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Résumé du processus de mobilisation relatif à l’aquaculture du Groupe consultatif autochtone et multipartite (GCAM)

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Introduction

Le présent document, intitulé Résumé du processus de mobilisation relatif à l’aquaculture du Groupe consultatif autochtone et multipartite (GCAM), fournit un aperçu des points de vue et des commentaires reçus par le ministère des Pêches et des Océans (MPO) dans le cadre des séances de mobilisation en personne avec les membres des collectivités et des organisations autochtones, le gouvernement de la Colombie‑Britannique, les gouvernements régionaux, des organisations non gouvernementales de l’environnement (ONGE) et les secteurs de l’aquaculture des poissons et des mollusques et crustacés, les séances s’étant déroulées d’août 2019 à juin 2020, et des commentaires supplémentaires ayant été soumis par écrit jusqu’au 7 août 2020.

Les séances de mobilisation et les rapports produits dans le cadre du processus visent à éclairer les futures mesures du Ministère concernant la gestion durable des activités d’aquaculture, y compris l’aquaculture des poissons et des mollusques et crustacés en Colombie‑Britannique.

Nous tenons à remercier tous les membres et les représentants du GCAM, qui ont participé activement au processus de mobilisation, y compris au sein des groupes de travail techniques (GTT), pour leurs connaissances, leur expertise et leurs conseils dont nous avons grandement profité lors de chacune des réunions et pour l’élaboration des rapports de chacun des trois GTT. Même si tous les membres ne se sont pas entièrement accordés sur certaines des questions examinées, le processus aura suscité de nouvelles connaissances, de nouvelles idées et de nouvelles relations qui permettront d’éclairer les améliorations à apporter au sein de l’industrie de l’aquaculture en Colombie‑Britannique pour les années à venir.

Contexte

L’aquaculture, qu’il s’agisse de la production de poissons ou de mollusques et crustacés, est une industrie d’une grande importance économique et sociale pour la Colombie‑Britannique, générant plus de 814 millions de dollars par année et créant environ 1 600 emplois directs et secondaires, dont plusieurs emplois au sein des collectivités rurales et autochtones. Malgré l’importance économique du secteur, certaines collectivités autochtones et d’autres intervenants continuent d’exprimer des préoccupations quant aux répercussions possibles de l’industrie sur les écosystèmes et les espèces aquatiques, notamment le saumon sauvage.

En réponse à ces préoccupations, le ministre des Pêches et des Océans a annoncé, en décembre 2018, que « le gouvernement du Canada, en partenariat avec les provinces et les territoires, l’industrie, les peuples autochtones, les groupes environnementaux et d’autres intervenants, doit travailler en pleine collaboration pour assurer une voie à suivre qui soit viable sur le plan économique et durable sur le plan environnemental ». Le 4 juin 2019, dans la foulée de cet engagement, le ministre a annoncé la création d’un comité consultatif de haut niveau, le Groupe consultatif autochtone et multipartite (GCAM) chargé des questions d’aquaculture et obtenant l’appui de trois groupes de travail techniques (GTT), soit un GTT sur les solutions de rechange en matière de salmoniculture, un GTT sur la santé des poissons de l’aquaculture marine et terrestre, et un GTT sur la gestion par zone. Le GCAM réunissait vingt‑sept membres, y compris des observateurs officiels et membres d’office du gouvernement fédéral et du gouvernement provincial, du gouvernement local, d’organisations et de collectivités autochtones, d’ONGE et de l’industrie de l’aquaculture des poissons et des mollusques et crustacés. Toutes ces organisations ont aussi été appelées à nommer les membres qui participeraient à chacun des trois GTT. Chaque GTT s’est vu attribuer un mandat précis visant à faire progresser les objectifs du GCAM, c’est‑à‑dire promouvoir l’échange de connaissances, cerner les possibilités de collaboration et formuler des recommandations précises pour améliorer la viabilité de l’aquaculture en Colombie‑Britannique.

