Atelier d’experts sur les responsabilité des États du pavillon : évaluer les performances et prendre des mesures

25 – 28 mars 2008
Vancouver (Canada)

Compte rendu de la rencontre
Février 2009
[Version PDF (253 ko)]

Document d’orientation
Mai 2009
[HTML] [Version PDF (425 ko)]

Table des matières

1. Introduction

2. Participants

3. Présentations

4. Conclusions et recommandations

Annexe 1 – Liste des participants

Annexe 2 – Note d’information sur l’atelier

Le ministère des Pêches et Océans (MPO) du Canada était l’hôte de cet atelier, en collaboration avec l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture  (FAO). Le MPO avait également l’appui de la Commission européenne et de l’Institut du droit de la mer d’Islande. Les points de vue et les opinions exprimés dans ce rapport sont ceux des participants et ne représentent pas nécessairement le point de vue et l’opinion du Gouvernement du Canada, de la Commission européenne, de l’Institut du droit de la mer d’Islande, ou de la FAO.

1. Introduction

À la 27e session du Comité des pêches de l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentaton et l’agriculture (FAO), en mars 2007, les membres ont demandé à la FAO d’envisager la possibilité de convoquer une consultation d’experts sous réserve de la disponibilité des fonds nécessaires afin de définir des critères d’évaluation de la conduite des États du pavillon et d’étudier les mesures susceptibles d’être prises à l’encontre de navires battant pavillon d’un État ne respectant pas ces critères¹. À titre de première mesure de cette initiative, le Canada a été l’hôte, sur invitation, d’un atelier sur les responsabilités des États du pavillon qui s’est tenu du 25 au 28 mars 2008 à Vancouver au Canada, avec l’aide, les conseils et la participation de la FAO.

Les participants ont entrepris l’atelier en tenant pour acquis que but ultime de l’initiative du Comité des pêches consistait à améliorer la compréhension internationale des responsabilités des États du pavillon dans le contexte de la lutte contre la pêche illicite, non déclarée et non réglementée (INN)². L’initiative avait aussi comme objectif de faciliter l’exécution des obligations ou des engagements découlant des instruments internationaux pertinents et de faire en sorte que les recommandations formulées dans des forums autres que le Comité des pêches et dont l’application adéquate exige le contrôle des États du pavillon soient suivies de façon appropriée (p.ex. : les engagements pertinents de la Résolution 61/105 de l’Assemblée générale des Nations Unies (AGNU) sur les pêches durables (2006)). 

L’atelier comportait une journée entière d’exposés présentés par des conférenciers invités. Ces présentations visaient à donner lieu à de vastes discussions sur différents enjeux. Les plus notables ont porté sur différents objectifs de l’évaluation du rendement des États du pavillon et le recensement d’avenues ou de méthodes possibles pour prendre des mesures afin d’améliorer le respect des obligations par les États du pavillon à l’échelle mondiale.

Les deux jours de discussions qui ont suivi ont été consacrés à l’élaboration de critères de rendement des États du pavillon et au recensement des différentes mesures qui peuvent être prises pour ceux qui ne respectent pas aux normes internationales pour les États du pavillon. Les participants à l’atelier ont entrepris de recenser des critères d’évaluation du rendement, le rôle potentiel de ces critères, les mécanismes de respect et les instruments de mise en œuvre appropriés, de même que des mesures potentielles à prendre pour les États du pavillon qui ne les respectent pas. Des mécanismes potentiels d’aide aux pays en développement ont également fait l’objet de discussions

Le présent rapport présente les résultats de ces discussions. Les participants prépareront également un « Document d’orientation » qui pourrait être utilisé dans les processus de consultation de la FAO.

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2. Participants

L’atelier regroupait des experts en droit international des pêches et des océans, en gestion des pêches, en application des lois sur les pêches et en politiques sur les océans. Trois hauts fonctionnaires de la FAO étaient également présents. La liste des participants figure à l’Annexe 1. La note d’information sur l’atelier constitue l’Annexe 2.

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3.Présentations

Six présentations portaient sur les différents aspects du contrôle des États du pavillon. Chaque présentation était suivie d’une période de discussion³. Les présentations sont résumées ci-dessous, avec les conclusions et les travaux qui seront requis. Trois séances de discussion ont permis de produire un Document d’orientation qui pourra faire l’objet de considérations ultérieures en s’inspirant, notamment, des processus formels de la FAO. Les séances ont mis l’accent sur 1) les critères et l’évaluation; 2) les mesures possibles contre les navires battant pavillon de non respect et leurs États du pavillon; 3) l’aide aux pays en développement.

3.1 Aperçu du cadre juridique et des obligations internationales des États de pavillon (Serge Beslier)

Cette présentation a établi que les responsabilités des États du pavillon sont déjà clairement définies en droit international dans des instruments contraignants et non contraignants et sous la forme d’engagements politiques (Résolutions de l’AGNU, par exemple). Bien que les lois contraignantes précisent les obligations de haut niveau, les exigences précises et les responsabilités sont indiquées dans les directives non impératives et les engagements politiques. Dans le cas des responsabilités définies et émergentes sur le contrôle des États du pavillon, il existe actuellement des orientations politiques et stratégiques sous la forme de directives non impératives ou d’engagements politiques.

Les dispositions de base de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer de 1982 s’appliquent à tous les navires et permettent une caractérisation du « lien authentique » entre un navire et son État du pavillon. Malheureusement, une définition globale et contraignante de ce lien reste à établir, une situation confirmée par la jurisprudence du Tribunal international du droit de la mer.

Plutôt que de tenter de définir ce « lien » de façon juridique, la présentation soutient qu’il est préférable de limiter la discussion aux exigences de rendement applicables aux navires de pêche. On y souligne également que la liberté de pêche en haute mer est conditionnelle à une obligation de coopération. La responsabilité première en matière de compétence sur les navires en haute mer appartient aux États du pavillon. En fait, un État du pavillon ne devrait pas immatriculer un navire de pêche sans en réglementer les activités de pêche, ce qui exige la mise en place d’un système permanent et efficace de contrôle de ses navires.

Discussion

Soulignant que le secteur de la pêche utilise les océans d’une façon différente que le secteur de la marine marchande, les participants ont examiné la nécessité de mettre l’accent sur les exigences particulières applicables aux navires de pêche plutôt que de recenser des exigences génériques applicables à l’ensemble des navires. Si les participants n’étaient pas tous d’accord sur le secteur (pêche ou marine marchande) qui est le plus avancé dans l’élaboration d’un régime visant à évaluer et contrôler les navires, ils sont généralement d’accord sur le fait qu’un système permanent et efficace de contrôle par les États du pavillon reste un objectif de première importance.

