Politique sur l’application de mesures visant à compenser les effets néfastes sur le poisson et son habitat en vertu de la Loi sur les pêches

La Politique sur l’application des mesures visant à compenser les effets néfastes sur le poisson et son habitat en vertu de la Loi sur les pêches tient compte des plus récentes modifications terminologiques apportées à la Loi sur les pêches. La Politique de compensation remplace la Politique d’investissement en matière de productivité des pêches : guide sur les mesures de compensation à l’intention des promoteurs de projet, qui était utilisée dans le cadre du Programme de protection des pêches entre 2013 et 2019 conformément à la Loi sur les pêches.

Au cours de l’année à venir, nous poursuivront les activités de modernisation de la Politique de compensation, qui comprendra d’avantage de lignes directrices sur les réserves d’habitat, ainsi que les activités de mobilisation à grande échelle requises. Pour obtenir de plus amples renseignements, veuillez envoyer un message à la boîte de réception du Programme de protection du poisson et de son habitat.

Table des matières

Objet de la présente politique

La présente Politique sur l’application de mesures visant à compenser les effets néfastes sur le poisson et son habitat en vertu de la Loi sur les pêches (ci-après la Politique) fournit une orientation sur la prise de mesures efficaces pour compenser la mort du poisson, ou la détérioration, la destruction ou la perturbation de son habitat conformément aux dispositions sur la protection du poisson et de son habitat de la Loi sur les pêches du Canada.

Les ouvrages, les entreprises ou les activités entraînant la mort du poisson ou la détérioration, la perturbation ou la destruction de son habitat sont interdits aux termes de la Loi sur les pêches, à moins d’autorisation contraire. Avant d’approuver un ouvrage, une entreprise ou une activité qui entraînerait la mort du poisson ou la détérioration, la perturbation ou la destruction de son habitat, le ministère des Pêches et des Océans (le Ministère) doit considérer des solutions de rechange qui permettent d’éviter les effets néfastes sur le poisson et son habitat. Si les conséquences sur le poisson et son habitat sont inévitables, le Ministère doit déterminer s’il existe des mesures d’atténuation qui permettraient de prévenir ou de réduire ces effets néfastes. Enfin, s’il existe des effets résiduels inévitables, le Ministère doit considérer des mesures pour contrebalancer la mort du poisson ainsi que la détérioration, la destruction ou la perturbation de son habitat.

La présente Politique a été rédigée par le Ministère pour aider les promoteurs d’ouvrages, d’entreprises ou d’activités existants ou proposés susceptibles d’entraîner la mort du poisson ou la détérioration, la perturbation ou la destruction de l’habitat du poisson à élaborer des plans de compensation.

La Politique fait partie d’une série de documents d’orientation préparés par le Ministère pour appuyer la mise en œuvre des dispositions de la Loi sur les pêches relatives à la protection du poisson et de son habitat. La Politique s’appuie sur les directives générales figurant dans l’Énoncé de politique sur la protection du poisson et de son habitat (2019), affiché sur la page Web Projets près de l’eau du Ministère.

La Politique comporte quatre parties :

La partie 1 fournit des renseignements généraux sur les dispositions de la Loi sur les pêches relatives à la protection du poisson et de son habitat;

La partie 2 donne un aperçu de la façon d’appliquer des mesures visant à compenser les effets néfastes sur le poisson et son habitat pour appuyer la conservation et la protection du poisson et de son habitat, y compris les objectifs, les principes directeurs et les types de mesures;

La partie 3 décrit étape par étape la procédure d’élaboration d’un plan de compensation aux termes du Règlement sur les autorisations relatives à la protection du poisson et de son habitat, notamment le choix des mesures appropriées, la définition de la portée géographique des mesures nécessaires ainsi que les mécanismes de surveillance et la production de rapports;

La partie 4 fournit les coordonnées des personnes-ressources et les liens pour obtenir de plus amples renseignements sur les principaux sujets.

Contexte

Au Canada, le poisson et son habitat constituent une ressource partagée qui procure des avantages sociaux, économiques et écologiques. Il s’agit toutefois d’une ressource limitée et vulnérable, laquelle doit donc être préservée et protégée afin de maintenir ces avantages pour les générations actuelles et futures.

La Loi sur les pêches fournit un cadre pour la conservation et la protection du poisson et de son habitat. Plus précisément, les dispositions relatives à la protection du poisson et de son habitat comprennent les éléments suivants :

Lorsqu’il applique ces dispositions, le Ministère s’appuiera sur les meilleures connaissances scientifiques, techniques et autochtones disponibles pour rendre des décisions; il se basera également sur l’application d’une approche de précautionFootnote 1 et d’une approche décisionnelle axée sur le risque.

Mise en garde

La Politique sur l’application de mesures visant à compenser les effets néfastes sur le poisson et son habitat en vertu de la Loi sur les pêches ne remplace pas la Loi sur les pêches ni ses règlements d’application. En cas de divergence entre la Politique et la Loi sur les pêches ou ses règlements, c’est la Loi qui prévaut.

Pouvoir d’approbation, date d’entrée en vigueur et date d’examen

Décembre 2019

La Politique sur l’application de mesures visant à compenser les effets néfastes sur le poisson et son habitat en vertu de la Loi sur les pêches a été approuvée par le Ministère, et elle est entrée en vigueur en décembre 2019. Elle sera révisée au moins tous les cinq ans ou plus fréquemment, au besoin.

Partie 1 : Dispositions de la Loi sur les pêches relatives à la protection du poisson et de son habitat

Interdiction des ouvrages, entreprises ou activités qui entraînent la mort du poisson ou la détérioration, la destruction ou la perturbation de l’habitat du poisson

Les dispositions de la Loi sur les pêches relatives à la protection du poisson et de son habitat appuient la conservation et la protection efficaces et efficientes du poisson et de son habitat. Voici les dispositions principales :

34.4(1) Il est interdit d’exploiter un ouvrage ou une entreprise ou d’exercer une activité entraînant la mort du poisson, sauf celle de la pêche.