Aperçu du processus de mobilisation

Le processus de mobilisation du GCAM comprenait trois réunions en personne (plus précisément deux réunions en personne et une réunion virtuelle en raison de la pandémie de COVID‑19), ainsi que plusieurs soumissions par écrit vers la fin du processus, à l’été 2020. Le processus de mobilisation a été lancé de façon officielle dans le cadre d’une réunion de départ, en août 2019, où les membres du GCAM et des GTT ont été présentés, et où une ébauche du mandat du GCAM et de ses trois GTT a été distribuée aux fins d’examen et d’approbation. Après les nombreuses réunions des trois GTT et de leur travail exhaustif au cours de l’automne et de l’hiver 2019‑2020, une deuxième réunion du GCAM a eu lieu en février 2020 afin d’examiner les progrès réalisés et de permettre aux membres du GCAM de fournir aux GTT des commentaires et des conseils relatifs à l’exécution de leur mandat. Après que chacun des GTT eut soumis son rapport final, une dernière réunion (virtuelle) du GCAM a eu lieu le 15 juin 2020 pour examiner les recommandations et les résultats présentés dans ces rapports, et pour en discuter. Le processus de mobilisation s’est terminé le 7 août 2020, avec la soumission des derniers commentaires des membres du GCAM.

Les résultats finaux du processus de mobilisation comprennent le présent résumé, intitulé Résumé du processus de mobilisation relatif à l’aquaculture du Groupe consultatif autochtone et multipartite (GCAM), ainsi que des liens vers le rapport de chacun des GTT, fournis ci‑dessous :

Une réponse officielle aux recommandations contenues dans les rapports des trois GTT sera fournie à la fin de l’automne 2020.

Résumé

Commentaires généraux sur le processus du GCAM

Tous les membres ayant participé au processus accordaient un immense intérêt au rôle de l’industrie aquacole en Colombie‑Britannique et à ses répercussions possibles sur les écosystèmes marins (notamment sur les espèces de saumon sauvage), cette passion s’exprimant clairement à travers les discussions tenues dans le cadre des trois réunions du GCAM et des réunions des GTT. L’importance du saumon sauvage pour les peuples autochtones à des fins alimentaires, sociales et rituelles (ASR) a été particulièrement soulignée tout au long des discussions.

La majorité des représentants qui ont participé aux travaux du GCAM ou à l’un de ses trois GTT ont exprimé des opinions positives au sujet du processus de mobilisation, soulignant l’importance de réunir divers intérêts pour échanger de l’information et des points de vue, et pour déterminer, de façon collective, des stratégies et des mesures susceptibles d’améliorer la viabilité de l’aquaculture. Plusieurs participants ont reconnu que le processus avait contribué à faire ressortir de nouveaux renseignements et de nouvelles idées, mais aussi à établir de nouveaux liens et de nouvelles collaborations. Certains ont d’ailleurs dit souhaiter que les discussions se poursuivent après la fin du processus officiel de mobilisation. D’autres ont applaudi le fait que l’on ait mis à la fois l’accent sur la science et sur l’importance de reconnaître et intégrer le savoir traditionnel pour améliorer la disponibilité des données et de l’information, soulignant également les recommandations de chacun des GTT en vue d’améliorer la communication dans le cadre des efforts de gestion de l’industrie avec les intervenants en milieu marin. La sous‑ministre du MPO a fait remarquer que le processus de mobilisation avait été très productif, donnant lieu à des renseignements et à des recommandations d’importance pour améliorer la viabilité de l’aquaculture en Colombie‑Britannique.

