures provisoires pour établir une relation de travail de gouvernement à gouvernement en vue de la planification de l’utilisation des ressources marines.

En 2004, le MPO, au nom du gouvernement du Canada, et Ministère de l’Agriculture, au nom du gouvernement de la C.-B., ont signé le protocole d’entente respectant la mise en oeuvre de la Stratégie sur les océans du Canada sur la côte canadienne du Pacifique (MPO 2004). Ce protocole d’entente a pour but de promouvoir la collaboration entre les gouvernements du Canada et de la C.-B., particulièrement en vue de comprendre et de protéger le milieu marin et d’accroître les possibilités économiques durables.

En 2005, la ZGICNP a été désignée dans le plan d’action pour les océans du Canada comme étant l’une des cinq zones nationales étendues de gestion des océans prioritaires relativement à la mise en oeuvre de la planification intégrée de la gestion des océans dans les eaux canadiennes (MPO 2005).

Le 11 décembre 2008, le MPO, au nom du gouvernement du Canada, les Premières Nations de la côte et la North Coast-Skeena First Nations Stewardship Society ont signé le protocole d’entente sur la gouvernance concertée des océans pour la ZGICNP (MPO et al. 2008). Ce protocole d’entente a permis d’établir un nouveau mécanisme de gouvernance par lequel ces organisations pourraient collaborer pour faciliter le processus de planification de la ZGICNP.

En décembre 2010, la C.-B. a signé le protocole d’entente sur la gouvernance concertée de l’océan de la ZGICNP, modifiant le protocole d’entente de 2008 qui est ainsi passé d’une entente bilatérale à une entente trilatérale (MPO et al. 2010). En janvier 2011, le Conseil Nanwakolas a signé le protocole d’entente (MPO et al. 2011).

En septembre 2011, le MPO a décidé de simplifier le processus de planification intégrée de la ZGICNP. Cette décision a entraîné une réduction de la portée du plan et le retrait des Premières Nations du processus de planification. Pendant la phase de négociation, qui a duré dix mois, la Great Bear Initiative Society des Premières Nations de la côte et la North Coast-Skeena First Nations Stewardship Society ont recommencé à participer au processus. Le Conseil Nanwakolas s’est retiré du processus et du protocole d’entente sur la gouvernance concertée. Durant la négociation, les signataires restants du protocole d’entente ont convenu de continuer à collaborer avec les parties prenantes pour élaborer un plan de plus haut niveau et plus stratégique.

Des lois et des politiques sont en place pour guider la planification de la gestion intégrée des océans au Canada. Par exemple, en 1997, suivant les obligations internationales du Canada en vertu de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (UNCLOS), la Loi sur les océans du Canada est entrée en vigueur. Cette loi demande au ministre des Pêches et des Océans de diriger et de mettre en oeuvre la planification de la gestion intégrée de toutes les activités qui ont lieu dans des estuaires, des eaux côtières et des zones marines, ou qui touchent ces milieux, en collaboration avec les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux et les organisations autochtones, les communautés côtières et les parties prenantes concernées (gouvernement du Canada 1997). La Stratégie sur les océans du Canada (MPO 2002a) procure une orientation stratégique plus précise pour appliquer la Loi sur les océans selon les principes de développement durable et de gestion intégrée et selon l’approche de précaution. Un cadre stratégique et opérationnel accompagnant cette Stratégie (MPO 2002b) comprend une politique plus précise et des directives pour la planification intégrée de la gestion des océans.

L’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 du Canada reconnaît et confirme les droits ancestraux et issus de traités existants des peuples autochtones du Canada, tandis que les articles 91 et 92 de la Loi constitutionnelle de 1867 du Canada répartissent les pouvoirs entre les gouvernements fédéral et provinciaux. En vertu de l’article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867, l’autorité législative du parlement du Canada s’étend sur les zones marines, les pêches, les Indiens et les terres réservées pour les Indiens. Le gouvernement du Canada détient également l’autorité législative sur certaines matières associées à la pollution marine et à la protection de l’environnement, bien que la règlementation des questions associées à la protection de l’environnement comprenne plusieurs zones qui relèvent des provinces. En vertu de l’article 92 de la Loi constitutionnelle de 1867, les gouvernements provinciaux détiennent l’autorité législative sur la propriété et les droits civils dans la province.

En 1984, dans l’affaire relative au détroit de Georgie (un litige entre le Canada et la C.-B.), la Cour suprême du Canada a eu à se prononcer sur la question de savoir si les terres, y compris les minéraux et d’autres ressources naturelles du plancher océanique et du sous-sol, sous les eaux du détroit de Juan de Fuca, du détroit de Georgie (parfois appelé golfe de Georgie), du détroit de Johnstone et du détroit de la Reine-Charlotte étaient la propriété de la C.-B. La Cour a tranché cette question en faveur de la C.-B. en concluant que, lorsque la C.-B. est entrée dans la Confédération canadienne en 1871, elle était constituée de tous les territoires britanniques, y compris des eaux et des terres submergées dont il est question, et que les frontières de la C.-B. n’ont pas changé depuis.

Diverses Premières Nations revendiquent le titre et les droits ancestraux de propriété, de compétence et de gestion des terres, des eaux, des ressources et des espaces marins se trouvant sur les territoires des Premières Nations situés dans la ZGICNP.

L’importance des Premières Nations dans la gouvernance, l’intendance et l’utilisation des ressources marines est reconnue. En plus des Premières Nations signataires du protocole d’entente de gouvernance concertée, il existe un fort engagement envers la collaboration avec d’autres Premières Nations vivant dans la ZGICNP, qui s’étend sur de nombreux territoires des Premières Nations qui ont des lois, des coutumes et des traditions en ce qui concerne la protection, la gestion et l’intendance des zones marines se trouvant dans la ZGICNP. Les connaissances, les autorités et les responsabilités des Premières Nations demeurent vitales pour l’intendance, la gestion et le bien-être économique.

Les municipalités sont mises sur pied par les assemblées législatives des provinces qui délèguent aux administrations municipales certains de leurs pouvoirs. En C.-B., l’assemblée législative a délégué aux administrations municipales certains pouvoirs sur la planification de l’utilisation des terres et le zonage.

En ce qui concerne les municipalités et dans la ZGICNP, les règlements administratifs et sur le zonage régissent les activités côtières de 14 communautés côtières constituées et de 17 communautés côtières non constituées. Par leur travail, les municipalités et les districts régionaux favorisent les systèmes socio-économiques et écologiques et contribuent à la gestion des zones côtières et des zones marines au moyen de règlements administratifs, du zonage et de la planification des infrastructures.

Le plan pour la ZGICNP s’applique dans ce contexte de gestion et de règlementation de l’utilisation de l’océan où plusieurs administrations entrent en jeu dans cette zone, et il respecte les compétences légales et administratives (MPO 2007a). Les organismes de règlementation demeurent responsables de l’atteinte des buts et des objectifs et de la mise en oeuvre des stratégies du plan par la voie de politiques et de mesures de gestion relevant de leurs mandats et de leur compétence.

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