Cadre d’intégration de l’analyse socio-économique au processus de désignation de zones de protection marines

Avant-propos

Le Cadre d’intégration de l’analyse socio-économique au processus de désignation de zones de protection marine (Cadre) présente les directives nationales visant l’évaluation des impacts socio-économique de la désignation de zones de protection marine (ZPM) en vertu de la Loi sur les océans. Il s’inspire du processus de la Direction de la planification et de la conservation marines (DPCM) pour établir de nouvelles ZPM^{Note de bas de page 1} et intègre les expériences régionales dans l’exécution de telles analyses. En outre, le Cadre s’appuie sur les expériences en matière de mise en œuvre d’initiatives de réglementation en vertu d’autres lois administrées par Pêches et Océans Canada (MPO). Tout a été mis en œuvre pour élaborer un cadre uniforme à l’échelle du Ministère qui observe les principes fondamentaux de l’analyse coûts-avantages (ACA).

Le présent Cadre est conforme à la politique de réglementation du gouvernement fédéral inscrite dans la Directive du Cabinet sur la réglementation (DCR) et dans les documents de politiques et d’orientation élaborés par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT) qui l’accompagnent. Le Cadre est un document évolutif qui pourra être mis à jour, au besoin, par le MPO pour intégrer tout changement important qui pourrait être nécessaire alors que le processus de désignation d’une ZPM est mis à jour. En définitive, les mises à jour appropriées seront entreprises à mesure que les travaux relatifs à la conception du réseau d’aires marines protégées et à l’analyse socio-économique connexe avanceront.

Le Cadre a été élaboré en collaboration avec tous les groupes régionaux d’analyse économique du MPO^{Note de bas de page 2} responsables des analyses économiques ministérielles.

Table des matières

• 1.0 Introduction
  • 1.1 Portée du cadre
  • 1.2 But du cadre
  • 1.3 Structure du cadre
• 2.0 Contexte et principes d'analyse
  • 2.1 Aperçu du processus de désignation et de gestion d’une ZPM
  • 2.2 Liens socio-économiques avec le processus de désignation d’une ZPM
  • 2.3 Analyse socio-économique et prise de décisions
  • 2.4 Principes directeurs de l'analyse socio-économique
  • 2.5 Fondements de l'analyse socio-économique et liens interdisciplinaires
  • 2.6 Évaluation services écosystémiques
• 3.0 Directives en matière de procédures
  • 3.1 Documents appuyant le processus de désignation  d’une ZPM
• 4.0 Cadre d'analyse socio-économique
  • 4.1 Orientation en matière d'analyse

1.0 Introduction

En 1997, la Loi sur les océans est entrée en vigueur, accordant le pouvoir au ou à la ministre des Pêches et des Océans d’établir des zones de protection marines (ZPM) réglementées pour la conservation et la protection d’un ou de plusieurs des éléments suivants :

• les ressources halieutiques, commerciales ou non, y compris les mammifères marins et leur habitat;
• les espèces marines en voie de disparition ou menacées, et leur habitat;
• les habitats uniques;
• les espaces marins riches en biodiversité ou en productivité biologique;
• d’autres ressources ou habitats marins considérés comme nécessaires pour la réalisation du mandat du ou de la ministre.

L’entrée en vigueur de la Loi sur les océans a été suivie de l’adoption de la Stratégie sur les océans du Canada, en 2002. Dans le cadre de la mise à exécution de cette stratégie, le gouvernement du Canada a introduit, en 2005, le Plan d’action du Canada pour les océans, d’une part, pour coordonner et mettre à exécution des activités liées aux océans et, d’autre part, pour assurer le développement et la gestion durables des océans canadiens. L’initiative Santé des océans constitue l’un des principaux éléments du Plan d’action du Canada pour les océans; elle expose plusieurs activités pour maintenir des écosystèmes océaniques sains et productifs et pour permettre à la population canadienne et aux collectivités autochtones de tirer pleinement profit des avantages économiques, environnementaux, culturels et récréatifs que procurent les océans. Dans le cadre de Santé des océans, l’une des principales initiatives a été l’élaboration de la Stratégie fédérale sur les aires marines protégées et du Cadre national pour le réseau d’aires marines protégées du Canada (2011). Ce cadre national fournit une orientation stratégique pour la conception d’un réseau national d’aires marines protégées qui se composera de plusieurs réseaux biorégionaux. Il a été approuvé en principe par le Conseil canadien des ministres des Pêches et de l’Aquaculture en 2011.

Depuis, des ZPM ont été désignées au moyen de règlements du gouverneur en conseil (ci-après appelés « règlements de la ZPM »). Cependant, dans le cadre de son plan visant à atteindre les objectifs de conservation marine du Canada, le ministre des Pêches et des Océans a déposé en 2017 un projet de loi visant à modifier la Loi sur les océans. Ce projet de loi a reçu la sanction royale en 2019, introduisant, entre autres amendements, une nouvelle façon d’établir des ZPM au moyen d’arrêtés ministériels.

Conscient que le maintien de la durabilité du prélèvement de ressources océaniques vivantes est tributaire d’écosystèmes sains et productifs, le gouvernement du Canada conjugue ses efforts à ceux d’autres pays pour éliminer les préoccupations entourant l’environnement marin. À l’échelle internationale, le Canada s’est engagé à établir un réseau d’aires marines protégées lors du Sommet mondial de 2002 sur le développement durable et dans le cadre du programme de travail de 2004 sur les aires protégées de la Convention des Nations Unies sur la diversité biologique. De plus, le gouvernement du Canada a démontré son engagement en signant des conventions qui ont des objectifs de conservation et de protection, notamment le Programme d’action mondial pour la protection du milieu marin contre la pollution due aux activités terrestres.

1.1 Portée du cadre

L’établissement d’une ZPM requiert une analyse coûts-avantages (ACA) dans le cadre du processus fédéral d’analyse réglementaire prévu par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT). Ce processus s’applique non seulement aux règlements, mais également aux arrêtés ministériels. L’observation de cette exigence est l’objectif principal du présent Cadre d’intégration de l’analyse socio-économique au processus de désignation de zones de protection marine (ci-après appelé « Cadre »). Le processus d’établissement de nouvelles ZPM^{Note de bas de page 3} définit les étapes de l’élaboration des documents réglementaires nécessaires dans le cadre desquelles une analyse socio-économique permet tout particulièrement d’éclairer le processus. Afin de répondre aux besoins des clients de façon uniforme et efficace, le Cadre met en évidence trois points essentiels du processus d’établissement d’une ZPM pour lesquels de l’information économique peut être requise :

• Détermination des sites d’intérêt (SI), parfois également appelés sites à l’étude (SE)^{Note de bas de page 4}
• Sélection d’un SI/SE
• Rédaction de l’énoncé d’intention réglementaire^{Note de bas de page 5} pour le règlement proposé.

Le Cadre décrit ensuite la portée et le contenu des rapports socio-économique suivants correspondant à chaque étape. Bien que leur portée puisse varier, les rapports s’appliquent tant au processus de désignation par règlement qu’au processus de désignation par arrêté ministériel.

• L’aperçu et l’évaluation des aspects socio-économique du site d’intérêt (AEAS-SI)fournissent un aperçu des activités économiques des principales parties intéressées^{Note de bas de page 6} (y compris les autorités réglementaires, les intervenants et les organisations autochtones) liées à la zone géographique plus large dans laquelle se trouve le SI. Le cas échéant, le document fournira également un aperçu des services écosystémiques présents dans le SI. Ce document sera élaboré au début du processus de désignation de la ZPM et il contribuera à la détermination du SI, aux discussions avec les parties intéressées et aux décisions subséquentes.
• Le rapport intitulé Analyse coûts-avantages du Règlement sur les zones de protection marine proposées (ci-après appelé le rapport ACA-ZPM)évalue les impacts différentiels (coûts et avantages supplémentaires) de l’intention réglementaire du règlement proposé sur les parties intéressées. Le rapport ACA-ZPM sera rédigé après le parachèvement de l’énoncé d’intention réglementaire pour le règlement proposé (voir la section 2.1 ci-dessous) et servira de base à l’élaboration du Résumé de l’étude d’impact de la réglementation (REIR)^{Note de bas de page 7} aux fins de publication dans les parties I et II de la Gazette du Canada.