35(1) Il est interdit d’exploiter un ouvrage ou une entreprise ou d’exercer une activité entraînant la détérioration, la destruction ou la perturbation de l’habitat du poisson.

Autorisation en vertu de la Loi sur les pêches

Les promoteurs d’ouvrages, d’entreprises ou d’activités ont un rôle important à jouer dans la conservation et la protection du poisson et de son habitat. Ils sont chargés de se conformer à la Loi sur les pêches en veillant à ce que leurs ouvrages, entreprises ou activités ne causent pas la mort du poisson ou la détérioration, la destruction ou la perturbation de son habitat.

Lorsque les promoteurs ne sont pas en mesure d’éviter la mort du poisson ou la détérioration, la destruction ou la perturbation de son habitat, ces effets néfastes devraient être atténués. Si, en dépit des mesures d’évitement et d’atténuation envisagées par le promoteur, il subsiste des effets néfastes pour le poisson et son habitat, celui-ci doit, avant d’exploiter un ouvrage ou une entreprise ou d’exercer une activité, se prévaloir d’une des exceptions énoncées aux paragraphes 34.4(2) ou 35(2) de la Loi sur les pêches afin de ne pas contrevenir à la loi.

Les renseignements et les documents que les promoteurs doivent fournir dans le cadre d’une demande d’autorisation visée aux alinéas 34.4(2)b) ou 35(2)b) de la Loi sur les pêches sont indiqués dans le Règlement sur les autorisations relatives à la protection du poisson et de son habitat Footnote 2. Ce règlement exige notamment que les promoteurs soumettent un plan de compensation avec leur demande (voir la partie 3 de la Politique).

Selon le paragraphe 34.1(1) de la Loi sur les pêches, le ministre des Pêches, des Océans et de la Garde côtière canadienne doit tenir compte de plusieurs facteurs lorsqu’il examine une demande d’autorisation présentée en vertu des alinéas 34.4(2)b) ou 35(2)b). La partie 3 de la Politique indique comment utiliser ces facteurs pour orienter l’élaboration d’un plan de compensation.

Hiérarchie des mesures de conservation et de protection du poisson et de son habitat

Ensemble, les concepts « évitement, atténuation et compensation » établissent une hiérarchie appelée « hiérarchie des mesures » qui repose sur un ordre de priorité reconnu à l’échelle internationale en tant que pratique exemplaire permettant de réduire les risques pour la biodiversitéFootnote 3 . La hiérarchie des mesures met l’accent sur le fait qu’il faut d’abord s’efforcer de prévenir (mesures d’évitement) l’apparition d’effets néfastes. S’il n’est pas possible de prendre des mesures d’évitement, il faut alors déployer des efforts pour réduire (mesures d’atténuation) la mortalité du poisson et les effets néfastes découlant des ouvrages, entreprises ou activités proposés. Enfin, en dernier recours, il faut contrer les effets résiduels néfastes en déployant des efforts pour contrebalancer la perte du poisson et de son habitat, et ce, par des contributions positives à l’écosystème aquatique (mesures de compensation).

Un diagramme conceptuel de la hiérarchie des mesures est présenté à la figure 1.

Diagramme conceptuel de la hiérarchie des mesures
Figure 1. Diagramme conceptuel de la hiérarchie des mesures (Remarque : la taille des cases n’est donnée qu’à titre d’illustration)

Les composantes de l’habitat du poisson, leur fonction et leurs caractéristiques, ainsi que les populations de poissons qui en dépendent (c.­à­d., les écosystèmes aquatiques) sont dynamiques et complexes. Il est plus difficile, coûteux et incertain de restaurer, d’améliorer ou de créer des écosystèmes aquatiques que d’éviter les effets néfastes en premier lieu. C’est pourquoi le Ministère met l’accent sur les mesures d’évitement et d’atténuation en tant qu’étapes privilégiées dans la hiérarchie des mesures, suivies par les mesures de compensation, en dernier recours.

Les promoteurs sont donc tenus de démontrer que tout d’abord les mesures d’évitement, ensuite les mesures d’atténuation ont été examinées de façon approfondie, pour tous les cycles de vie de l’ouvrage, l’entreprise ou l’activité, avant d’envisager des mesures de compensation pour contrebalancer les effets résiduels néfastes sur le poisson et son habitat. Les mesures d’évitement, d’atténuation et de compensation, ainsi que les exigences relatives à la surveillance et à la production de rapports, peuvent être incluses comme conditions d’autorisation.

Le Ministère interprète ces mesures comme suit :

Mesures d’évitement

Les mesures d’évitement sont des mesures visant à prévenir les effets néfastes sur le poisson et son habitat. Celles­ci peuvent comprendre :

Mesures d’atténuation

Les mesures d’atténuation sont des mesures visant à réduire l’échelle spatiale, la durée ou l’intensité des effets néfastes sur le poisson et son habitat qui ne peuvent être évités. Les meilleures mesures d’atténuation disponibles devraient être mises en œuvre par les promoteurs pour exploiter un ouvrage ou une entreprise ou exercer une activité.

Les mesures d’atténuation peuvent comprendre :

Mesures de compensation

Les mesures de compensation sont des mesures visant à contrebalancer les effets néfastes résiduels sur le poisson et son habitat à un endroit donné, et qui procurent des avantages mesurables pour le poisson et son habitat. Ces mesures peuvent être prises à l’endroit où les effets néfastes résiduels se produiront ou à un autre endroit. Les mesures de compensation peuvent comprendre :

Partie 2 : Mesures de compensation pour assurer la protection du poisson et de son habitat

L’objectif des mesures de compensation est d’appuyer la conservation et la protection du poisson et de son habitat, en contrebalançant la mort résiduelle du poisson et/ou la détérioration, la destruction ou la perturbation résiduelles de l’habitat du poisson qui découlent de l’exploitation d’ouvrages ou d’entreprises ou de l’exercice d’activités autorisés par la Loi sur les pêches.

