Plan d’action national du Canada visant à prévenir, à contrecarrer et à éliminer la pêche illicite, non déclarée et non réglementée

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Direction générale des communications
Pêches et Océans Canada
Ottawa (Ontario)
K1A 0E6

MPO/2005-280 (Édition révisée, septembre 2005)

©Sa majesté la Reine du Chef du Canada 2005

Nº cat. Fs23-462/2005
ISBN 0-662-68828-7

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1. Introduction

1.1 But

Ce document présente les mesures prévues par le Canada pour prévenir, contrecarrer et éliminer la pêche illicite, non déclarée et non réglementée (INN); décrit les politiques et les lois canadiennes en vigueur et détermine les programmes; et les projets en cours qui traitent du problème de la pêche INN.

Le Plan d’action national du Canada visant à prévenir, à contrecarrer et à éliminer la pêche illicite, non déclarée et non réglementée (PAN-INN) a été élaboré conformément aux principes et aux dispositions du Plan d’action international (PAI) visant à prévenir, à contrecarrer et à éliminer la pêche illicite, non déclarée et non réglementée (PAI-INN). Ces principes et dispositions sont établis par l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO).

En outre, le PAN-INN prépare et fournit des solutions recommandées concernant les préoccupations du Canada en matière de pêche INN au sujet de la surcapacité, de la non-conformité sans conséquences des parties contractantes aux organisations régionales de gestion des pêches (ORGP) et de l’absence de contrôle efficace de l’État du pavillon tant chez les parties contractantes que non contractantes.

1.2 Aperçu de la pêche INN

Depuis quelques décennies, la communauté internationale prend de plus en plus conscience de l’intensification des activités de pêche illégales et irresponsables dans les zones nationales et en haute mer. Ces activités, qualifiées couramment de pêche INN, menacent la durabilité des pêches partout dans le monde.

La pêche INN va à l’encontre des efforts déployés par les États, les ORGP, l’industrie et les pêcheurs légitimes pour maintenir la productivité et la durabilité des pêches. En plus des dommages directs causés par la pêche INN aux populations de poisson, cette pêche a des effets négatifs sur les mammifères marins, les oiseaux aquatiques, les tortues de mer et la biodiversité dans son ensemble.

Bien qu’on ne connaisse pas l’amplitude réelle de la pêche INN dans le monde, en 2000, la FAO a laissé entendre qu’environ 30 p. 100 des prises totales découlaient de telles activités. Il ressort clairement que ceux qui pratiquent la pêche INN sont dynamiques, motivés par le profit et stimulés par des incitatifs économiques et sociaux et que ces activités peuvent différer d’une région ou espèce ciblée à une autre. De plus, la pêche INN peut nuire aux personnes qu’elle emploie comme on l’a souligné lors d’un atelier tenu dernièrement sur la pêche INN (avril 2004) par l’organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) qui a mis en relief les conditions de sécurité inadéquates des membres des équipages provenant de pays pauvres et sous-développés.

Ce qui inquiète particulièrement, ce sont les activités de pêche illégale organisées qui se déroulent dans les zones régies par des ORGP ou dans d’autres zones en haute mer. Certaines flottilles de pêche continuent de capturer illégalement du poisson protégé par des moratoires dans la zone réglementée par l’OPANO, tandis que d’autres dépassent leurs quotas autorisés chaque année.

Pour s’attaquer aux problèmes de la pêche INN, les intervenants de tous les niveaux doivent adopter des stratégies nationales, régionales et internationales toutes aussi dynamiques. On trouvera de plus amples renseignements sur le problème mondial de la pêche INN dans le site Web des pêches de la FAO à l’adresse http://www.fao.org/fishery/fr.

1.3 Origine et but du PAI-INN

Le PAI-INN est un instrument volontaire qui détermine les moyens de prévenir, de contrecarrer et d’éliminer les activités de pêche INN grâce à un train de mesures développées pour être mises en œuvre intégralement par tous les États, les organisations régionales d’intégration économique et les ORGP. Le PAI-INN établit que la collaboration et la coordination, les vastes consultations et la participation intégrale de tous les intervenants constituent des éléments clés du processus de mise en œuvre. En outre, il favorise une approche exhaustive et intégrée qui tient compte de toutes les répercussions économiques, sociales et environnementales de la pêche INN. Cette approche repose sur les principes fondamentaux de conservation, de transparence et de non-discrimination.

Le concept du PAI-INN a vu le jour à la 23^e session du Comité des pêches (COFI) de la FAO en 1999. Le Comité a été alarmé par le rythme auquel les activités de pêche INN prenaient de l’ampleur, les dommages prévus de telles activités et la prolifération de navires battant pavillon de complaisance.

Le PAI a été élaboré dans le cadre du Code de conduite pour la pêche responsable et d’une façon qui fait appel aux règles du droit international pertinent. Par conséquent, bien que le PAI soit volontaire, beaucoup de ses dispositions de base existent dans d’autres instruments exécutoires comme la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer de 1982, l’Accord des Nations Unies sur les stocks de poissons de 1995 et l’Accord de conformité de la FAO.

Le COFI a approuvé le PAI sur la pêche INN le 2 mars 2001. Le PAI a été adopté officiellement par le Conseil de la FAO au mois de juin suivant.

1.4 Pêches canadiennes

Les ressources halieutiques jouent un rôle important au Canada, en tant que source d’alimentation et de revenus pour les personnes autochtones et non autochtones. En 2003, ces pêches employaient environ 115 000 personnes, qui ont débarqué quelque 873 000 tonnes de poisson dans la région de l’Atlantique et 218 000 tonnes dans la région du Pacifique. La valeur combinée des prises dépassait 2,9 milliards de dollars. Ses exportations étant estimées à 4,5 milliards de dollars en 2003, le Canada se plaçait au cinquième rang mondial pour les exportations de poissons et de produits de la pêche.

Une part importante des activités de pêche canadiennes se déroulent au large, dans ce qui est une des zones économiques exclusives (ZEE) la plus vaste au monde, équivalant à environ 31 p. 100 de la masse terrestre du pays. Tenter de contrer les nombreuses menaces qui pèsent sur les ressources halieutiques du Canada dans une zone si vaste pose un défi de taille aux gestionnaires des pêches.

Au nombre des principales menaces pour les stocks à l’intérieur et à l’extérieur de la ZEE canadienne, mentionnons les suivantes :

• pêche d’espèces faisant l’objet de moratoires;
• dépassement des prises accessoires permises pour des espèces faisant l’objet de moratoires;
• dépassement de quotas, ou du volume de poissons qu’il est permis de capturer;
• récolte de poissons de petite taille;
• rapports erronés sur les prises;
• pêche dans une zone qui a été fermée;
• contrôle inefficace, par les États du pavillon, de leurs bateaux en haute mer.

Ces menaces s’ajoutent aux défis et aux rajustements auxquels le secteur canadien des pêches a dû faire face aux cours des dix dernières années. Après avoir connu de faibles niveaux au cours de la dernière décennie, les stocks de poisson de fond et de saumon de l’Atlantique n’ont pu se rétablir. Bien qu’ils montrent des signes d’amélioration par suite de mesures de gestion adoptées à la fin des années 90, les stocks de saumons du Pacifique demeurent faibles.

La situation de ces stocks de poisson et autres souligne l’importance de bonnes mesures de conservation. En même temps, la demande d’accès continue de faire ressortir le besoin d’établir un équilibre entre la pêche et la protection de la ressource pour en assurer la durabilité.

Un aperçu complet des politiques, du cadre législatif et des programmes de gestion des pêches du Canada dans le contexte des dispositions du PAI-INN est donné à l’annexe 1. En outre, les tableaux de l’annexe 1 devraient être utilisés comme points de référence pour les sections 2 et 3 de ce document.

1.5 Cadre législatif et réglementaire canadien

Pour contrer les menaces que présentent les activités de pêche INN pour la durabilité des pêches du Canada, le gouvernement canadien a mis en œuvre un certain nombre de politiques et de programmes au fil des ans. Ces politiques et programmes sont conformes aux principes du PAI-INN.

Le tableau 1 de l’annexe 1 donne un bref aperçu du cadre législatif régissant les pêches au Canada, tandis que les mesures 2.1, 2.1.1, et 2.2 donnent des exemples des efforts déployés par le Canada pour renforcer ses politiques de pêche.

L’objectif du cadre législatif et réglementaire du Canada est le suivant :

• gérer et protéger les ressources halieutiques d’une façon biologiquement durable;
• présenter les mesures possibles à prendre, au besoin, pour prévenir les pratiques destructrices, tout en continuant de chercher à trouver des solutions internationales efficaces.

Les instruments législatifs conçus pour atteindre les objectifs du Canada concernant les ressources halieutiques comprennent ce qui suit :

• la Loi sur le ministère des Pêches et des Océans;
• la Loi sur les océans;
• la Loi sur les pêches;
• la Loi sur la protection des pêches côtières;
• la Loi sur les espèces en péril.

