Directives d’élaboration d’un plan de rétablissement conforme à la Politique Cadre de l’approche de précaution : Assurer la croissance d’un stock pour le faire sortir de la zone critique

Directives d’élaboration d’un plan de rétablissement conforme à la Politique Cadre de l’approche de précaution : Assurer la croissance d’un stock pour le faire sortir de la zone critique
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Cadre pour la pêche durable

1. Introduction

Depuis longtemps, Pêches et Océans Canada (MPO) déploie des efforts de gestion pour rétablir les stocks décimés au moyen des outils offerts en vertu de la Loi sur les pêches et, plus récemment, de la Loi sur les espèces en péril (LEP). Cette dernière loi exige des stratégies de rétablissement pour les espèces ou les populations en voie de disparition ou menacées. Toutefois, la Loi sur les pêches ne précise pas d’exigences de rétablissement, et il n'existe aucune ligne directrice nationale visant le rétablissement des stocks gérés en vertu de la Loi sur les pêches.

En 2009, le MPO a publié le Cadre pour la pêche durable (CPD) et plusieurs politiques connexes. Ce cadre comporte une politique importante intitulée Un cadre décisionnel pour les pêches intégrant l'approche de précaution (Politique cadre de l’approche de précaution), qui décrit la méthode que suit le Ministère pour appliquer l'approche de précaution dans les décisions concernant les niveaux de captures des pêches canadiennes. La Politique cadre de l’approche de précaution comprend l’exigence suivante :

En ce sens, conformément à la Politique cadre de l'approche de précaution, l’exigence visant l’adoption d’un plan de rétablissement des stocks décimés est devenue une politique ministérielle. Au minimum, la Politique cadre de l’approche de précaution et son plan de rétablissement visent les principaux stocks pêchés gérés par le MPO, c.-à-d. les stocks qui sont précisément et volontairement visés par la pêche, que celle-ci soit commerciale, récréative ou de subsistance. Ce cadre peut convenir d’une manière plus générale à d’autres stocks le cas échéant et lorsque les circonstances le justifient.

Même si la Politique cadre de l'approche de précaution exige spécifiquement la mise au point de plans de rétablissement pour faire remonter les stocks au-dessus du Point de référence limite (PRL – c.‑à‑d. hors de la zone critique), il est entendu qu'il ne s'agit là que d'un élément parmi d’autres du processus global de rétablissement. Comme en font foi les sections 2.0 et 3.1, le processus de rétablissement a pour but de ramener un stock jusqu’à la zone de prudence et ultimement jusqu’à la zone saine, conformément à la Politique cadre de l’approche de précaution. Le plan de rétablissement, tel qu’il est décrit dans le présent document, joue un rôle primordial dans le processus global de rétablissement des stocks dont l’abondance a baissé jusqu’au PRL ou à un niveau inférieur à ce point.

Il est entendu que l’objectif primordial de la Politique cadre de l’approche de précaution est d’empêcher avant tout qu’un stock se décime au point où il se retrouve dans la zone critique. Cependant, pour certains stocks, en particulier ceux dont l’appauvrissement date d’un certain temps et qui se maintiennent pour l’instant dans la zone critique, l’élaboration et la mise en oeuvre d’un plan de rétablissement constituent un élément essentiel de l’application de la Politique cadre de l’approche de précaution et des efforts que déploie le MPO pour gérer de façon durable les pêches canadiennes.

Le but de ce document est de guider les employés du MPO, en particulier les gestionnaires des pêches et les autres fonctionnaires qui ont pour fonctions d’élaborer des plans de rétablissement pour des stocks qui se situent dans la zone critique. Il s’appuie en ce sens sur les lignes directrices déjà établies dans la Politique cadre de l’approche de précaution. Le présent document devrait être perçu comme une annexe de la Politique cadre de l’approche de précaution et, par conséquent, devrait être assujetti aux modalités établies dans cette politique. Le document donne un aperçu général du processus de rétablissement, y compris les dispositions relatives à l’élaboration des objectifs, à l’établissement de délais de rétablissement et à la participation des pêcheurs, des conseils de cogestion établis en vertu des ententes de revendications territoriales et des autres parties intéressées aux pêcheriesNote de bas de page 1. Il aborde également les principaux facteurs qui peuvent influer sur le succès du rétablissement, de même que les pratiques exemplaires de gestion qui ont fait leurs preuves dans le rétablissement d’un stock. Le modèle ci-joint (annexe A) comprend des renseignements plus précis sur le contenu recommandé d'un plan de rétablissement. Il convient de noter que le présent document de directives n’est pas censé servir de cadre opérationnel pour la mise en oeuvre de la Politique cadre de l’approche de précaution. Il pourrait être nécessaire de réviser le présent document à mesure que nous acquerrons de l’expérience dans les processus de rétablissement.

Même si le présent document de directives a été élaboré expressément pour le rétablissement des stocks de façon à les faire sortir de la zone critique (par opposition, aux processus de rétablissement additionnels qui s’appliquent au-delà du PRL), comme il est indiqué dans la Politique cadre de l’approche de précaution, la majeure partie de l’information qui s’y trouve (particulièrement les sections 7.0 et 8.0) pourra aussi se révéler utile aux fonctionnaires appelés à élaborer des processus de rétablissement supplémentaires au moyen d’autres processus de gestion (p. ex. rétablissement d’un stock se situant dans la zone de prudence pour l’amener au niveau de la zone saine, application de la Politique sur le saumon sauvage du PacifiqueNote de bas de page 2, rétablissement d’une espèce en péril évaluée par le COSEPAC et gérée en conformité de la Loi sur les pêches ou de la Loi sur les espèces en péril).

Il est important de souligner que le plan de rétablissement élaboré conformément à la Politique cadre de l’approche de précaution ne constitue pas un instrument juridiquement contraignant et ne peut pas servir de fondement à une contestation judiciaire. Le plan de rétablissement peut être modifié en tout temps. Son élaboration n’entrave pas l’exercice du pouvoir discrétionnaire du Ministre établi dans la Loi sur les pêches. Le Ministre peut, pour des raisons de gestion et de surveillance judicieuses des pêches et pour la conservation et la protection du poisson, modifier une disposition du Plan, conformément aux pouvoirs qui lui sont conférés par la Loi sur les pêches. Un énoncé de ces dispositions doit figurer au début de chaque plan de rétablissement et doit être communiqué aux parties intéressées qui participent à l'élaboration du plan.

Les décisions de gestion faisant suite à l’application de ces directives seront sujettes à la réglementation générale sur les pêcheries. De plus, elles tiendront compte des accords pertinents sur des revendications territoriales, de l’obligation de consulter lorsque des décisions peuvent avoir un effet négatif sur des droits ancestraux ou issus de traités, qu’ils soient établis ou potentiels, sur la protection constitutionnelle accordée aux peuples autochtones et les droits issus de traités selon l’article 35 de la Loi Constitutionnelle (1982) ou sur d’autres politiques ministérielles et autres facteurs pertinents.

2.0 Plan de rétablissement ou plan de gestion intégrée des pêches

Un plan de gestion intégrée des pêches (PGIP) procure un cadre de planification de la conservation et de l’utilisation durable des ressources halieutiques ainsi que du processus de gestion d’une espèce donnée pendant une période précise. Pour les gestionnaires des pêches, les autres secteurs du MPO (p. ex., ceux qui interviennent dans la gestion des pêches), les conseils de cogestion établis en vertu des ententes de revendications territoriales, les pêcheurs, les autres parties intéressées, il constitue un important outil de déclaration et une source précieuse de données au sujet d'une pêche donnée. Un PGIP présente un résumé clair et concis des caractéristiques d’une pêche, les aspects scientifiques, les objectifs de gestion, les mesures de gestion à prendre pour atteindre ces objectifs et les critères de mesure de l’atteinte des objectifs. Les dispositions du plan déterminent la méthode de gestion de la pêche et, lorsqu’il y a lieu, les conditions dont les permis de pêche seront assortis. En 2010, le MPO a produit des lignes directrices révisées pour la production d’un PGIP (MPO, 2010b), qui tiennent compte des modifications apportées au régime de gestion des pêches conformément au Cadre pour la pêche durable.

Un plan de rétablissement élaboré en conformité de la Politique cadre de l’approche de précaution devrait être considéré comme une extension du processus du PGIP et du document correspondant. Le PGIP type devrait être perçu comme le principal outil à utiliser pour les stocks dont l’abondance de la population se situe dans la zone de prudence ou dans la zone saine (ce qui comprend le rétablissement d’un stock pour le faire passer de la zone de prudence à la zone saine). Cependant, pour les stocks qui se situent dans la zone critique, le PGIP type serait complété par un plan de rétablissement qui énonce les objectifs, les échéances et les mesures de gestion qui sont propres à faire croître le stock pour l’amener au-dessus du PRL. Dans les cas où il y a un PGIP en vigueur, le plan de rétablissement pourrait être présenté en annexe au PGIP, et s’inspirer de son contenu s’il y a lieu. S’il n’y a pas de PGIP en vigueur, le plan de rétablissement pourrait être élaboré comme document autonome. Dans un tel cas, le plan aura tendance à être plus substantiel dans son contenu qu’un plan de rétablissement élaboré comme annexe au PGIP. Étant donné le rapport intrinsèque qui existe entre un plan de rétablissement et l’ensemble du processus du PGIP, tout a été mis en oeuvre pour assurer l’uniformité autant que possible entre les lignes directrices qui se rapportent au PGIP et celles qui régissent l’élaboration d’un plan de rétablissement. Il y a quand même des différences entre un PGIP type et un plan de rétablissement, qui reflètent les exigences particulières du rétablissement d’un stock de la zone critique au-delà du PRL.