Principes directeurs

En envisageant l’application de mesures de compensation, le promoteur devrait sélectionner des mesures qui respectent les principes suivants :

Principe 1 : Les mesures de compensation devraient appuyer les objectifs en matière de gestion des pêches et accorder la priorité à la restauration de l’habitat dégradé du poisson.

Les mesures de compensation devraient être conçues pour contribuer aux objectifs établis dans les plans de gestion des pêches, le cas échéant. Lorsque de tels objectifs n’existent pas ou qu’ils n’accordent pas la priorité à la restauration de l’habitat dégradé du poisson, les groupes autochtones, les gestionnaires des pêches, les organisations locales et les intervenants peuvent aider à déterminer les zones qui bénéficieraient des mesures de restauration ou d’amélioration.

Il importe de signaler que le Ministère accorde la priorité aux mesures de compensation qui mettent l’accent sur la restauration de l’habitat dégradé du poisson conformément à l’alinéa 34.1(1)f) de la Loi sur les pêches.

Dans les cas où les mesures de compensation sont mises en œuvre loin de la zone géographique d’un ouvrage, d’une entreprise ou d’une activité, des arguments solides sont requis et doivent être communiqués aux parties pouvant être touchées.

Principe 2 : Les avantages des mesures de compensation doivent contrebalancer les effets découlant des ouvrages, entreprises ou activités.

Les mesures de compensation devraient être proportionnelles aux effets résiduels néfastes résultant des ouvrages, entreprises ou activités.

Il y a une certaine souplesse quant à la sélection des mesures de compensation, à condition que celles-ci soient axées sur la conservation et la protection du poisson et de son habitat. Ces mesures sont plus susceptibles de contrebalancer les effets néfastes résiduels lorsqu’elles profitent aux populations de poisson locales et à l’habitat touchés par les ouvrages, entreprises ou activités. Il est préférable que les mesures soient mises en œuvre à proximité de l’ouvrage, l’entreprise ou l’activité ou dans le même plan d’eau ou bassin versant. Les frontières provinciales ou territoriales doivent être respectées; par conséquent, les mesures de compensation ne devraient pas être appliquées à l’extérieur des frontières où les ouvrages, entreprises ou activités sont proposés. Néanmoins, des mesures de compensation pourraient être mises en œuvre dans des plans d’eau ou viser des espèces de poissons autres que celles touchées par les ouvrages, entreprises ou activités, à condition que ces mesures soient étayées par des objectifs clairs en matière de gestion des pêches et des priorités régionales en matière de restauration.

Les mesures de compensation peuvent prendre diverses formes, allant des améliorations localisées de l’habitat du poisson à des mesures plus complexes qui s’attaquent aux facteurs limitant la production de poisson. Dans certains cas, les mesures de compensation les plus appropriées consistent à remplacer l’habitat touché par un ouvrage, une entreprise ou une activité par un habitat du même type. Dans d’autres situations, on peut obtenir de meilleurs résultats en mettant en œuvre des mesures de compensation dans des plans d’eau, ou des mesures visant des espèces de poisson autres que celles touchées par l’ouvrage, l’entreprise ou l’activité dont l’autorisation est envisagée.

Le choix des mesures de compensation appropriées varie en fonction de l’état, de la résilience et de la biodiversité naturelle de l’écosystème; des facteurs limitatifs touchant les populations de poissons et la fonction de leur habitat, et de l’ampleur géographique, de la durée et de l’ampleur des effets.

Dans le cadre d’une approche de compensation axée sur des mesures « de même type », le poisson et l’habitat affectés sont remplacés par la même quantité et la même qualité du même type de poisson ou d’habitat, et des mesures de compensation supplémentaires sont prises pour tenir compte des incertitudes et des délais. Avec cette approche, il n’est pas compliqué d’équilibrer les effets néfastes résiduels pour le poisson et son habitat et les avantages résultant des mesures de compensation.

Dans le cas d’une approche où les mesures de compensation sont « hors-type», le poisson et son habitat affectés sont remplacés par une qualité et une quantité appropriées de poissons ou d’habitats d’un type différent de celui négativement touché, et des mesures de compensation supplémentaires sont prises pour tenir compte des incertitudes et des délais. Lorsqu’une approche dite « hors-type » est adoptée, il peut s’avérer plus difficile de mesurer les effets néfastes résiduels découlant des ouvrages, entreprises ou activités et de les comparer aux avantages associés aux mesures de compensation. Toutefois, dans certains cas, l’habitat qui en résulte a une plus grande capacité pour ce qui est de produire et d’assurer la survie du poisson. De plus amples renseignements sur l’évaluation de l’équivalence entre les effets néfastes résiduels et les mesures de compensation sont fournis à la partie 3 de la Politique.

On privilégiera l’approche dont les mesures de compensation sont mises en œuvre avant l’exploitation d’un ouvrage ou d’une entreprise ou l’exercice d’une activité entraînant la mort du poisson ou la détérioration, destruction ou perturbation de son habitat. Les promoteurs devraient déployer tous les efforts raisonnables pour éviter les écarts temporels entre la manifestation des effets et la mise en œuvre des mesures de compensation. Lorsqu’un écart temporel est inévitable, les mesures de compensation devraient contrebalancer les effets néfastes subis par le poisson et son habitat en raison de cet écart. Par exemple, les mesures de compensation peuvent comprendre la restauration, la création ou l’amélioration d’un nombre plus élevé d’habitats que ceux touchés, de sorte qu’une fois fonctionnel, l’habitat produira suffisamment de poissons pour compenser le poisson et l’habitat affectés en raison de l’écart temporel. Veuillez consulter la partie 3 de la Politique pour obtenir de plus amples renseignements sur les concepts qui sous­tendent la gestion des incertitudes et des écarts temporels.