Le rapport socio-économique mentionné ci-dessus est requis dans le cadre d’un processus interne ou externe. Le rapport ACA-ZPM est un produit requis pour l’établissement de la réglementation, et son contenu est dicté par la politique et l’orientation du SCT sur la réglementation. Il ne peut être achevé avant que l’on connaisse les limites définitives de la ZPM et les mesures de gestion réglementaires. Le rapport AEAS-SI est plus souple et il est facultatif d’un point de vue réglementaire. Cependant, il est important de souligner que la souplesse d’application de ces rapports est davantage liée à la décision d’entreprendre l’évaluation et au temps requis pour réaliser l’évaluation, et non à la portée et à l’objet de ces documents, conformément aux définitions ci-dessus. La décision de procéder ou non à la rédaction du rapport AEAS-SI sera prise en consultation entre la DPCM et le groupe régional d’analyse économique. La structure et le calendrier suggérés dans le présent Cadre pour ce document devraient servir de démarche par défaut, que l’on adoptera tout au long de ce document. Cependant, le groupe régional d’analyse économique et la DPCM peuvent négocier d’autres plans de travail selon les particularités de chaque cas.

La structure et la portée des documents socio-économique suggérés dans le présent Cadre ont été élaborées en consultation avec la DPCM aux fins suivantes :

• tenir compte de la nécessité de disposer d’information socio-économique plus tôt dans le processus de désignation d’une ZPM, pour favoriser la précision des limites géographiques, l’évaluation des options réglementaires pour la rentabilité, et les consultations;
• définir les points essentiels (au cours d’un processus souvent très long) où l’information socio-économique peut être colligée et où elle répondra aux besoins du client sans nécessiter de mises à jour ou révisions mineures constantes;
• gérer les attentes et établir une compréhension commune du type d’information socio-économique qui peut être fourni aux étapes provisoires de la détermination et du choix du SI ainsi que de la désignation de la ZPM par règlement ou arrêté ministériel en vertu de la Loi sur les océans.

Le rapport AEAS-SI fournit les données de base nécessaires pour la réalisation d’une évaluation d’impact différentiel qui est prévue dans le rapport^{Note de bas de page 8} ACA-ZPM une fois que l’énoncé d’intention réglementaire pour le règlement ou l’arrêté ministériel proposé a été préparé. En outre, le rapport ACA-ZPM fournit de l’information pour satisfaire aux exigences de la Directive du Cabinet sur la réglementation (DCR)^{Note de bas de page 9} pour le REIR. Le rapport ACA-ZPM constitue une partie de l’avis devant orienter les décideurs au cours du processus de désignation de la ZPM, avec les évaluations écologiques et les résultats des consultations menées auprès de la population canadienne et des Autochtones.

Il est important de souligner que le terme « analyse socio-économique  »^{Note de bas de page 10} désigne, dans ce Cadre, l’analyse des coûts différentiels et des avantages supplémentaires des exigences réglementaires concernant le bien-être économique des Canadiens et l’activité économique du Canada, ainsi que les effets distributifs possibles de ces politiques.

1.2 But du cadre

Le présent Cadre vise à faciliter l’intégration de la prise de décisions et de la production de rapports au MPO au moyen d’une méthode d’analyse uniforme à l’échelle nationale. Il présente des directives et des principes pour la conduite de l’analyse socio-économique visant à appuyer le processus de désignation d’une ZPM et à satisfaire les exigences de la DCR. Le Cadre est destiné aux économistes et fournit une orientation sur les processus visant à élaborer une analyse (y compris les rôles et responsabilités) ainsi qu’une orientation technique précise pour l’analyse socio-économique requise pour la désignation d’une ZPM. Dans la mesure où il constitue un document d’accompagnement du processus d’établissement des nouvelles ZPM, son contenu présente également un intérêt pour les membres du personnel chargés du programme des ZPM.

Dans ce cadre, les économistes disposent des documents d’orientation suivants :

• une description des points d’entrée et de la portée de l’analyse socio-économique tout au long du processus de désignation d’une ZPM;
• une orientation méthodologique pour appuyer la normalisation à l’échelle nationale des analyses socio-économique pour les ZPM.

1.3 Structure du cadre

La section 1 présente l’objet et la portée du Cadre. La section 2 fournit des orientations en matière de procédures en illustrant où et de quelle façon l’analyse socio-économique s’intègre dans le processus de désignation d’une ZPM. Cette section commence par une description du processus de désignation d’une ZPM par règlement ou arrêté ministériel, tout en mettant en évidence les liens avec l’analyse socio-économique tout au long du document. Elle décrit ensuite le rôle que joue l’analyse socio-économique dans l’analyse des politiques et met l’accent sur l’utilité de l’information générée par l’analyse socio-économique pour la prise de décisions. Cette partie est suivie d’une description des principes directeurs de l’analyse socio-économique qui ont eu une incidence sur l’élaboration du Cadre. La section 3 fournit une description des documents socio-économique qui seront élaborés à l’appui de la désignation de la ZPM, y compris les composantes socio-économique des documents réglementaires requis en vertu de la DCR; ainsi qu’une discussion sur l’examen et la publication des rapports socio-économique. La section 4 est axée sur les aspects plus techniques fondés sur les exigences du SCT pour la tenue d’analyses socio-économique utiles au processus réglementaire de désignation d’une ZPM.

2. Contexte et principes d'analyse

La présente section décrit les processus de désignation d’une ZPM au moyen d’un règlement et d’un arrêté ministériel. Son objectif consiste à illustrer la pertinence de l’analyse socio-économique et à mettre en évidence les données requises pour l’analyse qui dépendent des travaux réalisés par les scientifiques et les gestionnaires/praticiens des ZPM. Elle présente également les principes pour guider la portée et la démarche globales.

2.1 Aperçu du processus de désignation et de gestion d’une ZPM

Les modifications apportées à la Loi sur les océans en 2019 permettent la désignation d’une ZPM au moyen d’un règlement ou d’un arrêté ministériel. L’objectif de la désignation d’une ZPM par arrêté ministériel consiste à permettre la protection provisoire d’une zone jusqu’à ce qu’une mesure plus permanente, telle qu’un règlement, soit mise en œuvre. Ce processus est souvent appelé « gel de l’empreinte ». La désignation d’une ZPM par arrêté ministériel peut (mais ne doit pas obligatoirement) précéder un règlement, mais ce n’est pas une condition obligatoire pour l’établissement d’une ZPM par règlement. En outre, la validité de l’arrêté ministériel étant de cinq ans, ce dernier devra soit être remplacé par un règlement, soit être abrogé et, dans certains cas, remplacé par un autre arrêté ministériel. La figure 1a décrit les étapes du processus de désignation et de gestion d’une ZPM au moyen d’un règlement, tandis que la figure 1b décrit les étapes du processus de désignation d’une ZPM au moyen d’un arrêté ministériel. D’après l’information transmise par la DPCM, le processus réglementaire de désignation d’une ZPM comporte cinq étapes (figure 1a) tandis que le processus de désignation par arrêté ministériel en comporte trois (figure 1b).

Figure 1a : Processus d’établissement et de gestion d’une ZPM désignée par règlement en vertu de la Loi sur les océans

Source : Direction de la planification et de la conservation marines

Figure 1a description longue

La figure 1a décrit les cinq étapes du processus de désignation et de gestion des ZPM en vertu de la Loi sur les océans au moyen des règlements proposés par le gouverneur en conseil.

L’étape 1 est l’étape de la planification préliminaire. Elle comprend la détermination des secteurs d’importance écologique et biologique (idéalement à partir des réseaux de conservation), le recueil des données existantes/préliminaires sur le site et le dialogue préliminaire avec les intervenants et les partenaires. Le résultat de l’étape 1 est le choix et l’annonce du site d’intérêt.

L’étape 2 consiste en l’évaluation de la faisabilité et l’élaboration de la politique. Elle englobe les revues des caractéristiques biophysiques, socio-économique et des connaissances traditionnelles, et les évaluations des risques, la détermination des limites proposées, des objectifs de conservation et des mesures de protection (intention réglementaire), la création d’un comité consultatif et la consultation avec les parties intéressées ou concernées. Le résultat de l’étape 2 est une décision d’aller de l’avant avec le processus réglementaire.

L’étape 3 est l’étape de l’élaboration de la réglementation. Il s’agit de l’élaboration de l’ébauche du règlement sur la ZPM et des documents réglementaires connexes, de la publication du projet de règlement dans la partie I de la Gazette du Canada pour permettre au public de le commenter pendant 30 jours et de la publication dans la partie II de la Gazette du Canada ainsi que de l’enregistrement et de la désignation finale de la ZPM. L’étape 3 a ainsi comme résultat la désignation de la ZPM.

La gestion de la ZPM représente l’étape 4. Au cours de cette étape, la structure du comité est adaptée pour soutenir les efforts de gestion continue; il y a l’élaboration des documents pédagogiques, de sensibilisation et sur la conformité, ainsi que la création de plans de suivi et de gestion, et de l’approche de surveillance et d’application de la loi. L’élaboration de l’approche de gestion est le résultat de l’étape 4.

L’étape 5 est la gestion continue. Dans cette étape, notons l’évaluation des progrès de la ZPM par rapport aux objectifs de conservation, la mise en œuvre des plans de gestion et de suivi, les rapports sur l’avancement du site et la mise en œuvre de l’approche de surveillance et d’application de la loi. Le résultat de l’étape 5 est la mise en œuvre de l’approche de gestion.