Le cas échéant, le processus d'élaboration d'un PGIP et le processus de participation connexe peuvent servir à élaborer un plan de rétablissement conforme à l'approche de précaution. Cependant, on pourra aussi mettre au point un processus complémentaire ou autre lorsque l’état du stock, les facteurs écologiques, les caractéristiques des secteurs de pêche et d’autres parties ayant des intérêts dans les pêcheries, ou le contexte général de planification justifient une approche différente. Le tout sera déterminé au cas par cas.

3.0 Définition des objectifs du rétablissement

L’énoncé clair des objectifs représente un élément essentiel d’un plan de rétablissement, et il guide l’élaboration de mesures particulières de rétablissement. Des objectifs bien définis aident à éclaircir les demandes d’avis scientifiques et donnent aux gestionnaires des pêches les renseignements dont ils ont besoin pour prendre des décisions éclairées. Plus les objectifs sont clairs, plus les attentes des partenaires externes et d’autres parties ayant des intérêts dans les pêcheries seront précises et fondées. Sans objectifs clairs, la probabilité de succès est réduite, car il est alors difficile de déterminer si les buts visés ont été atteints.

Les personnes affectées à l’élaboration d’un plan de rétablissement devraient toujours viser des objectifs précis, mesurables, atteignables, pertinents et limités dans le temps. Elles doivent tenir compte de la faisabilité générale du rétablissement (section 7.4).

3.1 Objectifs à court terme ou à long terme

Les plans de rétablissement devraient comprendre des objectifs à court terme et à long terme. Les objectifs à court terme sont ceux qui devraient être atteints pendant la durée de vie du plan de rétablissement; ils guideront l'élaboration des mesures de gestion particulières du plan. Comme l’indique la Politique cadre de l’approche de précaution, l’objectif premier de tout plan de rétablissement est de :

Comme nous l’avons indiqué au point 2.0 ci-dessus, lorsqu’un stock a augmenté pour dépasser le PRL, c’est le processus du PGIP ordinaire qui est appliqué pour poursuivre la croissance du stock. Ainsi, la durée de vie d’un plan de rétablissement est fonction du temps requis pour atteindre cet objectif.

Comme les objectifs fixés en fonction du PRL sont souvent basés sur la biomasse (ou sur un paramètre équivalent), il peut être utile aussi d’établir d’autres objectifs à court terme qui ne s’articulent pas en fonction du PRL, mais qui seraient quand même atteignables pendant la durée de vie du plan de rétablissement. De tels objectifs à court terme seraient conditionnés par la nécessité d’un rétablissement global du stock (supérieur à des volumes précis de biomasse) et/ou par les caractéristiques écologiques nécessaires pour assurer la santé du stock. Les paramètres non liés à la biomasse pouvant servir à évaluer le taux de succès d’un rétablissement font l’objet d’un examen plus approfondi à la section 3.2.

Même lorsque les objectifs à court terme d'un plan de rétablissement sont bien définis, les mesures nécessaires pour atteindre ces objectifs ne sont pas toujours claires. En fait, l'objectif de ramener un stock au-dessus du PRL peut sembler au départ un but inaccessible pour les gestionnaires des pêches, les scientifiques et les pêcheurs, surtout en présence d'un stock gravement décimé. Des jalons peuvent alors constituer un outil précieux pour poursuivre l'objectif de rétablissement à court terme. Les jalons sont des cibles précises et mesurables représentant des étapes intermédiaires qui peuvent être atteintes à mesure qu’un stock s’accroît et sort de la zone critique. Ils peuvent être basés sur des caractéristiques comme la trajectoire positive d’un stock, des cibles de biomasse, la restauration (ou les progrès vers la restauration) de caractéristiques favorables pour un stock et/ou de caractéristiques écologiques, ou la réduction de la mortalité causée par la pêche. Certains jalons seront atteignables dans un délai relativement court (p. ex., entre 3 et 5 ans), comparativement à la période totale nécessaire pour ramener le stock au-dessus du PRL; ils constituent alors un indicateur précieux et mesurable, sur lequel on pourra se baser lors des examens du rendement (section 11.0) pour déterminer si le rétablissement est sur la bonne voie. En fait, l’établissement de jalons remplit une double fonction, puisque le processus aidera aussi à déterminer quels indicateurs peuvent être contrôlés pour évaluer le rendement du plan.

Les objectifs à court terme, de même que les jalons établis pour les atteindre, devraient être formulés de façon à inclure explicitement trois éléments :

Le fait de réduire l’ambiguïté dans la définition des objectifs et des jalons au moyen de ces trois éléments contribuera à améliorer la reddition de comptes et la transparence.

Les objectifs à long terme sont ceux que l’on prévoit atteindre au bout d’une plus longue période, c’est-à-dire après la durée de vie du plan de rétablissement. Ces objectifs visent à ramener le stock dans la zone de prudence et même dans la zone saine, selon le Point de référence supérieur (PRS) ou le Point de référence cible (PRC) établi. Les objectifs à long terme devraient porter sur des aspects autres que les cibles de biomasse (ou un autre paramètre équivalent), comme des objectifs écologiques ou des objectifs touchant le stock de façon plus générale (section 3.2). Même si les objectifs à long terme ne seront pas atteints au cours de la durée de vie du plan de rétablissement (et feront plutôt l'objet d'un plan de gestion des pêches à long terme, comme un PGIP), il pourrait être bénéfique que ces objectifs figurent dans le plan de rétablissement et qu’ils soient appuyés par des objectifs à court terme et des jalons connexes. Comme c’est le cas pour les objectifs à court terme, le fait de définir le plus explicitement possible des cibles, des délais et des degrés de probabilité pour les objectifs à long terme contribuera à réduire l’ambiguïté et aidera à la conduite des examens du rendement.

3.2 Définition du rétablissement

Au moment de fixer les objectifs, il est important que les gestionnaires des pêches, les scientifiques, les pêcheurs, les conseils de cogestion établis en vertu des ententes de revendications territoriales et les parties ayant des intérêts dans les pêcheries aient une bonne compréhension de la signification du rétablissement d'un stock. Dans les termes les plus simples, le rétablissement s’exprime souvent en fonction de la croissance de la biomasse du stock (ou d’un paramètre équivalent, comme l’échappée du saumon, ou le rendement par unité d’effort dans le cas des pêches contrôlées) pour atteindre une cible. En fait, c’est souvent l’orientation principale des plans de rétablissement élaborés en conformité de la Politique cadre de l’approche de précaution.

Par contre, le rétablissement d’un stock pour le ramener à un état plus sain ou plus robuste est souvent un processus bien plus complexe que le simple fait d’atteindre un volume donné de biomasse cible. Par exemple, une augmentation de la biomasse qui ne serait pas accompagnée d’une reprise simultanée de la structure de taille et d’âge, ou d’une expansion de la distribution spatiale vers l’aire de répartition historique risque de donner lieu, à terme, à un appauvrissement du stock lorsque la pression attribuable à la récolte reviendra à des niveaux supérieurs au PRL ou augmentera pour s’établir à de tels niveaux. C’est pourquoi il faut mesurer le succès global du rétablissement à l’aune d’un contexte écologique plus large; le rétablissement d’un stock implique donc, dans toute la mesure possible, un retour à ses caractéristiques historiques « normales » ou « presque normales » (p. ex. restauration de la structure d’âge, de la taille, de l’âge de maturité, de la diversité génétique, des traits de comportement, de la répartition) et à sa fonction écologique (p. ex. restauration des rapports prédateur/proie). La définition du mot « normales » est un processus forcément subjectif; il faudra donc tenir compte des caractéristiques à long terme d’un stock avant qu’il ne soit appauvri, ainsi que des éventuels changements à long terme dans les conditions écosystémiques globales. Le terme n’est pas censé évoquer un état « sans pêche ».

Le rétablissement d'un stock dans un sens écologique élargi peut nécessiter un délai plus long que la simple reconstitution de la biomasse. Il s'agit d'un objectif beaucoup plus complexe et ambitieux qui s'étale souvent sur plusieurs générations (lorsque la chose est possible). Malgré les difficultés, il peut être bénéfique pour la santé générale à long terme du stock et de l'écosystème dans son ensemble d'intégrer de tels buts dans les objectifs à long terme pour le stock et de les appuyer par des objectifs à court terme.