Lorsque les effets néfastes résiduels sur le poisson et son habitat ne peuvent être compensés de façon appropriée en raison du caractère irremplaçable ou de la vulnérabilité du poisson ou de son habitat, les effets résiduels peuvent être inacceptables et l’autorisation peut être refusée.

Principe 3 : Les mesures de compensation devraient procurer des avantages supplémentaires à l’écosystème.

Les mesures de compensation sont des ouvrages, des entreprises ou des activités supplémentaires qui devraient aider à obtenir de meilleurs résultats en matière de conservation et de protection que ceux qui auraient été obtenus si ces mesures n’avaient pas été mises en œuvre. En d’autres termes, les avantages fortuits des ouvrages, entreprises et activités autorisés ne doivent pas être considérés comme des mesures de compensation. Par exemple, les zones littorales créées par l’utilisation de roches dans le cadre d’un projet de stabilisation des berges ne peuvent servir de mesures de compensation.

La restauration de sites abandonnés – ceux pour lesquels il n’y a aucun propriétaire ou responsable connu ou dont le rétablissement n’est pas possible en raison de la fermeture ou de la faillite de l’entreprise ou d’une autre situation semblable – pourrait être considérée comme une mesure de compensation appropriée.

Toutefois, la restauration des sites dégradés pour lesquels le promoteur, une autre personne ou une organisation est responsable des dommages environnementaux ne serait pas considérée comme une mesure de compensation adéquate, car ces sites devraient être mis en conformité par la partie responsable.

De même, les résultats en matière de conservation et de protection qui sont ou seront obtenus dans le cadre d’autres programmes ou activités ne devraient pas être considérés comme des mesures de compensation (p. ex. les programmes de restauration de l’habitat financés par des fonds publics ou privés).

Principe 4 : Les mesures de compensation devraient générer des avantages qui se maintiennent par eux-mêmes à long terme.

Les mesures de compensation devraient viser à générer des avantages qui se maintiennent par eux-mêmes à long terme pour la conservation et la protection du poisson et de son habitat. Les avantages des mesures visant à contrebalancer les effets néfastes pour le poisson et son habitat devraient durer au moins aussi longtemps que les effets des ouvrages, entreprises ou activités autorisés.

Types de mesures de compensation

Les mesures de compensation peuvent être regroupées en quatre grandes catégories. Le choix d’une ou de plusieurs mesures par le promoteur doit respecter les principes directeurs et refléter les circonstances particulières de l’ouvrage, l’entreprise ou l’activité pour lequel les mesures de compensation sont requises.

Les plans de compensation peuvent être complexes et occasionner des changements durables à l’habitat ou à la mortalité du poisson. En conséquence, une expertise pertinente (p. ex. un professionnel qualifié de l’environnement) peut être requise pour déterminer les mesures appropriées visant à compenser la mort résiduelle du poisson et/ou la détérioration, la destruction ou la perturbation résiduelles de l’habitat du poisson, et ce, en vue d’appuyer la conservation et la protection du poisson et de son habitat.

Le remplacement d’une caractéristique d’habitat par une autre ne devrait être envisagé que lorsque des connaissances suffisantes permettent de raisonnablement croire que le changement apporté à l’habitat améliorera sa capacité à produire et à assurer la survie du poisson.

Restauration et amélioration de l’habitat

La restauration de l’habitat (c.­à­d., les mesures prises pour réhabiliter ou bonifier l’habitat du poisson) et l’amélioration (c.­à­d., les mesures prises pour améliorer la qualité de l’habitat du poisson) comprennent la manipulation physique de l’habitat existant en vue de renforcer sa capacité à produire et à assurer la survie du poisson.

Des exemples de mesures de restauration et d’amélioration de l’habitat peuvent comprendre entre autres :

Cette catégorie de mesures vise généralement les zones où les conditions de l’habitat sont considérées comme étant mauvaises ou dégradées, car ces zones offrent les possibilités les plus avantageuses sur le plan écologique.

Création d’habitats

La création d’habitats consiste à aménager ou à agrandir un habitat aquatique dans une zone terrestre. On peut avoir recours à ce type de mesures de compensation lorsque l’habitat du poisson a été endommagé et ne peut être restauré par une manipulation de l’habitat d’origine ou environnant.

Lorsque la création d’habitats est proposée à titre de mesure de compensation des effets néfastes résiduels sur le poisson et son habitat, l’habitat du poisson créé devrait fournir la même capacité ou une capacité supérieure à celle de l’habitat touché pour ce qui est de produire ou d’assurer la survie du poisson.

Des exemples de mesures de compensation de type création d’habitats comprennent notamment la création ou l’agrandissement de chenaux naturels, de lacs, d’habitats de chenaux latéraux, de zones humides ou de baies.

Manipulations chimiques ou biologiques

Cette catégorie de mesures de compensation comprend la manipulation chimique de plans d’eau pour régler les problèmes de qualité de l’eau, ainsi que l’ensemencement de poissons ou de mollusques et la gestion ou le contrôle des espèces aquatiques envahissantes. Ces mesures ne devraient être utilisées que lorsque les autres types de mesures de compensation ne sont pas disponibles et seulement dans des circonstances particulières, par exemple lorsque les enjeux propres au site sont bien compris, que les limites de production de poisson sont connues et que les objectifs de gestion des pêches sont clairs pour la pêche en question.

Lorsque des manipulations chimiques ou biologiques sont proposées comme mesures de compensation possibles, le promoteur devrait fournir des arguments solides et démontrer comment la mesure permettra de préserver et de protéger le poisson et son habitat. La justification doit également comprendre des preuves valables sur le plan scientifique quant à l’application réussie de la mesure dans des conditions similaires (des écosystèmes aquatiques similaires).