Les instruments juridiques contiennent des critères d’évaluation des responsabilités des États du pavillon⁴. Plusieurs engagements politiques semblent aussi tenter de préciser des critères d’évaluation du rendement. Mais il reste avant tout à déterminer de quelle façon ces critères peuvent être utilisés pour améliorer le contrôle des navires de pêche par les États du pavillon, puisque les détails sur les obligations des États du pavillon sont principalement réunis dans les directives non impératives et les engagements politiques. À cet égard, une consolidation des directives sur la portée des obligations permettrait d’établir une bonne compréhension des obligations pour un État du pavillon responsable.

Les participants ont souligné que les droits reconnus en vertu des lois internationales et des instruments internationaux applicables s’accompagnaient d’obligations et de responsabilités qui ne sont pas entièrement mises en œuvre. D’autres discussions ont établi que les participants reconnaissaient la nécessité d’améliorer la mise en œuvre des responsabilités des États du pavillon et la nécessité de clarifier la situation juridique des obligations exactes de toutes les parties associées aux activités de pêche.

La distinction entre les États qui sont « réticents » à contrôler les navires battant leur pavillon et ceux qui sont « incapables » de le faire a ensuite été soulevée. Un début de discussion a ensuite suivi sur la question de savoir si l’immatriculation libre posait en soi un problème (voir ci-dessous).

L’un des aspects du contexte sous-jacent aux discussions concerne l’influence importante qu’a eue la mondialisation sur la gestion des pêches. À cet égard, les participants ont souligné la nécessité de reconnaître le caractère mondial des flux de capital et de main-d’oeuvre, ce qui a des répercussions sur les activités de pêche INN en termes de disponibilité des capitaux et de la main-d’œuvre. Les participants ont reconnu le rôle important dévolu aux organisations régionales de gestion des pêches (ORGP) dans le traitement coordonné et cohérent de ces enjeux.

3.2 Antécédents de rendement des États du pavillon (Matthew Gianni)

Cette présentation constitue une mise à jour du rapport préparé par l’auteur en 2005 sur les responsabilités des États du pavillon. On a présenté une liste combinée de navires de pêche INN des ORGP (en date de mars 2008) qui permettait de constater que la plupart des navires de la liste combinée portaient une immatriculation libre ou un « pavillon inconnu ». Des données additionnelles ont été présentées sur le nombre de grands navires de pêche (> 24 m) inscrits au Lloyd’s Register of Ships⁵ et portant des « pavillons de complaisance » (PC) de 14 pays recensés dans le rapport original. Il faut noter une diminution de 20 pour-cent du nombre de navires de pêche immatriculés dans ces 14 pays ainsi qu’une augmentation générale du nombre de navires « pavillon inconnu ». Entre 2005 et 2008, le nombre de navires de pêche a diminué dans la plupart des 14 pays de PC. Cependant, le nombre de navires de pêches immatriculés dans certains pays (Cambodge, Georgie, Panama, Sierra Leone et Vanuatu) a augmenté. Au total, le nombre de navires portant le pavillon d’un des 14 pays PC ou recensés comme « inconnus » au Lloyd’s Register of Ships demeure toujours élevé à 2 760. Les recherches ont également indiqué que certains propriétaires ou navires exploités par des entreprises de pêches INN connues qui portaient auparavant un pavillon de complaisance naviguent maintenant sous le pavillon d’un autre membre de l’ORGP (créant ainsi des « parties de complaisance »).

La présentation a souligné qu’une bonne partie de l’information contenue dans le Lloyd’s Register of Ships était inexacte, sans que l’on sache au juste à quel point, ce qui renforce la nécessité de constituer un registre complet et fiable des navires de pêche. Par ailleurs, la preuve empirique indique que les navires de pêche INN pourraient présenter des problèmes de sécurité graves, rendant encore plus importantes les recherches visant à obtenir des données exactes sur ces navires. Le nouveau rapport recommanderont de rendre obligatoire l’attribution d’un numéro de l’Organisation maritime internationale (IMO) à tous les navires de plus de 400 tonnes en jauge brute et examinera également de plus près les navires de charge⁶.

Discussion

Les participants ont reconnu que les données présentées étaient utiles, parce qu’elles offraient certains indicateurs quantifiables de la situation actuelle et les tendances générales sur l’utilisation de l’immatriculation libre pour les navires de pêche et les « pavillons de complaisance ».   Cependant, les participants croient que le manque de données fiables fait en sorte qu’il est difficile de tirer des conclusions définitives sur le lieu et la fréquence des changements de pavillon des navires. Par exemple, bien que le terme « pavillon inconnu » apparaisse souvent dans les données, rien n’indique s’il s’agit de l’indication d’une tendance réelle des données ou de données erronées. Puisque la présence en haute mer d’un navire est une indication du contrôle exercé par l’État du pavillon, un « pavillon inconnu » peut signifier que le navire est disparu, est en voie de changer de pavillon, a été désarmé, etc. De telles observations soulèvent des questions sur la valeur informationnelle des données et sur leur véracité.

Puisque les méthodes de collecte de données tendent à cibler les pays dits de « pavillon de complaisance », la question de l’immatriculation libre a fait l’objet de discussions approfondies. Il a généralement été convenu que l’utilisation d’un tel terme constituait une distraction, puisque la véritable question consiste à savoir si les États réglementent leurs registres et/ou contrôlent leurs navires. Les participants ont convenu que la terminologie appropriée était « pavillon de non-respect » et souligné que l’immatriculation libre en elle-même ne constituait pas un problème. On a signalé que l’immatriculation libre dans les pays qui n’exercent pas une surveillance efficace de leurs navires de pêche complique parfois les efforts de conservation et de gestion de la pêche en haute mer. Il en résulte une difficulté à déterminer « l’intérêt réel » envers l’État du pavillon en vertu de l’article 8(3) de l’Accord des Nations Unies sur les stocks de poissons (ANUP). On a également reconnu clairement que ce ne sont pas tous les registres nationaux ou libres qui nuisent à la surveillance de la pêche en haute mer par les États du pavillon. Par conséquent, il pourrait être simpliste de condamner l’immatriculation libre; il a donc été recommandé que la communauté mondiale fasse des efforts pour comprendre les motifs des propriétaires qui changent de pavillon pour adopter celui de certains pays. À cet égard, il a été noté que l’initiative de la FAO de créer un Fichier mondial des navires de pêche⁷ constituait une évolution intéressante. Un tel fichier devrait tenter de recueillir de l’information sur la propriété réel, sur les propriétaires exploitants, etc., de façon à offrir une information complète et à servir d’outil utile pour la consolidation des connaissances sur le contrôle exercé par les États du pavillon. Les notions de risque/incertitude, « d’intérêt réel » et de « véritables » États du pavillon ont été retenues comme éléments importants de cette discussion particulière.

