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Ce que nous avons entendu : Consultations publiques sur les Politiques sur les autorisations délivrées en vertu de la Loi sur les pêches concernant les cétacés en captivité et le matériel reproductif de cétacés

Mars 2021

Table des matières

Consultations publiques sur les Politiques sur les autorisations délivrées en vertu de la Loi sur les pêches concernant les cétacés en captivité et le matériel reproductif de cétacés

En juin 2019, des dispositions ont été introduites dans la Loi sur les pêches et le Code criminel pour mettre fin à la captivité des cétacés. Du fait de ces dispositions, les activités suivantes sont interdites, sauf si une autorisation ou un permis est délivré par le ministre des Pêches, des Océans et de la Garde côtière canadienne en vertu des articles 23.1 à 23.4 de la Loi sur les pêches :

Les activités suivantes doivent également être autorisées au moyen d’un permis délivré par le ministre des Pêches, des Océans et de la Garde côtière canadienne en vertu des articles 23.1 à 23.4 de la Loi sur les pêches, ou d’une licence délivrée par la province concernée en vertu de l’article 445.2 du Code criminel :

À la suite de l’adoption des textes de loi susmentionnés, Pêches et Océans Canada (MPO) a élaboré une série de projets de politiques pour guider le ministre des Pêches, des Océans et de la Garde côtière canadienne dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire de délivrer des autorisations ou des permis en vertu des articles 23.1 à 23.4 de la Loi sur les pêches.

Des consultations publiques ont été menées sur l’ensemble des projets de politiques au cours de l’été et de l’automne 2020 afin d’obtenir des commentaires pour valider ou améliorer les politiques et s’assurer qu’elles sont fondées sur des principes appropriés qui comptent pour les Canadiens.

Méthodes

Les consultations publiques sur les Politiques sur les autorisations délivrées en vertu de la Loi sur les pêches concernant les cétacés en captivité et le matériel reproductif de cétacés ont eu lieu pendant une période de 90 jours, du 20 août 2020 au 18 novembre 2020. Les Canadiens ont été en mesure de soumettre des commentaires sur l’ensemble des politiques au moyen d’un formulaire en ligne accessible sur le site Web Consultations auprès des Canadiens et le site Web du MPO. Une adresse courriel générique a également été affichée sur ces mêmes sites Web, pour les répondants qui voulaient joindre des documents ou qui préféraient envoyer leurs commentaires par courriel. Le MPO a partagé le lien vers la consultation sur les médias sociaux par Twitter, Facebook et LinkedIn, et a également inclus ce lien sur la page principale du site Web du Ministère.

Des parties ayant potentiellement un intérêt dans les politiques, y compris des groupes de défense des animaux, des aquariums canadiens, les gouvernements provinciaux et territoriaux et le personnel technique du Conseil de gestion des ressources fauniques du Nunavut, ont été invitées à commenter les projets de politiques par le Ministère au moyen de courriels personnalisés. Au cours de la période de consultation, des conférences téléphoniques ont eu lieu avec Marineland, l’aquarium de Vancouver et Animal Justice Canada pour présenter les projets de politiques et en discuter. Une discussion avec les représentants provinciaux et territoriaux pour fournir de l’information sur les projets de politiques et le plan de consultation du MPO a également eu lieu en juillet 2020.

Dans l’ensemble, du 20 août 2020 au 18 novembre 2020, le Ministère a reçu 23 soumissions au moyen du formulaire en ligne et 9 102 courriels.

Réponse à la suite des consultations

La majorité des commentaires sur les projets de politiques ont été fournis par le grand public sous forme de deux pétitions internationales transmises par courriel. Au total, 9 083 courriels ont été reçus sous forme de pétitions, qui avaient été affichées sur les sites Web de groupes de défense des animaux et partagées sur les médias sociaux. Une pétition du groupe Animal Justice a été signée par environ 3 900 personnes, et une pétition du groupe In Defense of Animals a été signée par environ 5 200 personnes (selon le nombre de courriels reçus). Le Ministère estime qu’environ trente pour cent des pétitions ont été envoyées par des Canadiens et que la majorité des pétitionnaires se trouvaient aux États-Unis et en Europe.