Mesures complémentaires

Les mesures complémentaires sont des mesures comme la collecte de données et la recherche scientifique visant à maintenir ou à améliorer la conservation et la protection du poisson et de son habitat. Des mesures complémentaires peuvent être envisagées dans les régions où les possibilités de prendre des mesures sur le terrain pour compenser les effets néfastes résiduels sur le poisson et son habitat sont limitées, et pour lesquelles on ne dispose que de peu de connaissances ou de données sur les populations de poissons.

Les mesures complémentaires peuvent constituer jusqu’à 10 % des mesures de compensation requises (c.-à-d. restaurer, améliorer ou créer un habitat du poisson), et le reste des mesures de compensation (90 %) doivent viser à améliorer, à restaurer ou à créer des habitats. La valeur des mesures complémentaires proposées est calculée à partir du coût estimatif de la mise en œuvre des mesures de compensation. Les mesures complémentaires en tant que telles ne sont pas considérées comme des mesures de compensation, car elles n’entraînent généralement pas de résultats mesurables en matière de conservation sur le terrain. Elles peuvent toutefois soutenir indirectement l’atteinte de ces résultats.

Des mesures complémentaires peuvent être envisagées si elles tiennent compte des principes directeurs énoncés à la partie 2 de la présente Politique. Par exemple, les mesures complémentaires, comme la collecte de données et la recherche scientifique, devraient être conçues de manière à combler les lacunes importantes sur le plan des connaissances en matière de conservation et de protection du poisson et de son habitat, afin que des objectifs en matière de gestion des pêches et des priorités de rétablissement locales puissent être établis. Les mesures complémentaires devraient aussi fournir des avantages qui s’ajouteraient aux programmes de recherche ou de collecte de données existants. De plus, ces mesures doivent être prises de manière transparente, avec rigueur scientifique et en temps opportun par une personne ou une organisation qualifiée et approuvée par le Ministère. Elles ne peuvent pas remplacer les mécanismes de surveillance des mesures de compensation.

Les mesures complémentaires ne devraient être envisagées que dans des circonstances exceptionnelles, comme dans les régions éloignées et vierges où les renseignements concernant le poisson et son habitat, y compris la conservation et la protection, sont limités, de même que les possibilités de compensation. L’application de ces mesures est déterminée au cas par cas, en consultation avec le Ministère. Il faudra fournir des arguments solides décrivant pourquoi d’autres méthodes de compensation ne sont pas appropriées pour répondre à l’ensemble du besoin de compensation, ainsi qu’un plan détaillé expliquant la façon dont les mesures complémentaires proposées seront mises en œuvre, évaluées et communiquées.

Options pour la mise en œuvre des mesures de compensation

Les mesures de compensation sont généralement appliquées par les promoteurs de deux façons différentes :

Mesures propres au projet

Les mesures de compensation propres au projet sont celles mises en œuvre par le promoteur pour contrebalancer les effets sur le poisson et son habitat résultant d’un ouvrage, d’une entreprise ou d’une activité spécifique. Généralement, le promoteur exécute ces mesures sur le site même de l’ouvrage, de l’entreprise ou de l’activité autorisé, ou à l’extérieur du site dans le même bassin versant, et ce, après la délivrance de l’autorisation en vertu de la Loi sur les pêches.

Réserves d’habitats du poisson

La mise en place d’une réserve d’habitats du poissonFootnote 5 est une approche officielle permettant aux promoteursFootnote 6 de créer à l’avance des mesures de compensation, à leur usage exclusif, qui leur serviront à compenser les effets néfastes sur le poisson et son habitat découlant des ouvrages, entreprises ou activités proposés.

Aux termes de la Loi sur les pêches, une réserve d’habitats est une zone d’habitats créée, restaurée ou améliorée grâce à la réalisation d’un ou de plusieurs projets de conservation Footnote 7dans une zone de serviceFootnote 8 et à l’égard de laquelle des crédits d’habitatFootnote 9 sont certifiés par le ministre au titre de l’alinéa 42.02(1)b) de la Loi sur les pêches.

Une réserve d’habitats du poisson peut être une zone définie d’un lac, d’une rivière ou d’un océan, désignée et gérée pour restaurer, améliorer ou créer la capacité des habitats de poisson à produire et à assurer la survie du poisson. Les avantages accumulés dans la réserve d’habitats du poisson sont considérés comme des crédits d’habitat, tandis que la mort du poisson ou la détérioration, la destruction ou la perturbation résultant des ouvrages, entreprises ou activités du promoteur sont considérées comme des débits. Le promoteur ayant établi la réserve d’habitats peut retirer des crédits certifiés de la réserve pour compenser la mort du poisson ou la détérioration, destruction ou perturbation de son habitat résultant de l’exploitation d’ouvrages ou d’entreprises ou de l’exercice d’activités dans la zone de service. Lorsque le solde du crédit d’habitat de la réserve devient égal à zéro, la réserve est fermée et aucun « retrait » ne peut plus être effectué.

Les réserves d’habitats du poisson peuvent être utiles pour les promoteurs ayant des ouvrages, entreprises ou activités récurrents :

Un autre avantage de la réserve d’habitats du poisson, c’est qu’elle est établie avant l’apparition des effets. Par conséquent, l’incertitude est peu élevée en ce qui concerne l’efficacité des mesures de compensation ou le temps nécessaire pour que ces mesures deviennent opérationnelles. Enfin, les réserves d’habitats de poisson contribuent à réduire le temps et les ressources nécessaires pour la délivrance des autorisations en vertu de la Loi sur les pêches, puisque la valeur des crédits de la réserve d’habitats est connue et que l’élaboration du plan de compensation est simplifiée.

Pour obtenir de plus amples renseignements sur les réserves d’habitats du poisson, veuillez communiquer avec le Programme de protection du poisson et de son habitat de Pêches et Océans Canada.