Enfin, il a été souligné qu’il semblait y avoir une fausse perception sur le fait que la pêche INN était un problème exclusif aux pays industrialisés qui ne découlait que des activités de pêche industrielle. Il ne faut pourtant pas ignorer d’autres formes et d’autres sources de pêche INN. Il a été convenu qu’à la base, la pêche INN était le plus souvent pratiquée parce qu’il s’agit d’une activité rentable comportant un risque calculé de détection et de sanction. À ce titre, il s’agit d’un crime commis par des exploitants de tailles diverses afin d’en tirer un avantage économique aux dépens des utilisateurs de la ressources et des exploitants responsables ou aux dépens de la santé de la ressource elle‑même. Le crime mine la capacité d’offrir des conditions équitables dans les activités de pêche et dans le commerce du poisson et des produits de la mer. Par conséquent, comprendre les motifs de ceux qui s’engagent dans des activités de pêche INN et mieux comprendre les motifs qui incitent un exploitant à changer de pavillon sont deux facteurs clés nécessaires pour contrer efficacement la pêche INN.

3.3 En mer : comment les navires exploitent les lacunes du régime réglementaire international(Angelo Mouzouropoulos)

Cette présentation met en lumière la définition de « pavillon de complaisance » adoptée par la Fédération internationale des ouvriers du transport dans le cadre de sa campagne visant à protéger les emplois des gens de mer des pays en développement en forçant les navires à arborer le pavillon national de leurs propriétaires réels. Dans la terminologie de l’OMI, la notion de « pavillon de complaisance » n’existe pas et le présentateur souligne que l’utilisation de ce terme péjoratif devrait être abandonnée. Le présentateur a de plus établi qu’il existait deux types d’immatriculation de navires : libre ou non libre. En ce qui a trait au respect des responsabilités des États du pavillon, il existe deux catégories de registres : respect ou non respect par rapport aux obligations internationales. On pourrait également parler de « pavillon de non‑respect » (PNR). L’immatriculation libre n’est pas en soi illégale. La présentation note que les accords internationaux qui tentent de limiter le recours à l’immatriculation libre (la Convention des Nations Unies sur les conditions d’immatriculation des navires, par exemple) ne sont pas en vigueur parce que l’immatriculation libre responsable joue un rôle économique utile dans l’activité maritime en général.

La présentation contenait des exemples d’immatriculation libre responsable et les participants ont pu bénéficier directement des leçons tirées de la transformation du Belize, passé en deux ans (2001-2003) du statut de pavillon de non-respect à celui d’État du pavillon responsable. Durant cette période, le Belize, agissant seul, est parvenu à retirer son pavillon à plus de 500 navires de pêche. Cette transformation a été rendue possible par le développement de liens plus étroits entre deux fonctions clés habituellement séparées au sein d’un gouvernement : celle qui assure l’immatriculation des navires et celle qui assure la gestion des pêches (et qui comprend les obligations nationales et internationales en matière de pêche).

De plus, au cours des années suivantes, le Belize a adhéré aux accords juridiques pertinents, dont l’ANUP et l’Accord d’application de la FAO. Le Belize est également devenu membre à part entière ou partie non contractante coopérante de plusieurs ORGP et n’a plus aucun navire sur les listes de pêche INN d’aucune ORGP. Ces résultats ont été obtenus à la suite de changements apportés à la gouvernance interne permettant de lier l’immatriculation des navires de pêche à l’émission simultanée et à l’application des permis de pêche.

La présentation décrivait l’état d’esprit d’un propriétaire exploitant qui souhaite s’engager dans des activités de pêche INN, puisque cela détermine le choix d’un navire de pêche et les critères de sélection d’un PNR. Elle explique également le fonctionnement d’un tel navire, l’utilisation du transbordement, de navires de soutien / approvisionnement et de petits ravitailleurs, ainsi que la pratique d’affrètement à temps de navire frigorifique par les acheteurs de poisson dans les pays industrialisés. La présentation indique également que le transbordement du poisson dans les ports des États qui refusent ou sont incapables de faire appliquer la réglementation pour combattre la pêche INN a une certaine incidence sur la façon dont les exploitants qui se livrent à la pêche INN conduisent leurs activités.

La présentation recommande les mesures suivantes pour corriger certaines lacunes importantes du régime réglementaire international visant à combattre la pêche INN :

1. la FAO devrait être invitée à transmettre à tous les États du pavillon et aux ministères responsables des pêches un questionnaire détaillé visant à déterminer la nature et l’étendue des activités de pêche et de réglementation de chaque pays. À partir des réponses, il devrait être entre autres choses possible de reconnaître les PNR.
    
2. L’initiative d’élaborer un « instrument juridiquement contraignant sur les  mesures du ressort de l’État du port pour prévenir, contrecarrer et éliminer la pêche INN » est saluée. Cependant, il s’agit d’une mesure provisoire et on préfère une approche plus complète, par exemple une nouvelle convention sur les « conditions d’immatriculation et d’acceptation des navires engagés dans des activités de pêche ».
    
3. On appuie la nécessité d’établir un mécanisme de traçabilité de la responsabilité des navires et la mise en place par la FAO d’un fichier mondial complet des navires de pêche, des navires frigorifiques et des navires de soutien aux pêches devrait être prioritaire.
    
4. Afin d’améliorer leur respect aux lois internationales, y compris à la réglementation sur la pêche en haute mer, le système d’attribution d’un numéro d’identification unique aux compagnies et propriétaires inscrits de l’OMI devrait être étendu aux navires de pêche. De plus, le système devrait mettre l’accent sur les sociétés d’exploitation et leurs administrateurs plutôt que sur les sociétés propriétaires.
    
5. Le système de Fichier synoptique continue de l’OMI devrait être appliqué aux navires de pêche.
    
6. Les ORGP devraient entreprendre de renforcer la réglementation existante sur les transbordement en mer, dans laquelle plusieurs lacunes ont été recensées. Il est également proposé que l’OMI, à la demande de la FAO, émette des directives aux États du pavillon sur le contrôle des navires engagés dans des activités de transbordement / transport du poisson et des navires appuyant les activités de pêche.
    
7. La liste des navires INN des ORGP devrait être plus complète et inclure les PNR, le nom des propriétaires et des exploitants avec les coordonnées des personnes ressource (y compris les propriétaires réels), des détails des affréteurs à temps et l’identification de tous les acheteurs / réceptionnaires de poissons INN.

Enfin, la présentation a insisté sur le fait que le succès de toute mesure de lutte contre la pêche INN dépendait d’une volonté mondiale collective. Une approche juridique complète pourrait être utile, si elle est menée en parallèle à des travaux d’élaboration de mesures concrètes.

Discussion

Les discussions ont mis l’accent sur le fait que les « pavillons de complaisance » (immatriculation libre) ne sont pas seuls responsables de la pêche INN. Une telle attitude distrait l’attention des responsabilités des États du pavillon vers la nationalité de l’immatriculation. Le problème est donc mieux défini si on parle en terme de « pavillons de non-respect » plutôt que de liberté de l’immatriculation.