En résumé, les deux pétitions demandaient ce qui suit :

Le contenu des pétitions ci-dessus a été intégré plus en détail dans le Résumé des messages clés par thème qui se trouve ci-dessous et qui comprend les principaux commentaires et suggestions reçus pendant les consultations publiques.

Dans l’ensemble, les principales parties prenantes qui avaient été désignées pour cette consultation ont montré une participation moindre que celle que le MPO avait initialement prévue. Le Ministère a reçu 13 soumissions de divers groupes, notamment des universitaires et des étudiants, des chercheurs et des groupes de défense des animaux. La majorité de ces soumissions provenaient de personnes ou d’organisations situées au Canada. Quelques soumissions ont également été reçues de l’Europe, des États-Unis et de la Nouvelle-Zélande. Certains répondants ont pris le temps d’aborder systématiquement les détails de chaque politique et ont fourni de nombreuses idées ou suggestions de formulation. Quelques membres du grand public ont également choisi de présenter des soumissions individuelles pour souligner les principes les plus importants pour eux.

Résumé des messages clés par thème

1 - Réitération de l’appui des Canadiens au projet de loi visant à mettre fin à la captivité des cétacés

La grande majorité des commentaires reçus témoignent du ferme appui des Canadiens pour mettre fin à la pratique consistant à garder les cétacés en captivité dans les aquariums traditionnels et pour améliorer la protection des cétacés en captivité qui ne peuvent pas être remis en liberté. Malgré l’expression de ces positions, plusieurs réponses indiquaient que les membres du grand public avaient mal interprété l’objectif de l’ensemble des politiques affichées aux fins de consultations publiques. Par exemple, bien que ces politiques aient été rédigées par le MPO pour mettre en œuvre les pouvoirs de délivrance de permis relatifs aux cétacés en captivité énoncés aux articles 23.1 à 23.4 de la Loi sur les pêches (qui ont été promulgués en juin 2019), certains répondants croyaient que le MPO cherchait à abroger, ou à modifier la loi canadienne visant à mettre fin à la captivité des cétacés. Néanmoins, les commentaires présentés en fonction de cette hypothèse ont été utiles au MPO pour comprendre la façon dont il devrait communiquer relativement à ces politiques et en expliquer le cadre juridique.

2 - Transparence

Un grand nombre de Canadiens se sont dits intéressés à ce que les cétacés en captivité soient protégés et à comprendre en détail les motifs du gouvernement pour délivrer des permis. Bien que les consultations aient donné l’occasion de formuler des commentaires sur les politiques, un nombre important de soumissions comprenaient également des demandes visant à accroître la transparence du processus de délivrance de permis pour les cétacés en captivité et le matériel reproductif des cétacés en général. Par conséquent, il a été suggéré que le MPO mène des consultations publiques obligatoires sur les demandes de permis, surtout lorsqu’elles sont liées à l’importation et à l’exportation d’un cétacé, afin d’aider à éclairer les décisions du ministre.

Certains répondants ont ajouté que les demandes de permis devraient être affichées sur le site Web du MPO lorsqu’elles sont reçues et examinées, ainsi que de l’information sur les permis qui ont été délivrés et les justifications des décisions. Il a également été proposé que les méthodologies et les résultats des études scientifiques menées sur les cétacés ou leur matériel reproductif soient rendus publics, lorsque ces études sont rendues possibles grâce aux permis de la Loi sur les pêches.

3 - Restrictions à la délivrance de permis pour les demandes d’exportation

Pour de nombreux répondants, le fait de ne pas permettre aux cétacés actuellement en captivité dans des installations canadiennes d’être transportés dans un autre pays était considéré comme la meilleure option possible jusqu’à ce que des sanctuaires en bord de mer deviennent disponibles. Il a été souligné que le transfert des cétacés comporte des risques pour leur bien-être psychologique et physique et que le Canada offre aux cétacés des protections plus rigoureuses que d’autres pays, principalement dans le Code criminel qui interdit la reproduction des cétacés et l’utilisation des cétacés pour des spectacles à des fins de divertissement. Par conséquent, bon nombre des suggestions reçues visaient à restreindre davantage la délivrance des permis d’exportation en ajoutant des exigences supplémentaires, ou en demandant que le MPO recueille plus de renseignements pour appuyer la prise de décisions sur les demandes de permis.