Partie 3 : Établissement du plan de compensation

Le plan de compensation figure dans la demande aux termes du Règlement sur les autorisations relatives à la protection du poisson et de son habitat. Cette partie de la Politique présente les étapes à suivre pour établir un plan de compensation ainsi que le contenu du plan.

Les plans de compensation sont négociés au cas par cas entre le promoteur et le Ministère. L’élaboration du plan de compensation bénéficierait de la participation précoce des peuples autochtones et des intervenants pouvant être touchés par le plan.

Pour obtenir de plus amples renseignements, les promoteurs sont invités à consulter le Guide du demandeur en support au « Règlement sur les autorisations relatives à la protection du poisson et de son habitat ».

Contenu du plan

Le Règlement sur les autorisations relatives à la protection du poisson et de son habitat énonce les renseignements et les documents requis pour le plan de compensation, dont :

Utilisation des facteurs à prendre en compte pour orienter l’élaboration du plan de compensation

Les facteurs à prendre en compte énoncés au paragraphe 34.1(1) de la Loi sur les pêches constituent un cadre permettant d’orienter l’application des dispositions relatives à la protection du poisson et de son habitat pour réaliser l’objet de la Loi sur les pêches. Ces facteurs fournissent un cadre décisionnel pour la gestion des effets néfastes des ouvrages, entreprises et activités sur le poisson et son habitat avant leur exécution au moyen d’un processus uniforme et défendable.

Les promoteurs sont encouragés à tenir compte des facteurs au cours de l’élaboration de leur plan de compensation, car le Ministère examinera ces facteurs pour rendre une décision sur la demande d’autorisation. Pour obtenir de plus amples renseignements sur les facteurs à prendre en compte, veuillez consulter l’Énoncé de politique sur la protection du poisson et de son habitat.

Prise en compte du point de vue des peuples autochtones pour établir le plan de compensation

Les peuples autochtones du Canada jouissent de droits ancestraux et issus de traités reconnus et confirmés à l’article 35 de la Loi constitutionnelle. La Loi sur les pêches exige que le ministre des Pêches, des Océans et de la Garde côtière canadienne tienne compte de tout effet préjudiciable sur les droits des peuples autochtones lorsqu’il prend des décisions en vertu de ladite loi. Cela comprend la décision d’autoriser un ouvrage, une entreprise ou une activité ainsi que le plan de compensation connexe.

Par conséquent, il est important, et souhaitable, que les promoteurs fassent participer les peuples autochtones au début de l’étape de planification du plan de compensation. Les peuples autochtones du Canada et leurs connaissances peuvent éclairer la conception des mesures visant à compenser les effets néfastes résiduels sur le poisson et son habitat.

Étapes clés de l’établissement du plan de compensation

Les plans de compensation devraient être élaborés par les promoteurs de manière à correspondre aux effets néfastes résiduels découlant de leurs ouvrages, entreprises ou activités. La figure 2 résume les étapes clés à suivre pour établir un plan de compensation.

Étapes clés de l’établissement du plan de compensation
Figure 2. Étapes clés de l’établissement du plan de compensation

Version textuelle

Étapes
Étape 1 : Caractériser les effets résiduels : mort du poisson et détérioration, destruction ou perturbation de son habitat
Étape 2 : Choisir les mesures de compensation
Étape 3 : Déterminer le nombre de mesures de compensation requis
Étape 4 : Établir le plan de surveillance et de production de rapports
Étape 5 : Soumettre le plan de compensation au Ministère aux fins d’examen

Considérations
Quantifier les effets néfastes résiduels sur le poisson et son habitat résultant des ouvrages, des entreprises et des activités

Suivre les principes directeurs qui s’y rapportent

Quantifier les mesures de compensation
Établir un équilibre entre les mesures de compensation et les effets résiduels sur le poisson et son habitat
Tenir compte des incertitudes
Réduire les écarts temporels de la mise en œuvre

Décrire les méthodes pour évaluer l’efficacité des mesures de compensation
Décrire les mesures d’urgence

Estimer les coûts de mise en œuvre du plan de compensation
Fournir des garanties financières
Obtenir l'accès aux terres et aux cours d'eau

Étape 1 : Caractériser la mort résiduelle du poisson et/ou la détérioration, la destruction ou la perturbation résiduelles de son habitat

Le promoteur doit déterminer et quantifier la mort du poisson et la détérioration, la destruction ou la perturbation de l’habitat du poisson qui subsistent après avoir appliqué toutes les mesures d’évitement et d’atténuation appropriées. C’est ce qu’on appelle « effets néfastes résiduels ».

Les diagrammes de séquence des effetsFootnote 10 sont des outils élaborés par le Ministère; ils peuvent être utilisés pour déterminer et caractériser les effets néfastes résiduels sur le poisson et son habitat susceptibles de subsister après l’application de mesures d’évitement et d’atténuation.

La mort résiduelle du poisson et/ou la détérioration, la destruction ou la perturbation résiduelles de l’habitat du poisson doivent être déterminées et quantifiées pour chaque type d’effet et à chaque étape de l’ouvrage, de l’entreprise ou de l’activité proposé. Cela peut comprendre l’estimation de la portée géographique, de la durée et de l’ampleur de la mort résiduelle du poisson et/ou de la détérioration, destruction ou perturbation résiduelles de son habitat, s’il y a lieu.

Il est important de décrire et de quantifier soigneusement la mort résiduelle du poisson et/ou la détérioration, la destruction ou la perturbation résiduelles de l’habitat du poisson, car c’est la perte qui devrait être contrebalancée par les mesures de compensation proposées.

Étape 2 : Choisir les mesures de compensation

Le plan de compensation devrait comprendre des renseignements sur l’objectif des mesures de compensation proposées ainsi que des détails sur les mesures comme telles.

