Planification du projet : mobilisation en amont avec les peuples autochtones

Suivez les indications ci-dessous sur les exigences et les pratiques exemplaires en ce qui concerne la mobilisation avec les peuples autochtones dans le cadre du processus général d'autorisation.

Sur cette page

• Obligation de consulter et d'accommoder
• Documents et validation
• Financement des capacités et de la participation
• Pratiques exemplaires de mobilisation en amont
• Avantages de la mobilisation en amont
• Protocoles de consultation
• Liste de vérification pour les consultations
• Mobilisation continue et gestion du cycle de vie des projets
• Lettres d'appui de groupes autochtones
• Réponse aux préoccupations et élaboration de mesures d'accommodement
• Contactez-nous
• Liens connexes

Obligation de consulter et d'accommoder

Le gouvernement du Canada a l'obligation constitutionnelle de consulter les peuples autochtones et, s'il y a lieu, de leur faire des accommodements lorsque des décisions peuvent avoir une incidence négative sur leurs droits ancestraux ou issus de traités.

Cette obligation s'applique chaque fois qu'une mesure ou une décision du gouvernement pourrait toucher ces droits, et c'est notamment le cas pour les autorisations prévues par la Loi sur les pêches.

Pour le Programme de protection du poisson et de son habitat, il s'ensuit que l'obligation de consulter doit être remplie avant :

• la délivrance d'autorisations au titre de la Loi sur les pêches;
• la délivrance de permis prévus par la Loi sur les espèces en péril ;
• la création de réserves d'habitats;
• les décisions concernant les répercussions sur l'environnement;
• les autres décisions prises par la Couronne.

C'est à la Couronne qu'incombe l'obligation légale de consulter et d'accommoder, mais les activités que vous menez en tant que promoteur de projet peuvent orienter directement la façon dont le Canada remplit cette obligation. Nous pourrions être en mesure de nous fier aux mesures que vous avez prises pour confirmer si l'obligation de la Couronne a été remplie. Ces mesures peuvent comprendre ce qui suit :

• mobilisation en amont;
• communication d'information;
• comptes rendus de mobilisation.

Votre rôle n'est pas seulement procédural, il est aussi relationnel : l'établissement de relations à long terme avec les peuples autochtones dans un climat de respect contribue à l'examen efficace des projets. Pour les autorisations au titre de la Loi sur les pêches, ce doit être fait bien à l'avance, car avant de les délivrer, nous devons nous assurer que l'obligation de consulter a été remplie. Or, la mobilisation en amont peut réduire grandement le temps nécessaire à leur délivrance.

Documents et validation

Tout au long du processus de mobilisation, les promoteurs doivent maintenir des communications ouvertes avec nous.

Les promoteurs devront fournir l'information ci-dessous par rapport aux activités de mobilisation avec les Autochtones, à moins que tous les éléments de leur projet respectent une norme technique du MPO.

Cette exigence d'information doit être appliquée selon une perspective fondée sur le risque : plus le risque lié au projet est élevé, plus il faut fournir de renseignements.

En évaluant la demande, on vérifiera qu'assez d'information y est fournie pour permettre l'évaluation des risques par le MPO, les consultations avec la Couronne et la prise de décision en général.

Les responsables du MPO peuvent exiger plus de renseignements des promoteurs pour assurer la satisfaction aux exigences réglementaires et juridiques. Pour favoriser un examen sans heurts et dans les meilleurs délais, les promoteurs ont avantage à leur répondre promptement et de façon coopérative.

Financement des capacités et de la participation

Les peuples autochtones sont souvent aux prises avec des limites de capacité qui entravent leur pleine participation aux activités de mobilisation. Les promoteurs peuvent contribuer à y remédier :

• en acquittant les frais de déplacement, en versant des honoraires ou en fournissant un soutien technique;
• en offrant du financement pour des études sur les utilisations traditionnelles, un soutien administratif ou des facilitateurs locaux.

Programme pour la participation autochtone sur les habitats

Ce programme offre un financement de capacité pour favoriser la participation des Autochtones aux activités de mobilisation et de consultation sur le poisson et son habitat. Les promoteurs devraient faire ce qui suit :

• mentionner le financement de la participation dans les premières lettres relatives à la mobilisation;
• fournir les coordonnées des coordonnateurs régionaux du programme.

Pratiques exemplaires de mobilisation en amont

• engager très tôt le dialogue avec les Autochtones et le maintenir tout au long du cycle de vie du projet;
• utiliser du contenu clair, accessible et culturellement adapté qui convient aux besoins de la communauté;
• identifier et respecter les droits et intérêts des peuples autochtones susceptibles d'être touchés;
• faire preuve de collaboration pour éviter, atténuer ou compenser les répercussions négatives sur les droits autochtones;
• documenter et valider rigoureusement l'ensemble des activités de mobilisation et des efforts d'accommodement;
• fournir des renseignements détaillés sur la mobilisation avec les Autochtones dans la demande d'autorisation présentée au titre de la Loi sur les pêches ;
• travailler en collaboration avec Pêches et Océans Canada (le MPO) et répondre promptement aux demandes d'information ou à d'autres besoins relatifs à la mobilisation;
• reconnaître la mobilisation comme un processus continu, ce qui comprend des mesures de contrôle et de suivi après l'approbation.