Des consultations et des activités de mobilisation sont menées à chacune des cinq étapes du processus. Le terme « mesures de gestion adaptative » signifie de réévaluer et d’adapter, au besoin.

La nécessité de l’analyse socio-économique décrite dans ce Cadre découle principalement de l’obligation de respecter le processus d’élaboration réglementaire décrit dans la DCR. Toutefois, l’exigence relative à l’analyse socio-économique est mise en lumière tout au long du processus de désignation d’une ZPM tant par règlement que par arrêté ministériel. De plus, comme l’indiquent les figures 1a et 1b, des consultations et des mobilisations se produisent tout au long du processus de désignation et de gestion d’une ZPM.

Les ZPM désignées par règlement suivent un processus d’établissement et de gestion adaptative en cinq étapes (figure 1a). Ainsi, dans le cadre du processus réglementaire pour la désignation d’une ZPM, il faut tenir compte non seulement de l’élaboration réglementaire, mais aussi de sa mise en œuvre, de son suivi, de son évaluation et de son examen. Les cinq étapes de l’établissement et de la gestion d’une ZPM désignée par processus réglementaire sont décrites ci-dessous et représentées dans la figure 1a.

• Étape 1 : Planification préliminaire. L’objectif de cette étape consiste à déterminer les zones d’importance écologique et biologique (ZIEB), à recueillir des renseignements préliminaires à leur sujet et à entamer des dialogues préliminaires avec les partenaires et les intervenants potentiels. Cette étape aboutit au choix et à l’annonce du SI/SE.
• Étape 2 : Évaluation de la faisabilité et élaboration de la politique. L’objectif de cette étape consiste à établir une vue d’ensemble des éléments biophysiques et socio-économique du SI/SE et des connaissances traditionnelles connexes, et de poursuivre l’évaluation des risques. Une fois que ces éléments sont connus, l’intention réglementaire peut être élaborée (c’est-à-dire, les limites de la zone, les objectifs de conservation et les mesures de protection) et un comité consultatif est créé. Cette étape aboutit à la décision de poursuivre le processus réglementaire.
• Étape 3 : Élaboration de la réglementation. Cette étape peut être subdivisée en trois étapes. Tout d’abord, le règlement et les documents réglementaires associés sont rédigés. Ensuite, une fois approuvé, le règlement est prépublié dans la partie I de la Gazette du Canada afin que les commentaires du public soient recueillis pendant une période de 30 jours. Enfin, une fois que les commentaires du public ont été pris en compte, le règlement est publié dans la partie II de la Gazette du Canada. Cette étape aboutit à la désignation de la ZPM par règlement.
• Étape 4 : Gestion de la ZPM. L’objectif de cette étape consiste à établir le plan de gestion de la ZPM. Ainsi, dans le cadre de cette étape, le comité consultatif soutient les efforts de gestion continus, l’élaboration de produits de conformité, d’éducation et de sensibilisation, et la création de plans de gestion, de surveillance et d’application de la loi. Cette étape aboutit à l’élaboration d’une approche de gestion pour la ZPM.
• Étape 5 : Gestion continue. L’objectif de cette étape consiste à recueillir, à analyser et à évaluer des données sur les progrès relatifs à la ZPM par rapport à l’atteinte de ses objectifs de conservation. Il s’agit de mettre en œuvre des plans de gestion et de suivi, de rendre compte des progrès réalisés dans la ZPM et de rendre compte des approches en matière de surveillance et d’application de la loi. Cette étape aboutit à la mise en œuvre de l’approche de gestion.

L’approche de la gestion adaptative crée un environnement réactif qui améliore l’efficacité, l’efficience et la responsabilisation du système de réglementation afin de soutenir l’engagement du gouvernement à protéger 30 % des océans d’ici à 2030.

La désignation des zones marines protégées par arrêté ministériel se fait par le biais d’une approche en trois étapes (figure 1b), similaire à celle décrite ci-dessus. La seule différence est que les étapes 4 et 5 ne sont pas mises en œuvre. Contrairement au règlement, l’arrêté ministériel est assorti d’une clause de temporisation de cinq ans, c’est-à-dire qu’il n’est applicable que pendant une période de cinq ans à compter de sa date d’entrée en vigueur. Après cette période, l’arrêté ministériel est soit abrogé, soit remplacé par un règlement, et il faut alors suivre le processus d’établissement d’une ZPM décrit à la figure 1a.

2.2 Liens socio-économiques avec le processus de désignation de ZPM

Le rapport AEAS-SI est élaboré entre les étapes 1 et 2 du processus de désignation de la ZMP, tant pour les règlements que pour les arrêtés ministériels. Le rapport met en contexte l’analyse socio-économique , tout en résumant les données issues des documents sur les caractéristiques biophysiques et les connaissances traditionnelles (ainsi que les évaluations des risques, qui sont réalisées pour les AMP soumises à des réglementations du gouverneur en conseil).

Ensuite, après la rédaction du règlement ou de l’arrêté ministériel et des documents de réglementation associés (au cours de l’étape 3), on peut amorcer l’analyse économique pour le rapport ACA-ZPM. Les mesures réglementaires qui ont une incidence sur les activités humaines définissent la portée de l’ACA requise pour le processus réglementaire. Il est important de noter qu’étant donné que la désignation par arrêté ministériel vise à geler l’empreinte, toutes les activités préexistantes pourront se poursuivre après la désignation de la ZPM par arrêté ministériel (à l’exception des activités qui ont été évaluées comme compromettant l’atteinte des objectifs de conservation).

La rédaction du rapport ACA-ZPM se termine au cours de l’étape 3 du processus de désignation d’une ZPM par règlement ou par arrêté ministériel, afin de fournir l’information nécessaire pour les documents de réglementation (par exemple, le triage et le REIR) à publier dans la partie I et la partie II de la Gazette du Canada.

L’énoncé de triage peut être achevé tôt dans le processus et il est orienté par l’étape 2 du processus de désignation par règlement ou par arrêté ministériel, ainsi que par les résultats du rapport AEAS-SI. La version définitive du rapport ACA-ZPM n’est pas nécessaire pour achever l’énoncé de triage. L’analyse préliminaire est suffisante pour éclairer le triage étant donné que l’objectif de ce document consiste à définir le niveau d’analyse et à indiquer le niveau de détail requis pour le rapport ACA-ZPM. Par conséquent, il n’est pas nécessaire de disposer d’une ACA complète pour rédiger l’énoncé de triage. De par sa conception, l’ACA sert à répondre aux exigences du processus réglementaire fédéral, en particulier aux exigences énoncées dans le Guide d’analyse coûts-avantages pour le Canada : Propositions de réglementation du SCT et les renseignements requis pour le REIR.

Comme indiqué précédemment, un plan de gestion est préparé après la désignation d’une ZPM par règlement et destiné à décrire les implications de la désignation de la ZPM et les responsabilités des organismes responsables ou non de la réglementation dans la gestion de la ZPM, y compris la planification, la surveillance et la production de rapports. Ce plan de gestion de la ZPM peut inclure des indicateurs socio-économique à des fins de surveillance et d’évaluation, ce qui nécessite une analyse socio-économique à cette étape^{Note de bas de page 11} en collaboration avec la DPCM. Enfin, la gestion continue consiste à recueillir, à analyser et à évaluer des données sur les progrès relatifs à la ZPM par rapport à l’atteinte des objectifs de conservation précédemment fixés. Ces mesures de gestion sont adaptatives, ce qui signifie qu’elles peuvent être et seront réévaluées s’il y a lieu.

2.3 Analyse socio-économique et prise de décisions

L’analyse socio-économique d’une ZPM prend en compte les aspects économiques et sociaux de manière qualitative ou quantitative. Dans ce cadre, le terme « économique » est utilisé pour faire référence aux coûts et aux avantages supplémentaires qui toucheront le bien-être économique et la croissance économique. Le terme « social » fait référence à la répartition des effets distributifs des politiques évaluées. La valeur des données socio-économique, au moment de l’établissement d’une ZPM, va au-delà du fait que la politique de réglementation du gouvernement fédéral exige une évaluation des avantages nets (les avantages moins les coûts) et des effets distributifs de la désignation d’une ZPM dans le cadre d’un REIR. La désignation d’une ZPM vise à atteindre un objectif de conservation, et il existe plusieurs raisons pour lesquelles une analyse économique peut fournir de l’information utile pour la prise de décisions concernant une ZPM, notamment les raisons indiquées ci-dessous.