Les participants ont également suggéré l’établissement d’une « liste noire » des États du pavillon non respectueux (semblable aux listes des protocoles d’entente sur la marine marchande), mais certains ont soulevé des questions sur la façon dont cela pourrait être fait compte tenu des lacunes de données et de la difficulté de déterminer clairement quelle organisation qui pourrait avoir l’autorité de mener à bien une telle tâche. Il a été convenu qu’il serait utile et nécessaire pour les fins de gestion des activités de pêche de disposer de renseignements sur le lieu et le moment où se pratique la pêche INN et sur les types de pêche INN. On a rappelé aux participants que l’une des recommandations de la 2e séance du Groupe de travail ad hoc mixte FAO/OMI sur la pêche illicite, non déclarée et non réglementée portait sur l’obligation, pour les secrétariats des ORGP, d’assister aux réunions du sous-comité de mise en œuvre des États du pavillon de l’OMI afin d’échanger des renseignements et de participer aux discussions.

Les participants ont également discuté de la notion de « modèles systématiques d’échec » pour indiquer les problèmes de respect des États du pavillon à la réglementation sur les pêches, par opposition à la notion d’infractions ponctuelles. On a également signalé que la prise de mesures contre les navires ou les États non respectueux est un signe de bon fonctionnement et non d’échec du régime réglementaire. Du même coup, le non-respect peut être le résultat du manque de volonté, de l’incapacité ou de l’ignorance des attentes relatives au contrôle par un État du pavillon. Les membres conviennent que différents types de non-respect exigent des réponses différentes. Dans le cas de pays en développement qui ne comprennent pas les attentes à leur égard ou leurs responsabilités, des activités d’information et de sensibilisation pourraient être nécessaires.

Les discussions tenues durant l’atelier ont permis aux participants de consacrer plus de temps à l’exploration de différentes approches pour aider les pays en développement. Ces approches seront présentées dans le Document d’orientation.

3.4 Développement de critères propres au secteur de la pêche pour les responsabilités des États du pavillon (Fuensanta Candela Castillo)

Cette présentation a rappelé que le rendement des États du pavillon responsables était un élément essentiel du système juridique international des pêches. L’évaluation du rendement devient ainsi un moyen de garantir la robustesse du système tout en prévoyant la prise de mesures compensatoires par d’autres États en cas de défaillance de l’État du pavillon. On a noté que le processus pouvait être multilatéral, bilatéral ou fondé sur un auto-examen, avec un ensemble de critères bien définis. La nécessité de définir les critères d’évaluation découle de l’absence de consensus sur ce qui constitue un lien authentique entre l’État et les navires battant son pavillon.

La présentation fait valoir que cet enjeu peut être abordé en tenant compte des exigences de gouvernance propres au secteur des pêches, qui diffèrent de celles applicables à la marine marchande. À cet égard, le principal obstacle au progrès sur la question du lien authentique (c’est-à-dire que la nationalité du navire doit coïncider avec celle de l’État d’immatriculation) n’est pas un élément essentiel dans la détermination de la compétence efficace de l’État de pavillon sur les navires de pêche. Au lieu de cela, la présentation fait valoir que les États du pavillon doivent en bout de ligne s’assurer que la personne responsable de l’exploitation du navire soit justiciable devant son système d’exécution (donc qu’elle relève de sa compétence).

La présentation reconnaît deux grandes catégories de critères pour guider l’évaluation du rendement d’un État du pavillon : les critères réglementaires et les critères comportementaux. Des propositions de critères ont été présentées sous chacune de ces catégories et ont fait l’objet de discussions entre les participants. Ces catégories portent respectivement sur les éléments essentiels qu’un ensemble national de règles doit traiter pour qu’un État du pavillon puisse agir de façon efficace à ce titre. Ils s’appliquent également à l’usage réel que fait l’État de pavillon des outils juridiques pertinents pour veiller à ce que les navires soient exploités conformément aux mesures applicables et qu’ils ne minent pas les objectifs de conservation et de gestion. Dans les deux catégories, les exigences ont trait à la position de l’État en regard des principaux instruments internationaux et des principales obligations internationales, de la conception et du fonctionnement du registre national des navires et à l’élaboration et à l’application de lois nationales sur les pêches, incluant un régime national de conservation et de gestion, un régime de permis et d’autorisations de pêche, un système de contrôle et de surveillance de même que des lois et des pratiques d’application de l’État. Le cadre proposé pour les critères ainsi que les critères eux-mêmes figureront au Document d’orientation.

Discussion

Les discussions ont révélé qu’il ne s’agissait pas simplement de mettre en vigueur des critères réglementaires et comportementaux pouvant être utilisés pour évaluer la responsabilité des États du pavillon. Par exemple, des choix devraient être faits entre les exigences minimales permettant de définir ce qui constitue un État du pavillon responsable, par opposition à une norme juridique complète qui aiderait à enchâsser les exigences internationales dans le droit coutumier et qui permettrait d’utiliser des outils pouvant ressembler à certains outils que l’on retrouve dans le secteur de la marine marchande.

Les discussions subséquentes ont introduit la notion selon laquelle une fois les critères définis, une évaluation devrait être faite avant qu’un État ne puisse déterminer les mesures à prendre – un élément qui n’apparaît pas dans le mandat initial du Comité des pêches. Ceci soulève d’autres questions sur la personne ou l’organisation qui devrait procéder à cette évaluation, les réponses possibles incluant l’État, le capitaine du navire, un juge (national ou international) ou une organisation internationale. Une analogie a été tirée de l’expérience vécue avec les accords sur l’environnement, qui prévoient qu’une évaluation peut être conduite par un tiers afin de formuler des recommandations pour la suite des choses. Les participants ont examiné l’idée d’une « évaluation préalable » et d’une « évaluation postérieure » ou d’un processus d’autorisation. On fait valoir qu’il pouvait y avoir plusieurs raisons de procéder à une évaluation, notamment autoriser les activités de pêche, déterminer les processus de règlement des différends, assurer une rétroaction sur la façon de coopérer dans le développement de la capacité, etc.