Loi sur le ministère des Pêches et des Océans

La Loi sur le ministère des Pêches et des Océans établit les pouvoirs, les fonctions et les responsabilités du ministre des Pêches et des Océans qui englobent toutes les questions relevant de la compétence du Parlement en matière de :

• pêches côtières et intérieures;
• sciences halieutiques et marines;
• coordination des politiques et des programmes du gouvernement du Canada concernant les océans.

Loi sur les océans

La Loi sur les océans confère au ministre des Pêches et des Océans l’autorité législative de faire appel à tous les intervenants du Canada qui ont des intérêts océaniques, y compris les organisations autochtones, pour élaborer une stratégie de gestion des océans reposant sur le développement durable et la gestion intégrée des activités et des ressources dans les eaux estuariennes, côtières et marines.

La Loi sur les océans prévoit les pleins droits et compétences sur les eaux internes, nos zones de pêche au large des côtes de l’Atlantique, du Pacifique et de l’Arctique, y compris les droits concernant le plateau continental. En outre, elle précise les droits du Canada de pêcher les espèces sédentaires sur le plateau et sa compétence relativement à l’exploration et à l’exploitation de minéraux et de ressources non vivantes des fonds marins et du sous-sol.

La Loi sur les océans est une déclaration de la compétence canadienne sur sa zone contiguë de 12 milles marins, s’étendant au-delà de la mer territoriale de 12 milles marins et sur sa ZEE de 200 milles marins.

Loi sur les pêches

La Loi sur les pêches est la pierre angulaire de la politique de gestion des pêches du Canada, prévoyant des pouvoirs élargis permettant au ministre de gérer, de conserver et de protéger les ressources halieutiques. Ces pouvoirs comprennent les pouvoirs discrétionnaires suivants :

• octroyer des permis ou des baux pour la pêche;
• allouer les prises entre les groupes d’utilisateurs;
• protéger l’habitat du poisson et prévenir la pollution.

Bien que la réglementation de la pêche commerciale soit l’élément le plus visible des programmes réglementaires du Ministère, la Loi s’applique également aux pêches en eaux à marées, aux pêches récréatives, aux pêches en eaux douces et aux pêches autochtones.

Trois articles de la Loi sur les pêches jettent les bases de la gestion des pêches au Canada :

• L’article 7 confère au Ministre la discrétion absolue d’octroyer des permis et des baux en l’absence d’exclusivité du droit de pêche conférée par la loi;
• L’article 9 prévoit le pouvoir de suspendre ou de révoquer des permis et des baux pour motif valable;
• L’article 43 permet au gouverneur général en conseil de prendre des règlements d’application pour la conservation et la protection du poisson et la gestion et la surveillance des pêches.

En outre, la Loi sur les pêches comprend des dispositions interdisant la détérioration, la destruction ou la perturbation de l’habitat du poisson.

Loi sur la protection des pêches côtières

La responsabilité du Ministre en matière de réglementation de la pêche étrangère dans les eaux canadiennes est établie par la Loi sur la protection des pêches côtières (LPPC). La LPPC et ses règlements connexes confèrent au ministre le pouvoir de permettre à des bateaux étrangers d’avoir accès aux eaux et aux ports canadiens.

La politique canadienne relative à l’accès aux ports demeure une politique de « ports fermés » par laquelle les ports canadiens sont généralement fermés et l’accès est un privilège qui peut uniquement être accordé par le gouvernement canadien. La politique relative à l’accès aux ports est conforme aux obligations internationales, y compris les obligations commerciales internationales.

La LPPC interdit à certaines catégories de bateaux de pêcher des espèces de poissons précisées en contravention avec les règles régissant la pêche en mer dans la zone réglementée par l’Organisation des pêches de l’Atlantique nord-ouest (OPANO).

De mars 2002 à mars 2003, les agents des pêches canadiens ont traité 10 321 infractions concernant les pêches et l’habitat en vertu du règlement de la Loi sur les pêches et de la LPPC. Pendant la même période, 2 907 accusations ont été portées, et 1 188 accusations additionnelles sont en suspens ou en cours d’examen.

Loi sur les espèces en péril

La Loi sur les espèces en péril (LEP) a été adoptée pour empêcher la disparition d’espèces fauniques. La Loi protège les espèces en péril ainsi que leurs habitats essentiels. En outre, la LEP comporte des dispositions qui aident à gérer les espèces préoccupantes afin d’empêcher qu’elles ne deviennent des espèces en voie de disparition ou qu’elles ne disparaissent.

4 Des renseignements additionnels au sujet des mesures législatives canadiennes en matière de pêche, y compris le texte intégral de la Loi sur les pêches et de la LPPC sont présentés dans le site suivant : www.dfo-mpo.gc.ca/communic/policy/dnload_f.htm.

Les textes intégraux de toutes les lois canadiennes sont disponibles dans le site Internet du ministère de la Justice : laws.justice.gc.ca/fr/search.html.

1.6 Engagements internationaux

Les ressources halieutiques se trouvent dans les eaux nationales et internationales, et le gouvernement du Canada s’est engagé à protéger et à conserver ces ressources partout au monde. Dans le but d’assurer la conservation et l’exploitation durable de ces ressources halieutiques dans les eaux internationales, le Canada fait partie de plusieurs organisations de pêche régionales et internationales, y compris la FAO, l’Organisation des pêches de l’Atlantique nord-ouest et la Commission du saumon du Pacifique. De plus, le ministère des Pêches et des Océans surveille les activités de pêche de bateaux battant pavillon étranger dans les eaux internationales et négocie et applique des traités de pêche internationaux et des accords commerciaux.

Le tableau 1 de l’annexe 1 présente un bref aperçu du cadre législatif du Canada régissant les pêches tandis que les mesures 2.5 et 2.6 concernent les efforts que déploie le Canada pour continuer à respecter ses engagements internationaux.

Le Canada a ratifié et applique actuellement les versions nationales de tous les accords internationaux qui, selon le PAI-INN, constituent des éléments clés de la lutte contre la pêche INN, y compris :

• la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer;
• l’Accord des Nations Unies sur les pêches;
• l’Accord de conformité de la FAO;
• le Code de conduite pour une pêche responsable.

Convention des Nations Unies sur le droit de la mer

La Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (UNCLOS) est le régime exhaustif de maintien de l’ordre dans les océans et mers du monde. Elle comporte des règles régissant toutes les utilisations des océans et de leurs ressources. On y enchâsse la notion que tous les problèmes concernant les espaces océaniques sont étroitement interreliés et doivent être traités comme un tout. Le Canada a ratifié l’UNCLOS le 6 novembre 2003.

Accord des Nations Unies sur les pêches

L’Accord des Nations Unies sur les pêches (ANUP) précise des principes fondamentaux, établis dans l’UNCLOS, selon lesquels les États devraient collaborer pour assurer la conservation des ressources halieutiques qui chevauchent la limite de la ZEE et de la haute mer.

L’ANUP établit un cadre pour la conservation et la gestion des stocks de poisson transfrontaliers et des poissons grands migrateurs dans des zones hauturières réglementées par des ORGP. Il rend obligatoire l’adoption d’une approche de précaution et la gestion écosystémique lorsqu’il s’agit de gérer ces pêches en haute mer et dans des eaux qui relèvent d’États côtiers. En outre, il oblige les États à réduire la pollution, les déchets et les rejets de poisson et à exercer un contrôle réel sur leurs bateaux de pêche en haute mer.

Un des aspects les plus innovateurs de l’ANUP est le droit des États signataires d’arraisonner et d’inspecter les bateaux d’autres parties en haute mer et de vérifier la conformité aux règles de pêche des ORGP reconnues internationalement. Le Canada a ratifié l’ANUP en août 1999 et l’appuie fermement.

La disposition concernant le règlement des différends constitue un autre aspect important de l’ANUP. Selon l’article 27, partie VIII, les États ont l’obligation de régler leurs différends par la négociation, l’examen, la médiation, la conciliation, l’arbitrage, le règlement judiciaire, le recours à des organismes ou à des arrangements régionaux ou par d’autres moyens pacifiques de leur choix.

Accord de conformité de la FAO

Le 20 mai 1994, le Canada a ratifié l’Accord de la FAO de 1993 et a transmis à la FAO les renseignements sur les bateaux requis par l’Accord. Les pays qui ont signé ou ratifié l’Accord doivent faire en sorte qu’ils communiquent ces informations, surtout en vertu des articles 4 et 6 qui enjoignent tout pays à :

• tenir un fichier des navires de pêche autorisés à battre son pavillon et à être utilisés pour la pêche en haute mer et prendre toutes les mesures éventuellement nécessaires pour s’assurer que tous ses navires de pêche sont inscrits dans ledit fichier.
• mettre à la disposition de la FAO, pour chaque navire de pêche inscrit dans le fichier qu’il doit tenir aux termes de l’article 4, les informations ci-après :
  • nom du navire de pêche, numéro d’immatriculation, noms précédents (s’ils sont connus);
  • port d’immatriculation;
  • pavillon précédent (le cas échéant);
  • indicatif international de signaux radio (le cas échéant);
  • nom et adresse du (ou des) propriétaire(s);
  • lieu et date de la construction;
  • type de navire;
  • longueur.

