Faut-Faut-il ou non inscrire trois populations de morue franche sur la liste de la LEP? Considérations socio-économiques visant à éclaire la décision

1.5 Facteurs clés

Dans une analyse des répercussions socio-économiques potentielles de l’inscription de la population de morue franche à la Liste de la LEP, plusieurs facteurs importants doivent être pris en compte.

1. Paramètres biologiques
   Pour estimer les avantages à long terme, il faut poser des hypothèses à propos des taux de croissance possibles du stock en question à la suite de son inscription à la Liste de la LEP. Aux fins de notre analyse, plusieurs taux de croissance naturelle sont examinés, dont les taux estimatifs actuels obtenus à partir des évaluations des stocks³. Ces taux sont les suivants:
   
   • < 2 % hauturière, 40 % côtière pour 2J3KL;
   • 20 % pour 3NO;
   • 15 % pour 4RS3Pn;
   • 4 % pour 3Ps⁴

   Les pêcheurs rencontrent de plus en plus de morues près du littoral dans 2J3KL malgré le taux de croissance généralement bas estimé pour cette zone de l’OPANO. Aucun scénario prévoyant des stratégies de gestion distinctes pour les composantes côtière et hauturière des populations de morue n’a été fourni. Toutefois, nous avons modélisé séparément la dynamique hypothétique de chacune des deux composantes dans 2J3KL. Ensuite, nous avons combiné ces deux sous-populations en une seule, à laquelle nous avons appliqué un point de référence limite (PRL) et un taux d’exploitation communs. Toute décision d’inscrire la morue se heurtera à la résistance des pêcheurs dont l’expérience semble indiquer que l’abondance augmente près des côtes. Néanmoins, notre compréhension actuelle de la dynamique combinée de ce stock ne nous permet pas de déterminer si une pêche côtière risque de nuire au rétablissement à long terme de l’ensemble de la morue de 2J3KL.
   
   Le PRL de la biomasse du stock reproducteur représente un seuil critique en dessous duquel la productivité du stock est affaiblie et sous lequel un stock ne devrait pas être permis de descendre. Selon le principe de précaution, des mesures de gestion doivent être prises avant qu’une population en déclin n’atteigne ce niveau. Néanmoins, de nombreux stocks de morue sont bien en dessous du PRL. Voici un aperçu des valeurs estimatives actuelles du PRL et de la biomasse du stock reproducteur (BSR) pour diverses zones:
   

   Division de l’OPANO	PRL (000 t)	BSR (000 t)
   2J3KL	> 300	Côtière : 22 (dérivé de l’estimation côtière centrale) Hauturière : aucun estimé officiel, valeur de 12.5 dérivé de l’index de biomasse.
   3NO	60	5
   4RS3Pn	100*	38
   3Ps	13 - 36	88 - 130

   ^*Le PRL fourni pour 4RS3Pn était un intervalle (85 000 à 110 000 tonnes). Pour cette analyse, le point milieu de l’intervalle, arrondi au 5 000 tonnes le plus proche fut utilisé.
   
   La Direction générale des sciences du MPO, en coopération avec d’autres équipes de gestion, de comités consultatifs et de groupe d’intendance, travaille actuellement à l’établissement de points de référence aux fins de la gestion. Pour certains stocks, une valeur provisoire est attribuée au PRL qui est utilisé dans la présente analyse. L’utilisation du PRL comme seuil pour l’établissement d’une pêche dirigée est une façon de faire qui ne s’adresse pas spécifiquement aux exigences de la LEP et aucun critère n’a encore été établi pour justifier un retrait de la Liste. Abstraction faite du contexte de la LEP, les stocks de morue ne peuvent être considérés comme étant rétablis avant qu’un autre seuil plus élevé, souvent appelé point de référence cible, ne soit atteint. Toutefois, de telles cibles n’ont pas encore été établies. Appliqué uniformément à l’ensemble des stocks, le PRL offre une base de comparaison valable pour évaluer les effets relatifs des divers scénarios.
   