Certains ont exprimé des préoccupations à propos des mesures prises par les États, qui pourraient porter uniquement sur les sanctions; les mesures doivent aussi comprendre des mesures incitatives positives, y compris des occasions de renforcement des capacités. Ceci est particulièrement important dans le cas des pays en développement qui n’ont pas nécessairement la capacité d’assurer un contrôle adéquat à titre d’États du pavillon. Il y a aussi une réticence générale à utiliser uniquement les restrictions de quotas pour punir les États non respectueux. Les options comme le retrait du pavillon ont été abordées et certains se sont inquiétés qu’un État puisse refuser le retrait du pavillon jusqu’à ce que le processus soit complété (c’est-à-dire qu’un État soit obligé ou non de permettre à un navire de continuer à arborer son pavillon pendant la procédure d’appel ou tout autre processus judiciaire). On convient que le retrait du pavillon ne devrait pas être la première mesure à prendre. Bien que les avantages et les inconvénients de l’action unilatérale et de l’action collective contre un navire ou un État non respectueux aient fait l’objet de discussion, aucun consensus ne s’est dégagé. Par ailleurs, il faudrait d’abord déterminer le but et l’utilisation des critères et des lignes directrices à court et à long terme. Une telle orientation pourrait également servir de base à la détermination des priorités en matière de renforcement des capacités dans les pays en développement.

Bien qu’elle ait fait l’objet de brèves discussions après les autres présentations, c’est ici que la question du « lien authentique » a sérieusement été abordée. On a convenu que la notion était difficile à définir, mais les participants hésitent à la rejeter. On a suggéré qu’une façon plus productive d’aborder la question passerait par l’examen des droits et des devoirs des propriétaires de navires, parallèlement à ceux des États du pavillon. La notion de « crime en mer » a encore une fois ramené la question des motifs sous-jacents à la pêche INN. On a proposé que, si un navire changeait de pavillon pour ensuite pratiquer la pêche INN, il était plus facile de présumer d’une intention criminelle. Malgré tout, le problème lié à la responsabilité d’effectuer une évaluation dans le but de faire une telle détermination reste entier. Une analogie a été faite avec le Groupe d’action financière (GAFI) de l’Organisation de coopération et de développement économique, qui a élaboré des critères pour les services offshore et qui publie une « liste noire » des personnes ou organisations engagées dans les transactions connexes. Un membre du GAFI peut alors déterminer les mesures à prendre, selon ces lignes directrices. Le fait qu’un navire puisse changer de pavillon pour des motifs autres que criminels (des motifs économiques ou politiques, par exemple) pourrait aussi compliquer la détermination de l’intention associée au changement de pavillon.

3.5 Options pour la non-exécution des obligations liées au pavillon : mesures contre les navires et les États du pavillon (Rosemary Rayfuse)

Cette présentation mettait l’accent sur le second volet du mandat du Comité des pêches, qui porte sur le recensement des mesures qui pourraient être prises à l’encontre de navires battant pavillon d’États qui ne satisfont pas aux critères d’un État du pavillon responsable. On a souligné que le mandat prévoyait implicitement que les mesures recensées devaient être prises par des États autres que l’État du pavillon. Il est aussi implicite que le navire en question doit lui-même être en faute.

La présentation note que, pour définir les critères d’évaluation des responsabilités des États du pavillon, il faut comprendre au préalable ces responsabilités; autrement dit, le contenu précis du devoir de coopérer et d’assurer un contrôle efficace des navires. Le contenu des responsabilités des États du pavillon varie selon les obligations de traités de chaque État et la présentation fait valoir la nécessité de rédiger un énoncé accepté par tous les États des normes minimales applicables aux responsabilités des États du pavillon et les liant tous, sans égard à leurs obligations de traités. À tout événement, ce n’est qu’une fois les responsabilités pertinentes recensées qu’il sera possible d’appliquer des critères d’évaluation du rendement. Un certain nombre de critères ont été proposés, incluant la participation aux régimes de traité pertinents et le respect à ces régimes et aux mesures de conservation et de gestion adoptées par les ORGP, ainsi que l’adoption et la mise en œuvre efficace de lois nationales. À cet égard, on a souligné que la présomption de responsabilité des États du pavillon était réfutable, toujours sujette à réfutation par des cas de non-respect.

À partir des discussions antérieures, la présentation recense et explore certaines lacunes dans le mandat du Comité des pêches :

1. avant d’intervenir, une évaluation doit être faite à partir des critères recensés et il faut déterminer si des mesures doivent être prises et, le cas échéant, par qui et à quel moment. Des évaluations additionnelles peuvent être nécessaires sur une base continue afin de déterminer s’il existe des droits additionnels de prendre des mesures. Il faut alors déterminer qui est en mesure de procéder à ces évaluations et quelles considérations et procédures doivent être suivies pour assurer l’application régulière des mesures;
    
    
2. si le but visé est l’évaluation de la responsabilité de l’État du pavillon, se pose alors la question des conséquences potentielles de la non-exécution pour l’État du pavillon – plutôt que simplement pour ses navires.

L’élaboration d’une procédure d’évaluation complexe n’était pas un élément explicite du mandat du Comité des pêches. Malgré cela, la présentation a donné des orientations sur les considérations relatives à la conduite de l’évaluation et laissé entendre que l’évaluation relèvera des parties intéressées, notamment les États côtiers, les États du port, les États du marché et les ORGP, qui devront agir conformément aux dispositions du droit international.

De plus, en raison de la situation alarmante de la ressource au niveau mondial et de la nature extractive de l’activité (ce qui la distingue du secteur de la marine marchande), on a souligné qu’il était important de réagir rapidement aux gestes de non respect. Le mandat du Comité des pêches met donc l’accent sur les mesures à prendre à l’endroit des navires. Malgré tout, il y a une distinction à faire entre les conséquences du défaut d’un État du pavillon d’exercer ses responsabilités à l’égard des infractions commises par un navire, qui peuvent donner à un autre État le droit de prendre des mesures immédiates contre ce navire, et les conséquences d’une non-exécution constante de la part d’un État du pavillon, qui peut avoir des conséquences à plus long terme (comme la perte, pour tous ses navires, du droit de prendre part aux activités de pêche et des mesures par les autres États contre l’État du pavillon comme tel). La présentation et la discussion qui ont suivi ont donc abordé tant les mesures contre les navires que les mesures contre les États du pavillon.

Discussion

La distinction entre respect/application des lois et sanctions/contre-mesures a été faite dans la présentation et dans les discussions qui ont suivi. Une telle distinction pourrait fournir un cadre pour la prise de mesures par l’État. Les mesures pourraient comprendre l’abordage et l’inspection en vertu de l’ANUP, l’interdiction de débarquement, la création de listes d’exécution pour les États du pavillon au sein des ORGP, la perte de quotas, le recours aux amendes, la dénonciation et l’humiliation, et les « contre-mesures »⁸.

La discussion a permis de clarifier différents enjeux, notamment les mesures d’application de la loi contre les navires dans le cadre d’un système intégré rigoureux de contrôle et de surveillance (à titre d’élément légitime de la juridiction primaire découlant du droit national ou international), par opposition aux recours contre les États du pavillon présentant un dossier clair et systématique d’irresponsabilité, et par opposition aux contre-mesures.