Afin de promouvoir les principes du Code de conduite sur les pratiques de pêche responsable, le gouvernement du Canada a collaboré avec l’industrie pour mettre en œuvre des programmes de pêches sélectives et des plans de gestion intégrée des pêches.

Code de conduite sur les pratiques de pêche responsable

En 1998, le Canada a élaboré un Code de conduite sur les pratiques de pêche responsable par le truchement d’un comité de treize membres comprenant des pêcheurs et des représentants de l’industrie. En vertu de ce code, les pêcheurs participants s’engagent à établir des pêches durables. À l’heure actuelle, 80 p. 100 des pêcheurs canadiens ont adopté le Code et un nouveau comité a été constitué pour le mettre en œuvre.

2. Mesures

L’objectif de cette section du PAN-INN est d’établir un plan d’action qui détermine les lacunes actuelles et propose des correctifs au niveau national.

2.1 Renouvellement de la gestion des pêches

Objectif

Établir des ressources écologiquement durables pour assurer la viabilité économique d’une industrie viable et diversifiée et d’un éventail d’utilisateurs des ressources, appuyée par un régime de gouvernance des pêches moderne conforme à la protection des droits ancestraux et issus de traités prévue par la Constitution. Cette vision comprend de meilleurs résultats de conservation, une plus grande autonomie de l’industrie, un accès et des allocations plus stables, des décisions transparentes et une intendance partagée.

Moyens

Le PAI a mis en évidence un certain nombre de mesures susceptibles de dissuader la pêche INN. Mais bien avant qu’elles n’aient été déterminées dans le PAI-INN, le Canada avait déjà pris d’importantes mesures en vue de leur mise en œuvre dans le but de renforcer ses politiques et ses programmes de pêche. Le Canada a par la suite constaté une forte diminution des activités de pêche INN.

Malheureusement, il est évident d’après la poursuite des activités illégales que ces mesures seules ne peuvent garantir l’élimination de la pêche INN. Tant qu’il existe des incitatifs pour agir de façon illégale, ce type de pêche se poursuivra. Il faut donc que les États concernés non seulement appliquent les dispositions déterminées dans le PAI, mais continuent de s’engager à prendre de nouvelles mesures pour renforcer leurs politiques et leurs programmes de pêche.

Le Programme de renouvellement de la gestion des pêches illustre les efforts entrepris par le Canada pour rationaliser ses programmes de pêche et renforcer ses politiques en la matière.

Il s’agit en fait d’un ensemble cohérent d’activités aboutissant à la modernisation de la gestion des pêches. De plus, le Programme met en œuvre les orientations du récent travail d'élaboration des politiques par les moyens suivants :

• engagements importants sur les côtes est et ouest du pays, y compris la Nouvelle orientation du Pacifique;
• élaboration de réponses aux questions soulevées dans les rapports du Groupe de travail conjoint sur les pêches après la conclusion de traités et de la Commission des Premières nations;
• Révision de la politique sur les pêches de l’Atlantique.

Le Programme de renouvellement de la gestion des pêches examinera les questions suivantes :

• La modernisation de la gouvernance de la gestion des pêches au moyen de :
  • la mise en place de cadres de conservation adoptant une approche de précaution et la prise en compte de considérations relatives à l’écosystème;
  • un accès et des allocations stables ainsi que des procédés prévisibles et transparents;
  • une intendance partagée fondée sur la cogestion;
  • un régime de conformité modernisé qui reflète la nouvelle approche.
• Des cadres de conservation clairs qui intègrent des considérations relatives aux approches de précaution et à l’écosystème permettront d’améliorer les résultats en matière de conservation. Ces cadres seront mis en œuvre au moyen de Plans de gestion intégrée des pêches; ils seront gérés par un processus de gestion des pêches fondée sur les objectifs et pourront être clarifiés par la législation.
• Les allocations et l’accès stables constituent la première étape primordiale pour changer l’orientation des relations avec les utilisateurs des ressources afin de passer d’un système d’accès et d’allocations à l’amélioration de la gestion des récoltes, l’atteinte des objectifs de conservation et l’augmentation de la valeur économique.
• Le partage de l’intendance est fondé sur le partage des responsabilités et la prise de décisions en commun avec les utilisateurs des ressources. Son succès dépend d’engagements et de procédés de cogestion efficaces. De nombreuses ententes de cogestion diverses et réussies démontrent que cette approche concertée est essentielle pour mettre en place un système de gouvernance de gestion des pêches modernisé, abordable et qui répond aux objectifs de conservation.
• Des dispositions de cogestion fournissent un cadre qui permet à l’industrie et au ministère des Pêches et des Océans de partager la responsabilité de la gestion des ressources et d’élaborer des approches collaboratives. Ces approches peuvent comprendre des règles de décision et des responsabilités partagées dans le domaine des sciences, des mesures de gestion et des régimes de conformité, notamment l’imposition de sanctions et le rajustement des quotas.
• La modernisation de la gouvernance des pêches nécessite un régime de conformité stratégique qui utilise de nouveaux outils, facilite l’établissement de nouvelles relations, favorise l’intendance partagée avec les utilisateurs des ressources ainsi que les collectivités et cible les problèmes de conformité systémiques. Le ministère des Pêches et des Océans va redéfinir et moderniser son programme de conformité, en intégrant les questions et les besoins intersectoriels en matière de conformité à une stratégie globale pour garantir l’innovation et le meilleur usage des ressources.

À mesure que des programmes ou des projets opérationnels particuliers seront en place, on déterminera le niveau et le rythme des changements au cours de discussions avec les groupes d’utilisateurs des ressources. Les programmes et les politiques seront peaufinés avec le temps à l’aide des mécanismes actuels comme les processus de planification de la gestion des pêches et les comités locaux de planification des flottilles.

2.1.1 Renouvellement législatif

Objectif

Élaborer des options de changement et des approches de réglementation et de gouvernance pour appuyer le renouvellement de la gestion des pêches.

Moyens

De nombreux facteurs – changements environnementaux et climatiques, institutions internationales de gouvernance imparfaites et fléchissements cycliques des principaux stocks – ont contribué aux problèmes de la pêche. Cependant, de plus en plus, on s’entend pour dire que la Loi sur les pêches, vieille de 138 ans, est un outil inadéquat pour relever les défis des pêches côtières et intérieures.

Comme en fait état le Rapport Pearse-McRae intitulé Treaties and Transitions : Towards Sustainable Fishery on Canada’s Pacific Coast, la Loi sur les pêches du Canada est un instrument législatif conçu pour une époque différente. Le rapport fait état de l’important recours au processus pénal long et coûteux pour l’application de la Loi. De plus, le fait de continuer à recourir à la réglementation de type « injonction et contrôle » est incompatible avec l’autogestion des groupes visés par la réglementation, notamment les flottilles et les groupes autochtones.

Pour établir le cadre réglementaire moderne de gestion des pêches dans les eaux côtières et intérieures, le Canada adoptera une approche de « réglementation intelligente » assortie d’objectifs d’efficacité, d’utilité, de réactivité, de collaboration et d’habilitation.

Cette analyse des besoins en matière de législation et des solutions possibles n’en est qu’à ses premières étapes. Il faudra notamment établir un processus d’engagement général avec les provinces, les organismes représentant les pêcheurs, les flottilles, les groupes autochtones et les collectivités.

Un projet de loi exhaustif proposant une nouvelle Loi sur les pêches a été déposé en 1995, mais il n’a jamais été promulgué. Ce projet de loi comprenait notamment les éléments suivants :

• sanctions administratives monétaires et sanctions en matière de permis;
• dispositions juridiques pour la gestion déléguée, la cogestion et la prise de décisions en commun;
• rationalisation du processus réglementaire et élaboration de nouveaux instruments de réglementation;
• inclusion d’objectifs, de principes (consultatifs ou exécutoires) ou de processus de gestion des ressources et reconnaissance du rôle des intervenants, des citoyens, des groupes autochtones et des provinces dans la gestion des pêches.

2.2 Mise en œuvre de la Révision de la politique sur les pêches de l’Atlantique

Objectif

Moderniser le cadre stratégique qui régit la façon dont les pêches de l’Atlantique sont gérées, y compris les aspects liés à l’application des règlements.

Ces mesures s’appuient sur le programme de CSS du Canada présenté au tableau 1 de l’annexe 1.

Moyens

Bien que plusieurs politiques aient été établies en réponse à des enjeux de pêche particuliers, la Révision de la politique sur les pêches de l’Atlantique (RPPR) est la première tentative exhaustive d’établir une orientation et des objectifs communs pour la gestion des pêches de l’Atlantique. En ce qui a trait à la pêche INN, la RPPA souligne le besoin d’établir un cadre réglementaire applicable.