Néanmoins, certains participants ont exprimé des opinions moins positives au sujet du processus global de mobilisation, particulièrement à l’égard du GTT sur la santé des poissons. Certains participants ont remis en question le bien‑fondé du leadership exercé par MPO dans le cadre du processus, suggérant qu’il aurait dû s’agir d’un processus indépendant, et ont soulevé des préoccupations relatives à la représentation limitée des participants autochtones au sein du GCAM et des trois GTT. Certains participants autochtones ont également laissé entendre que leurs préoccupations n’étaient pas toujours prises en compte ou qu’elles avaient été diluées. Certains membres ont aussi fait remarquer que le processus aurait dû être davantage orienté de façon à donner suite à l’engagement du ministre du MPO d’opérer une transition vers des parcs en filet ouverts en Colombie‑Britannique. En ce qui concerne le GTT sur la santé des poissons, les préoccupations soulevées concernaient notamment la portée du mandat du groupe de travail (qui aurait dû inclure un examen plus large de la santé et de la productivité des espèces de saumon sauvage); le temps limité accordé aux discussions ainsi qu’à la préparation et à l’examen des principaux documents techniques; la participation des membres d’office du MPO aux réunions du GTT; et le manque perçu d’impartialité du président du groupe de travail. Malgré ces préoccupations, les participants s’entendaient unanimement sur le fait que le Ministère devrait continuer d’appuyer la mobilisation de multiples intervenants sur les questions liées à la gestion de l’aquaculture en Colombie‑Britannique.

Quels que soient les différents points de vue sur le processus de mobilisation en tant que tel, les intervenants – qu’ils soient pour ou contre l’aquaculture – se sont exprimés clairement quant au besoin d’intégrer directement les voix des collectivités autochtones par rapport aux types et à l’ampleur des activités d’aquaculture qui se déroulent sur leurs territoires.

Technologies de remplacement en matière de salmoniculture

Le GTT sur les technologies de rechange en matière de salmoniculture s’était vu confier le mandat suivant :

Dans l’exercice de ce mandat, ce GTT a présenté au GCAM un rapport comprenant une analyse détaillée des obstacles existants et des recommandations proposées en vue de faciliter le développement et l’adoption de technologies de rechange en matière de salmoniculture, et ce, dans les quatre domaines clés suivants : aquaculture terrestre en parcs clos (c.‑à‑d. des systèmes d’aquaculture en recirculation); systèmes de parcs flottants semi‑clos; systèmes hybrides (combinaison de parcs terrestres clos ou parcs flottants semi‑clos et de systèmes d’aquaculture marine conventionnels); et systèmes extracôtiers. Les recommandations stratégiques du GTT se sont concentrées sur les besoins suivants :

Les membres du GCAM étaient généralement en accord avec le rapport et les recommandations de ce GTT, mais quelques membres ont longuement débattu des deux éléments clés suivants : (1) l’exhaustivité des données sur les coûts utilisées dans l’analyse de l’aquaculture terrestre (les systèmes d’aquaculture en recirculation; SAR); et (2) l’existence ou non de données suffisantes provenant d’installations d’aquaculture à grande échelle (> 3 000 tm) à partir desquelles déterminer adéquatement les estimations de coûts.

En ce qui concerne la première question, certains membres ont critiqué un tableau du rapport fournissant les coûts estimatifs des différents types de systèmes de salmoniculture de rechange, soulignant qu’on n’y avait pas inclus les données d’une étude de Gardner‑Pinfold de 2019 ayant indiqué de plus faibles coûts en capital pour l’aquaculture terrestre. Cette omission ayant été reconnue, le tableau du rapport du GTT a été mis à jour pour montrer une plus grande fourchette de coûts en capital pour l’aquaculture terrestre.

En ce qui concerne la deuxième question, des membres étaient en désaccord avec une déclaration de la préface du rapport selon laquelle « […] aucune installation de SAR à grande échelle (> 3 000 tm) n’est actuellement en opération » (traduction libre), un membre du GCAM soulignant que l’installation Miami Bluehouse d’Atlantic Sapphire, en Floride, en constituait un exemple. Un représentant de l’industrie s’est opposé à cet exemple, soulignant que bien que l’Atlantic Sapphire’s Miami Bluehouse soit une installation à grande échelle, le poisson n’y avait jamais encore été récolté et rien n’en prouvant pour l’instant la viabilité commerciale. Le membre qui avait souligné l’exemple a toutefois répondu que cette installation avait commencé la récolte en juillet 2020Footnote 1. Les opinions divergeaient également à savoir si une telle installation, qui rejette actuellement des déchets dans un aquifère sous‑marin en Floride, pourrait être utilisée en Colombie‑Britannique en raison des différences géologiques considérables entre les deux régions.