3.3 Objectifs visant plusieurs espèces

Comme les diverses espèces ne vivent pas en isolement les unes des autres, il importe de tenir compte de facteurs comme les relations prédateur-proie et la concurrence au sein d’une même espèce et avec les autres espèces (section 7.5) lors de la définition des objectifs de rétablissement d'un stock. Les activités de rétablissement d'un stock peuvent avoir des ramifications positives, négatives ou neutres à l'égard des autres stocks. Lorsque les activités de rétablissement profitent à plus d’une espèce, il est préférable de fixer les objectifs en fonction d’une approche davantage axée sur l’écosystème. Toutefois, lorsque le rétablissement d’un stock risque d’avoir des conséquences néfastes sur l’état d’un autre stock (p. ex., le rétablissement d’un prédateur qui provoquerait le déclin d’une proie), les objectifs devraient emprunter une approche équilibrée pour que ni le prédateur, ni la proie ne soit gravement menacé.

Dans les pêches visant des stocks mixtes et les pêches multi-espèces, les mesures de gestion visant à rétablir un stock décimé peuvent nécessiter des restrictions à l’égard des possibilités de pêche des autres stocks et espèces dont les populations sont en santé. Dans de tels cas, les objectifs devraient viser à équilibrer les besoins en matière de rétablissement du stock décimé et les ramifications socioéconomiques (section 6.0) pour les pêcheurs qui ciblent principalement les stocks en santé et qui pourraient devoir renoncer aux captures sur un stock en santé de manière à permettre le rétablissement du stock appauvri.

3.4 Objectifs socioéconomiques

En plus des considérations liées à la conservation, les objectifs du plan de rétablissement devraient aussi prendre en compte les impacts et les besoins socioéconomiques, y compris les répercussions possibles sur les perspectives d’affaires actuelles et futures des pêcheurs, les conséquences sur les possibilités de pêche récréative et l’importance d’assurer un accès continu aux communautés autochtones pour leur assurer des perspectives économiques et pour répondre à leurs besoins de pêches à des fins alimentaires sociales et rituelles. L’équilibre des objectifs liés à la conservation et des objectifs socioéconomiques propres à un stock nécessite un examen attentif de l’incidence de chaque objectif sur le rétablissement. Il exige une relation ouverte et transparente avec les pêcheurs, les conseils de cogestion établis en vertu des ententes de revendications territoriales et les autres parties ayant des intérêts dans les pêcheries. De plus amples renseignements sur les répercussions socioéconomiques du rétablissement font l’objet de la section 6.0.

4.0 Délais de rétablissement

Tel que l’indique la Politique cadre de l'approche de précaution, les plans de rétablissement doivent être conçus de façon à assurer une forte probabilité que le stock remonte au-dessus du PRL dans un délai raisonnable. Idéalement, un délai raisonnable correspondrait à la période de temps nécessaire pour qu’une cohorte s’ajoute à la biomasse des reproducteurs et puisse contribuer dès lors à la reconstitution de la capacité productive du stock. Cette période varie d’une espèce à l’autre. Pour de nombreuses espèces, elle correspond à un intervalle de 1,5 à 2 générations.

Dans certains cas en revanche, le rétablissement d’un stock pour qu’il remonte au-dessus du PRL n’est possible qu’à plus long terme (c.‑à‑d. sur un intervalle plus long que 1,5 à 2 générations). Ce peut être le cas par exemple dans des situations où les caractéristiques du cycle biologique du stock réduisent le taux potentiel de croissance, où les régimes actuels de productivité ne sont pas favorables à la croissance du stock, ou lorsque les stocks sont si gravement décimés que leur croissance au-dessus du PRL ne peut se faire qu’au bout de plusieurs générations. L’expérience a montré qu’il y a souvent plusieurs facteurs menant au déclin des stocks et les causes spécifiques peuvent ne pas être complètement comprises. Cette incertitude (voir section 7.7) peut aussi influences les délais de rétablissement.

La souplesse dans la fixation des délais de rétablissement peut également être un aspect souhaitable d’un point de vue socioéconomique (section 6.0), car il peut être souhaitable de sacrifier le rythme de rétablissement au profit d’une approche de gestion qui donne lieu à une croissance plus lente, mais toujours positive, du stock, mais avec des répercussions socioéconomiques moins considérables. Cependant, dans de telles circonstances, la conservation (c.‑à‑d. une trajectoire de croissance positive du stock) doit demeurer l'objectif principal de la fixation des délais.

Il est nécessaire de préciser des délais afin d'atteindre les objectifs du rétablissement (et les jalons connexes) pour s'assurer que les mesures de gestion sont sur la bonne voie, comme en font foi les examens de rendement du plan (section 11.0). Les délais tiennent également lieu de fondement aux attentes des gestionnaires des pêches et des parties ayant des intérêts dans les pêcheries. Ainsi, on doit préciser clairement les délais dans le plan de rétablissement, puis les réexaminer périodiquement (et les réviser au besoin) pour s’assurer qu’ils restent réalistes et pertinents.

L'élaboration du plan de rétablissement comme tel doit commencer suffisamment à l'avance pour qu'il soit prêt à appliquer au moment où le stock atteint la limite entre la zone critique et la zone de prudence. L’élaboration d’un plan de rétablissement peut prendre un temps considérable; il est important d’en tenir compte pour décider à quel moment lancer le processus. Dans certains cas, un plan peut être entrepris lorsque le stock a décliné sous le point médian de la zone de prudence. Si un stock est déjà dans la zone critique, l’établissement et la mise en oeuvre du plan de rétablissement sont prioritaires.

5.0 Engagement des pêcheurs et des conseils de cogestion établis en vertu des ententes de revendications territoriales

Afin d’augmenter les probabilités de succès et d’assurer le respect de tous les engagements légaux, il est essentiel que les pêcheurs et les conseils de cogestion établis en vertu des ententes de revendications territoriales soient mobilisés à part entière dès le début du processus de rétablissement, et tout au long de l’élaboration et de la mise en oeuvre d’un plan de rétablissement. Il serait également possible, lorsqu’il convient de le faire, de mobiliser d’autres parties ayant des intérêts dans les pêcheries, à la discrétion des gestionnaires des pêches et des scientifiques responsables. L’information que détiennent ces parties, y compris les connaissances traditionnelles autochtones (CTA) et les connaissances écologiques traditionnelles (CET), peuvent éclairer les analyses biologiques et socioéconomiques, et peuvent compléter l’information obtenue des relevés scientifiques. Les pêcheurs, surtout, peuvent fournir des données tirées de leurs registres de pêche, de même que des renseignements additionnels sur les coûts et les revenus (OCDE, 2010).

L’engagement des pêcheurs et des conseils de cogestion établis en vertu des ententes de revendications territoriales est essentielle pour fixer des objectifs réalistes et accessibles (section 3.0). Dans toutes les approches de rétablissement, les mesures de gestion prises pour atteindre les objectifs du plan présentent des risques et des incertitudes. Par exemple, un plan de rétablissement peut prévoir que, moyennant certaines mesures de conservation, une espèce regagnera un certain niveau après un certain nombre d'années. Cependant, ce genre de projections s’accompagne souvent d’un certain degré d’incertitude, en particulier dans les cas où des transformations écosystémiques peuvent constituer un facteur. En ce sens, il serait primordial de faire part de ces risques et de ces incertitudes à toutes les parties intéressées afin de prévenir les conflits et les malentendus si les prévisions énoncées dans le plan de rétablissement ne s'avèrent pas (OCDE, 2010).

Une participation complète des pêcheurs et des conseils de cogestion établis en vertu des ententes de revendications territoriales permet aussi l'évaluation approfondie des diverses mesures et des divers scénarios potentiels de rétablissement, y compris des règles de décision relatives aux captures (section 8.4), qui conditionneront le processus de rétablissement. L'élaboration de règles de décision pour la pêche en collaboration avec les pêcheurs et les conseils de cogestion établis par la loi permet d’établir une base de compréhension commune des étapes à suivre si les jalons sont ou ne sont pas atteints, et ce, avant même le début de l'application des mesures de rétablissement. Une telle collaboration lors de la prise de décisions appuie la transparence et le partage de l'intendance; elle augmente également le niveau de participation des parties intéressées (OCDE, 2010).

Le cas échéant, les gestionnaires des pêches et les conseillers scientifiques devraient utiliser les actuels processus consultatifs sur les pêches pour susciter la participation des pêcheurs et des conseils de cogestion établis par la loi, ainsi que d’autres parties qui pourraient avoir un intérêt dans les pêches. En l'absence d'un processus consultatif, ou si le processus qui existe n'est pas adapté du point de vue du rétablissement, le MPO devrait prendre des mesures pour amorcer un processus de participation approprié. Lorsque le MPO a déterminé qu’il a le devoir juridique de consulter les groupes autochtones, il doit veiller à ce que le processus de consultation actuel, ou tout nouveau processus amorcé en ce sens, satisfasse les exigences énoncées dans le document Lignes directrices provisoires à l'intention des fonctionnaires fédéraux afin de remplir l'obligation légale de consulter, février 2008.