   

2. Vente d’espèces inscrites
   Un des principaux enjeux pour la pêche commerciale liés à l’application de la LEP est la vente (et l’achat) par des individus de poissons de sujets d’une espèce inscrite qui ont été pêchée légalement (p. ex. dans les limites des prises accessoires ou dans le cadre d’une pêche dirigée). Sauf dans des conditions très restrictives, la LEP interdit  « la possession, la collection, l’achat, la vente ou l’échange » par des individus des poissons d’une espèce inscrite comme espèce menacée ou en voie de disparition. La LEP prévoit des mécanismes d’exemption qui pourraient autoriser la poursuite de prises accessoires, voire d’une pêche dirigée, cependant le commerce de toute espèce inscrite est actuellement interdit par la Loi a moins que les règles établis sous la LEP ne s’appliquent pas aux collecte d’individus qui possède légalement une espèce extincte, en voie d’extinction ou menacée. Si aucune règle n’est établie la pêche commerciale dirigée d’une espèce inscrite ne puisse plus être pratiquée. Qui plus est, une pêche commerciale qui entraîne la capture accessoire de poissons d’une espèce inscrite pourrait subir de graves répercussions. Notre analyse comprend une estimation des répercussions immédiates potentielles de cet aspect de la LEP, mais nous ne savons rien des répercussions à long terme. À moins de trouver une solution, une telle restriction aura de graves conséquences socio-économiques supplémentaires (voir tableau 1.5) par suite de la fermeture de la pêche dirigée en 3Ps. L’supposition dans l’analyse à long terme est que la morue franche peut être commercialement échangée.
   
   
3. Retrait de la Liste
   Le processus, les délais et les critères du COSEPAC pour le retrait d’espèces de la Liste (i.e. le processus au cours duquel une espèce est retirée de la liste des espèces en voie de disparition ou menacée) ne sont pas clairement définis pour le moment.  Dans la présente analyse, il est présumé qu’une pêche dirigée est à nouveau autorisée lorsqu’un stock en voie de rétablissement atteint le point de référence limite (PRL).
   
   
4. Activité en dehors de la Zone économique exclusive (200 milles) du Canada
   Pour certains stocks de morue, notamment ceux de 3NO, mais aussi ceux de 2J3KL, l’efficacité des mesures de gestion dépendra en grande partie de l’activité des navires qui pêchent en dehors de la zone de 200 milles. En d’autres mots, toute mesure de gestion visant à protéger le stock en vertu de la LEP ne sera efficace que si les prises de ce stock en dehors de la zone de 200 milles sont aussi limitées. Par conséquent, pour certains stocks, les mesures de protection exigeront la coordination avec l’Organisation des pêches de l’Atlantique Nord-Ouest (OPANO) et la conformité des flottilles étrangères qui pêchent dans le territoire régi par l’OPANO (TRO), qui devront respecter les quotas, mettre fin à la non-déclaration des prises et réduire leur taux de prises accessoires.

   La surveillance et l’application accrues des lois par le Canada a déjà mené à une baisse de l'incidence de la surpêche dans le TRO. Actuellement, on ne sait pas si des mesures additionnelles seront requises advenant l’inscription de la morue franche sous la LEP.
    

5. Coûts additionnels possibles
   Étant donné que la LEP contient des directives strictes et précises au ministre responsable de la protection de toute espèce inscrite comme étant « en voie de disparition » ou « menacée » contre l’abattage, le harcèlement ou la capture, il se peut qu’il en résultera une augmentation des coûts pour le gouvernement qui devra assumer une charge supplémentaire importante sur le plan de l’application des règlements. Dans le cadre des discussions, les intervenants ont indiqué qu’il y aurait fort probablement une importante pêche de protestation si la morue devait être inscrite sur la Liste. Une estimation générale des coûts a été effectuée en fonction de l’expérience passée du Ministère dans l’application des mesures de conservation des pêches. Les coûts supplémentaires associés à l’application pourraient aller de 230 000 $, si la période de non-conformité ne dure pas plus de deux jours, à 4,6 M$ pour chaque période de non-conformité de 60 jours. Ces coûts s’ajoutent aux revenus de la pêche et de la transformation perdus résultant de la mise en oeuvre des scénarios plausibles détaillés dans ce document.

   La perte de gérance et de collaboration de l’industrie constituerait un autre coût incommensurable lié à l’inscription de la morue sur la Liste. Toute inscription fausserait probablement l’information sur les prises. Par ailleurs, dans le cadre de discussions, les intervenants ont indiqué que, en cas de désignation de la morue, ils s’attendaient à ce que le MPO mette en œuvre une initiative scientifique d’envergure, similaire au récent Programme scientifique « Morue du Nord », afin d’enrichir les connaissances sur la biologie du stock et de montrer son engagement à retirer la morue de la Liste dès que possible. Le coût d’une initiative éventuelle de ce genre n’est pas inclus dans la présente analyse.