Enfin, des membres d’ONGE ont soulevé des préoccupations concernant les recommandations visant à soutenir les systèmes de parcs flottants semi‑clos et les systèmes hybrides qui, selon eux, n’étaient pas en mesure d’empêcher les déchets de pénétrer dans l’océan ni de contrôler la transmission de parasites ou pathogènes depuis les installations salmonicoles vers le saumon sauvage du Pacifique.

Santé des poissons de l’aquaculture marine et terrestre

Le GTT sur la santé des poissons s’était vu confier le mandat suivant :

Ce GTT a été le plus actif des trois groupes de travail, s’étant réuni à dix reprises entre août 2019 et mai 2020. De plus, avec le soutien du MPO pour mettre en œuvre l’une de ses premières recommandations, il a organisé un atelier de deux jours réunissant des vétérinaires et des pathologistes vétérinaires afin d’examiner les définitions de cas actuelles du Ministère pour l’inflammation des muscles squelettiques et cardiaques (IMSC) et l’ictère. Le GTT sur la santé des poissons était unique en ce sens qu’il était coprésidé par le MPO et l’Agence canadienne d’inspection des aliments (ACIA), car ils partagent la responsabilité de la gestion de la santé des espèces aquatiques.

Les discussions entre les participants ont surtout porté sur les efforts du MPO relatifs à la gestion globale de la santé des poissons dans les installations d’aquaculture, et ont mis particulièrement l’accent sur l’évaluation et la gestion des risques associés à l’orthoréovirus pisciaire (RVP), à l'inflammation des muscles squelettiques et cardiaques (IMSC), à l’ictère et aux poux du poisson.

Alors que les participants à ce groupe de travail ont fait preuve d’un haut niveau d’engagement, ses membres ont souvent exprimé des points de vue divergents au sujet de l’interprétation des données scientifiques, des données scientifiques pertinentes, et des mesures de gestion appropriées, en plus des biais réels ou perçus qui ont souvent entraîné des frictions entre les participants. Néanmoins, ce GTT est parvenu à s’entendre sur plusieurs questions et a su présenter des recommandations consensuelles au MPO afin de combler les lacunes cernées en matière de recherche, de communication et de gestion ayant trait à la santé des poissons de l’aquaculture, aux impacts environnementaux et à la confiance du public.

Voici les recommandations précises qui ont été formulées :

Plusieurs membres du GCAM ont souligné la réponse rapide de Pêches et Océans Canada, qui a intégré certaines recommandations précoces du GTT sur la santé des poissons dans sa révision des conditions de permis pour 2020 afin d’améliorer la lutte contre les poux du poisson. D’autres membres sont toutefois d’avis que ces révisions sont loin de correspondre à ce qui est nécessaire pour atténuer les répercussions de la transmission du pou du poisson depuis les installations aquacoles vers les populations vulnérables de saumon sauvage.

Certains membres du GCAM ont aussi reconnu le soutien du Ministère pour la tenue d’un atelier réunissant des experts qualifiés afin d’examiner les définitions de cas actuelles de l’IMSC et de l’ictère en vue de s’assurer que ces définitions sont adéquates et conformes aux pratiques exemplaires internationales. Même si les membres du GTT avaient été invités à nommer l’animateur cet atelier et à en choisir les participants, certains membres du GCAM ont critiqué le fait que l’atelier n’ait accueilli aucun observateur, disant ne pas pouvoir accorder leur pleine confiance aux résultats d’un processus n’ayant eu aucun témoin externe.

Quelques membres du GCAM ont également critiqué la gestion du GTT sur la santé des poissons. Certains membres se préoccupaient particulièrement du nombre de membres d’office du MPO et de l’ACIA ayant participé aux réunions du GTT; du peu de temps accordé pour examiner les documents communiqués aux participants du GTT et en discuter; et de la manière dont les différentes idées des membres ont été abordées dans le rapport final du groupe de travail. Ces préoccupations contrastent avec celles d’autres participants, qui estiment plutôt que la participation des membres d’office était nécessaire pour s’assurer que tous les membres du groupe comprennent les renseignements scientifiques et techniques détaillés liés à la santé du poisson et aux pratiques actuelles du Ministère en matière de surveillance, de vérification et d’évaluation.