Avantages de la mobilisation en amont

• réduit le temps nécessaire par l'identification des préoccupations avant la présentation des demandes d'autorisation;
• permet l'élaboration conjointe des conceptions de projet, ce qui réduit les répercussions négatifs potentiels;
• favorise un climat de confiance et améliore les résultats dans le cas de projets à plusieurs phases ou à long terme;
• permet l'intégration du savoir autochtone dès les débuts de la planification;
• favorise l'efficacité des processus de consultation par un effort proactif de résolution des questions pertinentes;
• pour les autorisations au titre de la Loi sur les pêches, peut permettre :
  • de réduire grandement le temps nécessaire à la délivrance lorsque le personnel du MPO doit s'assurer que l'obligation de consulter a été remplie;
  • de déterminer proactivement les préoccupations et les priorités des groupes autochtones dès les débuts de l'élaboration des conceptions de projet;
  • de réduire le risque d'avoir à reprendre la conception du projet à une étape avancée du processus d'autorisation;
  • d'assurer l'élaboration collaborative de mesures de compensation, ce qui peut aussi réduire le risque de reports, de modifications ou de reprise de conception du projet.

La mobilisation ne remplace pas la consultation. Pour déterminer si la consultation a été véritable et adéquate, le MPO prendra en considération les comptes rendus de mobilisation en amont, s'ils ont été validés conjointement avec les titulaires de droits autochtones.

Protocoles de consultation

Les protocoles de consultation sont élaborés par les organisations, communautés ou gouvernements autochtones, parfois en collaboration avec les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux, aux fins suivantes :

• établir un processus pour satisfaire à l'obligation de consulter en ce qui concerne les droits garantis par l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 ;
• faciliter la mobilisation par rapport à d'autres intérêts et préoccupations.

Pour trouver les protocoles de consultation en place, on peut chercher l'expression « protocole de consultation » dans le Système d'information sur les droits ancestraux et issus de traités (SIDAIT).

Liste de vérification pour les consultations

Planification

• utiliser le SIDAIT pour identifier les titulaires de droits et les protocoles de consultation existants, ou demander aux titulaires de droits autochtones s'ils ont un protocole;
• travailler en collaboration pour la planification du processus et des méthodes de communication avec les titulaires de droits autochtones;
• fournir de l'information, des diagrammes et des cartes sur le projet, en utilisant un langage clair et simple ainsi que des formats accessibles;
• tenir compte des besoins communautaires en ce qui concerne la capacité d'examiner et de comprendre l'information fournie.

Communication

• se renseigner sur les préférences de la communauté en matière de mobilisation (portails en ligne, réunions en personne ou virtuelles, téléphone, courriel, médias sociaux), et respecter ces préférences;
• fournir aux communautés des renseignements clairs et accessibles sur le processus de mobilisation et les activités proposées;
• au moment de planifier la mobilisation, tenir compte des contraintes communautaires en matière de capacité ainsi que des priorités concurrentes, et ce, qu'il s'agisse d'une communauté éloignée ou urbaine;
• faire preuve d'ouverture, de transparence et de sensibilité à la culture (par exemple, offrir du thé plutôt que du tabac dans les communautés inuites, et offrir des services de traduction pour tenir compte des préférences linguistiques).

Pendant les réunions

• élaborer des ordres du jour flexibles;
• écouter activement;
• songer à différents types d'outils et de méthodes de mobilisation pour faciliter un dialogue ouvert et l'obtention d'une rétroaction :
  • se référer au protocole de consultation ou demander leur préférence aux groupes autochtones;
• connaître et suivre les coutumes et les protocoles d'accueil, de réunion ou de cérémonie :
  • en cas de doute, se renseigner auprès des personnes concernées;
• soutenir les boucles de rétroaction : réviser les plans en réponse aux commentaires;
• dans la mesure du possible, tenir des réunions en personne et couvrir les coûts qui s'y rapportent;
• discuter des moyens possibles pour éviter, éliminer ou réduire au minimum les répercussions négatifs sur les droits ancestraux ou issus de traités;
• consigner le contenu de la discussion.

Après les réunions

• valider les préoccupations et les réponses auprès des communautés;
• tenir les groupes autochtones informés de la façon dont leurs commentaires ont façonné les décisions;
• consigner et résumer le contenu de toutes les réunions, y compris en ce qui concerne les préoccupations non résolues;
• fournir dès que possible un résumé sur « ce que nous avons entendu ».