L’enjeu consiste à définir les conditions d’intervention. Les discussions préliminaires ont révélé que, compte tenu des décisions du TIDM et de la nécessité d’établir un système d’évaluation international définitif et rigoureux avec des critères reconnus pour intervenir auprès des États, il serait plus facile de justifier l’imposition de contre-mesures. Dans ce contexte, les participants à l’atelier ont introduit la notion de « situation juridique modèle » afin de clarifier les conditions requises pour éviter de perdre devant le TIDM une cause de non-respect qui aurait pu être gagnée avec une meilleure planification.

Les participants ont convenu que la FAO devait élaborer des lignes directrices internationalement reconnues sur le contrôle efficace des États du pavillon, de façon à reconnaître les modèles systématique d’échec et non seulement les infractions ponctuelles. Le recensement de telles situations systématiques exigerait cependant un processus d’évaluation externe, la détermination ou la connaissance de l’entité juridique (organisation ou État) responsable d’intervenir et l’identification des mesures qui pourraient être prises. La possibilité que ce soient les ORGP qui interviennent a été abordée, puisque les ORGP ont le pouvoir d’établir des règles détaillées dans le cadre de leur compétence sur les espèces cibles et les activités de pêche dans une région géographique déterminée. La possibilité de l’autoévaluation a également été soulevée, puisque cette approche est fréquente dans d’autres champs d’activité économique, y compris le secteur de la marine marchande. Un cadre visant à recenser les mesures potentielles sera présenté dans le Document d’orientation.

Différentes options ont fait l’objet de discussions pour l’établissement d’une stratégie permettant d’établir les paramètres pratiques et juridiques des mesures prises par les États autres que les États du pavillon. Une stratégie à deux volets a été proposée.
Dans un premier temps, il pourrait être utile de définir une « situation juridique modèle » qui pourrait être présentée au TIDM afin d’obtenir une interprétation et créer un précédent juridique. Une autre approche pourrait passer par la prise de mesure en mer par un État côtier, y compris l’arraisonnement d’un navire d’un État tiers en situation de non‑respect. Les opinions étaient partagées quant à l’option à emprunter en premier lieu. D’un côté, on reconnaît la nécessité d’établir une procédure équitable et d’accorder le temps nécessaire à l’élaboration de la jurisprudence. De l’autre, l’option qui consiste à obtenir un jugement dans une situation juridique modèle est intéressante. On a cependant noté que le résultat d’une situation juridique modèle devait idéalement être prévisible ou raisonnablement certain pour éviter qu’une décision contraire ne retarde l’établissement de la jurisprudence pertinente. Dans ce contexte, il a été noté que le recours à un mécanisme de règlement des conflits ne constituait pas un constat d’échec et que la procédure de « dénonciation et d’humiliation » pouvait constituer un outil puissant.

3.6 Outils juridiques pour un contrôle efficace (Tullio Treves)

Cette présentation a porté sur la possibilité de présenter les dossiers relatifs aux obligations des États du pavillon en matière de pêche en haute mer devant les tribunaux internationaux. Les dispositions sur le règlement des différents de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer prévoient des mécanismes obligatoires et exécutoires, y compris des mesures provisoires pouvant être requises pour prévenir les dommages graves à l’environnement. Les mêmes mécanismes s’appliquent aux différends concernant l’ANUP ainsi qu’aux différents relatifs aux ORGP.

La présentation note que l’Accord d’application de la FAO ne contient pas de système obligatoire de règlement des différends, mais qu’il peut être utilisé comme accord pertinent dans le cadre du règlement d’un différend sur les pêches en vertu de l’ANUP. Dans la foulée du jugement Saiga⁹, les différends sur l’existence d’un lien authentique sont peu susceptibles de trouver un règlement satisfaisant. À l’opposé, les poursuites portant sur le non-respect de ses obligations par un État du pavillon pourraient être plus utiles pour clarifier l’étendue de ces responsabilités et les conséquences du non-respect. Cependant, la réticence générale des États à engager des poursuites contre un autre État devra être surmontée. Qui plus est, dans certains dossiers, jus standi¹⁰ du plaignant pourrait être contesté, même si un État du pavillon peut recourir à la procédure de prompte mainlevée en vertu du paragraphe 73(2) de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer et intervenir pour protéger l’équipage.

Discussion

La discussion subséquente a porté sur les mérites d’une situation juridique modèle par opposition à l’élaboration d’une certaine forme d’instrument juridique permettant d’augmenter le contrôle des États du pavillon, après quoi une situation juridique modèle pourrait offrir une clarification juridique. Un juge devrait déterminer si l’État avait pris toutes les mesures nécessaires, même s’il est clair que le navire était en situation de non-respect. Les États autres que les États du pavillon auraient le fardeau de démontrer que le dossier était de leur ressort et qu’ils sont les plaignants appropriés ou qu’ils ont cause en l’espèce, dans ce dernier cas peut-être en fonction du type d’infraction. Un groupe d’États pourrait porter plainte collectivement en vertu d’une déclaration d’intérêt commun.

Cependant, la jurisprudence en matière de pêche, aussi réduite soit-elle au TIDM, a confirmé que l’absence d’un « lien authentique » manifeste entre un État du pavillon et son navire ne peut être réputé faire la preuve de la non-nationalité. On a signalé que la jurisprudence délimitant les responsabilités des États du pavillon et les mesures qui peuvent être prises dans le cas des navires non respectueux ou de refus de coopérer des États du pavillon pourrait être plus rapide que la mise en place d’un nouvel instrument juridique approprié.

On a noté que les options en matière de processus de règlement des différends étaient de plus en plus nombreuses. Cependant, l’expérience montre que peu de causes contre les États du pavillon ont été portées devant le TIDM. Comme on l’a mentionné plus haut, la principale raison pour laquelle une telle procédure n’a pas été appliquée plus souvent est la réticence internationale apparente envers l’aspect « hostile » du dépôt devant le TIDM de poursuites contre un État du pavillon pour manque de coopération. La question devient plus complexe car il faut trouver un dossier solide pour mettre à l’épreuve de façon objective des paramètres définissant « l’obligation de coopérer » et maximiser la probabilité de succès des poursuites contre un tiers qui ne se serait pas acquitté de ses obligations d’État du pavillon. Puisqu’il subsiste plusieurs inconnues à cet égard, différents scénarios ont été examinés. Selon un de ceux-ci, un État du pavillon pourrait  choisir de défendre les navires battant son pavillon plutôt que de laisser le propriétaire du navire payer l’État pour défendre le navire.

Enfin, on a de nouveau rappelé le manque criant de jurisprudence internationale dans le secteur de la pêche. La plupart des causes entendues par le TIDM jusqu’ici ont porté sur des mesures prises par des États du pavillon non respectueux (c’est-à-dire dans les cas les plus médiatisés, des dossiers portant sur la prompte mainlevée des navires de pêche ou de leur équipage et non sur le non-respect des obligations de l’État du pavillon).