Pour améliorer la conformité, la RPPA indique que le ministère des Pêches et des Océans, en collaboration avec les utilisateurs des ressources et d’autres parties intéressées, poursuivra l’élaboration de son cadre législatif et réglementaire de façon à privilégier la conservation et l’exploitation durable. Des mesures particulières peuvent comprendre ce qui suit :

• établir la bonne combinaison de méthodes de contrôle, de suivi et de surveillance qui pourrait comprendre des systèmes de contrôle électroniques pour les bateaux et les engins de pêche, des services de vérification à quai et la présence d’observateurs à bord de bateaux de pêche;
• renforcer les moyens de dissuasion à l’aide de mesures de contrôle plus efficaces et de peines plus appropriées et efficaces pour les pratiques de pêche illégales, par exemple, le droit d’une flottille de conserver sa part des pêches pourrait dépendre de sa conduite passée en matière de conservation et de conformité;
• renforcer l’autoréglementation de l’industrie en élaborant des protocoles de conformité qui énoncent les obligations et les conséquences de la non-conformité et les inclut dans les plans de gestion des pêches – le ministère des Pêches et des Océans jouera un rôle de vérification pour faire en sorte que les objectifs de conservation soient atteints;
• élaborer de nouvelles approches et mesures incitatives pour appuyer la bonne intendance des ressources, par exemple :
  • accorder en priorité les nouvelles allocations aux flottilles qui peuvent faire constamment démontrer leur excellente conduite en matière de conservation excellents lorsqu’il y a une augmentation substantielle de l’abondance de la ressource;
  • donner aux flottilles davantage de souplesse pour concevoir des mesures de gestion comme celles qui concernent les programmes d’observateurs;
  • élaborer d’autres mesures d’application appropriées.

2.3 Examen et amélioration des activités de contrôle, de suivi et de surveillance

Le Canada fait appel à divers outils de contrôle, de suivi et de surveillance (CSS) pour assurer l’exploitation durable des ressources halieutiques. Le Système de surveillance des navires et le Programme de vérification à quai du Canada sont parmi les outils les plus importants, permettant de réaliser les objectifs du Canada en matière de CSS. De plus, le Canada reconnaît le besoin de revoir et d’améliorer continuellement ses activités afin d’en assurer l’efficacité soutenue. Les deux mesures suivantes font partie des efforts du Canada pour améliorer ses activités de CSS.

2.3.1 Amélioration du Système de surveillance des navires

Objectif

Renforcer la capacité opérationnelle du Canada en matière de CSS.

Cette mesure s’appuie sur le programme de CSS du Canada, présenté au tableau 1 de l’annexe 1.

Moyens

Le Système de surveillance des navires (SSN) est un système qui transmet périodiquement de l’information sur la position d’un navire particulier au ministère des Pêches et des Océans. Le SSN améliore la capacité du ministère des Pêches et des Océans de surveiller la position des bateaux et la conformité des activités de pêche aux règlements (contrôle des zones fermées) et permet le déploiement plus efficace d’autres moyens de CSS comme les patrouilles maritimes, les observateurs à bord et la surveillance aérienne.

Le Canada met en œuvre une approche nationale intégrée d’application du système de surveillance des navires. Le SSN est l’une de plusieurs stratégies complémentaires qui, ensemble, constituent le programme de CSS du Canada. Un programme de CSS efficace est nécessaire pour appuyer les objectifs de pêche durable et de gestion prudente du Ministère.

Les bateaux de pêche canadiens qui évoluent dans la zone réglementée par l’OPANO doit, depuis 2001, avoir à leur bord le SSN. La région de Terre-Neuve-et-Labrador a commencé à appliquer un échéancier de mise en œuvre obligatoire du SSN pour ses principales pêches en 2004. D’autres régions continuent de consulter l’industrie et travaillent activement à la mise en œuvre du SSN. L’utilisation du SSN se généralisera graduellement au cours des prochaines années et le système finira par être intégré en permanence dans le régime national de CSS.

Le programme de surveillance aérienne du Canada permet le contrôle en temps réel, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de la ZEE canadienne, afin de suivre les activités des bateaux et de fournir au gouvernement du Canada des données. La surveillance aérienne a été particulièrement efficace pour déceler des activités de pêche illégales dans la zone de compétence nationale.

Toutefois, on reconnaît que la surpêche constitue toujours un grave problème, tant dans la zone intérieure qu’extérieure, et le gouvernement cherche souvent à innover et à améliorer ses techniques.

En mars 2004, le ministre des Pêches et des Océans a annoncé la passation d’un nouveau contrat de cinq ans et demi avec une entreprise qui effectuera des patrouilles aériennes des côtes atlantique et pacifique pour le ministère des Pêches et des Océans. Les aéronefs de cette entreprise sont équipés de systèmes modernes de radar, de navigation et de gestion de données, et ils permettent de photographier la nuit pour recueillir des preuves sur les activités de pêche illégales.

Le Canada continuera de chercher à améliorer ses activités de contrôle, de suivi et de surveillance des bateaux afin de combattre les activités de pêche illégales et la pollution dans sa zone de compétence nationale et à l’extérieur.

En outre, le ministère des Pêches et des Océans établira des liens plus étroits avec le réseau international de coopération et de coordination des réseaux du contrôle, de suivi et de surveillance (réseau CSS) et continuera de lui transmettre de l’information.

2.3.2 Examen et amélioration du Programme de vérification à quai

Objectif

Atteindre les objectifs d’amélioration de la vérification à quai déterminés dans le plan d’action sur la vérification à quai.

Cette mesure s’appuie sur le programme de CSS du Canada, présenté au tableau 1 de l’annexe 1.

Moyens

L’objectif du Programme de vérification à quai (PVQ) est d’assurer la vérification exacte, opportune et indépendante des débarquements de poissons effectuée par des tiers. Le PVQ constitue la source principale, et, dans certains cas, la source unique d’information indépendante sur les débarquements pour de nombreuses pêcheries commerciales importantes au Canada. L’industrie de la pêche retient les services d’entreprises indépendantes pour observer les débarquements de poissons, les enregistrer et les signaler au ministère des Pêches et des Océans. L’industrie de la pêche et le Ministère dépendent de la vérification exacte des débarquements effectuée par les entreprises de vérification à quai (EVQ).

Le ministère des Pêches et des Océans a procédé à la révision du PVQ en 2002. Son rapport subséquent comprenait plusieurs recommandations pour améliorer le programme. Le ministère des Pêches et des Océans est actuellement en train de mettre en œuvre un plan d’action pour donner suite à ces recommandations. Voici certaines des mesures les plus importantes :

• Toutes les régions doivent faire en sorte que des groupes de travail du PVQ soient en place et comptent des représentants de toutes les organisations du MPO, et que des comités de consultation de l’industrie soient constitués et comptent des représentants de tous les intervenants de l’industrie dans le PVQ.
• Toutes les EVQ du pays doivent désormais respecter la norme relative aux systèmes de gestion de la qualité pour le PVQ, établie par l’Office des normes générales du Canada pour le ministère des Pêches et des Océans et fondée sur la norme ISO 9001:2000 QMS. De plus, des EVQ doivent être désignées conformément au Règlement de pêche (dispositions générales) par un directeur général régional du ministère des Pêches et des Océans.
• Un nouveau document national sur les politiques et les procédures du PVQ est en train d’être finalisé en vue de normaliser le PVQ dans tout le pays.
• Le ministère des Pêches et des Océans élabore actuellement des stratégies de vérification pour contrôler le rendement des EVQ et de leurs observateurs, ainsi que pour s’assurer de la conformité des pêcheurs, des acheteurs et des usines de transformation.

Grâce à la mise en œuvre de ces recommandations, le PVQ atteindra mieux les objectifs visés, c’est-à-dire fournir de l’information exacte, opportune et impartiale sur les débarquements qui peut servir aux fins de la gestion des pêches, des évaluations des stocks et de la surveillance de la conformité.

2.4 Mise en œuvre du Plan d’action international pour la gestion de la capacité de pêche

Objectif

Établir des pêches durables en trouvant un juste équilibre entre les ressources halieutiques et la capacité de pêche.

Moyens

L’objectif du Plan d’action international pour la gestion de la capacité de pêche est de promouvoir une gestion de la capacité de pêche efficace, équitable et transparente à l’échelle internationale, au plus tard en 2005. Le Plan demande aux pays d’appuyer la FAO dans l’établissement d’un registre international sur les bateaux de pêche évoluant en haute mer.

Le Canada a mis en œuvre des mesures exhaustives pour contribuer à maintenir l’équilibre entre la capacité de pêche et les ressources disponibles au moyen des plans de gestion intégrée des pêches (PGIP). Par le passé, lorsque les problèmes de surcapacité ont surgi, le Canada a mis en œuvre une série de programmes et d’interventions stratégiques énergiques, notamment les programmes de retrait des permis et de retraite anticipée, jumelés à des mesures de recyclage professionnel et de diversification économique pour faciliter le départ de la pêche et ainsi aider les travailleurs touchés et leurs collectivités dans leur transition.