• La mise en œuvre d’une ZPM consiste à gérer les activités humaines en vue d’atteindre un objectif de conservation. Les activités économiques et les usages humains d’espaces naturels ont des répercussions sur les écosystèmes, et l’intensification des activités humaines augmente généralement les répercussions sur les services écosystémiques. La compréhension de la façon dont l’intensité et la tendance en matière d’usage humain des espaces naturels pourraient évoluer au fil du temps et influer sur l’intensité des répercussions pourrait aider à concevoir des politiques permettant d’atteindre les objectifs de conservation des ZPM. En outre, la compréhension de l’évolution de l’usage humain découlant de la désignation de ZPM contribuera aussi à élaborer des politiques qui préconisent les objectifs de conservation des ZPM.
• Il y aura possiblement de la controverse et de l’opposition. La détermination et le choix d’un SI ainsi que la désignation d’une ZPM risquent de susciter de l’opposition en raison de pertes, réelles ou perçues, notamment de nature économique, que les parties intéressées potentiellement visées par les exclusions d’utilisation pourraient subir. Dans de tels cas, l’analyse et l’information socio-économique pourraient faciliter la conception du règlement proposé et du plan de gestion visant à atténuer les répercussions. Ce processus peut ainsi démontrer que les effets économiques sont moins importants que ceux anticipés et, par conséquent, réduire les craintes qu’ont les parties intéressées présentes dans cette zone. En fait, le principal objectif d’une analyse économique est de mieux comprendre les compromis économiques associés à une politique publique.
• Il est possible d’appuyer la surveillance et l’évaluation. Une analyse économique bien fondée requiert une formulation soigneuse de l’état existant (avant la ZPM) et de la clarté concernant les résultats économiques et écologiques^{Note de bas de page 12}. Cette analyse nécessite la collecte de données justificatives qui peuvent contribuer au suivi et à la production de rapports sur le rendement en lien avec les objectifs de conservation de la ZPM.

Bref, une analyse socio-économique ne se limite pas à effectuer le processus réglementaire de la désignation d’une ZPM. L’intégration de principes économiques de base au processus de planification d’une ZPM peut augmenter son acceptation par les intervenants et la probabilité d’une conservation réussie, car elle permet de tenir compte du lien fondamental qui existe entre l’environnement et l’économie.

2.4 Principes directeurs de l'analyse socio-économique

Les six principes ci-après orientent l’approche de l’analyse socio-économique qui est présentée ici.

1. La portée et le degré de détails de l’analyse socio-économique devraient refléter l’ampleur des effets anticipés. Les ressources allouées pour la réalisation de l’analyse socio-économique devraient correspondre aux activités économiques et aux effets anticipés des mesures de gestion réglementaires proposées (c’est-à-dire le principe de proportionnalité). À cette fin, le SCT a créé l’« énoncé de triage »^{Note de bas de page 13} pour évaluer les propositions réglementaires dès le début et ainsi déterminer comment affecter les ressources et les processus de réglementation fédéraux qui peuvent être rationalisés. Si l’énoncé de triage indique un faible impact, la quantification en nombre et en valeur des avantages et des coûts pourrait ne pas être nécessaire à l’analyse. Même si les effets anticipés sont élevés, il pourrait s’avérer impossible de monétiser tous les coûts et avantages, et il faudra alors procéder à une évaluation qualitative de l’ampleur et de l’importance.
2. L’analyse doit être défendable, compréhensible et pratique. Cela signifie que l’information technique devra être assemblée dans un format facile à communiquer. Les données sous-jacentes et les hypothèses d’analyse employées pour prédire les résultats anticipés doivent aussi être présentées dans un format clair et concis.
3. L’analyse doit tenir compte des aspects quantitatifs et qualitatifs. L’analyse devrait faire ressortir tous les coûts et avantages anticipés au moyen d’un éventail de renseignements à la fois qualitatifs et quantitatifs. L’analyse ne doit pas avoir pour seul objet de recueillir des renseignements économiques dans le but de monétiser les coûts et les avantages, mais plutôt de présenter également un éventail de renseignements permettant d’illustrer les résultats écologiques, économiques et sociaux attendus.
4. Déterminer les incertitudes importantes. Les incertitudes dominent n’importe quel effort analytique déployé pour prédire les effets futurs; par conséquent, il faut redoubler d’efforts pour recenser les incertitudes majeures et leur incidence sur les résultats. Notamment, la règle de l’avantage net qui est énoncée dans la DCR en vertu de laquelle les avantages doivent dépasser les coûts est un exemple de situation où les incertitudes majeures peuvent modifier un résultat important, et il faut les recenser. Il est généralement plus facile de mesurer les effets sur le coût, en raison de la disponibilité de l’information se rapportant aux mesures de gestion réglementaires. Par ailleurs, il est habituellement plus difficile d’évaluer les avantages à cause du manque de données scientifiques et de renseignements économiques appropriés sur les biens et services écosystémiques (BSE) visés par le règlement proposé. Par conséquent, il faut examiner les principales variables des coûts et des avantages quantifiés ou monétisés, notamment les résultats écologiques attendus, les niveaux d’usage humain et les coûts et avantages ultérieurs, pour déceler les incertitudes et effectuer une analyse de sensibilité pour ces variables.
5. Adopter une démarche ouverte et inclusive, y compris des éléments des examens et commentaires externes et internes, s’il y a lieu. L’effort analytique s’en trouve toujours amélioré lorsque d’autres ont la possibilité de passer le résultat en revue et d’émettre des commentaires. La sollicitation des commentaires dès le début de l’établissement de la portée de l’analyse permet de cerner les principaux facteurs et liens et de les inclure dans l’analyse. Si ces commentaires arrivent après la préparation de l’analyse, il ne restera peut-être pas suffisamment de ressources pour remédier adéquatement aux lacunes ou répondre aux préoccupations. Les commentaires fournis tôt dans le processus d’établissement de la portée de l’analyse contribuent à éliminer les surprises aux étapes ultérieures du processus d’analyse. Chaque fois que l’on sollicite des commentaires, il est important de communiquer clairement aux examinateurs l’objet et la portée du document examiné afin que l’examen et les remarques soient adéquatement ciblés.
6. Adopter une approche innovante. Les méthodologies et les pratiques associées aux ACA évoluent constamment. L’analyse socio-économique devrait permettre l’adoption de telles approches innovantes. Le MPO s’efforce d’améliorer constamment ses méthodes, en particulier pour mesurer les avantages de la protection écologique pour la préservation de la biodiversité et des biens et services écosystémiques connexes (BSE).

2.5 Fondements de l'analyse socio-économique et liens interdisciplinaires

L’analyse socio-économique , dans son sens large, est pertinente tout au long du processus de désignation d’une ZPM, de la détermination d’une SI à l’élaboration de la démarche réglementaire pour la ZPM. L’ACA est un type précis d’analyse socio-économique , menée principalement pour soutenir le processus d’analyse réglementaire du SCT pour la désignation d’une ZPM. Les différents types d’analyse socio-économique abordés dans ce Cadre requièrent une communication entre les disciplines (sciences, économie, gestion), mais l’ACA fait appel à des données interdisciplinaires très précises et fines afin d’évaluer le niveau d’impact de la proposition réglementaire précise^{Note de bas de page 14}. Cette analyse requiert ce qui suit :

1. l’élaboration de la proposition réglementaire, de sorte que les nouvelles mesures de gestion réglementaires soient décrites en détail;
2. la description des résultats socio-économique et écologiques des nouvelles mesures de gestion réglementaires, de sorte que le niveau des répercussions puisse être évalué.

En d’autres termes, tandis que le processus de désignation d’une ZPM requiert des données socio-économique à plusieurs étapes, l’ACA en soi ne peut être entamée tant que l’information écologique et réglementaire – le fondement de l’ACA – n’est pas disponible. Lorsque l’information a été rassemblée, ce sont les besoins en matière d’analyse du processus réglementaire (c’est-à-dire soit le règlement ou l’arrêté ministériel sur la ZPM) qui dictent le degré de l’effort requis et la portée de l’analyse socio-économique .

Pour quantifier et exprimer en valeur monétaire les coûts différentiels, de l’information est requise principalement sur les mesures de gestion réglementaires qui peuvent interdire certaines activités économiques, ou exiger d’apporter des modifications aux pratiques actuelles. L’évaluation des avantages supplémentaires requiert essentiellement de déterminer les effets des mesures de gestion réglementaires sur les résultats biologiques et écologiques. L’évaluation des coûts différentiels ainsi que des avantages supplémentaires est effectuée en comparant les scénarios de référence et de gestion réglementaires^{Note de bas de page 15}. En général, l’information requise pour estimer les coûts différentiels est simple et bien comprise. Cependant, l’évaluation des avantages est plus complexe, et il faut effectuer une évaluation des répercussions des mesures de gestion réglementaires sur les résultats biologiques liés aux services écosystémiques. Bien que la responsabilité d’évaluer ces avantages incombe aux économistes, il faut reconnaître que l’évaluation des résultats écologiques est une condition préalable requise pour les travaux économiques. Théoriquement, des efforts de modélisation formels permettraient d’émettre des hypothèses concernant les résultats économiques et écologiques du règlement proposé et d’intégrer ces derniers dans des « scénarios de gestion réglementaire ». Toutefois, diverses méthodes peuvent être utilisées en fonction de la disponibilité des ressources.