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4. Conclusions et recommandations

Tous les participants ont exprimé leur satisfaction quant à la richesse et à l’intensité des débats. Ils ont également dit considérer l’atelier comme une initiative importante dans le lancement d’un programme de travail sur les responsabilités des États du pavillon, une question certainement complexe, encore plus que ne le soupçonnaient au départ les participants. Par ailleurs, le caractère informel de l’atelier, dirigé selon les règles « Chatham House »¹¹ a donné lieu à un débat ouvert sur des questions sensibles.

Pour conserver l’élan des travaux importants en cours sur les responsabilités des États du pavillon, les participants, à partir de leur expérience personnelle, élaboreront un Document d’orientation qui servira de base à l’exécution des tâches recensées par le Comité des pêches, y compris le besoin d’examiner les processus d’évaluation. Les participants ont également recommandé d’explorer plus à fond certains secteurs pour mieux comprendre et régler la question du contrôle par les États du pavillon. Certains éléments seront examinés de façon plus approfondie dans le Document d’orientation. Cependant, un certain nombre d’autres secteurs dans lesquels il faudrait entreprendre des recherches et des travaux ont été recensés. Certains de ces travaux pourraient être exécutés par les États, les universités, les organisations internationales et les organisations non gouvernementales, selon leurs champs d’intérêt et d’expertise.

Collecte de données

Les participants ont reconnu la nécessité de disposer de données de meilleure qualité pour comprendre le problème du contrôle par les États du pavillon. Cependant, les participants se sont demandé si les listes de navires, bien qu’utiles, ne représentaient pas une approche trop concentrée. Il pourrait donc être nécessaire d’ajouter des éléments à l’information contenue dans les listes tenues par les ORGP pour améliorer la situation actuelle du contrôle par les États du pavillon. Ces renseignements devraient inclure tous les intervenants du système (propriétaires du navire, incluant les propriétaires réels, exploitants et affréteurs) afin d’obtenir un aperçu plus complet des opérations des navires de pêche à l’échelle internationale et en haute mer. Certains participants ont demandé à voir les listes préparées par les différents États.

Les recommandations de travaux futurs ont notamment porté sur les points suivants :

• recenser les méthodes permettant d’améliorer la collecte des données :
   
  • améliorer et augmenter la liste des navires de pêche INN des ORGP;
     
  • promouvoir le partage de l’information entre les ORGP et l’OMI;
     
  • créer et tenir à jour un registre mondial complet et fiable des navires de pêche;
     
  • assujettir les navires de pêche aux programmes d’enregistrement de l’OMI;
  
   
• déterminer de quelle façon on pourrait améliorer l’analyse de l’information contenue dans les données; et
   
• effectuer un sondage auprès des pays afin de recueillir de l’information sur la façon dont les États du pavillon s’acquittent de leurs responsabilités.

Élaboration des critère

On a convenu que des travaux d’experts additionnels du type de ceux entrepris dans le cadre de l’atelier s’imposaient pour promouvoir davantage le contrôle efficace des États du pavillon sur les navires de pêche. Il a été reconnu que les questions soulevées touchaient à des sensibilités internationales, par exemple le rôle respectif et la position des pays en développement et des pays industrialisés et les mesures incitatives réalistes pour la coopération, y compris la nécessité de tenir compte des liens entre les questions d’accès aux ressources et de répartition de celles-ci. Les autres considérations importantes sont les enjeux de souveraineté et de reconnaissance des libertés des États en droit international, les questions liées à l’examen par un tiers et le rôle, le cas échéant, qui devrait être confié à l’examen par les pairs de l’exécution par les États du pavillon, tout en notant que l’examen par les pairs semble plus rare dans le secteur de la pêche que dans les autres secteurs de l’économie, incluant la marine marchande.

Il a de plus été convenu que le recensement des critères d’évaluation du rendement par les États du pavillon devrait mettre l’accent sur les résultats de gestion − et ne pas être influencé par des concepts comme « pavillon de complaisance ». Un débat mondial sur les différents types de registres détournerait l’attention du problème réel, qui est la nécessité d’un meilleur contrôle des navires par les États du pavillon, sans égard au fait que l’immatriculation soit libre ou non.

Les recommandations de travaux futurs ont notamment porté sur les points suivants :

• développer les critères pour déterminer le respect ou non-respect des règles des navires; et
   
• développer les critères d’évaluation du rendement des États du pavillon.

Processus d’évaluation

Il a été convenu qu’un processus d’évaluation défini de façon objective constituait un élément clé de la démonstration du respect (que cela se fasse par autoévaluation ou par examen par un tiers) ou du recensement des navires non respectueux et des mesures devant être prises contre ces navires ou contre les États du pavillon concernés, ou contre les deux. Puisque le mandat du Comité des pêches, dans sa formulation actuelle, se limite à deux éléments : a) définir des critères d’évaluation de la conduite des États du pavillon et b) étudier les mesures susceptibles d’être prises contre les navires battant le pavillon d’un État qui ne respectent pas ces critères, il est possible qu’il manque des éléments essentiels aux tâches du Comité des pêches, comme le besoin de donner des orientations sur la façon dont les évaluations devraient être conduites. D’un point de vue pratique, il n’est pas possible de voir clairement quels seraient les effets ou les conséquences d’une évaluation, qui l’effectuerait et qui prendrait des mesures après une évaluation. Des évaluations avec des buts différents nécessiteraient des formes d’évaluation différentes, allant de l’autoévaluation sur base volontaire à des fins de développement de la capacité à des méthodes basées sur les navires et jusqu’à des évaluations internationales complètes servant de préalables à la prise de mesures contre les États du pavillon qui ne s’acquittent pas de leurs responsabilités.

Les recommandations de travaux futurs ont notamment porté sur les points suivants :

• explorer plus à fond différents types d’évaluation, y compris l’autoévaluation, l’examen préalable et l’examen postérieur, en déterminant les utilisations, les risques et les avantages de chacune;
   
• déterminer de quelle façon les États côtiers, les ORGP et les autres intervenants peuvent entreprendre et utiliser une évaluation; et
   
• élaborer des options ou des lignes directrices pour les évaluations.

Mesures possibles

Les participants ont insisté sur le fait que la question du contrôle par les États du pavillon ne pouvait pas être abordée uniquement dans le contexte de la pêche INN, comme c’est souvent le cas, qui met malheureusement l’accent sur le non-respect des mesures de conservation adoptées par le milieu international et par des parties non contractantes des ORGP. L’amélioration du contrôle des États du pavillon doit plutôt être vue comme une base pour la gestion responsable des pêches. Il s’agit donc d’une nécessité pour les parties contractantes des ORGP et les États du pavillon ayant des navires qui doivent respecter à des obligations à l’extérieur des zones réglementées par les ORGP et pour le contrôle des pêches dans les eaux nationales. Par exemple, la résolution 61/105 des Nations Unies sur les pêches durables (2006) fait explicitement mention de l’obligation imposée aux États du pavillon de protéger les écosystèmes marins vulnérables en haute mer qui ne relèvent pas d’une ORGP; la démonstration du contrôle par les États du pavillon est essentielle au respect de cet engagement.