Le Canada a recours à diverses stratégies de gestion de la capacité. L’accès limité à la pêche est l’outil le plus couramment utilisé par le gouvernement. En plus de l’accès limité, des restrictions s’appliquent notamment aux engins et aux bateaux utilisés pour réduire les intrants. Le gouvernement prend aussi des mesures de restriction qui ont une incidence sur la capacité de pêche. Des règles ont été adoptées pour empêcher que le remplacement des bateaux n'entraîne une augmentation de la capacité de pêche au sein de l'industrie. Ces règles sont particulières à chaque pêche au Canada. Les quotas individuels (QI) et les allocations aux entreprises de pêche sont très efficaces pour contrôler le volume des débarquements, mais ils influencent aussi la capacité de pêche d’une flottille. Le Canada a été témoin d’une réduction de la capacité de chacune de ses flottilles avec l’introduction des QI et des allocations aux entreprises. En fait, entre 1992 et 2002, le nombre de bateaux de pêche commerciale a chuté de 31 p. 100 au Canada.

Le Canada a commencé la mise en œuvre de son Plan d’action national pour la gestion de la capacité de pêche sous la direction du ministère des Pêches et des Océans en collaboration avec les provinces au moyen de l’établissement d’un Groupe de travail sur la gestion de la capacité. Comme la gestion de la capacité fait implicitement partie intégrante de la gestion continue des pêches, le Canada met l’accent sur l’établissement d’un système crédible de surveillance de la capacité en élaborant des outils et des méthodologies et en les appliquant à des flottilles pilotes sélectionnées. À ce jour, nos efforts ont mené à l’élaboration d’un guide d’évaluation et à un certain nombre d’évaluations pilotes pour mettre la méthodologie à l’essai.

Le Canada parachève le guide d’évaluation et les évaluations pilotes en obtenant les commentaires des intervenants pour valider la méthodologie et les résultats tout en visant à déterminer comment les évaluations périodiques de la capacité peuvent être intégrées au processus continu des PGIP.

Sur la scène internationale, le Canada s’est engagé à faire rapport périodiquement à la FAO sur ses progrès, ce qui contribue à consolider les efforts internationaux. De plus, le Canada rend compte annuellement à la FAO des rapports des bateaux de pêche canadiens qui évoluent en haute mer.

Le Canada continuera d’appuyer la FAO et d’autres initiatives internationales pour résoudre les questions de surcapacité et de gestion de la capacité, tant dans le domaine des pêches nationales que dans les eaux internationales. Plus particulièrement, le Canada appuierait les ORGP qui coordonneraient, avec l’appui de leurs pays respectifs, les efforts déployés à l’échelon international, pour évaluer la capacité de pêche des principaux stocks transfrontaliers, chevauchants et grands migrateurs ainsi que pour les pêches hauturières.

2.5 Mise en œuvre efficace des engagements internationaux

Objective

Veiller à ce que le Canada respecte ses engagements internationaux et collabore avec les communautés régionales et internationales pour renforcer les instruments et les organismes internationaux afin qu’ils continuent de répondre aux besoins des pêches.

L’annexe 1 présente plus d’information sur les instruments internationaux adoptés par le Canada (tableau 1 et tableau 5), les divers organismes régionaux qui collaborent avec le Canada (tableau 6) et d’autres renseignements sur le rôle du Canada et son intérêt à l’égard des pêches internationales.

Moyens

Le PAI-INN définit le premier instrument ainsi : « Les États devraient donner pleinement effet aux normes appropriées du droit international » afin de prévenir, de contrecarrer et d'éliminer la pêche INN. Le PAIINN demande aussi aux États dont les bateaux participent à des pêches réglementées par les ORGP de devenir membres des ORGP, ou au minimum, d’appliquer des mesures de conservation et de gestion adoptées par ces organismes.

Il existe des étapes importantes pour contrecarrer la pêche INN, tel que mentionné dans la section sur les responsabilités de tous les États du tableau 1 de l’annexe A. Le Canada a pris les mesures nécessaires pour ratifier tous les accords internationaux définis par le PAI. Le Canada est aussi un membre actif des organisations multilatérales régionales de gestion des pêches et des accords de pêche bilatéraux.

Cependant, il ne suffit pas simplement de ratifier un accord ou de participer aux processus des réunions des ORGP. Les activités de pêche INN se poursuivent même au sein d’ORGP bien établies et ailleurs dans la zone hauturière, de même que dans la ZEE et même dans le cadre de régimes efficaces de gestion nationale. Par conséquent, il est important que les États veillent à examiner leurs engagements internationaux sur une base régulière afin de faire en sorte qu’ils soient respectés et qu’ils soient conformes aux attentes des États membres.

Les rapports d’étape du Canada sur les programmes, les politiques et les engagements en matière de pêche INN à l’échelle internationale devraient :

• examiner tous les instruments internationaux ratifiés par le Canada et mentionnés dans le PAI comme éléments essentiels pour contrecarrer la pêche INN et veiller à la mise en application complète de leurs dispositions;
• définir clairement les efforts déployés par le Canada pour mettre en œuvre intégralement ces instruments, et décrire l’efficacité des dispositions de ces instruments dans la lutte contre la pêche INN;
• mentionner les domaines où il existe des lacunes (instruments désuets ou faibles) dans leur capacité à aborder les problèmes émergents de la pêche INN et présenter des solutions pour combler ces lacunes (p. ex., un examen international des instruments, une mise à jour des instruments, des solutions de rechange, etc.).

La mesure du rendement et l’analyse des lacunes en ce qui a trait à la participation des ORGP et à l’efficacité de leurs efforts visant à prévenir les activités de pêche INN devraient :

• comprendre un volet « mesures du rendement » qui examine tous les ORGP qui collaborent avec le Canada et la façon dont ces organismes abordent les questions de pêche INN;
• cerner les lacunes relatives aux opérations régionales pour déterminer les solutions et les options possibles que le Canada peut adopter comme membre (par exemple, des recommandations pour examiner périodiquement les programmes, suggérer des options de changement, etc.).

La participation et la coopération continues aux événements internationaux vise à améliorer l’efficacité des accords existants. Par exemple, le Canada considère que des événements tels que la Conférence sur la Gouvernance des pêches en haute mer et l’Accord des Nations Unies sur les pêches (qui a eu lieu en mai 2005 à St. John's, à Terre-Neuve-et-Labrador) ainsi que les travaux du Groupe de travail ministériel sur la pêche INN en haute mer constituent des étapes importantes dans la lutte contre la pêche INN, et il encourage tous les pays à y participer.

2.6 Mise en œuvre des mesures relatives au commerce sur le plan international

Objectif

Mettre en œuvre des mesures relatives au commerce au sein des ORGP conformément au droit international afin de priver ceux qui perpétuent la pêche INN des avantages qu’ils retirent de ces activités.

Le tableau 5 de l’annexe 1 présente de plus amples renseignements sur les efforts que le Canada déploie pour élaborer des mesures relatives au commerce visant à régler le problème de la pêche INN.

Moyens

Voici les méthodes de mise en œuvre :

• Élaborer des mesures relatives au commerce, au besoin, pour prévenir l’importation du poisson et des produits de pêche INN des bateaux et des États qui participent à ces activités d’après les ORGP;
• Harmoniser les plans de documentation et de certification des prises adoptées par les ORGP;
• Prévenir, conformément au droit international, le commerce et l’importation de poisson des bateaux qui, selon les ORGP, participent à la pêche INN;
• Mettre au point des critères au sein des ORGP, relatifs à l’imposition et à l’élimination de mesures commerciales afin de veiller à l’équité, à la transparence et à l’uniformité;
• Appuyer les nouvelles dispositions du Système harmonisé de désignation et de codification des marchandises pour les poissons et les produits dérivés pour identifier précisément la légine australe, l’espadon et plusieurs espèces de thon afin de mieux surveiller le commerce et les prises de ces espèces en vue de contrecarrer la pêche INN;
• Veiller à la mise en application intégrale du plan de la Commission pour la conservation de la faune et de la flore de l’Antarctique.

2.7 Examen du programme du Plan d’action national

Objectif

Définir un système d’examen pour suivre les progrès et le rendement relatifs au PAN-INN du Canada en matière de pêche INN tel que prévu par le PAN et s’assurer que le PAN est considéré comme un document évolutif pouvant être mis à jour lorsqu’on élabore et approuve de nouvelles mesures.

Les États et les organisations régionales de gestion des pêches devraient rendre compte à la FAO des progrès accomplis dans l'élaboration et l'application de leurs plans visant à prévenir, à contrecarrer et à éliminer la pêche INN dans le cadre de leur rapport biennal à la FAO sur le Code de conduite. Ces rapports devraient être publiés par la FAO en temps opportun.

Au moins tous les quatre ans après l’adoption de leur plan d’action national, les États devraient revoir la mise en œuvre de ce plan pour déterminer les stratégies rentables afin d’accroître leur efficacité et de tenir compte de leurs obligations en matière de présentation de rapports à la FAO conformément à la Partie VI du PAI.

Moyens

Afin d’évaluer clairement nos progrès dans l’application, le Canada utilisera la « liste de vérification des mesures recommandées » définies aux pages 72 à 79 du Guide de mise en œuvre du PAI-INN. Il permet ainsi d’assurer que le document est régulièrement mis à jour conformément aux dispositions du PAI-INN, ou lorsque d’importantes nouvelles initiatives sont élaborées en changeant les politiques et les programmes nationaux et internationaux du Canada.