Les parties prenantes ont souvent affirmé que tous les déplacements devraient être fondés, d’abord et avant tout, sur les avantages pour le bien-être de l’animal. À cette fin, on a demandé au MPO d’inclure dans les politiques des exigences plus restrictives sur la reproduction et l’utilisation publique possibles des cétacés, dans le cas où une personne chercherait à exporter un cétacé du Canada vers une installation étrangère. Par exemple, il a été mentionné que le MPO devrait exiger un engagement selon lequel les cétacés ne seront pas utilisés pour le divertissement humain ou dans des programmes de reproduction, et que le MPO devrait exiger un plan détaillé de non-reproduction de l’installation de destination.

De nombreux répondants ont suggéré que le Ministère devrait également exiger une lettre de courtoisie de la part du gouvernement de l’installation de destination, qui indiquerait que des activités telles que la reproduction, l’exposition publique à des fins de représentation ou de spectacles, les interactions entre les visiteurs et les cétacés, ou les transferts subséquents (sauf circonstances exceptionnelles) ne se produiraient pas. D’autres ont ajouté que le MPO devrait demander des rapports de suivi réguliers des installations qui ont reçu un cétacé du Canada, et que des sanctions (comme ne pas accorder de transferts subséquents à l’installation) devraient être établies par le MPO pour remédier à la non-conformité.

4 - Clarté et niveau de détail

Les parties prenantes ont fait des suggestions concernant l’ajout ou la mise au point de termes et de définitions pour améliorer la clarté des politiques. Les termes utilisés dans les politiques pour lesquels on a demandé le plus fréquemment des éclaircissements étaient liés au « bien-être du cétacé » et aux « circonstances exceptionnelles » qui justifieraient une décision ministérielle ou permettraient une pratique qui n’est normalement pas privilégiée conformément aux politiques.

En ce qui concerne la manière de définir et d’évaluer « ce qui est avantageux pour le bien-être d’un cétacé », on a suggéré que cela pourrait se faire au moyen d’une série de considérations physiques, psychologiques, sociales et d’élevage, d’un arbre décisionnel pour aider à prendre des décisions, ou d’une méthodologie scientifique pour mesurer le bien-être des cétacés (l’évaluation C-Well). Il a également été recommandé que les politiques mentionnent qu’une « recherche scientifique valide » signifie « une recherche de bonne foi susceptible d’avantager les cétacés sauvages », fournissent des définitions de « conservation des stocks de cétacés sauvages » et de « recherche scientifique », et comprennent des critères pour évaluer si la recherche scientifique proposée peut appuyer la conservation des stocks sauvages.

Dans l’ensemble, ces commentaires ont laissé entendre qu’un manque de clarté dans les termes ci-dessus pourrait entraîner des échappatoires ou un manque de décisions fondées sur des données scientifiques dans la délivrance des permis.

5 - Autorisation de pêcher un cétacé sauvage dans l’intention de le mettre en captivité

La plupart des Canadiens et des parties prenantes se sont dits préoccupés par la possibilité qu’un cétacé sauvage en santé puisse être pêché dans l’intention de le mettre en captivité pour effectuer des recherches scientifiques. Les parties prenantes ont déclaré que cette possibilité ne devrait pas être incluse dans l’ensemble des politiques, car elles estimaient qu’elle irait à l’encontre de l’esprit de la loi canadienne. Elles ont ajouté qu’un cétacé sauvage ne devrait être pêché que si l’animal est en détresse ou blessé. Certains répondants ont suggéré d’ajouter plus de détails dans la politique sur les circonstances qui seraient utilisées pour pêcher un cétacé sauvage dans l’intention de le mettre en captivité, y compris des considérations liées aux méthodes de pêche appropriées et sans cruauté.

Il a également été suggéré que tout effort de sauvetage qui comprend la réadaptation en captivité ne devrait avoir lieu que pour une période temporaire et prédéterminée (courte) de temps, sous les conseils et la supervision d’un vétérinaire en tout temps, et seulement dans les cas où le cétacé a une forte probabilité de répondre au traitement, pour un retour rapide dans la nature. D’autres parties prenantes ont ajouté que toutes les mesures possibles devraient être prises pour réduire au minimum le temps qu’un cétacé sauvé passe en captivité et ses interactions avec les humains.