   L’analyse présente les répercussions marginales de la liste éventuelle de la LEP par rapport à l’année de référence (2004), si les autres facteurs demeurent constants. Toutefois, il convient de noter que le dollar canadien s’est fort apprécié en 2005 et que les coûts des combustibles ont augmenté rapidement (p. ex., les prix du diesel ont augmenté de plus de 50 % depuis septembre 2004). Ces facteurs ont déjà touché les pêcheurs et les transformateurs et amplifieraient les répercussions d’une éventuelle inscription de la morue sur la Liste de la LEP.
    

6. Avantages supplémentaires potentiels
   La morue franche peut présenter, pour la société canadienne, des avantages substantiels qui ne sont ni tangibles ni liés au marché; plusieurs personnes qui n’utilisent pas directement cette ressource peuvent souhaiter qu’elle soit préservée. La population peut, en effet, souhaiter préserver des espèces afin que les générations futures puissent en profiter (valeur de legs). Elle peut aussi attribuer une grande valeur au simple fait de savoir qu’une espèce existe, même si elle ne la verra ou ne l’utilisera peut-être jamais (valeur d’existence). On peut aussi être satisfait de savoir qu’on préserve l’option de voir ou d’utiliser l’espèce ultérieurement (valeur d’option).

   La valeur de non-usage est très difficile à mesurer en raison de son caractère subjectif, et parce qu’il n’est pas aisé d’obtenir une définition claire de la vraie valeur que chaque personne associe au bien en question (et à ce seul bien). Estimer la valeur d’usage non-marchande n’est pas un problème conceptuel mais nécessite généralement des données qui ne sont habituellement pas récoltées. La valeur non-marchande n’a pas encore été estimée pour la morue franche mais il est possible que cette valeur soit élevée. Une espèce aussi en vue que la morue franche possède une importance nationale. De plus, la pêche à la morue franche est beaucoup plus qu’un emploi pour plusieurs individus; c’est une tradition qui fait partie de l’histoire et de la culture des communautés côtières de l’Est du Canada, plus particulièrement à Terre-Neuve et Labrador et sur la Basse-Côte-Nord où la pêche à la morue est vue par certain comme un droit.

   Il peut être difficile d’estimer complètement les bénéfices du marché pour les ressources naturelles telles que la pêche. De même, au-delà des revenus réalisés par la capture et la transformation au cours d’une période de temps limité, il y a une valeur associée au stock de morue dans l’océan (valeur analogue à un investissement ou à la « valeur comptable » d’un actif).
    

7. Répercussions sur les collectivités
   La pêche et, de fait, la morue revêtent une importance considérable pour de nombreuses collectivités rurales et côtières éloignées. Ces collectivités ont généralement un taux de chômage plus élevé que la moyenne (des taux de plus de 20 % ne sont pas rares). De plus, elles n’ont à peu près pas d’autres possibilités de diversification économique, surtout quand on songe aux crises dans le secteur forestier et dans d’autres secteurs des ressources naturelles.

   Plusieurs usines de transformation sans accès au crabe ou à la crevette sont particulièrement vulnérables à une réduction de l’accessibilité à la morue franche. Les usines qui sont très dépendantes de la morue franche pourraient devoir fermer en raison de la décision d’inscription. La fermeture devient encore plus inévitable si le propriétaire de l’usine n’a pas réinvesti dans la machinerie et l’équipement pour maintenir la productivité.   Bien qu’il ne soit pas possible de prédire quelle usine de transformation pourrait devenir non rentable advenant l’inscription de la morue, il faut bien reconnaître que la fermeture d’une usine aurait des conséquences désastreuses pour la collectivité où elle se trouve. Des emplois seraient perdus et d’autres travailleurs verraient leurs heures de travail réduites.

   On peut trouver un compte rendu détaillé de la situation de la main-d’œuvre dans le domaine de la transformation du poisson à Terre-Neuve-et-Labrador dans l’examen de la politique sur la transformation du poisson réalisé par la province, en 2003⁵. Le nombre total de travailleurs dans ce secteur de l’industrie a diminué, passant de plus de 25 000 en 1990 à moins de 13 000 en 2000. Le revenu global des travailleurs d’usines de transformation a chuté de 31 %, dégringolant de 219 M$ en 1990 à 151 M$ en 2001 avec une baisse correspondante considérable (31 %) de l’ensemble des prestations d’assurance-emploi qui, de 132 M$, sont passés à 89 M$. Au niveau individuel, le revenu moyen (dans le domaine de la transformation) a diminué largement au début des années 1990, pour remonter quelque peu avec le développement des ressources de mollusques. En 2001, le revenu réel moyen du travailleur d’usine de transformation type avait à peu près atteint le niveau des années 1990; toutefois, cette moyenne ne s’applique pas nécessairement à la situation des travailleurs d’usines de transformation du poisson de fond.