La Conférence sur la Gouvernance des pêches en haute mer et l’Accord des Nations Unies sur les pêches et le travail du Groupe de travail ministériel sur la haute mer et la pêche INN sont des exemples d’événements pouvant donner lieu à de nouvelles initiatives qui méritent de figurer dans le PAN canadien. Le Canada va donc réviser son PAN avant la prochaine réunion du Comité des pêches de la FAO en 2007 pour s’assurer de refléter toutes les nouvelles initiatives visant à lutter contre la pêche INN.

Le Canada encourage tous les États à considérer leur PAN comme un document évolutif qui devrait être mis à jour selon les besoins pour faire état des nouvelles initiatives et se conformer aux dispositions du PAI-INN.

3. Considérations régionales et internationales

L’objectif de la présente section du PAN est de présenter un plan d’action qui met en évidence les lacunes existantes et suggère des mesures correctives à l’échelle régionale et internationale

On trouvera plus d’information sur la participation du Canada aux ORGP à l’annexe 1, précisément dans le tableau 6.

3.1 Propositions pour renforcer les institutions des organisations régionales de gestion des pêches

Objectif

Renforcer les ORGP, en veillant à ce qu’elles contribuent plus efficacement à prévenir, à contrecarrer et à éliminer la pêche INN.

Moyens

La surpêche en haute mer demeure un problème mondial, qui suscite l’intérêt de tous les secteurs de la communauté internationale. Les activités de pêche INN sont attribuables à tous les États du pavillon, à tous les types de bateaux de pêche, à toutes les eaux et à tous les marchés. Des experts rapportent que 75 p. 100 des stocks mondiaux sont appauvris, surexploités ou pleinement exploités et ainsi, la destruction potentielle des écosystèmes vulnérables est prévue d’ici les cinq à dix prochaines années. Cette situation met en lumière l’inefficacité du régime de gouvernance. Dans le cadre des instruments internationaux récents, on demande aux États de renforcer la capacité de leurs ORGP puisque ces organisations représentent la tribune la plus efficace de coopération pour gérer les pêches en haute mer. Ces demandes ont été reprises dans le PAI-INN.

Ainsi, le Canada fera pression pour l’adoption de mesures visant à renforcer les régimes institutionnels des ORGP au moyen de :

• l’examen de leur mandat et de leurs rôles divers en cherchant à harmoniser les approches de gestion et à intégrer ces changements au droit international;
• la prise en compte dans leur gestion des considérations touchant les écosystèmes, l’approche de précaution et la biodiversité;
• l’intensification du rôle confié aux États côtiers;
• la mise en place de ressources nécessaires pour exécuter les tâches les plus fondamentales;
• l’amélioration de leur crédibilité en perfectionnant les procédures décisionnelles pour veiller à la rapidité, à la transparence et à l’uniformité.

3.2 Propositions de mécanismes supplémentaires visant les parties contractantes, qui doivent être adoptés par les organisations régionales de gestion des pêches

Objectif

Adopter des mesures efficaces pour faire en sorte que les États membres des ORGP ne participent à des activités de pêche INN.

Moyens

Même si la pêche INN impliquant des bateaux sans nationalité ou qui battent pavillon des États non membres d’ORGP est un grave problème, il est important de se rappeler qu’une grande part des activités de pêche INN est attribuable à des bateaux de pays membres des ORGP. À ce jour, la lutte contre la pêche INN n’a pas été bien équilibrée car les ORGP ont eu tendance à se tourner vers l’extérieur plutôt que vers l’intérieur pour faire face au problème.

Aucun contrôle efficace des États du pavillon n’est effectué en raison d’un manque de volonté politique ou de capacité. En vertu du droit international actuel, c’est aux États du pavillon qu’il revient de régler les problèmes de non-conformité de leurs bateaux de pêche hauturière. En raison de cette dépendance à l’égard de l’État du pavillon, on n’a pas réussi efficacement à prévenir, à contrecarrer et à éliminer la pêche INN. Le rôle des ORGP est limité en ce qui concerne la surveillance des activités de pêche et les rapports à l’État du pavillon, et par conséquent, doit être élargi.

Le Canada exercera des pressions pour que les ORGP adoptent des mécanismes de conformité supplémentaires au moyen de :

• l’élaboration de mécanismes conjoints efficaces pour vérifier la conformité des bateaux aux mesures de gestion;
• la mise au point de procédures d’arraisonnement et d’inspection conformes à l’ANUP;
• protocoles harmonisés pour l’exécution des inspections des ports en vue de renforcer le contrôle des ports par les États;
• l’élaboration et la normalisation de sanctions applicables aux infractions de pêche pour veiller à ce qu’elles soient suffisamment sévères en vue de dissuader les récidives et ne soient pas simplement perçues comme un coût associé aux activités de pêche;
• la création de mesures pour mieux réglementer les bateaux qui transbordent des marchandises en haute mer et empêchent les navires de pratiquer la pêche INN;
• la présence d’observateurs sur les bateaux de pêche pour jouer un rôle dans l’application de la loi;
• l’instauration d’un régime de permis centralisé;
• la vérification du lien véritable entre les États du pavillon et leurs bateaux.

3.3 Proposition pour améliorer la collecte et l’échange d’information au moyen des organisations régionales de gestion des pêches

Objectif

Améliorer la collecte et l’échange de données au sein des ORGP et entre elles pour permettre une action rapide afin de prévenir, contrecarrer et éliminer la pêche INN.

Moyens

Les responsables de la pêche INN peuvent changer très rapidement de pavillon ou modifier leurs activités pour éviter d’être arrêtés; ils peuvent même passer d’un océan à l’autre assez facilement. Par conséquent, la capacité d’obtenir de l’information en temps réel est essentielle pour améliorer l’efficacité de la surveillance et du contrôle. Toutefois, les ORGP peuvent jouer un rôle important dans la collecte, l’échange et la diffusion d’information pour prévenir, contrecarrer et éliminer la pêche INN.

Le Canada exercera des pressions pour améliorer la collecte et l’échange d’information au moyen des ORGP et entre elles en :

• créant un registre des infractions sujettes à des sanctions imposées aux propriétaires, aux exploitants et aux capitaines des bateaux de pêche qui pratiquent la pêche INN;
• établissant des liens plus étroits avec les ORGP – échange de listes des bateaux, information sur les activités des parties non contractantes en temps réel;
• tissant des liens solides avec les membres de l’industrie de la pêche et des organisations non gouvernementales, qui disposent toutes deux de capacités valables et fiables de recueillir de l’information;
• nouant des liens plus étroits avec le réseau CSS pour combler les lacunes.

3.4 Aide bilatérale aux États en développement

Objectif

Aider les pays en développement (fonds, formation, et ressources) à établir et à maintenir l’infrastructure pour prévenir, contrecarrer et éliminer la pêche INN.

Moyens

La Stratégie de gestion et de développement des océans de l’Agence canadienne de développement international (ACDI) tient compte de la reconnaissance internationale accrue de l’importance des océans et de leur contribution au développement durable et à la sécurité alimentaire. Les nations côtières et les nations qui pêchent en haute mer ont accru leurs efforts de pêche visant les stocks traditionnels, ce qui a eu pour effet, avec les activités de pêche INN, d’accroître la production mondiale, nuisant ainsi à la pérennité des stocks de poisson.

Au cours des trente-cinq dernières années, l’ACDI a apporté une aide publique au développement aux nations partenaires, aux organisations infrarégionales, régionales, multilatérales, aux organisations nongouvernementales et au secteur privé pour appuyer le développement durable et la mise en valeur des ressources océaniques, notamment les pêches marines dans les domaines tels que :

• l’élaboration de politiques et de lois de base pour la gestion et l’évaluation des ressources;
• la prise en compte de l’information scientifique dans les décisions gouvernementales;
• le soutien à l’élaboration et à la mise en œuvre de systèmes de permis et de cadres réglementaires qui aideront à renforcer la capacité institutionnelle d’évaluer les ressources halieutiques afin de déterminer les niveaux d’exploitation durable des stocks de poisson qui relèvent de la compétence nationale;
• les systèmes de suivi, de contrôle et de surveillance des activités de pêche nationales et étrangères.

En se fondant sur l’information susmentionnée, la Stratégie de gestion et de développement des océans de l’ACDI peut servir d’outil pour renforcer la capacité des pays en développement de surveiller les activités de pêche INN à tous les niveaux.

Annexe 1 : Comparaison des politiques et des pratiques canadiennes aux dispositions prévues dans le PAI-INN

Tableau 1

Dispositions PAI-INN

Politique canadienne

Responsabilités de tous les États

Instruments internationaux

 

Le Canada a déposé ses instruments de ratification pour l’UNCLOS à l’Organisation des Nations Unies le 7 novembre 2003.

Le Canada a déposé ses instruments de ratification de l’ANUP à l’ONU le 3 août 1999.

Le Canada a accepté l’Accord de conformité de la FAO en 1994.

Le Canada a élaboré un Code de conduite pour une pêche responsable en 1998.

La mesure 2.5 fournit un moyen de veiller à l’efficacité continue de ces instruments.