Quelques personnes ont mentionné que l’euthanasie, plutôt que la captivité à long terme, était préférable pour les cétacés blessés ou malades qui ont de faibles chances d’être réadaptés et relâchés dans la nature. D’autres étaient en faveur de garder en captivité les cétacés secourus lorsqu’il s’agit d’un dernier recours, s’il est impossible de leur garantir une bonne vie, y compris une bonne santé physique et mentale, en les relâchant dans la nature. Il a également été mentionné que des recherches non invasives susceptibles d’être bénéfiques pour les stocks sauvages de cétacés pourraient être menées sur des cétacés secourus qui ne peuvent pas être relâchés, à condition que la meilleure installation soit choisie pour assurer leur bien-être.

En ce qui concerne les possibles fugitifs d’un enclos côtier, un répondant a signalé qu’ils ne devraient être capturés que s’ils ne se trouvent pas naturellement à cet endroit, et si leur santé et leur bien-être sont jugés compromis ou à risque par les experts pertinents.

On a aussi souvent fait remarquer que les décisions concernant les cétacés sauvages blessés ou malades devraient être prises par des vétérinaires et des scientifiques indépendants ayant une expertise en matière de bien-être des cétacés.

6 - Plan de transport et plan d’intégration

Les parties prenantes ont souligné que l’importation ou l’exportation d’un cétacé comporte toujours des risques importants. Il a été suggéré que le MPO établisse des exigences de transport plus rigoureuses que celles actuellement en place (qui sont liées au processus de délivrance de permis de la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction [CITES]) pour tenir compte du stress ou des risques physiques et psychologiques, et veiller à ce que des stratégies d’atténuation soient en place. À cette fin, le MPO a été invité à tenir compte de tous les facteurs associés au transport qui peuvent avoir une incidence sur le bien-être des cétacés, du moment où l’animal est sorti d’un bassin jusqu’à ce qu’il soit introduit dans son nouvel environnement d’élevage (physique et social) à l’installation de réception, en passant par son transport par camion et par avion. On a mentionné également que le MPO devrait demander une évaluation de la santé de chaque cétacé avant d’autoriser un transfert.

7 - Protocoles de soins et d’utilisation des animaux et normes de soins en général

De nombreux répondants ont jugé inadéquate la proposition du MPO d’utiliser les lignes directrices publiées par le Conseil canadien de protection des animaux (CCPA) pour examiner les protocoles de soins et d’utilisation des animaux associés aux projets scientifiques, ou pour valider les normes de soins d’un établissement canadien dans le contexte d’un projet d’importation. Ils ont suggéré que les établissements devraient être tenus de respecter des normes de soins plus rigoureuses, propres aux espèces et fondées sur des données scientifiques.

On mentionne également que les cétacés qui font l’objet de droits acquis au Canada (c.-à-d. ceux qui étaient déjà en captivité lorsque la loi sur les cétacés en captivité est entrée en vigueur en juin 2019) devraient également être assujettis à ces normes de soins améliorées. Certains répondants ont indiqué que, puisqu’il existe au Canada des autorités fédérales et provinciales parallèles en ce qui concerne le bien-être des cétacés, le MPO devrait collaborer avec les autorités provinciales pour réaliser l’objectif de la loi d’éliminer progressivement la captivité des cétacés et harmoniser les politiques de délivrance de permis concernant la captivité, la reproduction et le divertissement.

En ce qui concerne les demandes de permis d’exportation de cétacés, il a également été mentionné que la proposition du MPO de s’appuyer sur des accréditations comme celles émises par l’American Humane, la United States Association of Zoos and Aquariums (« AZA ») et l’Alliance of Marine Mammal Parks and Aquariums (« Alliance »), ou la European Association for Aquatic Mammals (« EAAM ») pour valider les normes de soins dans les installations de destination était inadéquate. On a invité le MPO à encourager les pratiques et les normes de soins comme celles de la Global Federation of Animal Sanctuaries (« GFAS »).