6.0 Facteurs socioéconomiques

Les efforts de rétablissement des stocks seront souvent accompagnés de coûts socio-économiques. Il s’agit souvent d’une réduction des possibilités de pêche, avec les pertes financières et les répercussions sociétales qui s’ensuivent pour les pêcheurs et autres parties ayant des intérêts dans les pêcheries. Et ce problème peut être exacerbé par le fait que le rétablissement risque de s'étaler sur des années ou même des décennies (Worm et coll. 2009). Comme indiqué à la section 3.3, les efforts de rétablissement d’un stock décimé peuvent avoir une incidence sur les possibilités de pêche sur un stock sain si les deux stocks font l’objet d’une pêche multi-espèces ou sur des stocks mixtes, ou si des individus du stock décimé sont interceptés comme prises accessoires. De tels coûts risquent de susciter une forte résistance chez les parties ayant des intérêts dans les pêcheries (surtout chez les pêcheurs, qu’ils soient du secteur commercial, récréatif ou de la pêche de subsistance) et entraver les efforts de rétablissement. En ce sens, le projet de rétablissement devrait toujours tenir compte des facteurs socioéconomiques à court terme et à long terme et les intégrer dans la définition des objectifs de rétablissement (section 3.0), les délais (section 4.0) et les mesures de gestion.

Bien que les coûts socio-économiques à court terme associés aux mesures de rétablissement puissent être considérables, il est important de considérer et de communiquer efficacement les avantages socioéconomiques à long terme de la pêche durable et de la santé des stocks. Si le rétablissement réussit, les pertes socioéconomiques du processus peuvent, à long terme, restaurer (et même améliorer) les possibilités de pêche et la rente économique générale. Cependant, de tels arguments sont efficaces seulement si les avantages à long terme sont concrets pour ceux qui font les sacrifices immédiats. Si les pêcheurs pouvaient s'assurer de droits de pêche pour l'avenir, ils accepteraient sans doute plus facilement d'absorber les coûts actuels (Hammer et coll., 2010).

Comme l’indique la section 3.3, le rétablissement d’un stock peut changer le rapport prédateurs-proies. Ce changement peut ensuite modifier les possibilités de pêche et la répartition de la richesse dans l’ensemble de l’industrie des pêches. Il importe de tenir compte d’un tel facteur socioéconomique secondaire (et potentiellement néfaste) lors de l’élaboration des options de rétablissement d’un stock décimé.

Lorsque les ressources le permettent, la conduite d’une analyse coûts-avantages peut fournir un instrument d’une grande utilité pour l’élaboration et la mise en oeuvre d’un plan de rétablissement. Cette analyse devrait porter sur des facteurs comme l'incidence d'une réduction des prises (autant sur le stock décimé que sur les autres stocks ou espèces touchés par les efforts de rétablissement), les coûts d’exécution associés aux mesures de gestion, la perte générale de la rente économique résultant de la décimation des stocks et les avantages potentiels du rétablissement. Une analyse coûts-avantages devrait faire ressortir de façon transparente les compromis socioéconomiques qui résultent des décisions de gestion; elle pourra, de ce fait, se révéler essentielle pour rallier l’appui des pêcheurs, des conseils de cogestion établis en vertu des ententes de revendications territoriales et des autres parties ayant des intérêts dans les pêcheries.

7.0 Facteurs du rétablissement

Même si les efforts de rétablissement jusqu’ici, au Canada et à l’échelle du monde, ont donné des résultats variables, la preuve a été faite qu’il est possible de rétablir et de reconstituer un stock appauvri ou gravement décimé. Cependant, le degré de succès dépend de divers facteurs. Il faut prendre acte de ces facteurs et, dans la mesure du possible, faire le nécessaire pour en tenir compte. Voici un aperçu des principaux facteurs d’influence.

7.1 Caractéristiques du cycle biologique

Les caractéristiques du cycle biologique d'une espèce (p. ex., le taux de croissance, la fécondité, la longévité, l'âge de maturité, la taille à la maturité) sont des facteurs essentiels qui doivent être pris en compte pour déterminer la réaction d'un stock aux pressions exercées par la pêche et à des mesures de rétablissement. En général, les espèces de faible fécondité, à croissance lente et à longue durée de vie sont plus susceptibles de décliner sous l’effet d’une pression de pêche élevée, et leur rétablissement est moins sûr ou moins rapide que celui des espèces de forte fécondité à vie courte et à maturité précoce. En ce sens, le plan de rétablissement doit tenir compte des caractéristiques précises du cycle biologique du stock visé, car les espèces ne réagissent pas toutes de la même manière aux mesures de gestion.

7.2 Conditions environnementales

Les conditions environnementales (p. ex., température, salinité) ont une incidence sur la dynamique du rétablissement d’un stock, car elles influent sur les caractéristiques du cycle biologique, comme la fécondité, la croissance et la productivité générale. Les conditions ambiantes ont une incidence sur l'abondance de prédateurs et de proies, ce qui influe sur l’état de santé générale et le recrutement des stocks. Les conditions ambiantes favorables aux espèces concernées sont généralement associées à de meilleures possibilités de recrutement et de rétablissement, tandis que les conditions moins favorables peuvent diminuer le succès du rétablissement.

Cependant, la nature dynamique des conditions environnementales limite notre capacité à saisir parfaitement et à prévoir leurs répercussions sur le succès du rétablissement. Les relations entre l’état d’un stock et les conditions environnementales, comme le démontrent les données historiques, peuvent ne pas convenir à un stock décimé ou à un stock dont la dynamique trophique générale au sein de l’écosystème a changé de manière importante, comparativement aux normes historiques. En outre, les effets inconnus du changement climatique mondial ajoutent à l’incertitude relative à l’incidence des conditions environnementales sur le succès d’un projet de rétablissement.

Malgré ces incertitudes, l’incidence des conditions environnementales sur un projet de rétablissement devrait être prise en compte et intégrée dans les efforts de rétablissement d’un stock décimé. Le plan de rétablissement devrait reposer sur les meilleurs avis scientifiques disponibles, qui reconnaissent les risques et les incertitudes (section 7.7) liés à notre connaissance de ces relations et des tendances futures des conditions océaniques. Les pratiques et les outils de rétablissement devraient être assez malléables pour s’adapter à une gamme raisonnable de conditions environnementales potentielles qui peuvent survenir pendant la durée de vie du plan de rétablissement. Il pourrait même y avoir des mesures précises pour tenir compte des changements dans les conditions océaniques. En raison du degré élevé d'incertitude des conditions océaniques futures et de la réaction du stock décimé à ces conditions, les objectifs de rétablissement (section 3.0) et leurs hypothèses sous-jacentes devraient faire l'objet d'une révision périodique.

7.3 Changements évolutionnaires

Une pêche excessive peut avoir des effets sur l'évolution d'un stock et provoquer des modifications génétiques dans les caractéristiques du cycle biologique, comme la croissance, la taille à la maturité, l'âge de maturité et les traits caractéristiques du comportement et de la reproduction. En effet, il peut s’ensuivre une évolution rapide, comme cela a déjà été démontré dans le cas de stocks en voie de décimation. Du point de vue de la génétique et de la structure phénotypique, le rétablissement jusqu’à l’état original peut s’étaler sur une très longue période (c.-à-d. beaucoup plus longue que la période requise pour le simple rétablissement de la biomasse du stock). En général, cependant, l’influence des modifications évolutionnaires est minime par rapport aux effets directs de la surpêche qui précède l’effondrement. Ainsi, on ne s’attend pas à ce que ces modifications soient responsables d’un échec du rétablissement, quoiqu’elles puissent contribuer à ralentir le processus. En ce sens, la prise en compte des effets évolutionnaires de la pêche est moins urgente que la réduction des effets néfastes directs de la surpêche sur des stocks décimés (UNCOVER, 2010). Cependant, il pourrait tout de même importer de fixer des objectifs de gestion clairs à l’égard de la diversité génétique dans les objectifs à long terme (section 3.1) et de mettre en oeuvre des mesures de gestion qui contribuent au rétablissement du stock au-delà de la simple augmentation de la biomasse (section 3.2).

7.4 Faisabilité du rétablissement

Si des changements évolutionnaires provoqués par la pêche ont eu lieu, si la structure historique par âge a subi d’importantes modifications ou qu’un changement environnemental a altéré la productivité et la structure démographique d'un stock ou la structure d'un écosystème, il est possible que les stocks reconstitués soient substantiellement différents de ce qu'ils étaient avant leur diminution. En conséquence, le rétablissement de la biomasse jusqu'aux niveaux antérieurs et la restauration de la structure du stock (du point de vue de la génétique, de la physiologie et des caractéristiques écologiques) ne sont pas toujours possibles pour tous les stocks, en raison des changements dans l'ordre de dominance au sein de l'écosystème ou des effets évolutionnaires. En ce sens, la faisabilité du rétablissement d’un stock jusqu’à son état historique devrait être examinée lors de l’établissement des objectifs généraux pour le stock en cause. Le rôle des facteurs socioéconomiques dans la détermination de la faisabilité du rétablissement ne doit être abordé qu’avec une grande prudence, et ne devrait pas être considéré comme une « porte de sortie » facile du processus de rétablissement. L’infaisabilité en raison de facteurs socioéconomiques ne doit être envisagée que dans les cas les plus extrêmes, et qu’après une analyse coûts-avantages (section 6.0).