En outre, l’ACA d’une désignation de ZPM proposée doit être menée par comparaison à la situation où il n’y aurait aucun règlement sur la ZPM ou arrêté ministériel proposé, ce que l’on appelle le « scénario de référence ». L’ACA reprend le concept de l’effet d’accroissement en comparant les scénarios « avec » (scénario de gestion réglementaire) et « sans » (scénario de référence) le règlement proposé. Les résultats des modèles biologiques et économiques de ces deux scénarios constituent la base de l’évaluation économique.

Mis ensemble, les mesures de gestion réglementaires proposées et les résultats écologiques et économiques attendus fournissent l’information requise pour estimer les coûts différentiels et les avantages supplémentaires du règlement proposé. La figure 2 présente un aperçu général des éléments d’information pertinents qui, mis ensemble, permettent de produire une analyse socio-économique cohérente à des fins de prise de décisions.

Figure 2 : Liens interdisciplinaires

Figure 2 description longue

La figure 2 met en évidence les liens interdisciplinaires entre les programmes scientifique, économique et de planification et conservation marines pour démontrer quels renseignements sont requis aux fins d’analyse socio-économique. Les données fournies par la Direction de la planification et de la conservation marines comprennent les enjeux et les objectifs en matière de politique publique, le scénario actuel de gestion et le scénario de gestion proposé. Les données scientifiques comparent l’état actuel des services écosystémiques sans désignation de ZPM au fil du temps et l’état modélisé ou hypothétique des services écosystémiques avec une désignation de ZPM. Enfin, le secteur Économie se sert de ces données pour évaluer les coûts incrémentiels (c.-à-d. les coûts de la conformité et les coûts administratifs) et les avantages incrémentiels (c.-à-d. la valeur des services écosystémiques) de la désignation de ZPM. Ces trois disciplines s’unissent et interagissent pour fournir une analyse socio-économique qui servira à la prise de décisions.

L’évaluation économique d’un service écosystémique est entièrement tributaire de la disponibilité de données et renseignements interdisciplinaires, comme l’indique la figure 2. En l’absence de cette information, l’analyse des incidences économiques – qu’il s’agisse de mesures qualitatives ou quantitatives – ne serait tout simplement pas possible.

2.6 Évaluation des services écosystémiques

L’évaluation des avantages associés aux services écosystémiques finaux représente un aspect difficile de l’ACA. Par conséquent, avant de passer aux sections suivantes, il serait utile de parvenir à une certaine compréhension des services écosystémiques, afin de fournir une base pour l’information requise pour l’analyse des avantages.

Les services écosystémiques sont les avantages que l’humain tire des écosystèmes naturels. Il peut s’agir, par exemple, de l’approvisionnement de services comme la nourriture et l’eau, de la réglementation de services, comme la régulation du climat et la lutte contre les inondations, de services culturels comprenant des avantages récréatifs et spirituels, et de services de soutien comme le cycle des éléments nutritifs.

Il existe de nombreuses définitions des services écosystémiques. Par exemple, le Bureau de recherche et développement (ORD) de l’Agence des États-Unis pour la protection de l’environnement (USEPA) a adopté le concept de « biens et services écosystémiques finaux »^{Note de bas de page 16}, composé des « éléments de la nature appréciés, consommés ou utilisés directement pour contribuer au bien-être humain » [traduction]. De même, l’analyse UK National Ecosystem Assessment^{Note de bas de page 17} (UK NEA) définit les services écosystémiques comme étant des écosystèmes desquels la population tire des avantages et précise ce qui suit : « Les services écosystémiques finaux sont les extrants des écosystèmes qui mènent directement au(x) bien(s) auxquels les gens attachent de l’importance. La pleine valeur ne se limite pas uniquement à l’écosystème, mais dépend des ajouts d’intrants par la société (autres apports de capital) et la valeur dépend souvent du contexte. La valeur finale du ou des biens est, par conséquent, attribuable à la fois à l’écosystème et aux apports humains. Pour obtenir une juste évaluation des services écosystémiques, il faut séparer les services écosystémiques finaux des processus sous-jacents et de la comptabilité des autres intrants de capital ». [Traduction]

L’Évaluation des écosystèmes pour le millénaire^{Note de bas de page 18} (EM), l’initiative The Economics of Ecosystems and Biodiversity^{Note de bas de page 19} (TEEB) et la UK NEA exposent le cadre fondamental de détermination des services écosystémiques aux fins d’évaluation des avantages. La figure 3 qui suit illustre le cadre conceptuel d’évaluation des avantages écosystémiques qui est présenté dans la UK NEA, à savoir « un diagramme schématique d’un petit nombre de processus et de services écosystémiques pour montrer comment les services écosystémiques sont liés aux biens et services écosystémiques et la valeur qu’ils génèrent pour les gens »^{Note de bas de page 20} [Traduction].

Figure 3 : Cadre conceptuel d'évaluation des services écosystémiques dans la UK NEA

Figure 3 description longue

La figure 3 est un diagramme représentant les processus écosystémiques ou les services intermédiaires et leur lien avec les services écosystémiques finaux, les biens produits par les écosystèmes et la valeur qu’ils génèrent pour la population. Le premier exemple présenté est le processus écosystémique ou le service intermédiaire appelé « processus de formation des sols » qui mène au « cycle des éléments nutritifs » qui mène au dernier service écosystémique « fourniture d’eau propre ». Ce processus crée le bien final « eau potable ». L’exemple suivant montre le processus de biodiversité « Pollinisation », qui donne les services écosystémiques finaux « Production de nourriture » et « Arbres ». La production de nourriture est liée aux biens finaux « céréales et viandes » tandis que les arbres sont liés au bien final « bois d’œuvre ». Le dernier exemple montre les processus écosystémiques ou services intermédiaires « Production primaire » et « Biomasse » qui donnent le service écosystémique final « Régulation de l’eau ». Le service « Régulation de l’eau » est lié au bien final « Protection contre les inondations ». Tous les biens et services écosystémiques (BSE) sont évalués du point de vue qualitatif et quantitatif, en fonction de la valeur qu’en retire la population. Quantitativement, les biens sont représentés en fonction de leur valeur monétaire en Euros. Qualitativement, les biens sont représentés de deux façons, les symboles « positif ou négatif » constituant une évaluation quantitative des BSE en mesure non monétaire tandis que les symboles « heureux ou triste » représentant l’évaluation qualitative du BSE.

Cette approche fait la distinction entre :

• les processus écosystémiques et les services intermédiaires et le service écosystémique final qui se traduit par des gains/pertes de bien-être pour éviter la double prise en compte;
• la valeur totale des services écosystémiques finaux et la partie qui est attribuable aux interventions humaines.

Un autre aspect de cette approche réside dans le fait qu’il procure la souplesse requise pour représenter les valeurs des services écosystémiques sous forme de mesures monétaires et non monétaires.

Dans le contexte des ZPM, c’est l’impact de la désignation d’une ZPM sur les services écosystémiques finaux (comme décrit à la figure 3 précédemment) qui est au centre de l’évaluation des avantages dans ce Cadre. Ainsi, l’évaluation économique des services écosystémiques débuterait à l’étape du ou des services finaux et se terminerait par l’estimation de la valeur attribuable à la désignation de la ZPM. Une fois les résultats biologiques estimés, on peut attribuer une valeur aux services écosystémiques pertinents en appliquant des méthodes établies d’évaluation des avantages (par exemple, les méthodes de la préférence révélée, de la préférence déclarée et de transfert des avantages supplémentaires).

3.0 Directives en matière de procédures

La présente section fournit de plus amples détails sur l’élaboration des produits socio-économique et la façon dont ils tiennent compte des besoins des clients à chaque étape du processus de désignation d’une ZPM décrit à la figure 1a (processus de désignation par règlement) et à la figure 1b (processus de désignation par arrêté ministériel), de la section 2.1.

Le temps et les autres ressources requises pour l’analyse socio-économique devraient être intégrés à l’ensemble de la planification à venir en lien avec l’élaboration du règlement, afin de garantir l’accessibilité aux données nécessaires et que les produits socio-économique sont prêts quand il le faut. À cette fin, il est essentiel de maintenir une communication et une collaboration constantes dans la planification du travail, entre la DPCM et le groupe régional d’analyse économique.