Enfin, pour prendre des décisions plus éclairées au sujet des demandes d’importation ou d’exportation de cétacés, il a été recommandé que le MPO expose plus en détail dans les politiques les facteurs qui pourraient être utilisés pour éclairer un examen comparatif des installations et de leurs normes de soins. À cette fin, on a fourni quelques listes de suggestions.

8 - Recherches scientifiques

Au cours de la consultation publique, de nombreux commentaires ont été formulés au sujet de la recherche scientifique sur les cétacés en captivité ou leur matériel reproductif. En général, on a suggéré que les permis de recherche sur les cétacés en captivité devraient être limités aux occasions où les avantages prévus de la recherche l’emporteraient de loin sur les effets négatifs potentiels sur les cétacés individuels. Il a également été mentionné que la recherche ne devrait d’aucune façon contribuer à accroître le nombre de cétacés actuellement en captivité.

De nombreux commentaires portaient sur des préoccupations selon lesquelles le bien-être des cétacés n’était pas clairement pris en compte dans les projets de politiques liées aux permis de recherche sur les cétacés en captivité. Dans le cadre de cette préoccupation, les parties prenantes ont suggéré que le MPO demande des renseignements supplémentaires portant précisément sur le bien-être des cétacés aux installations qui ont l’intention de mener des recherches, notamment :

En outre, certains ont également suggéré qu’un permis de recherche scientifique ne soit pas accordé dans le cas où le transfert aurait une incidence négative sur le bien-être du cétacé, ou dans le cas où le cétacé serait logé dans une nouvelle installation qui n’offrirait pas des conditions de bien-être semblables ou améliorées.

Quelques soumissions ont mentionné que les recherches comportant des études menées en captivité ne peuvent probablement pas contribuer à la conservation des cétacés sauvages. De plus, afin de limiter les risques pour les cétacés, il a été suggéré que le MPO cherche à obtenir une justification de la raison pour laquelle la recherche proposée ne peut pas être menée sur les cétacés sauvages dans leur habitat naturel ou dans les refuges en bord de mer, ou de la raison pour laquelle elle ne peut pas être menée à l’emplacement actuel. Dans le même ordre d’idées, il a été souligné que les études scientifiques proposées ne devraient pas faire double emploi avec les recherches existantes, qu’on devrait s’attendre à ce qu’elles fournissent des connaissances accrues importantes jugées essentielles par le MPO et qu’elles devraient être conformes à l’approche des 3 R du CCPA, où les chercheurs doivent envisager des méthodes pour remplacer ou éviter autant que possible l’utilisation d’animaux sensibles dans la recherche.

En ce qui concerne le matériel reproductif des cétacés, une pétition disait que, pour éviter de créer plus de cétacés en captivité, le Canada ne devrait pas importer du matériel reproductif d’autres pays ou en exporter. Un chercheur sur les mammifères marins a signalé que les politiques devraient préciser que les interdictions prévues par la Loi sur les pêches et le Code criminel ne s’appliquent pas au matériel reproductif de cétacés non viable qui est destiné à la recherche scientifique, car l’esprit de la loi était d’éviter l’insémination artificielle. Le même scientifique a également mentionné qu’au Canada, la possession de matériel reproductif de cétacés peut déjà exiger, par exemple, un permis en vertu de la Loi sur les espèces en péril ou un permis de la CITES pour exporter ces matériaux.

Certains répondants ont mentionné qu’ils aimeraient voir un libellé plus ferme dans les politiques concernant la reproduction potentielle de cétacés ou l’utilisation de matériel reproductif de cétacés, qui ne « doit » (et non « devrait ») jamais contribuer à la reconstitution des stocks de cétacés en captivité. Il a également été ajouté que l’utilisation de matériel reproductif pour la recherche « doit » (et non « devrait ») viser à conserver un stock de cétacés sauvages.

D’autres ont fait remarquer qu’il ne faut pas éviter seulement la reproduction dans le but de reconstituer les stocks en captivité, mais aussi toute reproduction en captivité. Il a également été suggéré que le MPO exige une lettre de courtoisie contraignante de la part des pays importateurs de matériel reproductif, afin de s’assurer que ce matériel ne sera pas utilisé pour élever des stocks de cétacés en captivité. Si, malgré toutes les exigences restrictives en place, des cétacés en captivité devaient naître après l’exportation de matériel reproductif, un répondant a mentionné que le MPO devrait veiller à ce que la recherche scientifique qui pourrait être menée sur le cétacé ait du mérite et protège le bien-être des cétacés.