Mobilisation continue et gestion du cycle de vie des projets

La mobilisation avec les Autochtones est un processus en évolution qui va au-delà des approbations initiales. Les promoteurs doivent maintenir des relations respectueuses avec les groupes autochtones tout au long du projet :

• construction;
• opérations;
• contrôle;
• phases de mise hors service.

Vous devez tenir le MPO informé pendant une mobilisation en cours et lui faire savoir si vous avez de la difficulté à résoudre des problèmes qui se posent relativement au poisson et à son habitat.

Vous pouvez aussi faire appel à nous si vous avez besoin d'encadrement quant à savoir si le processus mené est adéquat et si d'autres mesures pourraient être nécessaires.

Contrôle et suivi

Parmi les éléments clés de la gestion adaptative, il y a le contrôle des répercussions sur le poisson et son habitat, et la communication des résultats aux groupes autochtones. Les programmes de contrôle collaboratif peuvent permettre aux groupes autochtones de participer activement à la gérance (ou « intendance ») de l'habitat et de fournir une rétroaction continue.

Communication des changements

S'il faut modifier le projet en réponse aux résultats du contrôle ou à de nouvelles préoccupations, les promoteurs doivent poursuivre la mobilisation pour discuter des ajustements à effectuer.

Lettres d'appui de groupes autochtones

Si des groupes autochtones soutiennent votre projet, vous pouvez demander une lettre d'appui. Les lettres rédigées par des groupes autochtones et signées par des chefs ou des représentants autorisés peuvent aider le personnel du MPO dans leur examen et peuvent sensiblement raccourcir les délais d'examen. Les évaluateurs du MPO peuvent renvoyer à ces lettres dans les avis qu'ils donnent aux groupes autochtones et, au besoin, ils peuvent s'en servir pour demander des précisions. Il est très avantageux d'obtenir une lettre d'appui à l'avance lorsque le soutien au projet a été exprimé.

Réponse aux préoccupations et élaboration de mesures d'accommodement

L'accommodement est une mesure prise, au besoin, pour éviter, atténuer ou compenser les effets négatifs sur les droits des Autochtones. L'obligation d'accommoder :

• fait partie de l'obligation de consulter;
• incombe ultimement à la Couronne;
• peut être appliquée au niveau réglementaire (par exemple, en tant que condition dans une autorisation prévue par la Loi sur les pêches).

Le promoteur peut choisir de répondre aux préoccupations des Autochtones pendant la phase de planification, en prenant des mesures d'évitement, d'atténuation ou de compensation pour son projet afin d'obtenir l'appui des groupes autochtones. L'objectif est de répondre aux préoccupations soulevées pendant la consultation, ce qui peut passer par :

• la reprise de conception ou le déplacement du projet;
• l'ajustement saisonnier des périodes de construction, d'exploitation ou de contrôle;
• des initiatives en matière d'emploi, de formation ou de culture;
• des ententes prévoyant des indemnités ou des avantages financiers;
• des mesures de restauration de l'habitat ou de compensation des répercussions.

Il est important de noter que si les préoccupations sont soulevées tôt, dès les étapes de conception de projet, et qu'elles sont prises en compte sans tarder, alors la consultation par la Couronne et le processus décisionnel deviennent plus efficaces.

Tenue de dossiers

Lorsque les groupes autochtones soulèvent des préoccupations :

• consignez clairement chaque préoccupation;
• travaillez en collaboration avec eux pour déterminer des options d'évitement, d'atténuation ou de compensation;
• s'il n'est pas possible d'effectuer des changements, expliquez-en les raisons de façon transparente;
• veillez à ce que les mesures d'accommodement soient validées par le groupe de titulaires des droits concernés, puis communiquées au MPO.

Les mesures d'accommodement doivent directement viser les répercussions sur les droits dont la Couronne doit s'occuper.

Contactez-nous

Pour de plus amples renseignements ou pour obtenir de l'aide, veuillez communiquer avec votre bureau régional du MPO.

Liens connexes

• Programme pour la participation autochtone sur les habitats 
• Conseils pour les promoteurs en matière de consultation et d'accommodement
• Guide : Participation des Autochtones à l'évaluation d'impact
• Guide de la mobilisation : Élaboration conjointe de dispositions législatives fédérales sur la santé des Autochtones fondées sur les distinctions
• Système d'information sur les droits ancestraux et issus de traités
• Principes régissant la relation du gouvernement du Canada avec les peuples autochtones
• Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones
• Document d'information : Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones
• Le gouvernement du Canada et l'obligation de consulter
• Consultation et accommodement des Autochtones - Lignes directrices actualisées à l'intention des fonctionnaires fédéraux pour respecter l'obligation de consulter - Mars 2011
• Commission de vérité et réconciliation du Canada : Appels à l'action