Législation nationale

Législation

La gestion et la protection des ressources halieutiques relève du mandat du ministère des Pêches et des Océans et sont régies au moyen de quatre instruments législatifs touchant tant la gestion des pêches que celle des ressources océaniques :

• la Loi sur le ministère des Pêches et des Océans établit les pouvoirs, les fonctions et les devoirs du ministre des Pêches et des Océans du Canada, qui s'étendent de façon générale à tous les domaines de compétence du Parlement relativement aux pêches côtières et aux pêches intérieures, aux sciences halieutiques et océaniques et à la coordination des politiques et des programmes du gouvernement du Canada relativement aux océans.
• La Loi sur les océans est fondée sur les principes du développement durable et de gestion intégrée des ressources. Elle donne au ministre des Pêches et des Océans la base juridique pour élaborer une stratégie de gestion des océans.
• La Loi sur les pêches confère l’autorité législative nécessaire à la gestion et à la réglementation de la pêche. Elle donne les pouvoirs de réglementer l’accès, de contrôler les conditions de la capture et d’appliquer la réglementation. Elle représente aussi une des lois environnementales les plus rigoureuses au Canada.
• La Loi sur la protection des pêches côtières donne au ministre la responsabilité de réglementer la pêche étrangère dans les eaux canadiennes.

Les mesures 2.1 et 2.1.1 décrivent les efforts déployés par le Canada pour raffermir sa politique en matière de pêche.

Contrôle de l’État sur les ressortissants

Les ressortissants canadiens sont conscients des effets destructeurs de la pêche INN et doivent s’abstenir d’entreprendre des activités avec les personnes qui pratiquent la pêche INN.

Les ressortissants qui ne respectent pas les lois sur la pêche des autres États et qui minent les mesures de conservation et de gestion des ORGP commettent une infraction.

Le Canada ne subventionne pas et n’appuie pas économiquement les activités de pêche INN.

Bateaux sans nationalité

La Loi sur la protection des pêches côtières prévoit que le Canada prenne des mesures d’application de la loi pour contrecarrer les activités des bateaux sans nationalité dans des circonstances particulières.

Sanctions

Les bateaux étrangers qui pénètrent dans les eaux canadiennes et s’adonnent à des activités de pêche sans permis ou qui enfreignent les conditions relatives aux permis ou à la législation canadienne pertinente (la Loi sur la protection des pêches côtières et ses règlements connexes et la Loi sur les pêches et son règlement) seront poursuivis en vertu de cette législation. Les sanctions varient en fonction de l’infraction et s’élèvent jusqu’à 750 000 $CAN en plus de la confiscation des prises et (ou) du bateau.

Les peines maximales imposées aux bateaux étrangers sont établies dans la Loi sur la protection des pêches côtières (article 18) et le Règlement sur la protection des pêches côtières indépendamment de la nationalité du bateau. Voici quelques exemples de peines maximales :

• Pêcher en eaux canadiennes sans permis – 750 000 $ (si déclaré coupable par mise en accusation), 150 000 $ (déclaration de culpabilité par procédure sommaire)
• Accès non autorisé aux eaux canadiennes – 500 000 $ (mise en accusation), 100 000 $ (déclaration de culpabilité par procédure sommaire).

Même si ces peines sont maximales, les amendes véritables sont établies par le tribunal et atteignent rarement le maximum. Cependant, les sanctions peuvent aussi comprendre la confiscation des prises, des engins de pêche et des bateaux, dépendant de la gravité de l’infraction.

Les sanctions maximales applicables aux infractions de droit internes sont établies dans la Loi sur les pêches (article 78):

• Par procédure sommaire – 100 000 $ pour la première infraction et 100 000 $ et/ou emprisonnement d’un an en cas de récidive.
• Par mise en accusation – 500 000 $ pour la première infraction et 500 000 $ et emprisonnement de deux ans en cas de récidive.

États non coopérants

En ce qui a trait aux mesures qui peuvent être prises contre les bateaux battant pavillon étranger responsables de pêche INN à l’extérieur des eaux canadiennes :

• En vertu de la Loi sur la protection des pêches côtières, le Canada peut prendre des mesures d’urgence à l’égard des bateaux de l’État du pavillon, précisées dans le règlement afin d’arrêter la destruction des stocks chevauchants au large de la côte Est du Canada;
• En 1995, le Canada a mis en œuvre l’Accord des Nations Unies sur les stocks de poissons chevauchants et grands migrateurs. Il travaille désormais à la mise en œuvre des dispositions de cet Accord, notamment celles relatives à l’arraisonnement et à l’inspection.

Incitatifs économiques

Le Canada ne subventionne ni n’appuie économiquement les activités de pêche INN et soutient les efforts visant à éliminer les subventions aux pêcheurs qui pratiquent la pêche INN.

Les mesures 2.1, 2.1.1, 2.2 et 2.4 décrivent d’autres moyens d’éliminer les incitatifs économiques sous-jacents à la pêche INN en s’employant à résoudre la question des stimulants relatifs à la capacité pour la pêche INN de même que les autres efforts pour éliminer la pêche INN. La mesure 2.6 vise les approches supplémentaires destinées à traiter ces incitatifs économiques.

Contrôle, suivi et à surveillance

Le Canada a mis en œuvre d’un CSS et cherche continuellement améliorer ces mesures. Le système de CSS du Canada comprend les volets suivants :

• L’accès aux pêches canadiennes est régi par des accords établis en vertu de la Loi sur les pêches;
• Le Canada conserve des registres exacts des activités de tous les bateaux qui sont autorisés à pêcher en eaux canadiennes;
• L’adoption d’un Système de surveillance des navires et l’amélioration des rapports, p. ex., dans la ZEE du Canada et dans la zone réglementée par l’OPANO;
• Le Canada a recours, au besoin, à des programmes d’observateurs;
• Le Canada donne une formation à toutes les personnes engagées dans des activités de CSS et il veille à les sensibiliser;
• Le Canada collabore avec l’industrie pour veiller à l’efficacité du système de CSS;
• Les activités de CSS du Canada comprennent le Réseau international de coopération et de coordination des activités de contrôle, de suivi et de surveillance (Réseau de CSS).

Les mesures 2.3, 2.3.1 et 2.3.2 examinent les moyens par lesquels le Canada peut accroître l’efficacité du programme de CSS.

Plans nationaux

 

Le Plan d’action national du Canada a été élaboré conformément aux dispositions du PAI de la FAO et est le fruit de consultations élargies auprès des intervenants.

La mesure 2.7 suppose un engagement à élaborer un processus d’examen du PAN concernant les progrès de sa mise en œuvre.

Coopération entre les États

 

Le Canada est un membre actif des organisations régionales de gestion des pêches, notamment l’OPANO et la Commission internationale pour la conservation des thonidés de l’Atlantique (CICTA). Le Canada collabore aussi avec la FAO pour veiller à ce que l’information sur les pêches canadiennes soit disponible conformément à ses responsabilités en vertu de l’Accord de conformité de la FAO.

Le Canada a aussi collaboré avec d’autres États pour appuyer l’élaboration d’accords internationaux, p. ex. l’ANUP, le PAI sur la pêche INN et l’Accord de conformité de la FAO.

Le Canada appuie les processus mis au point par les organisations, notamment par la FAO et l’OCDE, lesquels sont conçus pour surveiller les progrès des États qui se sont engagés à éliminer la pêche INN. Le Canada apporte son soutien aux États qui participent pleinement aux processus de surveillance, ce qui comprend des questionnaires et d’autres systèmes de collecte d’information en vue d’examiner l’élaboration de plans d’action nationaux sur la pêche INN, la gestion de programmes et la ratification et la mise en œuvre de l’ANUP et il incite ceux qui n’ont pas encore participé à le faire.

Publicité

 

Les bateaux qui sont surpris en train de pêcher illégalement dans les eaux canadiennes ou dans la zone réglementée par l’OPANO sont identifiés par les autorités canadiennes.

Capacité et ressources techniques

 

Le Canada dispose de la capacité et des ressources techniques pour faire respecter et appliquer les politiques de protection des ressources halieutiques du Canada.

Tableau 2

Dispositions PAI-INN

Politique canadienne

Responsabilités des États du pavillon

Immatriculation des bateaux de pêche

 

Le Canada a mis en œuvre une exigence réglementaire selon laquelle les bateaux canadiens doivent obtenir un permis pour pêcher dans les eaux autres que les eaux de pêches canadiennes, c.-à.-d les eaux internationales ou les eaux d’un autre pays. Des conditions peuvent s’appliquer au permis pour veiller au respect des mesures pertinentes de conservation et de gestion. Les activités de pêche dans les eaux des autres pays doivent être autorisées par les autorités compétentes de cet État.