Quelques répondants ont envoyé des soumissions au MPO pour plaider en faveur de la reproduction de cétacés en captivité. Une soumission soulignait que, dans certaines circonstances particulières, la reproduction contrôlée de cétacés en captivité, suivie de plans de réintroduction dans leur habitat naturel, pourrait aider à ramener les populations sauvages à un nombre sain. Il a également été ajouté que l’étude des comportements naturels de reproduction en captivité pourrait aider à reconstituer les populations de cétacés à risque, et contribuerait au bien-être des cétacés en n’entravant pas un comportement naturel.

9 - Sanctuaires

En général, de nombreux Canadiens ont dit qu’ils préféreraient que les cétacés soient relocalisés dans des sanctuaires ou des enclos au bord de la mer plutôt que de demeurer dans des installations traditionnelles. De plus, certains participants étaient d’avis que les sanctuaires devraient être la seule solution, ou qu’on devrait les préférer aux installations traditionnelles, lorsque des permis d’importation ou d’exportation sont demandés ou lorsqu’un cétacé sauvage secouru a besoin d’être réhabilité. Certains participants ont appuyé une plus grande inclusion des sanctuaires dans les politiques, y compris l’ajout de la Global Federation of Animal Sanctuaries (GFAS) comme organisme d’accréditation pour permettre aux sanctuaires de demander des permis en vertu de la Loi sur les pêches. Il a également été suggéré que le MPO obtienne des ententes avec des installations pour que des candidats appropriés soient transférés dans des sanctuaires une fois qu’ils sont disponibles, et qu’il devrait également être possible d’importer des cétacés au Canada si la destination est un sanctuaire.

10 - Commerce d’espèces sauvages

Dans certaines soumissions, il a été mentionné que le commerce de cétacés entre des installations d’exposition publiques devrait être empêché, puisque ces transferts ont tendance à accroître la valeur commerciale des cétacés en captivité, ce qui favorise la capture et le commerce d’individus. Il a été souligné que la réduction du commerce des cétacés (et de la faune sauvage en général) aiderait à prévenir la cruauté envers les animaux, l’extinction des espèces et la perte de biodiversité.

11 - Prise de décisions

Dans le cadre de cette consultation, les participants se sont montrés positifs à l’occasion de donner leur avis sur l’ensemble des politiques qui guideront le ministre dans la prise de décisions relatives à la délivrance de permis concernant les cétacés en vertu de la Loi sur les pêches. Cependant, de nombreux répondants étaient d’avis que le Ministère devrait chercher à créer un comité consultatif indépendant d’experts (y compris des chercheurs et des vétérinaires qui se concentrent sur les mammifères marins, des experts en élevage et en transport et des experts en bien-être des animaux) pour donner des conseils sur l’interprétation des considérations relatives à la recherche, à la conservation et au bien-être animal lorsque des demandes de permis sont traitées. Ils étaient d’avis que le MPO devrait poursuivre cette option afin de fournir au ministre des recommandations et de l’aider à prendre des décisions sur la délivrance de permis.

Certaines parties prenantes ont exprimé des préoccupations au sujet du libellé des projets de politiques, qui mentionne que le ministre conserve le pouvoir discrétionnaire absolu de faire des exceptions aux principes de la politique. Elles ont indiqué qu’elles préféraient modifier l’ensemble des politiques en règlements, de sorte que les principes seraient exécutoires pour les décisions ministérielles, ce qui assurerait la cohérence des décisions à l’avenir. On a également suggéré de renforcer le libellé de la politique (c.-à-d., remplacer « devrait » par « doit » dans de nombreux cas) pour limiter davantage les exceptions possibles aux principes.

Prochaines étapes

Les commentaires reçus ont fourni une orientation précieuse dans l’élaboration de la série de politiques. Le MPO prépare actuellement la publication finale de l’ensemble des politiques, prévue pour le printemps 2021.

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