3.1 Documents appuyant le processus de désignation de ZPM

Divers documents d’analyse réglementaire et socioéconomique seront élaborés dans le cadre du processus de désignation d’une ZPM. La figure 4 met en évidence les résultats des processus de désignation d’une ZPM. Il est important de noter que la figure 4 indique le moment où l’analyse socio-économique est entreprise ainsi que les liens avec le processus d’élaboration de la réglementation. Les documents réglementaires élaborés vers la fin du processus réglementaire (énoncé de triage et REIR) s’appuient sur les résultats et les documents préalables élaborés dans le cadre du processus de désignation d’une ZPM, notamment les évaluations écologiques, les consultations auprès des intervenants, l’énoncé d’intention réglementaire pour le règlement proposé et les analyses socio-économique.

Une brève description des principaux documents socio-économique et réglementaires est fournie dans cette section pour mettre en évidence les liens entre les processus de l’analyse socio-économique , de la désignation d’une ZPM et de l’analyse réglementaire. Il est important que tous ces documents socio-économique soient bien identifiés et qu’ils portent un titre approprié, afin de communiquer clairement la portée et l’intention de chacun, de gérer les attentes quant au niveau de l’analyse et d’éviter la confusion.

Figure 4 : Données socio-économiques entrant dans le processus de désignation d’une ZPM

Figure 4 description longue

La figure 4 représente les données socio-économique entrant dans le processus de désignation des ZPM. La figure utilise le processus de désignation des ZPM illustré à la figure 1a et la figure 1b ci-dessus et montre les documents d’analyse socio-économique qui sont développés pour éclairer le processus de désignation des ZPM ainsi que les documents réglementaires fondés sur les données socio-économiques.

Le processus de désignation des ZPM commence par le choix et l’annonce du site d’intérêt à l’étape 1. À cette étape, le rapport « Aperçu et évaluation des aspects socio-économique des sites d’intérêt » est préparé pour cette aire géographique plus vaste. Les renseignements contenus dans ce rapport sont utilisés parallèlement pendant les étapes 2 et 3, soit l’élaboration de la politique et l’élaboration de la réglementation.

L’analyse coûts/avantages est entreprise après la rédaction de l’ébauche d’intention réglementaire pour la ZPM. Les renseignements produits durant les étapes 1, 2 et 3 servent à remplir le triage. À l’étape 3, lorsque le règlement sur la ZPM et l’analyse coûts/avantages sont parachevés, le Résumé de l’étude d’impact de la réglementation (REIR) peut être rédigé. Le dossier réglementaire composé du règlement sur la ZPM et du REIR est achevé et publié dans la Gazette du Canada. Une fois ces trois étapes complétées, la ZPM est désignée.

3.1.1 Documents socio-économiques

Comme cela est illustré à la figure 4 et décrit ci-dessous, l’analyse socio-économique est entreprise à deux étapes distinctes du processus de désignation d’une ZPM. Chaque analyse socio-économique sert à orienter les consultations et les décisions, mais leur portée varie en fonction des exigences de chaque étape du processus de désignation d’une ZPM, des exigences réglementaires et du processus de réglementation fédérale.

i) Aperçu et évaluation des aspects socio-économique des sites d’intérêt (AEAS-SI)

La sélection du site devant être désigné comme ZPM parmi divers candidats potentiels repose principalement sur des critères écologiques et de faisabilité^{Note de bas de page 21}. Le rapport AEAS-SI vise à compléter les données écologiques et à orienter les consultations avec les parties intéressées. Le rapport peut être utilisé dans certains cas pour la sélection du site d’intérêt, en conjonction avec les informations écologiques et autres informations pertinentes.

La portée du rapport AEAS-SI consiste à fournir le profil des principales parties intéressées; ce profil comprend l’information sur les activités socio-économique actuelles ou celles qui dépendent des ressources de la zone géographique au sein de laquelle la ZPM candidate peut se trouver, ainsi que les activités économiques liées aux services écosystémiques. L’information et les données portant sur les principaux indicateurs économiques (PIB, valeur au débarquement ou revenus, emploi, nombre d’établissements ou d’autres entités, recettes, commerce, profil démographique de la zone, etc.) sont détaillées, et parfois quantifiées, à l’échelle géographique appropriée pour les limites géographiques proposées du SI.

En ce qui concerne les futures activités économiques potentielles, les économistes ne devraient inclure que celles pour lesquelles des plans d’activités sont en place et pour lesquelles une preuve d’intention d’entreprendre l’activité peut être établie (p. ex., baux, permis, présentation de plans aux fins d’approbation, etc.). Ces renseignements doivent être inclus tant pour les ZPM désignées par règlement que pour celles désignées par arrêté ministériel. Il est important de noter que dans le cas d’une ZPM désignée par arrêté ministériel, les activités préexistantes et les activités pour lesquelles il existe des preuves d’intention pourront se poursuivre en vertu d’un arrêté ministériel. Cependant, ces activités pourraient être interdites ou réglementées une fois qu’une mesure plus permanente, telle qu’un règlement, sera promulguée.

Le rapport AEAS-SI inclura aussi un résumé des caractéristiques écologiques uniques du SI et la raison pour laquelle il faut les conserver, un aperçu des menaces existantes et des mesures de protection actuellement en place, ainsi qu’une discussion sur les engagements nationaux et internationaux existants. La majeure partie de cette information serait essentiellement tirée du rapport d’aperçu de l’écosystème du SI ou d’autres documents préparés par la DPCM pour appuyer la désignation de ZPM. Le rapport AEAS-SI, de concert avec le rapport d’aperçu de l’écosystème, servira de base à l’élaboration des politiques et des services économiques pour l’ACA et pourra documenter l’énoncé de triage dans les étapes subséquentes du processus de désignation de la ZPM. Il faut noter qu’à ce stade, aucune analyse des coûts et des avantages potentiels de la désignation de la ZPM ne sera entreprise dans le cadre de cette analyse. Le processus d’achèvement de la désignation de l’AMP étant itératif, l’analyse socio-économique doit également être souple pour être adaptée au processus. Cependant, en raison des contraintes de ressources, les analyses socio-économique ne peuvent pas être réalisées pour chaque itération de la limite du SI. Par conséquent, les SI pour lesquels on établit un aperçu et effectue une évaluation des aspects socio-économique doivent être déterminés en consultation avec la DPCM avant de procéder à l’analyse. Les limites géographiques du SI choisi devront être communiquées de façon officielle au groupe régional d’analyse économique par un directeur de la DPCM. S’il est impossible de déterminer officiellement les limites géographiques du SI, la DPCM pourrait élaborer deux ou trois scénarios concernant les limites en vue de l’évaluation socio-économique , afin de faciliter l’établissement des limites géographiques du SI pendant les consultations avec les parties intéressées.

ii) Analyse coûts-avantages préliminaire et analyse coûts-avantages définitive pour le règlement proposé

L’ACA est une exigence obligatoire du processus réglementaire fédéral et l’un des principaux documents préparés pour appuyer la décision de promulguer un règlement dans le cadre du processus de désignation d’une ZPM. Le rapport ACA-ZPM constituera le principal document d’information pour le REIR (comme cela est indiqué ci-après) qui récapitule les résultats de l’ACA associés au règlement proposé (élaboré à l’étape 3 de la désignation d’une ZPM). Conformément à la DCR, le rapport ACA-ZPM vise à évaluer les impacts différentiels des mesures de gestion réglementaires proposées sur les parties intéressées qui ont été répertoriées dans le rapport AEAS-SI. Le rapport ACA-ZPM sert essentiellement à l’évaluation des avantages différentiels nets (les avantages moins les coûts) et des effets distributifs du règlement sur la ZPM. La portée du rapport ACA-ZPM variera en fonction des coûts différentiels prévus du règlement proposé, selon l’évaluation qui en est donnée dans l’énoncé de triage (voir la section 3.1.2 ci-après). Si les coûts différentiels prévus sont faibles, l’analyse sera plutôt qualitative; elle sera plus quantitative si l’on prévoit des coûts différentiels importants. Le SCT précise ces différences dans ses recommandations sur l’énoncé de triage et l’élaboration du REIR (voir la section 3.1.2 ci-après).

L’ACA sera effectuée une fois que l’ébauche de l’énoncé d’intention réglementaire pour le règlement proposé (étape 3 du processus de désignation d’une ZPM) aura été élaborée et transmise par écrit au directeur du groupe régional d’analyse économique.

Après la publication du REIR dans la partie I de la Gazette du Canada, l’ACA peut être révisée afin de refléter les changements importants apportés aux mesures de gestion réglementaires proposées à la suite des commentaires reçus du public, qui orientera ensuite les révisions apportées au REIR aux fins de publication dans la partie II de la Gazette du Canada.

3.1.2 Documents réglementaires

Les documents réglementaires (à savoir l’énoncé de triage et le REIR) orientent le processus réglementaire et sont obligatoires en vertu de la DCR. Ces documents sont requis à deux étapes essentielles du processus réglementaire :

• l’énoncé de triage est élaboré au début du processus et détermine la portée de l’analyse socio-économique ;
• le REIR est élaboré en vue d’orienter le processus décisionnel et sert de document de consultation pour les Canadiens en général.