   L’impact de l’inscription de la morue franche peut nuire à la capacité des pêcheurs et des transformateurs affectés de se qualifier pour l’assurance-emploi (AE) qui est habituellement une source importante pour plusieurs de ces travailleurs saisonniers. Par exemple, dans la région de la Basse-Côte-Nord du Québec, les paiements moyens d’assurance-emploi pour les employés liés à la pêche en 2004 étaient de 8 300 $. Les pêcheurs indépendants peuvent être admissibles à l’assurance-emploi des pêcheurs si, dans les 31 semaines précédant leur demande de prestations, ils ont gagné au moins 2 400 $ à 4 200 $ selon la région. D’autres, comme les équipages de pêcheur et les travailleurs d’usine sont admissibles aux prestations ordinaires d’assurance-emploi s’ils ont travaillé pendant le nombre d’heures requis au cours de l’année précédente (le nombre exact dépend du taux de chômage dans leur région). Les pêcheurs / équipages et les transformateurs qui travaillent moins d’heure à la suite de l’inscription de la morue ne pourront plus être admissibles à ce revenu.

   Les récentes tendances montrent aussi une émigration importante des habitants de ces collectivités, les jeunes surtout, vers de plus grands centres urbains. Suivant cette tendance, les données démographiques montrent que la population vieillit, la proportion des moins de 45 ans ayant diminué d’environ 10 % à Terre-Neuve-et-Labrador et d’environ 7 % dans les régions maritimes du Québec⁶ entre 1996 et 2001. Le niveau d’éducation affecte aussi la capacité d’une région à absorber l’impact d’une inscription. Des bas niveaux d’éducation limitent sévèrement la mobilité des travailleurs, spécialement ceux des régions rurales qui ont tendance aussi à être plus âgés. Les plus éduqués sont aussi plus susceptibles d’émigrer, ce qui a un impact négatif sur la viabilité à long terme d’une communauté. La diminution de la population dans ces collectivités, le vieillissement de ceux qui restent et les possibilités économiques limitées pour attirer de nouveaux résidants mettent en péril l’avenir de certaines de ces collectivités. Par conséquent, leur capacité d’absorber d’autres pertes est limitée et toute décision concernant la gestion de la morue, que ce soit en vertu de la LEP ou de la Loi sur les pêches, doit en tenir compte.

   Les scénarios de gestion qui comportent d’autres restrictions de la pêche à la morue pourraient entraîner un accroissement de l’exode rural (et une augmentation correspondante de la migration vers des zones urbaines dans d’autres parties du Canada). Un tel exode entraîne des coûts pour les individus et pour les collectivités touchés, mais aussi pour la province. Dans le cas des collectivités, une baisse de la population peut avoir des répercussions négatives sur le financement des écoles, des infrastructures et des services publics et privés. Pour la province, l’émigration peut entraîner une baisse de sa population par rapport à celle du reste du Canada, ce qui, en retour, pourrait se traduire par une diminution des paiements de transfert du gouvernement fédéral, dont le calcul est basé sur le nombre d’habitants. Pour les individus touchés, les coûts associés au déménagement sont significatifs; mentionnons seulement les dépenses associées à l’achat et à la vente d’une propriété, au transport des biens et à la location de camions de déménagement. À ne pas oublier, non plus, qu’un ralentissement de l’activité économique dans une collectivité peut entraîner une chute de la valeur marchande des propriétés mises en vente par les personnes qui envisagent d’émigrer. De nombreux pêcheurs ont d’importantes hypothèques sur leurs bateaux, et la vente de ces bateaux pour rembourser l’hypothèque serait difficile, en particulier quand le ralentissement de la pêche réduit la valeur de revente. Ceci peut limiter leur capacité de déménager. Toutefois, sans autres possibilités économiques dans leur collectivité, ces pêcheurs n’ont peut-être d’autre choix que d’avoir recours à l’aide sociale ou encore peuvent finir par déclarer faillite. Même si l’estimation de ces coûts dépasse la portée de la présente analyse, il faut tout de même en tenir compte dans toute décision concernant l’inscription d’une espèce sur la Liste de la LEP.
    

8. Autres enjeux
   À remarquer que les avantages à long terme d’une inscription peuvent ne pas être ressentis avant de très nombreuses années, voire jamais. Compte tenu du vieillissement de la population au sein de l’industrie et des collectivités rurales, ceux qui auraient à supporter le coût immédiat des mesures ne seraient pas nécessairement ceux qui réaliseraient les bénéfices du scénario de gestion. La répartition des coûts et des avantages entre générations n’est pas étudiée dans le cadre de la présente analyse.