Pour donner suite à la Loi sur la protection des pêches côtières et à son règlement connexe, le Canada a élaboré une Politique sur l’accès des bateaux de pêche étrangers aux eaux et aux ports canadiens. Conformément à cette Politique, un bateau de pêche étranger peut faire une demande de permis pour une diversité d’activités. Voici trois des critères précisés dans la Politique pour faciliter le processus décisionnel :

• Le bateau bat le pavillon d’un pays que le Canada considère conforme à ses obligations d’État du pavillon. Le Canada a contrôlé les activités de sa flotte et a veillé à la conformité aux mesures pertinentes de conservation et de gestion et aux obligations appropriées liées à des traités de pêche internationaux.
• Le bateau bat le pavillon d’un pays qui se conforme aux instruments internationaux de pêche, notamment l’ANUP, l’Accord de conformité de la FAO, le Code de conduite pour une pêche responsable et le Plan d’action international sur la pêche illicite, non déclarée et non réglementée.
• Le ministre des Pêches et des Océans est satisfait de la conduite des bateaux qui font une demande de permis et n’ont pas participé à la pêche INN (conformément aux critères et aux calendriers établis par le Comité national sur l’accès aux ports).

Incitatifs économiques des bateaux

Le Canada maintient un registre complet des bateaux de pêche des bateaux autorisés à battre le pavillon en vertu du système du registre canadien. Chaque bateau canadien, autre que les bateaux de plaisance, doit désigner une personne chargée d’agir dans toutes les situations. Cette personne est désignée sous le nom de représentant autorisé.

Dans le cas d’un bateau canadien qui appartient à plus d’une personne, les propriétaires doivent désigner une personne qui agira comme représentant autorisé. Les entreprises sont des personnes sur le plan juridique et par conséquent, une entreprise peut être le représentant autorisé. Le représentant autorisé d’un bateau appartenant à une filiale étrangère doit être :

• une filiale de l’entreprise constituée en personne morale en vertu des lois du Canada ou de la province;
• un employé ou un directeur de tout bureau local de l’entreprise qui fait des affaires au Canada;
• une entreprise de gestion des navires constituée en personne morale conformément aux lois fédérales.

Tous les bateaux commerciaux doivent obtenir leur immatriculation, leur permis ou leur certification du ministère des Transports (Transports Canada) – veuillez vous reporter aux directives sur l’immatriculation des bateaux canadiens. Pour mener des activités de pêche commerciale, les bateaux doivent obtenir leur immatriculation du ministère des Pêches et des Océans. Les bateaux étrangers qui seraient exceptionnellement autorisés à pêcher en eaux canadiennes pour des exploitants canadiens ne sont pas tenus d’obtenir leur immatriculation du ministère des Pêches et des Océans.

Autorisation de pêcheur

Dans le cas de pêche non autorisée ou d’infraction au permis commise par un bateau battant pavillon canadien, les mesures appropriées seront prises en vertu des lois canadiennes.

Un permis est requis pour le transport et le transbordement. Dans les cas où des permis sont délivrés, les bateaux ont l’obligation de faire rapportt

Tableau 3

Dispositions PAI-INN

Politique canadienne

Mesures des États côtiers

 

Afin de faire le suivi des activités des bateaux dans les eaux de compétence canadienne, le Canada a recours à un certain nombre d’outils de CSS, notamment les exigences obligatoires de rapport, les journaux de bord obligatoires, les rapports fréquents sur les déplacements des bateaux, les programmes d’observateurs en mer et à quai et les patrouilles régulières dans les zones où des bateaux s’adonnent à des activités de pêche. Certains bateaux canadiens qui pêchent dans la ZEE du Canada utilisent un Système de surveillance des navires, d’autres des rapports radio sur les prises et des communications régulières par radio.

Les programmes de gestion des pêches du Canada permettent aux représentants de savoir où la plupart ou l’ensemble des bateaux de pêche se trouvent dans les eaux de compétence canadienne.

Les bateaux doivent aussi se conformer à la Loi sur les pêches et à la Loi sur la protection des pêches côtières dans le cas de bateaux étrangers qui s’adonnent à des activités de pêche dans les eaux canadiennes, ainsi qu’aux dispositions de l’ANUP et au règlement des ORGP desquelles le Canada est membre.

Les mesures 2.1-2.4 et 2.6 définissent de nouveaux moyens qui permettent au Canada de s’acquitter de ses responsabilités d’État côtier.

Tableau 4

Dispositions PAI-INN

Politique canadienne

Mesures des États du port

 

Les bateaux étrangers qui cherchent à obtenir l’accès au Canada sont tenus de fournir dans des délais raisonnables le moment de leur entrée dans le port, une copie de leur autorisation de pêcher et les détails de leur excursion de pêche et des quantités de poisson à bord. Les autres bateaux qui participent à des activités de pêche sont aussi tenus de présenter l’information susmentionnée. Les bateaux étrangers dans les ports canadiens sont aussi tenus de fournir l’information suivante :

• l’État du pavillon du bateau, les détails d’identification, le nom et la nationalité;
• les qualifications du capitaine et du capitaine de pêche;
• les types d’engins de pêche;
• les prises à bord, notamment l’origine des prises, les espèces, la forme et les quantités;
• les autres informations requises par les ORGP pertinentes et conformément aux accords internationaux.

Si un bateau a l’intention de débarquer ou de transborder du poisson dans les ports canadiens, alors une inspection au port sera effectuée conformément aux lois et aux accords internationaux pertinents. Cependant, si aucun poisson n’est débarqué ou transbordé, alors l’accès peut être autorisé à des fins d’avitaillement et de réapprovisionnement même à un moment où une inspection ne peut être effectuée.

Dans les cas où il existe des motifs raisonnables de suspecter des activités de pêche INN, le Canada prendra les mesures suivantes :

• interdire les débarquements et les transbordements au port des bateaux qui pratiquent la pêche INN;
• faire rapport immédiatement sur la question aux autorités pertinentes de l’État du pavillon, et au besoin, à l’ORGP et à l’autre État où la pêche INN a eu lieu.

Par le passé, le Canada a dû prendre des mesures contre des bateaux étrangers dans les ports en raison d’infractions en matière de pêche avec le consentement de l’État du pavillon.

Le Canada a joué un rôle actif dans les efforts des ORGP pour adopter et renforcer des plans afin de prévenir les débarquements et les transbordements de poissons capturés au moyen de la pêche INN et d’interdire les débarquements des bateaux où on présume la pêche INN, en se fondant sur l’identification par les ORGP.

Les mesures 2.3 et 2.6 aideront le Canada à améliorer ses mesures d’État de port visant à contrecarrer la pêche INN.

Tableau 5

Dispositions PAI-INN

Politique canadienne

Mesures relatives au commerce sur le plan international

 

Le Canada a coparrainé une résolution de la CICTA établissant un mécanisme pour l’imposition de sanctions commerciales non discriminatoires, conformément au droit international, aux États dont les bateaux nuisent aux mesures de conservation et de gestion de la CICTA.

Le Canada a pris des mesures pour prévenir le commerce ou l’importation de poisson INN en incitant les personnes et les entreprises à ne pas faire affaire avec d’autres qui participent des activités de pêche INN ou les appuient. Le Canada a aussi adopté des lois qui visent à rendre illégales les activités ou le commerce de poisson ou de produits de poisson issus de la pêche INN.

Le Canada participe aussi à des plans de documentation des prises. Les prises de tous les bateaux peuvent être évaluées au moyen des rapports sur les prises, du PVQ et, pour les espèces non assujetties au PVQ, des bordereaux de ventes. Dans le cadre du PVQ, les poissons débarqués sont pesés et les rapports des prises sont vérifiés en fonction des débarquements.

La mesure 2.6 définit l’engagement de mettre en œuvre des mesures relatives au commerce, alors que la mesure 2.3.2 donne de l’information sur les améliorations apportées au PVQ.

Tableau 6

Dispositions PAI-INN

Politique canadienne

Coopération au moyen des organisations régionales de gestion des pêches

 

Le Canada coopère avec un certain nombre d’ORGP pour contrecarrer la pêche INN et il a mis en œuvre des décisions prises par les ORGP pour lutter contre la pêche INN à l’échelle nationale. Même si ce processus évolue, le Canada a rempli ses obligations conformément aux ORGP qui s’emploient à résoudre la pêche INN, au moyen par exemple des mesures de conservation et d’application de l’OPANO et du plan de l’OPANO pour promouvoir la conformité des parties non contractantes.

De la même façon, le Canada a mis en œuvre des mesures comme la liste positive (c.-.à-d. le registre officiel des bateaux de pêche qui se conforment aux règles). La mise en œuvre de ces mesures se fait principalement par le truchement de modifications réglementaires (p. ex., le Règlement sur la protection des pêches côtières) et de changements apportés aux politiques.

Les mesures 3.1-3.3 définissent les moyens recommandés tant pour les ORGP que pour les États membres des ORGP pour améliorer leur capacité de contrecarrer la pêche INN.

Tableau 7

Dispositions PAI-INN

Politique canadienne

Exigences particulières des pays en développement

 

La mesure 3.4 apporte des précisions sur les efforts déployés par le Canada pour collaborer avec les pays en développement en vue de contrecarrer la pêche INN.

Rapports

 

Le Canada répond régulièrement aux demandes de rapports de la FAO et d’autres organisations comme l’OCDE, et il continuera de le faire au meilleur de ses compétences.

La mesure 2.7 aidera à rationaliser la présentation de rapports en veillant à ce que le Canada soit conscient des progrès de sa mise en œuvre et de la réussite de ses efforts pour contrecarrer la pêche INN.