Les membres de ce GTT ne sont pas entendus sur plusieurs questions, y compris : le rôle du RVP dans le développement de maladies, en particulier l’IMSC et l’ictère; la nécessité de surveiller d’autres souches du RVP en Colombie‑Britannique; l’incidence des conditions environnementales sur le développement des poux du poisson et leur transmission au saumon sauvage; et la mesure dans laquelle les poissons d’élevage à faible rendement peuvent servir d’indicateurs de la santé du saumon d’élevage ou sauvage. Certains membres du GCAM ont exprimé leur intérêt à poursuivre leur engagement à l’égard de ces questions et d’autres enjeux liés à la santé des poissons, mais ont dit préférer que ces discussions aient lieu dans le cadre d’un processus indépendant.

Gestion par zone

Le GTT sur la gestion par zone s’était vu confier le mandat suivant :

Les participants au GTT sur la gestion par zone ont su travailler en grande collégialité, réalisant d’importants progrès par rapport à presque tous les objectifs fixés. Plusieurs membres de ce GTT ont indiqué qu’ils seraient ravis de continuer à participer à l’élaboration de l’approche et du cadre nécessaires à la mise en œuvre d’une gestion par zone, ce qui comprend :

La majorité des membres du GCAM appuyaient les recommandations de ce groupe de travail technique. Ils étaient particulièrement en accord avec la recommandation d’établir une structure de gouvernance tripartite pour la planification et la gestion des activités d’aquaculture en Colombie‑Britannique, ce qui, selon certains, serait conforme à la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones.

Certaines questions ont été soulevées au sujet du cadre proposé, y compris pour savoir si les limites des territoires autochtones étaient bien prises en compte, et savoir de quelle façon les collectivités autochtones participeraient aux futurs travaux d’élaboration et de mise en œuvre du cadre proposé. Certains membres ont explicitement souligné l’exigence de reconnaître les droits et l’autonomie des Premières Nations dans le cadre de cette participation, et la nécessité de leur fournir un soutien financier pour le renforcement des capacités, permettant aux autochtones de jouer un rôle significatif dans le cadre proposé.

D’autres préoccupations soulevées concernaient la question de savoir si les activités d’aquaculture existantes devraient être incluses pour déterminer les limites proposées des zones de gestion, certains membres suggérant que cela aurait pour effet de conférer des droits acquis aux activités existantes. Des membres se préoccupaient également du fait que le cadre proposé doit être en mesure d’aborder les enjeux englobant plusieurs zones, comme la migration du saumon. On reconnaissait favorablement que l’adoption d’une méthode de gestion par zone pourrait contribuer à aborder les problèmes de poux du poisson.

Enfin, certains membres du GCAM ont dit qu’ils auraient souhaité que ce GTT approfondisse ses travaux relatifs à mise en œuvre, y compris la définition des rôles et des responsabilités, ainsi que l’utilisation du cadre proposé pour donner suite à l’engagement du Ministre relatif au mandat du MPO d’effectuer une transition vers des parcs en filet ouverts en Colombie‑Britannique.

Prochaines étapes

Pour le Groupe consultatif autochtone et multipartite (GCAM) sur l’aquaculture, les prochaines étapes seront notamment de fournir le présent résumé au ministre des Pêches et des Océans, ainsi que le rapport de chacun des trois GTT, les procès‑verbaux des réunions du GCAM et les présentations écrites soumises par les membres du GCAM. Pêches et Océans Canada conclura officiellement le processus de mobilisation du GCAM à la fin de l’automne 2020, en donnant suite aux recommandations formulées dans les rapports des GTT.

Nous tenons, encore une fois, à remercier tous les membres du GCAM et leurs représentants au sein des GTT pour le temps, leurs connaissances et leur expérience dans le cadre de ce processus informatif.

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