7.5 Interactions entre espèces

Les interactions entre espèces ont une forte incidence sur le potentiel de rétablissement d’un stock, et l’ampleur de cette incidence dépend des conditions ambiantes dominantes. La prédation et la disponibilité des proies jouent un rôle déterminant dans la réussite du recrutement et ont, par conséquent, une grande incidence sur le potentiel de rétablissement d’un stock décimé. Comme on peut le lire dans UNCOVER 2010, les interactions interspécifiques (c.-à-d. entre des espèces différentes) et, dans une moindre mesure, les interactions trophiques intraspécifiques (c.-à-d. entre les membres d'une même espèce) liées à la densité donnent lieu à des taux de rétablissement différents et surtout plus lents chez les stocks décimés, comparativement aux prévisions de rétablissement d'une seule espèce. Quand les conditions sont bénéfiques pour le stock visé, la vitesse et l'ampleur de son rétablissement seront plus grandes que si les conditions lui sont défavorables.

Les interactions entre espèces représentent un facteur important lors de la définition des objectifs du rétablissement et de l’élaboration des mesures de gestion d’un stock. En effet, lors de la définition des objectifs, il est important de reconnaître l'impossibilité d'atteindre simultanément des rendements correspondant au Rendement maximal durable (RMD) prévu dans les évaluations monospécifiques pour un système regroupant des espèces multiples en interaction. C’est pourquoi il faut aborder les efforts de rétablissement dans un contexte aussi écosystémique que possible.

7.6 Pêche illicite, non déclarée et non réglementée

Selon la Politique cadre de l'approche de précaution, il est impératif que les données de référence sur les prélèvements tiennent compte de toutes les formes de mortalité attribuables à la pêche (c.-à-d. prises conservées et estimations de la mortalité des prises rejetées). Le succès d’un projet de rétablissement, de même que la durabilité générale fondée sur la Politique cadre de l’approche de précaution, seront conditionnels au respect de ces limites de prises établies selon l’approche de précaution. Toutefois, les prises non consignées, particulièrement les prises illicites, non déclarées et non réglementées, pourraient donner lieu à des prélèvements totaux qui soient supérieurs aux limites maximales nécessaires pour maintenir et rétablir l’espèce et entravent ainsi les efforts de rétablissement.

Étant donné que les prises non déclarées présentent une menace à la précision des évaluations scientifiques et à la gestion subséquente des pêches, il est essentiel de minimiser ou d'éliminer toutes les prises illicites, non déclarées et non réglementées par la mise en place de programmes de conformité et d'exécution de la loi (section 8.5). Des processus efficaces et appropriés de contrôle et de déclaration des prises (section 8.6) doivent donc être en place pour qu’on ait l’assurance que les données représentent l’ensemble des prélèvements.

Il faut noter toutefois que, dans de nombreuses pêches de subsistance ou de petite envergure, les prises peuvent ne pas être déclarées, ni réglementées, ce qui ne les empêche pas d’être quand même légales. Ce genre de situation risque de poser des difficultés appréciables pour la mise en oeuvre de mesures de rétablissement suivant la Politique cadre de l’approche de précaution. Il faudra alors faire preuve d’imagination et proposer des méthodes nouvelles et novatrices pour collecter des données et/ou contrôler les prises.

7.7 Incertitude et risque

Le rétablissement d’un stock demeure un processus très mal compris. Il comporte des incertitudes et des risques, y compris ceux liés à la biologie du stock, à l’incidence des conditions environnementales variables, aux méthodes d’évaluation du stock et à l’efficacité des diverses techniques de rétablissement. Le rétablissement doit reposer sur une bonne compréhension de la gamme et de l’ampleur des risques et incertitudes. Il n’existe aucune garantie qu’il y aura rétablissement, même si la mortalité causée par la pêche a été réduite, que de bonnes pratiques de gestion ont été adoptées et que d’autres mesures favorables ont été prises.

L'approche de précaution souligne que l’incertitude ne constitue pas une raison de retarder les mesures d’intervention ou de les éviter. La clé est de reconnaître l’existence des facteurs d’incertitude et de risque et de prendre les mesures les plus appropriées pour les affronter, lorsque la chose est possible. La Politique cadre de l’approche de précaution explique plus en détail la gestion de l’incertitude dans l’application générale d’une approche de précaution.

Conformément à la section 5.0, l’incertitude et le risque liés à un avis scientifique et à une mesure de gestion devraient être clairement communiqués aux parties ayant des intérêts dans les pêcheries, surtout les pêcheurs, de manière à apaiser les mésententes et les conflits subséquents, si jamais les prévisions énoncées dans le plan de rétablissement se révélaient fausses. Toutefois, un avis ou une option de gestion qui présente beaucoup d’incertitude peut compliquer l’obtention d’un appui. De même, le fait de minimiser le degré d’incertitude risque de miner la crédibilité des avis scientifiques et de gestion lorsque, par exemple, des prévisions exagérément optimistes ne s’avèrent pas. Une manière de résoudre ce dilemme consiste à exposer l'avis de façon à susciter une certaine mesure de gestion pour amener l'espèce jusqu'à un jalon particulier sur un horizon de planification donné, sous réserve d’un taux de probabilité estimé (Hammer et coll., 2010).

7.8 Incidence du rétablissement sur les autres pêches

Comme l’indique la section 3.3, les efforts de rétablissement d’un stock décimé pêché sur un stock mixte ou plurispécifique pourraient entraîner une baisse des possibilités de pêche sur les stocks ou les espèces ciblés dont les populations sont en santé. Les pêcheurs devraient alors faire des sacrifices importants, car ils auraient à rejeter des prises prélevées sur des stocks sains pour protéger les stocks vulnérables. Une telle situation peut envenimer les relations entre divers intérêts du secteur de la pêche, entraîner la perte de soutien, donner lieu à une hausse des coûts de gestion et compliquer la réglementation (OCDE, 2010).

Dans de telles situations, une gestion adaptative, respectueuse de l’écosystème, et équilibrant les objectifs du rétablissement du stock décimé avec le maintien de possibilités de pêche sur les stocks sains, pourrait faciliter la tâche que représente le rétablissement des stocks.

8.0 Pratiques de gestion exemplaires

Les prochains paragraphes donnent un aperçu des pratiques de gestion exemplaires qui se sont révélées utiles dans le rétablissement de stocks décimés, comme en fait foi la documentation actuelle (se reporter aux références et lectures complémentaires énoncées à la section 13.0). La faisabilité et la valeur de chaque pratique dépendent grandement des caractéristiques locales de la pêche, de l'environnement et de la structure de gouvernance (Worm et coll., 2009). Le choix des pratiques de gestion exemplaires devrait donc se faire au cas pas cas. En général, il est préférable d’adopter une combinaison de plusieurs pratiques au lieu d’une seule méthode pour atteindre les objectifs de rétablissement. En effet, l'expérience démontre que l'application d'une combinaison de méthodes de rétablissement (notamment celles énoncées ci-dessous) dans le cadre d'une approche adaptative et respectueuse de l'écosystème (plutôt que basée sur une seule espèce) peut grandement contribuer à la réussite du rétablissement.

8.1 Réduction des prises

La Politique cadre de l'approche de précaution exige que la pêche de toutes les sources soit maintenue au plus bas niveau possible jusqu’à ce que le stock soit sorti de la zone critique et qu’aucune baisse évitable ne soit tolérée. Lorsqu’un stock se trouve dans la zone critique, les avantages à long terme d’une pêche durable sont possibles seulement par une limitation importante durant toute la phase de rétablissement.

L’expérience démontre que les programmes de rétablissement les plus réussis se caractérisent par une réduction immédiate et substantielle de la mortalité totale causée par la pêche (Hammer et coll., 2010; OCDE, 2010; UNCOVER, 2010), ce qui comprend la pêche dirigée, les prises accessoires et les captures rejetées. Les stocks peu abondants ont généralement une faible productivité, ce qui rend leur rétablissement plus difficile. La protection d’une quantité substantielle de la biomasse du stock reproducteur (BSR) et, par conséquent, des générations de nouvelles recrues, est essentielle. Ainsi, il est primordial que la réduction rapide de la mortalité causée par la pêche empêche la biomasse du stock reproducteur de tomber en-deçà d’un seuil sous-optimal où il y a une incertitude quant à la nature de la relation entre le stock et le recrutement (en raison du manque d'expérience et de données pertinentes) et à l'inaptitude potentielle d'un stock gravement décimé de produire un nombre suffisant de recrues pour garantir un rétablissement efficace (UNCOVER, 2010).