Ces deux documents réglementaires s’appuient sur un certain nombre d’autres documents y compris l’aperçu de l’écosystème, les consultations et les documents socio-économique comme cela est illustré dans la figure 4.

i) Énoncé de triage

Lorsque le SI a été sélectionné et qu’il est possible d’accéder à l’ébauche du document d’intention réglementaire du règlement proposé, l’énoncé de triage peut être achevé et présenté au SCT^{Note de bas de page 22} à des fins d’examen initial et d’approbation. L’énoncé de triage peut être achevé après la détermination des mesures de gestion réglementaires (elles sont déterminées et décrites lors de la première partie de l’étape 3 du processus de désignation d’une ZPM).

Le but du processus de triage est de faciliter la participation précoce du SCT et d’évaluer le niveau d’effort à consacrer à l’ACA. L’énoncé de triage est fondé sur des renseignements facilement accessibles et n’exige pas la collecte de renseignements détaillés à ce stade. Les renseignements relatifs aux intervenants qui sont nécessaires à la rédaction de l’énoncé de triage peuvent être tirés en partie du rapport AEAS-SI. Toutefois, les estimations préliminaires des coûts différentiels et des avantages supplémentaires – qui ne font pas partie du rapport AEAS-SI – doivent être réalisées séparément par le groupe régional d’analyse économique. Ces estimations préliminaires seraient des calculs approximatifs fondés sur les renseignements disponibles et ne requièrent pas une ACA complète. En conséquence, l’énoncé de triage pour le règlement proposé reposera sur les aperçus (écologique et socio-économique ), l’ébauche du document d’intention réglementaire, les consultations et les estimations préliminaires des coûts différentiels et des avantages supplémentaires.

L’énoncé de triage permet une évaluation préliminaire des répercussions attendues des propositions réglementaires et détermine les points sur lesquels les ressources analytiques devraient se concentrer. L’évaluation du niveau d’impact (c’est-à-dire aucun coût, coût faible ou coût important) dans l’énoncé de triage s’appuie principalement sur les répercussions des coûts différentiels de la réglementation à l’étude. Lorsque le niveau d’impact réglementaire aura été défini et qu’il aura été accepté en consultation avec le SCT, l’ACA réglementaire plus approfondie pourra être entreprise. Conformément au principe de proportionnalité, une analyse quantitative est réalisée uniquement pour les propositions qui, selon les réponses à l’énoncé de triage, ont des répercussions financières importantes sur les entreprises, le gouvernement et la population canadienne, y compris les peuples autochtones. En ce qui concerne les propositions à faible impact financier, une analyse qualitative sera effectuée.

ii) Résumé de l’étude d’impact de la réglementation

Une fois que la décision de proposer le règlement sur la ZPM est prise, les travaux de rédaction du REIR sont entamés et achevés à l’étape 3 du processus de désignation d’une ZPM. Le REIR récapitule les résultats du rapport ACA-ZPM et des autres documents à l’appui. Le REIR fournit une synthèse des renseignements non techniques qui permet aux différents lectorats de comprendre la raison du nouveau règlement, les objectifs du gouvernement, les coûts et les avantages du règlement, les personnes qui seront touchées, celles qui ont été consultées et la manière dont le gouvernement va évaluer et mesurer le rendement du règlement par rapport aux objectifs déclarés. Le REIR est, en réalité, une façon de rendre compte publiquement de la nécessité de recourir à la mesure réglementaire proposée.

3.1.3 Examen et publication

L’examen du rapport AEAS-SI et du rapport ACA-ZPMpeut être effectué de différentes manières, notamment au moyen d’un examen par des intervenants, par des universitaires, par le Ministère ou par un autre ministère. Cet examen vise à garantir que l’information est exacte et que la méthodologie utilisée convient à la portée de l’analyse. Un examen de ces rapports, particulièrement des ACA sur les propositions à incidence importante, serait particulièrement utile dans le cas où une nouvelle méthodologie ou une nouvelle approche était adoptée.

L’examen par les universitaires ou par les pairs et l’examen ministériel de l’analyse socio-économique garantissent que l’analyse est effectuée selon une méthodologie solide, des techniques analytiques et à l’aide de données valables, et fournit un ensemble de conclusions clairement articulées et leurs mises en garde associées qui orientent le processus de prise de décision. Grâce à de tels examens, l’analyse est soumise à un examen minutieux par les personnes qui, s’appuyant sur leurs connaissances du domaine et leur expérience pertinente, peuvent procéder à un examen impartial des rapports.

L’examen de l’analyse socio-économique peut aussi être entrepris dans le cadre du processus de consultation sur les SI et les ZPM. Cependant, il est important de noter que l’examen de l’analyse socio-économique est un processus de contrôle de la qualité; par conséquent, il ne faut pas l’interpréter comme étant une consultation officielle visant à assurer la conformité à l’exigence réglementaire.

De plus, il convient de noter que le rapport ACA-ZPM présente les impacts différentiels sans émettre de recommandations relativement aux décisions.

La publication du rapport AEAS-SI n’est pas requise. Cependant, selon la directive du SCT, la publication du rapport ACA-ZPM est requise pour les propositions à incidence importante, mais pas pour les propositions à incidence faible. S’ils sont publiés, tous les rapports devront respecter la Loi sur les langues officielles ainsi que les exigences en matière d’accessibilité.

4.0 Cadre d'analyse socio-économique

Cette section traite du cadre analytique employé pour effectuer l’analyse socio-économique tout au long du processus de désignation d’une ZPM tant par règlement que par arrêté ministériel, et elle inclut des directives sur la portée des rapports AEAS-SI et ACA-ZPM.

Même si deux rapports socio-économique distincts seront élaborés dans le cadre du processus de désignation d’une ZPM, cette section fournit une orientation générale sur la portée de l’analyse socio-économique globale. Les rapports sur l’AEAS-SI et l’ACA devraient être considérés comme différentes versions d’un document qui est élaboré et mis à jour au cours des différentes étapes d’élaboration du processus de désignation d’une ZPM et de l’avancée des travaux d’analyse économique, depuis un aperçu général vers une ACA détaillée.

L’analyse sera préparée de sorte à mettre l’accent sur une étendue géographique plus précise à mesure que le processus de désignation de la ZPM progressera de l’étape de la détermination et du choix du SI à l’étape de la désignation de la ZPM.

4.1 Orientation en matière d'analyse

Les sections ci-après respectent scrupuleusement le Guide d’analyse coûts-avantages pour le Canada du SCT, mais elles ont été adaptées en fonction des besoins particuliers en matière de prise de décisions au sujet des ZPM. Le Programme de planification et de conservation marines déterminerait les rôles et les responsabilités des autres programmes du MPO (comme les Sciences, la Conformité, la Promotion et l’Application de la loi) et les ferait participer en conséquence, afin que les renseignements requis pour entreprendre l’analyse socio-économique soient fournis aux économistes selon l’échéancier prévu.

4.1.1 Caractéristiques écologiques, risques connexes et objectifs

Cette section devrait fournir un résumé des services écosystémiques d’intérêt, ainsi que des risques que les processus naturels et l’interaction humaine peuvent constituer, en lien avec les objectifs de conservation de la ZPM. Cette information peut être résumée à partir des renseignements existants, notamment le rapport d’aperçu de l’écosystème. Voici quelques-unes des questions importantes susceptibles d’être abordées :

• Quelles sont les limites géographiques du SI ou de la ZPM?
• Quels sont les habitats marins, les espèces et les services écosystémiques finaux d’importance pour la société dans le SI ou la ZPM?
• Quelle est l’ampleur des menaces pour ces habitats, espèces ou services écosystémiques finaux?
• Quels sont les objectifs en matière de protection des habitats, des espèces ou des services écosystémiques finaux?

4.1.2 Aperçu et évaluation des aspects socio-économiques des sites d’intérêt

Cette section devrait décrire les activités socio-économique des parties pertinentes qui participent à l’utilisation ou à la gestion des biens et des services écosystémiques (section 4.1.1) au sein du SI ou de la ZPM. Ces données permettent de connaître la répartition régionale des activités économiques et des biens et des services écosystémiques au sein du SI ou de la ZPM. Les réponses données aux questions suivantes aident à recenser les principales activités socio-économique.

• Quelles sont les principales activités humaines dans le SI ou la ZPM?
• Quelles sont les principales activités socio-économique qui sont liées aux BSE finaux dans le SI ou la ZPM?
• Quelles sont les activités socio-économique qu’il faudra peut-être équilibrer par rapport aux objectifs de gestion de la ZPM sans compromettre l’objectif de conservation, notamment le maintien des moyens de subsistance locaux?