L’objectif des mesures de compensation dépend de la portée géographique, de la durée et de l’ampleur des effets néfastes résiduels sur le poisson et son habitat. Les mesures de compensation peuvent être « de même type » ou « hors-type » (voir la partie 2 de la présente Politique pour de plus amples renseignements). Qu’il s’agisse d’une approche dite « de même type » ou « hors-type », les mesures de compensation proposées doivent respecter les principes directeurs relatifs aux mesures de compensation qui sont décrits à la partie 2 de la Politique.

Le plan de compensation doit aussi comprendre des critères clairement définis permettant d’évaluer la réussite par rapport à l’objectif des mesures de compensation et de fournir des points de référence pour mesurer les progrès réalisés, ainsi qu’un calendrier indiquant les échéances et les dates de début et de fin de la mise en œuvre des mesures de compensation.

Étape 3 : Déterminer le nombre de mesures de compensation requis

Les mesures de compensation nécessaires pour contrebalancer les effets défavorables d’un ouvrage, d’une entreprise ou d’une activité proposé devraient procurer des avantages écologiques proportionnels aux effets néfastes résiduels découlant dudit ouvrage, entreprise ou activité. De plus, il pourrait être nécessaire d’augmenter le nombre de mesures de compensation afin de gérer l’incertitude associée aux mesures proposées ou lorsqu’il y a un écart temporel entre le moment où les effets sur le poisson et son habitat se produisent et le moment où les mesures de compensation deviennent opérationnelles.

a) Quantifier les effets néfastes résiduels et les mesures de compensation

Le terme équivalence désigne les résultats d’une analyse comparant les effets néfastes résiduels des ouvrages, entreprises et activités sur le poisson et son habitat et les avantages des mesures de compensation.

Dans sa forme la plus simple, l’équivalence est réalisée lorsque les effets néfastes résiduels sur le poisson et son habitat sont contrebalancés par les avantages que les mesures de compensation procurent au poisson et à son habitat. Les mesures de compensation dites « hors-type » nécessitent des analyses d’équivalence plus complexes pour déterminer si ces mesures contrebalancent les effets néfastes résiduels. Il existe diverses méthodes d’analyse d’équivalence. En général, ces méthodes nécessitent d’établir une « unité commune » pouvant être utilisée pour comparer les effets néfastes résiduels et les mesures de compensation en fonction des cycles de vie du poisson, des espèces et des types d’habitats (p. ex. habitat de même type; fonctions de l’habitat et services écosystémiques; indices d’habitat; biomasse ou abondance du poisson, etc.). Ces méthodes peuvent nécessiter beaucoup de données ainsi qu’une expertise particulière. Le Secrétariat canadien de consultation scientifique (SCCS) du Ministère fournit un aperçu des analyses d’équivalence dans ses publicationsFootnote 11 . La quantification de l’équivalence permet d’adopter des approches plus souples en matière de compensation. Toutefois, en l’absence de données étayant le calcul de l’équivalence, les mesures de compensation « de même type » peuvent s’avérer meilleures.

b) Tenir compte de l’incertitude

Il existe de nombreuses sources d’incertitude lorsqu’il s’agit d’élaborer et de mettre en œuvre des mesures de compensation. Par exemple, des incertitudes peuvent surgir dans la prédiction initiale de la mort résiduelle du poisson et/ou de la détérioration, destruction ou perturbation résiduelles de son habitat; dans les mesures visant à atténuer les effets défavorables; dans les mesures de compensation comme telles en raison de lacunes dans la conception ou d’échecs dans la mise en œuvre; en raison de la surestimation des avantages écologiques d’une mesure de compensation précise; du fait que l’on ne connaît pas la nature de l’état futur de l’habitat du poisson. Outre la variabilité associée aux mesures de compensation comme telles, des incertitudes peuvent également découler de la variabilité naturelle des populations de poissons et de la dynamique des écosystèmes, des changements climatiques et des espèces envahissantes. Pour obtenir de plus amples renseignements sur la gestion des incertitudes dans le cadre des plans de compensation, veuillez consulter les publications disponibles du SCCS du MinistèreFootnote 12, Footnote 13,Footnote 14 .

En général, l’approche visant à dissiper les incertitudes associées au travail dans les milieux naturels consiste à créer des habitats de poisson supplémentaires ou à restaurer et à améliorer les habitats existants. Lorsque des mesures de compensation non éprouvées sont proposées, des mesures de compensation supplémentaires et une surveillance plus rigoureuse peuvent s’avérer nécessaires pour dissiper les incertitudes (voir la figure 1).

Pour faire face aux incertitudes, les promoteurs doivent reconnaître que :

Les analyses d’équivalence dans le cadre des mesures de compensation dites « hors-type » tiennent compte des incertitudes d’une manière plus précise et quantitative; toutefois, l’approche analytique visant à déterminer si les effets néfastes résiduels ont été contrebalancés dépend du type de l’analyse d’équivalence utilisée. Toute analyse d’équivalence utilisée devrait être accompagnée d’une justification claire démontrant sa pertinence pour la mesure de compensation particulière.

c) Écarts temporels

Les écarts temporels – de quelques mois à plusieurs années – entre la manifestation des effets sur le poisson et son habitat résultant de l’ouvrage, de l’entreprise ou de l’activité et l’apparition des avantages découlant des mesures de compensation peuvent contribuer à la perte de poissons ou d’habitats du poisson. Dans la mesure du possible, on doit éviter les écarts temporels en mettant en œuvre les mesures de compensation avant la réalisation de l’ouvrage, de l’entreprise ou de l’activité entraînant la mort résiduelle du poisson et/ou la détérioration, la destruction ou la perturbation résiduelles de l’habitat du poisson. Lorsque l’écart temporel est inévitable, la compensation devrait comprendre des mesures qui tiennent compte de cet écart pour pallier la perte de poisson ou de son habitat.