Des réductions graduelles sur une longue période risquent de retarder, voire d’empêcher le début du rétablissement. C’est que l’effet de réductions modestes peut facilement être mal interprété au vu de l’incertitude générale qui caractérise les évaluations. Ainsi, après une succession de réductions modestes peut s’ensuivre une séquence d’années au cours desquelles les résultats du rétablissement ne sont pas évidents. Un manque de preuves de rétablissement peut envenimer le débat public sur la nécessité de réduire davantage les prises et miner la crédibilité des avis scientifiques et tout le processus de rétablissement (UNCOVER, 2010).

Il existe diverses méthodes pour réduire la mortalité totale attribuable à la pêche d’un stock décimé. Les contrôles des intrants (p. ex. l’effort de pêche) visent à limiter le nombre ou l’ampleur de ce qui est mis à contribution pour récolter du poisson, par exemple, les bateaux et les engins de pêche, le nombre de sorties ou de jours en mer, la durée des saisons de pêche. Les contrôles des extrants, quant à eux, visent à limiter d’une façon ou d’une autre la quantité de poisson (l'extrant d'une pêche). Ils regroupent des mesures comme le total autorisé des captures (TAC) et les quotas. Il est important de choisir des méthodes de réduction des prises en fonction de chaque cas et de tenir compte de facteurs comme la biologie de l'espèce, les pratiques de pêche, les conséquences socio-économiques, l’existence de mesures de surveillance et d’application de la loi, et l’appui des parties ayant des intérêts dans les pêcheries.

8.2 Modifications des engins et restrictions connexes

Les types d’engins de pêche ne sont pas tous égaux en matière d'incidence sur les espèces ciblées, sur les prises accessoires et sur l’habitat. La modification d'un engin (p. ex. dispositifs de réduction des prises accessoires, comme les grilles Nordmore), l'amélioration des méthodes de déploiement, d'utilisation et de récupération et les restrictions d’engins sont autant de solutions éprouvées pour hausser la sélectivité et réduire la mortalité indésirable résultant des prises accessoires sur le stock décimé. Ces méthodes sont utiles pour maintenir les prises aux niveaux désirés et, par conséquent, devraient être prises en compte dans un plan de rétablissement. On peut trouver de plus amples renseignements sur l'incidence potentielle des divers engins de pêche, de même que sur des mesures d’atténuation suggérées, dans les Avis scientifiques 2006/25 (MPO, 2006) et 2010/003 (MPO, 2010a) du Secrétariat canadien de consultation scientifique (SCCS) du MPO.

8.3 Zones fermées

Le MPO utilise présentement des fermetures spatiales et temporelles, lequelles visent souvent des engins en particulier, dans le cadre de son régime de gestion générale des pêches. De telles fermetures ont également été intégrées avec succès dans des programmes de rétablissement des stocks, surtout en combinaison avec d’autres techniques de gestion. Les zones fermées peuvent avoir diverses vocations dans le processus de rétablissement, comme la conservation de concentrations vulnérables du stock décimé (p. ex., concentrations hivernantes) et la protection de l’habitat essentiel du poisson (p. ex., les aires de frai et d’alevinage). Présentement, le MPO utilise plusieurs instruments pour fermer une zone, la fermeture des pêches prévue dans la Loi sur les pêches représentant le principal instrument. Certaines zones de protection marines (ZPM) créées en vertu de la Loi sur les océans ont joué un rôle dans les processus de gestion des pêches et de rétablissement des stocks, comme dans le cas des ZPM d’Eastport où l’on a mis l’accent sur la conservation et la croissance des stocks de homard. On a également procédé à des fermetures volontaires négociées avec l'industrie de la pêche (p. ex., fermeture d’une zone de coraux dans la partie nord de la mer du Labrador) au cours des dernières années.

Une zone fermée doit répondre à des besoins précis dans le cadre d’un processus de rétablissement du stock en question et peut exclure tous les engins de pêche ou certains d’entre eux, de même que d’autres répercussions de l’activité humaine. Les gestionnaires devraient faire preuve de circonspection avant de fermer une zone afin d’éviter le simple déplacement de la pression de pêche vers d’autres zones. Un résultat de ce genre risque de ne pas apporter grand-chose au rétablissement du stock en question et peut même causer des dommages supplémentaires à d’autres stocks qui subiraient alors la pression de la pêche déplacée. C’est pour cette raison qu’une fermeture de zone devrait être considérée comme outil complémentaire, utilisé avec d’autres mesures de rétablissement, c’est-à-dire des contrôles de l’effort et des prises ainsi que d’autres mesures de réduction.

8.4 Règles de décision concernant la pêche

Des règles de décision convenues au préalable pour la pêche sont un élément essentiel de tout plan de gestion des pêches conforme à l'approche de précaution, y compris les plans de rétablissement. Les directives générales des règles de décision concernant la pêche visant un stock se situant dans la zone critique, conformément à la Politique cadre de l’approche de précaution, sont

Selon ces directives générales, il importe d'élaborer des règles de décision concernant une pêche donnée dans le but de poursuivre le processus de rétablissement du stock, en fonction d’objectifs et de jalons déterminés et à l’intérieur d’un intervalle de temps fixé, jusqu'à ce qu’il atteigne un niveau fixé bien au-dessus du PRL. Les règles de décision concernant la récolte régissent le volume des captures sur un stock et tiennent compte de son état, des tendances liées à sa croissance, des jalons et des objectifs, et d'autres facteurs. Il est essentiel d’inclure dans ces règles des dispositions visant la restriction additionnelle des prises et le caractère obligatoire de l’application des mesures quand le stock ne semble pas se rétablir.

Les règles de décision régissant la récolte doivent être conçues de telle sorte qu’elles n’empêcheront pas les gestionnaires de prendre les mesures de gestion nécessaires pour réagir à des diminutions sensibles du stock. Des mesures doivent être prises dès que possible pour arrêter le déclin évitable d’un stock. Lorsque l’on permet la pêche sur un stock décimé qui se situe en-deçà de son PRL, les mesures de conservation doivent avoir préséance sur les autres objectifs. Les règles de décision concernant la récolte ne devraient pas permettre une hausse du volume des prélèvements autorisés sur la seule base d’une tendance momentanée de croissance du stock, à moins que les gestionnaires des pêches et les scientifiques responsables ne déterminent que la tendance est « réelle ». Il est effectivement nécessaire de garantir que la tendance est représentative de changements réels dans les stocks et qu’il ne s’agit pas plutôt d’une variation normale ou de « bruit » attribuable à des erreurs de sondage ou de modélisation.

Il importe d'élaborer les règles de décision régissant la récolte en collaboration avec les pêcheurs et les conseils de cogestion établis en vertu des ententes de revendications territoriales, (section 5.0), pour obtenir leur participation et leur appui à l’égard des mesures de conservation. Sans leur participation, il y a risque d’une réduction significative de la conformité aux mesures de gestion (et, par conséquent, du succès du rétablissement). Les règles de décision devraient aussi être expliquées clairement, de façon à éviter tout malentendu dans leur interprétation entre les groupes ayant des intérêts dans les pêcheries.

8.5 Conformité et exécution de la loi

La réussite de la mise en oeuvre d’un plan de rétablissement dépend en grande partie de l’observation totale par les pêcheurs des mesures de gestion qui y sont prévues. Cette observation des mesures est nécessaire pour maintenir les taux de mortalité à un niveau adéquat qui assure le rétablissement du stock. En ce sens, le plan de rétablissement doit faire état d’une stratégie qui énonce les principaux enjeux de la conformité et de l’exécution de la loi (p. ex. prises accessoires, pêches illicites, non déclarées et non réglementées) et d’une stratégie d’intervention dans le cas de chaque enjeu. Ces stratégies seront élaborées dans les limites des ressources disponibles, tant du côté des fonctionnaires du Ministère que de celui des pêcheurs comme tels. On trouvera des directives plus précises sur l’élaboration de stratégies de conformité et d’application de la loi dans le document Élaboration d’un plan de gestion intégrée des pêches – Guide (MPO, 2010b).

8.6 Surveillance et déclaration

La surveillance et la déclaration visent toutes les prises d'un stock par toute forme de pêche (commerciale, récréative ou de subsistance), qu'il s'agisse de prises ciblées ou de prises accessoires, et qu’elles soient conservées ou non. Les méthodes de surveillance et de déclaration doivent comporter des techniques normales, comme la présence d’observateurs en mer, la vidéosurveillance, les contrôles à quai et les journaux de bord. Étant donné qu’une réduction de la récolte est habituellement prévue pour un stock qui se situe dans la zone critique, le rôle des mécanismes de surveillance indépendants du secteur de la pêche prendra probablement de l’importance. Si la chose est possible et applicable, des efforts devraient être déployés pour perfectionner et développer des méthodes qui soient efficaces, réalistes et applicables compte tenu des contraintes du Ministère et de celles des pêcheurs. La pleine participation du secteur de la conformité et de l'application de la loi du MPO (section 8.5) de même que la coopération des pêcheurs seront nécessaires pour assurer l'exactitude des données de surveillance ainsi que la consignation ou l’estimation la plus fidèle possible de la totalité des prélèvements.