   De plus en plus, la mondialisation est un facteur dont il faut tenir compte pour la compétitivité de l’industrie de la pêche du Canada par rapport à d’autres pays du monde, la Chine, en particulier. On voit déjà des entreprises canadiennes exporter leurs prises en Chine pour les faire transformer. Une telle situation entraîne une diminution des emplois des travailleurs d’usine du pays pour la transformation du poisson. Toute réduction supplémentaire des produits à transformer associée à la LEP ne fera qu’amplifier ces conséquences. Des fermetures ou restrictions prolongées de la pêche pourraient rendre difficile un retour sur les marchés en raison de la structure des coûts auxquels les transformateurs canadiens sont confrontés.

   Dans le contexte de la poursuite du moratoire sur certains stocks de morue franche, les répercussions des décisions d’inscription ne découleront pas tant de l’interdiction de la pêche dirigée de la morue que des mesures prises dans d’autres pêches pour protéger la morue. En outre, tout effet négatif de l’inscription de la morue, comme la perte de revenus, serait encore plus difficile à absorber si des réductions au nombre de pêches permises venaient à être imposées pour des espèces plus lucratives ou si le prix des espèces plus lucratives baissait (comme cela s’est produit en 2005 : le prix du crabe a chuté d’environ 40 % et celui de la crevette, d’à peu près 28 %).  Ceci est particulièrement vrai pour la question des allocations temporaires de mollusques et crustacés aux titulaires de permis de pêche du poisson de fond au Québec.

   Quoique cela dépasse la portée du présent rapport, d’autres industries peuvent aussi ressentir les effets (p. ex. exploration pétrolière et gazière, relevés sismiques) de la restriction d’activités diverses (pêche au chalut de fond, utilisation de dragues à pétoncle, etc.) pour protéger le milieu et l’habitat essentiel d’une espèce. Ces répercussions doivent être prises en compte lors de l’élaboration de stratégies et de plans d’action pour le rétablissement.

   Enfin, un bon nombre de questions internationales doivent être prises en compte. Les captures effectuées par les flottilles de pays membres de l’OPANO ont un impact considérable sur la conservation de la morue dans 3NO à l’extérieur de la zone économique exclusive du Canada (ZEE) – cette question est traitée plus en détail dans les sections suivantes. Il faut également tenir compte des quotas étrangers détenus dans la ZEE du Canada. En plus, les îles de St-Pierre et Miquelon (France) ont droit, conformément à un accord Canada-France, à 15,6 % du total autorisé des captures (TAC) à l’intérieur des eaux Canadiennes dans la zone 3Ps ainsi qu’à de plus petites quantités dans le golfe du Saint-Laurent.

³Les rapports sur l’état des stocks produits par la Direction générale des sciences du MPO qui indiquent les taux de croissance estimatifs actuels pour chaque zone de l’OPANO peuvent être consultés aux adresses URL indiquées ci-après (dernière visite en date du 8 juin 2005) :
2J3KL http://www.dfo-mpo.gc.ca/csas/Csas/etat/2004/SSR2004_011_f.pdf
4RS3Pn http://www.dfo-mpo.gc.ca/csas/Csas/etat/2004/SSR2004_019_f.pdf
3Ps http://www.dfo-mpo.gc.ca/csas/Csas/etat/2004/SSR2004_039_f.pdf
Les rapports sur l’état des stocks pour la zone 3NO sont produits par l’Organisation des pêches de l’Atlantique Nord-Ouest (OPANO). Une estimation du taux de croissance actuel est fournie dans le dernier rapport, qui peut être consulté à l’adresse URL suivante (dernière visite en date du 9 juin 2005).  http://archive.nafo.int/open/sc/2003/scr03-059.pdf

⁴ L’estimation du taux de croissance actuel fournie par des représentants de la Direction générale des sciences du MPO est de 2,5 à 5 %. Ces derniers précisent toutefois qu’il s’agit d’un taux exceptionnellement bas pour ce stock, la croissance dans ce secteur étant habituellement bien supérieure. La décision de gestion qui établit le TAC à 15 000 tonnes se base sur le taux moyen de croissance historique plutôt que sur le taux observé cette année.

⁵ Rapport final du “Fish Processing Policy Review Commission”. Eric Dunne (commissaire), décembre 2003.

⁶ Les régions maritimes du Québec sont le Bas-Saint-Laurent, la Côte-Nord ainsi que la Gaspésie – Îles-de-la-Madeleine.

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