Dans le cadre des mesures « de même type », l’approche visant à tenir compte des écarts temporels associés au fonctionnement des mesures de compensation consiste à créer ou à remettre en état des habitats supplémentaires. Cela permet de garantir que les mesures de compensation aident à remplacer le poisson et l’habitat initialement détruits ainsi que la production de poisson perdue en raison des écarts. Lorsque les mesures de compensation sont mises en œuvre avant l’exploitation d’un ouvrage ou d’une entreprise ou l’exercice d’une activité entraînant la mort du poisson ou la détérioration, destruction ou perturbation de l’habitat du poisson, il n’est pas nécessaire de tenir compte des écarts temporels.

Tout comme pour la prise en compte de l’incertitude, l’analyse d’équivalence dans le cadre des mesures de compensation dites « hors-type » prend en considération les écarts temporels de façon plus précise et plus quantitative. Là encore, l’approche analytique dépend du type de l’analyse d’équivalence utilisée. De nouveau, toute analyse d’équivalence doit être accompagnée d’une justification claire démontrant sa pertinence pour la mesure de compensation en question.

Étape 4 : Établir les mesures de surveillance

Les promoteurs sont tenus de fournir des mesures de surveillance dans le cadre de leur plan de compensation. Les mesures de surveillance doivent évaluer l’efficacité des mesures de compensation par rapport à leurs objectifs. Les mesures de surveillance doivent également comprendre des mesures d’urgence – et des mesures de surveillance connexes – qui seront mises en œuvre si des défaillances sont détectées. Les mesures de surveillance seront incluses en tant que conditions de l’autorisation. Les conditions communes en matière de surveillance et d’établissement de rapports peuvent comprendre les dispositions suivantes :

La surveillance des mesures de compensation et les rapports connexes devraient être entrepris sur une période suffisamment longue pour permettre :

Si les mesures de compensation étaient mal conçues ou mises en œuvre, il incomberait alors au promoteur d’assurer l’entretien des mesures de compensation ou les réparations connexes, selon les conditions de l’autorisation délivrée en vertu de la Loi sur les pêches. L’exigence relative aux rajustements et aux plans d’urgence doit être comprise dans les conditions de l’autorisation.

Il incombe aux promoteurs de mettre en œuvre les plans de compensation et de surveiller leur efficacité, et de produire des rapports sur la mise en œuvre et les résultats de la surveillance. La surveillance devrait être conçue de manière à confirmer que les mesures de compensation permettent de contrebalancer efficacement la mort du poisson ou la détérioration, destruction ou perturbation de son habitat, et de déterminer que des mesures d’urgence sont nécessaires si des défaillances sont décelées.

Pour obtenir de plus amples renseignements sur l’élaboration des conditions de surveillance, veuillez consulter le rapport technique de Smokorowski et coll.Footnote 15 .

Étape 5 : Soumettre le plan au Ministère aux fins d’examen

Le promoteur doit préparer un plan de compensation conformément aux exigences en matière de renseignements énoncées dans le Règlement sur les autorisations relatives à la protection du poisson et de son habitat. Le plan de compensation figure dans la demande d’autorisation du promoteur.

Lorsque la demande du promoteur est remplie, le Ministère délivre une autorisation ou informe le demandeur que l’autorisation est refusée dans un délai de 90 jours civils. Il existe plusieurs circonstances dans lesquelles le délai cesse de s’appliquer. Des renseignements détaillés sur le processus et les délais sont fournis par le Règlement sur les autorisations relatives à la protection du poisson et de son habitat.

Coûts de mise en œuvre du plan de compensation

La valeur monétaire de la garantie financière est déterminée en fonction de l’estimation des coûts de mise en œuvre de l’ensemble des éléments du plan de compensation, y compris les éléments ayant trait à la surveillance et à l’entretien des mesures de compensation. L’estimation doit tenir compte des dépenses supplémentaires que pourrait engager le Ministère pour exécuter le plan de compensation (p. ex. coûts de gestion, coûts de mobilisation, coûts d’une expertise externe, etc.), et pourvoir aux dépassements des coûts pour remobiliser les machines sur le chantier.

Garantie financière

Si les conditions du plan de compensation soumises à l’autorisation n’étaient pas remplies, le Ministère aurait besoin de fonds pour mettre en œuvre tous les autres éléments du plan. Le plan de compensation du promoteur doit par conséquent comprendre une garantie financière, qui peut être une lettre de crédit irrévocable délivrée par une institution financière canadienne reconnue, ou une autre garantie financière équivalente, y compris un cautionnement de bonne exécution. Le montant du crédit devrait être suffisant pour permettre d’achever le plan de compensation et le programme de surveillance.

On trouvera de plus amples renseignements sur les garanties financières dans la Politique du Conseil du Trésor sur l’utilisation de lettres de crédit de soutien irrévocables comme solution de rechange aux garanties de soumission ou de marché dans le cas des marchés de gouvernement fédéral (Appendice R).

Accès au site et approbations pour la mise en œuvre du plan de compensation

Lorsque des mesures de compensation sont proposées sur des terres provinciales, territoriales ou visées par un traité, des engagements et des approbations d’accès au site peuvent également être requis auprès de l’autorité compétente. Il est important de noter que de telles approbations peuvent être nécessaires pour sécuriser le site afin de mettre en œuvre le plan de compensation, et que l’obtention des approbations relève de la responsabilité du promoteur.

Il incombe également au promoteur de se conformer à la Loi sur les pêches et à ses règlements, et à la Loi sur les espèces en péril, et de respecter toutes les autres exigences fédérales, territoriales, provinciales et municipales qui s’appliquent au plan de compensation.

Partie 4 : Renseignements supplémentaires

Les documents d’orientation ministériels suivants sont accessibles à la page Web des Projets près de l’eau du Ministère  :

La page Web indique également comment communiquer avec votre bureau local du Ministère.