Il est également souhaitable d'accéder aux données de surveillance et de les analyser dans les plus brefs délais, de façon à constater le plus tôt possible tout changement indésirable dans l'état d’un stock (c.-à-d. déclin ou absence de croissance) et à permettre ainsi la prise de mesures correctrices. Le gestionnaire doit cependant procéder avec précaution pour ne pas modifier trop rapidement une mesure à la suite d'un signe apparent ou précoce de croissance sur la foi des résultats d'une surveillance à court terme. En fait, l’apparition d’une bonne classe d’âge devrait être perçue comme une occasion rare de reconstituer la biomasse d’un stock, et non pas comme un prétexte pour augmenter les quotas et mettre fin prématurément à un plan de rétablissement (FAO, 2005).

8.7 Remise en état et mise en valeur de l’habitat

Pour certains stocks, la disponibilité de l’habitat et sa qualité peuvent jouer un rôle dans le processus global de rétablissement. Ces facteurs peuvent être particulièrement importants pour certaines espèces d’eau douce et anadromes ou catadromes (p. ex. le saumon et l’anguille d’Amérique). Les techniques de remise en état de l’habitat sont, entre autres, la restauration des berges, la création d’un habitat dans un cours d’eau ou la création ou la restauration d’un accès à un habitat. Même si l’on considère souvent que ces méthodes ne font pas partie des processus conventionnels de gestion des pêches, il convient tout de même d’incorporer dans l’ensemble du processus de rétablissement des mesures de remise en état et de mise en valeur de l’habitat, lorsque ces mesures sont applicables et indiquées.

9.0 Évaluation de la stratégie de gestion

L’Évaluation de la stratégie de gestion (ESG) constitue un cadre qui sert à comparer différentes options de stratégies de gestion en fonction des compromis à faire entre les mesures de rendement s’appliquant à l’état d’un stock et les captures de la pêche. Bien qu’elle emploie la modélisation par simulation, l’ESG diffère de la simple simulation stochastique du fait qu’elle suit l’état des populations à la fois en fonction de données réelles et en fonction des perceptions. Pour chaque stratégie de gestion envisagée, un modèle statistique mathématique est employé pour établir une projection dans le temps du système simulé de pêche réelle. Des données issues des observations de surveillance, avec une marge d’erreur de mesure, sont produites à partir de la population réelle de poisson, et une estimation de l’état de la population (c.‑à‑d. la population perçue) est produite à la suite de l’application d’une méthode d’évaluation aux données d’observations. Des décisions de gestion simulées sont prises sur toute la durée de la période de projection en fonction de l’état perçu du stock, dont découlent ensuite les mesures de gestion (p. ex. les captures) qui touchent la population réelle. Les mesures de performance sont calculées d’après l’état de la population réelle. L’ESG ne vise pas à recommander une stratégie de gestion optimale; elle fournit plutôt à l’utilisateur l’information dont il a besoin pour évaluer les compromis à faire entre différentes mesures de performance possibles lorsqu’on est en présence d’objectifs en concurrence. De plus, elle permet d’évaluer la robustesse des différentes stratégies de gestion possibles, c’est-à-dire leur capacité de produire une comparaison des compromis acceptables entre différents scénarios correspondant à des hypothèses plausibles relatives à la dynamique incertaine d’un stock et d’une pêche.

Dans le contexte du rétablissement d’un stock, l’ESG peut servir à examiner les conséquences de mesures de gestion de rechange visant à rétablir des stocks décimés. Les modèles actuels permettent d’incorporer des scénarios liés à la productivité d’un stock, à la structure de la flottille, aux changements environnementaux, aux restrictions d’engins, aux fermetures de zones et aux contraintes économiques. Il y a différents exemples d’indicateurs de rendement utilisés ailleurs dans le monde pour évaluer des plans de rétablissement : le degré de probabilité d’atteindre la biomasse cible dans un nombre d’années donné, le nombre d’années avant que la biomasse n’atteigne la biomasse cible, le ratio moyen de la mortalité causée par la pêche par rapport à la mortalité causée par la pêche au RMD (F:FRMD) sur la durée de la période de rétablissement, la variation annuelle moyenne des prises sur la durée de la période de rétablissement, et l’âge moyen des poissons. Quant aux exemples de dynamique incertaine d’un stock qui ont été étudiés pour évaluer la robustesse d’un plan de rétablissement, on peut mentionner la forme de la courbe reproducteurs/recrutement, la productivité, le taux de mortalité naturelle, l’effet anticompensatoire à de faibles niveaux de taille de population, et l’impact des régimes climatiques sur le recrutement.

Un des résultats intéressants qui sont ressortis de certaines applications de l’ESG se trouve dans le fait que des règles de décision simples pour régir les niveaux de récolte en fonction de la rétroaction basée sur les tendances récentes des données de sondage peuvent se révéler bien plus efficaces que des stratégies de gestion complexes s’appuyant sur une évaluation en bonne et due forme de la biomasse du stock par rapport à des points de référence. Pour les pêches où des règles de décision simples régissant les niveaux de récolte en fonction de la rétroaction conviennent mieux que les modèles d’évaluation en bonne et due forme de la biomasse d’un stock, probablement en raison des limites des données, l’ESG peut aider à assurer que les points de référence de l’approche de précaution et les marges de tolérance au risque ne seront pas dépassés. Un exemple d’indicateur de rendement pour un cas de ce genre pourrait se formuler ainsi : le risque que l’indice FRMD soit dépassé doit être inférieur à 20 %.

Bien que l’ESG puisse constituer un outil utile pour s’assurer que les stratégies de rétablissement d’un stock se situant dans la zone critique soient assez robustes pour résister aux incertitudes, cette approche nécessite habituellement un investissement considérable de temps et de ressources; elle ne convient donc pas à toutes les pêches. De plus, l’application de la méthode ESG ne garantit pas le succès de la stratégie de rétablissement. On risque d’oublier des facteurs importants d’incertitude au moment de l’élaboration d’un modèle représentant les systèmes de pêche, et donc d’obtenir des résultats inattendus. Par exemple, les applications d’ESG qui ont incorporé des interactions multispécifiques ont été rares à ce jour.

Puisque, de par sa nature, l’ESG fait habituellement appel à la consultation entre gestionnaires, scientifiques, pêcheurs et conseils de cogestion établis en vertu des ententes de revendications territoriales, qui ont tous leur mot à dire dans le choix des éventuelles stratégies de gestion et des différents scénarios à envisager, l’approche a l’avantage de resserrer les rapports de travail entre les secteurs et les parties externes. L’approche commande des indicateurs de rendement clairement définis qui découlent d’objectifs de gestion mesurables (section 3.0), en fonction desquels on pourra effectuer les évaluations, ce qui oblige les participants à s’exprimer clairement et précisément au sujet des objectifs du rétablissement.

10.0. Gouvernance

L'expérience démontre que le facteur le plus important pour déterminer la réussite ou l'échec d'un plan de rétablissement est l'ampleur de sa mise en oeuvre (UNCOVER, 2010). Puisque l'effondrement d'un stock est souvent lié aux lacunes de l’ancienne structure de gouvernance qui visait à contenir les prélèvements et l’effort de pêche à l’intérieur de limites durables, on ne peut pas s’attendre à ce qu’un plan de rétablissement fonctionne si on ne repense pas toute la structure de gouvernance comme telle (Hammer et coll., 2010). Dans un processus de rétablissement, une solide gouvernance doit compter sur l’engagement des gestionnaires pour assurer le succès de la mise en oeuvre du plan et sur l’engagement des pêcheurs à se conformer aux mesures de gestion acceptées (p. ex., règles de décision concernant la récolte). Point important, la volonté politique d'appuyer le plan de rétablissement ne doit pas fléchir (UNCOVER, 2010).

Le réexamen de la structure de gouvernance ne doit pas être limité à la durée du seul processus de rétablissement comme tel. Si l’on ne s’est pas occupé de résoudre d’abord les problèmes de gouvernance et de gestion qui ont contribué à la décimation du stock, on risque de les voir refaire surface lorsque les mesures de rétablissement auront été levées et que les processus de gestion seront revenus à la normale. Après le rétablissement d’un stock, la gestion en vue d’une pêche durable nécessitera un cadre de gouvernance et de gestion qui évite les erreurs du passé et assure la durabilité à long terme. En ce sens, la restructuration de la pêche même doit appuyer les efforts de rétablissement, et ces efforts doivent comporter un mécanisme de gestion de la capacité de pêche permettant de réduire la vulnérabilité à la surexploitation. Dans de nombreux cas, une pêche rétablie peut compter sur une valeur plus élevée du produit, un volume moindre de produits et une concurrence moindre entre les pêcheurs, ce qui contribue à accroître la profitabilité et la durabilité.