4.1.3 Mesures de gestion de référence

À des fins de clarté, cette section est divisée en deux parties pour : i) décrire les mesures de gestion existantes ou de référence en place; et ii) décrire les résultats écologiques et économiques liés aux conditions de référence.

1. Mesures de gestion de référence : il s’agit des mesures de gestion réglementaires et non réglementaires actuellement en place ou qui ont été proposées et dont la mise en œuvre est approuvée. Il faut également inclure une description des engagements internationaux si la désignation d’une ZPM contribue à respecter ces obligations. Les questions ci-dessous aident à clarifier la portée de cette section.
   • Quelles mesures de gestion (fédérales, provinciales et territoriales) sont déjà en place ou sont proposées et dont la mise en œuvre est approuvée dans la ZPM?
   • Est-ce que le Canada est signataire d’ententes et de conventions internationales qui sont rattachées aux engagements du Canada en matière de désignation de ZPM ou à tout autre engagement touchant les habitats ou les espèces qui se trouvent dans la ZPM?
2. Scénario de référence : il s’agit des résultats écologiques et économiques à compter de l’année où l’entrée en vigueur du règlement sur la ZPM est prévue. Le scénario de référence est une projection de la situation des résultats écologiques et économiques en l’absence du règlement proposé. Idéalement, les résultats écologiques et économiques sont estimés pour une période minimale de dix ans pour un règlement et de cinq ans pour un arrêté ministériel. En raison de contraintes relatives aux données et à la modélisation, il ne sera pas toujours possible de fournir des estimations quantitatives des résultats écologiques et économiques. Dans ces cas, une description qualitative de ces résultats devrait néanmoins être incluse pour faciliter l’évaluation des répercussions différentielles. Lorsque cela est possible, les répercussions des mesures de gestion existantes et potentielles (présentées à la section 4.1.3[i]) qui ont de fortes chances d’être mises en œuvre devraient être prises en compte dans les prévisions de référence concernant les biens et services écosystémiques. Le scénario de référence inclurait également les conséquences des changements probables de l’activité économique sur les biens et services de l’écosystème. Le calendrier concernant le scénario de référence et le scénario de gestion (voir la section 4.1.4 ci-dessous) doit être semblable afin de permettre l’évaluation des répercussions différentielles. Les réponses aux questions ci-dessous facilitent l’établissement des résultats de référence.
   • Quelles sont les dates de début et de fin du calendrier?
   • Existe-t-il des tendances ou des évolutions économiques ou technologiques susceptibles d’avoir une incidence sur les activités économiques en cours ou sur les ressources naturelles concernées?
   • Quels sont les résultats écologiques attendus dans le cadre du scénario de référence sans la ZPM?
   • Quel sera le niveau d’activités économiques sans la ZPM, y compris celles qui dépendent des biens et des services écosystémiques?

4.1.4 Règlement proposée

Cette section est divisée en deux parties pour : (i) décrire le règlement ou l’arrêté ministériel proposé; et ii) décrire les résultats écologiques et économiques liés au scénario de gestion en vertu du règlement ou de l’arrêté ministériel.

1. Mesures de gestion en vertu du règlement ou de l’arrêté ministériel : il s’agit des mesures de gestion réglementaires en vertu du règlement ou de l’arrêté ministériel proposé. Les questions ci-dessous aident à clarifier la portée de cette section.
   • Quelle est la date d’entrée en vigueur prévue du règlement ou de l’arrêté ministériel proposé?
   • Quelles zones de gestion propose-t-on d’établir au sein de la ZPM?
   • Quelles sont les interdictions et les exceptions pour chacune de ces zones de gestion?
2. Scénario de gestion réglementaire : il s’agit des résultats écologiques et économiques à compter de l’année de l’entrée en vigueur du règlement ou de l’arrêté ministériel proposé. Les résultats écologiques et économiques sont estimés pour une période minimale de dix ans (comme pour le scénario de référence) pour un règlement et de cinq ans pour un arrêté ministériel. Le calendrier du scénario de référence et du scénario de gestion doit commencer et se terminer au même moment afin de permettre l’évaluation des répercussions différentielles. Le scénario de gestion réglementaire est décrit en réponse aux questions suivantes.
   • Quelles sont les dates de début et de fin du calendrier?
   • Quels sont les résultats écologiques prévus sous ce scénario de gestion réglementaire en vertu d’un règlement ou d’un arrêté ministériel?
   • De quelle façon les résultats écologiques se comparent-ils à l’objectif de conservation à atteindre?

Le scénario de gestion réglementaire et les résultats écologiques associés seront utilisés par le groupe régional d’analyse économique pour estimer les coûts différentiels et les avantages supplémentaires (voir la section 4.1.6 ci-après). Ces renseignements sont essentiels pour élaborer une justification pour le règlement proposé.

Comme il est susmentionné, il ne faut pas oublier que les activités économiques préexistantes peuvent se poursuivre dans une ZPM désignée par arrêté ministériel jusqu’à ce qu’une mesure plus permanente, telle qu’un règlement, soit adoptée. Par conséquent, l’établissement d’une ZPM n’aurait aucune incidence sur ces activités.

4.1.5 Coûts différentiels et avantages supplémentaires

Cette section permet de désigner et d’évaluer sur le plan quantitatif ou qualitatif les coûts différentiels et les avantages supplémentaires qui sont attribuables au changement résultant des scénarios de gestion (règlement ou arrêté ministériel) par rapport au scénario de référence. Les réponses aux questions suivantes permettront d’évaluer les répercussions différentielles du règlement ou de l’arrêté ministériel proposé.

• Quelles sont la portée et l’étendue des coûts différentiels et des avantages supplémentaires?
• Quels sont les coûts différentiels et les avantages supplémentaires des interdictions définies pour le scénario de gestion réglementaire (section 4.1.4[i])?
• Quels sont les coûts différentiels et les avantages supplémentaires des exemptions définies pour le scénario de gestion réglementaire (section 4.1.4[ii])?

Il convient de noter que, conformément aux directives du SCT, l’estimation des coûts différentiels ne doit pas inclure le coût de l’élaboration de la proposition réglementaire. De même, l’élaboration d’une proposition réglementaire pour respecter des engagements internationaux ou nationaux ou l’évitement de risques organisationnels ne constitue pas des avantages supplémentaires.

Il incombe principalement au groupe régional d’analyse économique d’évaluer les coûts différentiels et les avantages supplémentaires de la désignation de la ZPM proposée. L’analyse des coûts différentiels et des avantages supplémentaires prend appui sur le scénario de référence et sur le scénario de gestion réglementaire. En l’absence de l’information nécessaire sur les mesures de gestion réglementaires et sur les résultats écologiques et économiques, il ne sera pas possible de réaliser une ACA complète de la désignation de la ZPM proposée.

4.1.6 Effets distributifs

Diverses parties intéressées seront touchées par le règlement ou l’arrêté ministériel proposé. L’analyse des effets distributifs vise à déterminer dans quelle mesure les parties intéressées seront touchées par les coûts différentiels et les avantages supplémentaires et combien elles ont à gagner ou à perdre du fait du règlement ou de l’arrêté ministériel. Par exemple, si une industrie supporte les coûts différentiels dès le départ, elle peut être en mesure d’en répercuter une partie sur les consommateurs sous la forme d’une augmentation des prix, de sorte que l’incidence peut également être ressentie par les consommateurs. De même, les avantages supplémentaires liés au fait de savoir qu’un service écosystémique continuera d’exister profitent non seulement aux générations actuelles, mais aussi aux générations futures, et pas seulement dans la région où il se trouve.

Les réponses aux questions ci-après peuvent aider à déterminer la répartition des effets connexes parmi les parties intéressées.

• De quelle manière les coûts et les avantages supplémentaires sont-ils répartis entre ces parties, c’est-à-dire quelles sont celles qui bénéficient du règlement ou de l’arrêté ministériel proposé et celles qui assument la majeure partie des coûts?
• Quelles mesures de gestion réglementaires ont été prévues pour atténuer le fardeau réglementaire et jusqu’à quel point les incidences négatives sur la compétitivité des entreprises/entités et du secteur ont-elles été réduites?

L’analyse des effets distributifs est effectuée par le groupe régional d’analyse économique et sera fondée sur les coûts différentiels et les avantages supplémentaires déterminés à la section 4.1.5.

4.1.7 Énoncé des avantages nets

Déterminer si les avantages supplémentaires dépassent les coûts différentiels, sur le plan quantitatif ou qualitatif, en guise de réponse à la question suivante.

• Est-ce que la proposition réglementaire entraîne des avantages nets globaux?

Dans cette section, il ne suffit pas de produire un énoncé des avantages nets (les avantages dépassent les coûts), mais de présenter une justification pour démontrer l’équilibre entre les coûts et les avantages. La responsabilité de cette section incombe au groupe régional d’analyse économique.