11.0 Examen du rendement

L’examen du rendement général d’un plan de rétablissement est un élément essentiel du processus. Le plan de rétablissement devrait contenir des critères de rendement clairs liés explicitement aux objectifs et aux jalons, ainsi qu'aux mesures de gestion. L'examen doit avoir lieu à intervalles réguliers (maximum de 3 ans), et l'équipe de gestion doit fixer les échéances en fonction des particularités du stock. Les examens du rendement devraient avoir lieu à des intervalles suffisamment réguliers pour permettre de détecter les lacunes du plan (p. ex., déclin prolongé ou stagnation de la croissance du stock) et de modifier le plan au besoin.

L’examen de rendement ne doit pas remplacer la surveillance régulière (section 8.6); cette dernière est un processus permanent qui examine les changements qui s’opèrent dans l’état du stock et elle donne lieu à la mise en oeuvre de règles de décision connexes concernant la récolte (section 8.4). Cependant, les tendances décelées durant la surveillance à long terme constituent un élément essentiel à prendre en considération lorsqu’on procède à l’examen du rendement d’un plan de rétablissement.

12.0 Glossaire

Approche de précaution (AP) : Le fait de faire preuve de prudence lorsque les données scientifiques sont incertaines, peu fiables ou insuffisantes et de ne pas prétexter l’absence de données scientifiques adéquates pour retarder ou s’empêcher de prendre des mesures destinées à prévenir des dommages graves à la ressource.

Évaluation de la stratégie de gestion (ESG) : L'évaluation de la stratégie de gestion est une technique de modélisation par simulation qui permet à l'utilisateur d'examiner les conséquences d'une gamme de stratégies de gestion et de présenter les résultats d'une manière qui fait ressortir les compromis dans le rendement entre ces stratégies.

Génération : Durée de vie moyenne d’un individu reproducteur d’un stock donné.

Niveau de prélèvement de référence : Taux de prélèvement maximal acceptable d’un stock, réglé en fonction de l’abondance de ce stock. Il est habituellement exprimé en fonction de la mortalité causée par la pêche (F) ou du taux de récolte; mais on peut aussi l’exprimer autrement (p. ex. nombre de casiers ou nombre de traits de chalut). Il doit tenir compte de la mortalité causée par toutes les pressions de pêche.

Pêches INN : Activités de pêche qui sont soit illicites (elles enfreignent des lois ou des règles nationales ou internationales), non déclarées (elles n’ont pas été déclarées dans des zones où la déclaration est obligatoire), ou non réglementées (activités non conformes aux lois ou règles internationales en vigueur, mais qui ne sont pas réglementées, ou sont pratiquées par un bateau de pêche qui échappe à la réglementation parce qu’il bat le pavillon d’un État qui ne fait pas partie de l’organisation régionale de gestion des pêches pertinente ou parce qu’il ne bat aucun pavillon).

Point de référence cible (PRC) : Représente la cible générale d’un stock. Il est déterminé d’après les objectifs de productivité du stock, les considérations écologiques d’ordre général et les objectifs socioéconomiques de la pêche. Le PRC est parfois identique au Point de référence supérieur (PRS), mais pas nécessairement.

Point de référence limite (PRL) : État d’un stock sous lequel la productivité est gravement entravée, au point de causer des dommages sérieux à la ressource, mais pas au point de faire craindre l’extinction. À ce niveau, il peut aussi y avoir des répercussions pour l’écosystème dans son ensemble, et pour des espèces connexes, ainsi qu’une diminution à long terme des possibilités de pêche.

Point de référence supérieur (PRS) : Seuil du niveau du stock en-deçà duquel les prélèvements doivent être réduits graduellement afin d’éviter, avec un degré de probabilité élevé, d’atteindre le Point de référence limite (PRL).

Règles de décision pour la récolte : Mesures de gestion convenues à l’avance que l’on peut prendre selon différents scénarios liés à l’état d’un stock. Elles sont souvent exprimées en fonction de variables se rapportant à l’état d’un stock. Par exemple, une règle de décision peut préciser comment le facteur F (mortalité causée par la pêche) ou le rendement peut varier selon la biomasse. Les gestionnaires appliquent les règles en s’appuyant sur des mesures de gestion. Par mesures de gestion, on entend la manière dont les niveaux de récolte par la pêche et l’activité de pêche sont contrôlés et gérés. Il peut s’agir de corrections au TAC, au niveau de l’effort de pêche ou à la durée de la pêche, de directives sur des modifications d’engins ou leur usage, de fermetures spatio-temporelles, etc. Les règles de décision pour la récolte sont aussi appelées parfois règles de contrôle de la récolte ou règles de décision concernant le TAC.

Rendement maximal durable (RMD) : Le taux d’exploitation maximal qu’une ressource halieutique peut soutenir sans que son caractère renouvelable par croissance ou régénération naturelle ne soit mis en péril.

Zone critique : Zone de l’état du stock se situant au-dessous du Point de référence limite (PRL).

Zone de prudence : Zone de l’état du stock se situant au-dessus du Point de référence limite (PRL) mais en-dessous du Point de référence supérieur (PRS).

Zone saine : Zone de l’état d’un stock se situant au-dessus du point de référence supérieur (PRS).

13.0 Références et lectures complémentaires

MPO. 2006. Effets des engins de chalutage et des dragues à pétoncles sur les habitats, les populations et les communautés benthiques. Secrétariat canadien de consultation scientifique du MPO (SCCS), Avis scientifique 2006/025.

MPO. 2010a. Impacts potentiels des engins de pêche (à l’exception des engins mobiles entrant en contact avec le fond) sur les communautés et les habitats marins. Secrétariat canadien de consultation scientifique du MPO (SCCS). Avis scientifique 2010/003.

MPO. 2010b. Élaboration d’un plan de gestion intégrée des pêches – Guide (15 février 2010). Site web : http://www.dfo-mpo.gc.ca/fisheries-peches/ifmp-gmp/guidance-guide/preparing-ifmp-pgip-elaboration-fra.html.

FAO. 2005. World Inventory of Fisheries. Depleted Stocks Recovery: a Challenging Necessity. Fiches d’information. Texte de Serge M. Garcia. Dans : Département des pêches et de l’aquaculture de la FAO, Rome. Site Web : www.fao.org/fishery/topic/14767/en

Hammer, C., Kjesbu, O. S., Krusde, G. H., et Shelton, P. A. 2010. Rebuilding depleted fish stocks: biology, ecology, social science, and management strategies. ICES Journal of Marine Science.

OCDE. 2010. The Economics of Rebuilding Fisheries: Workshop Proceedings. Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Paris, France.

Shelton, P. A. et Sinclair, A. F. 2008. It’s time to sharpen our definition of sustainable fisheries management. Canadian Journal of Fisheries and Aquatic Sciences 65: pp. 2305-2314.

UNCOVER. 2010. Final Activity Report – Executive Summary (2010). The UNCOVER project: Understanding the mechanisms of fish stock/fishery recovery. UNCOVER (FP6-2004-SSP4)

Worm, B., Hilborn, R., Baum, J. K., Branch, T. A., Collie, J. S., Costello, C., Fogarty, M. J., Fulton, E. A., Hutchings, J. A., Jennings, S., Jensen, O. P., Lotze, H. K., Mace, P. M., McClanahan, T. R., Minto, C., Palumbi, S. R., Parma, A. M., Ricard, D., Rosenberg, A. A., Watson, R., et Zeller, D. 2009. Rebuilding Global Fisheries. Science 325: pp. 578-585.

ANNEXE A

Politique cadre de l’approche de précaution –
Modèle de plan de rétablissement pour assurer la croissance d’un stock et le faire sortir de la zone critique

1.0 PAGE DE COUVERTURE

2.0 AVANT-PROPOS

Le plan de rétablissement doit comporter le texte uniforme suivant en avant-propos.

L’avant-propos doit comporter la signature et le titre du fondé de pouvoir d’approbation du MPO et, le cas échéant, la signature et le titre des autres fondés de pouvoir d’approbation (p. ex., un pouvoir établi en vertu d’un accord de revendication territoriale).

3.0 Synopsis biologique*

Donner un bref aperçu du stock, notamment :

4.0 APERÇU DE LA PÊCHE*

Donner un bref aperçu des pêches donnant lieu à des captures sur le stock, autant la pêche ciblée que les prises accessoires.

5.0 ÉTAT DU STOCK*

Donner un bref aperçu de l’état du stock, notamment :

6.0 IMPORTANCE SOCIOÉCONOMIQUE ET CULTURELLE*

7.0 ENJEUX DE GESTION

8.0 OBJECTIFS

9.0 MESURES DE GESTION

Énoncer les mesures de gestion nécessaires pour atteindre les objectifs du rétablissement. Les mesures potentielles sont, entre autres :

10.0 ACCÈS ET RÉPARTITION*

11.0 INTENDANCE PARTAGÉE*

12.0 CONFORMITÉ*

13.0 ANALYSE DES COÛTS ET DES AVANTAGES

14.0 ÉVALUATION ET EXAMEN DU RENDEMENT

* Si le plan de rétablissement constitue une annexe à un PGIP (et non un document autonome), il peut être plus efficace de ne pas répéter ces sections dans le plan de rétablissement, mais d'ajouter plutôt des renvois au PGIP.