Les participants étaient généralement d’avis que la situation actuelle concernant l’exercice des responsabilités des États du pavillon révélait une toile complexe d’interactions et d’effets, voulus ou non. Il existe des obligations juridiques contraignantes, mais qui ne sont pas toujours appropriées au secteur des pêches. On peut trouver dans les mesures non contraignantes des orientations plus détaillées pour le secteur des pêches. De plus, il arrive que l’application fasse défaut même à l’échelon le plus primaire. Ces situations peuvent découler du manque de volonté d’un État du pavillon de respecter les règles, de son incapacité de le faire ou simplement de son ignorance de ces règles, dans certains cas en raison du manque de capacité dans les pays en développement. Il semble y avoir un besoin d’examiner de plus près les conséquences que ces caractéristiques de la non exécution peuvent avoir pour les mesures prises par les États autres que les États du pavillon.

On a souligné qu’en termes de liberté des marchés et de possibilités d’emploi, la mondialisation rendait plus complexe la capacité pour un État de corriger les problèmes de contrôle par l’État du pavillon, de façon individuelle ou collective. Les faiblesses des États du pavillon deviennent cependant un fardeau pour le reste du système mondial de gestion, notamment en ce qui a trait aux coûts financiers pour les États du pavillon et les entreprises de pêche qui exercent leurs activités conformément à des règles et à des règlements internationaux. Il en résulte que les enjeux de respect risquent de devenir inextricablement liés à la nécessité de mettre en place des mesures incitatives, pour en venir à une situation dans laquelle le non-respect deviendrait plus coûteux, sur le plan financier et stratégique, que le respect. Dans le contexte de la gestion des pêches, de telles mesures incitatives pourraient inclure l’accès aux quotas; cependant, elles ne seraient pas sans risques. Dans le contexte de la pêche INN, certains pays pourraient être tentés de rechercher des options de remplacement du revenu afin de compenser les pertes occasionnées par la décision de cesser d’immatriculer des navires pour lesquels ils n’ont pas la volonté ou la capacité d’exercer de façon pleine et entière le contrôle dévolu à un État du pavillon.

Les recommandations de travaux futurs ont notamment porté sur les points suivants :

• recenser et examiner les risques et les avantages pratiques liés aux différentes mesures susceptibles d’être prises à l’égard :
  • des infractions individuelles par des navires individuels, qui peuvent donner le droit à des États autres que les États du pavillon de prendre des mesures immédiates;
     
  • d’un non-respect endémique de la part d’un État du pavillon à l’une ou l’autre ou à l’ensemble des ses différentes responsabilités, ce qui peut conduire à des conséquences à long terme; et
  
   
• recenser les mesures qui peuvent être prises par les États autres que les États du pavillon, par les ORGP ou par d’autres organisations intergouvernementales, et les différences qui peuvent exister entre ces mesures selon l’organisation qui les prend.

Recherches juridiques

Afin de terminer l’amélioration de la collecte des données et des conseils en matière de politiques, on a déterminé que des recherches juridiques additionnelles étaient nécessaires dans le but d’améliorer la définition des facteurs, par exemple le contenu du devoir de collaborer et le rôle de la coopération dans la correction des défaillances du contrôle par les États du pavillon. Ces recherches pourraient aussi permettre de recenser des mesures possibles avec les risques et les avantages qui y sont rattachés.

Il a été clairement établi que s’il pouvait y avoir entente sur la nécessité d’élaborer des lignes directrices pour l’exercice efficace du contrôle par les États du pavillon, aucune vision commune n’avait encore été établie sur les mécanismes ou les objectifs de ce contrôle, qui sont fort probablement les éléments les plus importants pour y arriver. Les opinions exprimées par les participants allaient d’un régime juridique consolidé fixant des normes minimales jusqu’à un instrument juridique complet. Les autres possibilités évoquées comprennent l’établissement, dans un premier temps, d’un Plan d’action international sur le contrôle exercé par les États du Pavillon ou l’élaboration de lignes directrices de la FAO. On a reconnu que chacune de ces solutions pouvait être utilisée pour répondre à différents besoins ou différentes fins associées à la promotion d’un contrôle efficace et rigoureux par les États du pavillon.

Les recommandations de travaux futurs ont notamment porté sur les points suivants :

• mener des recherches sur les options juridiques relatives :
  • aux risques et aux avantages associés à l’élaboration d’un instrument non contraignant;
     
  • aux risques et aux avantages associés à l’élaboration d’une situation juridique modèle ; et
     
  • aux risques et aux avantages associés à l’élaboration d’un instrument juridique.

Aide aux pays en développement

Les participants ont reconnu que certains pays en développement pouvaient ne pas connaître les responsabilités associées à l’immatriculation des navires de pêche, ne pas être en mesure d’exécuter des responsabilités en raison d’un manque de capacités, ou être réticents à le faire, pour une raison ou une autre. Les participants se sont demandé si ces pays devaient être informés de leurs responsabilités et de quelle façon, si une aide devait leur être apportée dans le développement de leur capacité de s’acquitter de leurs responsabilités, ou s’ils devaient être informés des coûts et des avantages, pour l’État et pour l’ensemble du système, présentés par l’immatriculation de navires non respectueux. D’autres discussions ont porté sur la façon d’établir les priorités d’aide et sur les critères pouvant être utilisés pour faciliter cette décision. Les participants n’ont pas convenu de conseils ou d’orientations particuliers à cet égard, les discussions n’ayant porté que sur les différentes méthodes d’aide (qui seront présentées dans le Document d’orientation).

Les recommandations de domaine d’intervention futures ont notamment porté sur les points suivants :

• évaluer la capacité des pays en développement de s’acquitter des responsabilités dévolues aux États du pavillon;
   
• recenser les secteurs de développement des capacités; et
   
• recenser les façons et les moyens d’aider les pays en développement à promouvoir un meilleur contrôle par les États du pavillon.

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Annexe 1 – Liste des participants

             

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Annexe 2 – Note d’information sur l’atelier

Contexte :

Lors de la 27e session du Comité des pêches de l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO), en mars 2007, les membres ont demandé à la FAO d’envisager la possibilité de convoquer une consultation d’experts sous réserve de la disponibilité des fonds nécessaires afin de définir des critères d’évaluation de la conduite des États du pavillon et d’étudier les mesures susceptibles d’être prises à l’encontre de navires battant pavillon d’un État ne respectant pas ces critères. À titre de première mesure, le Canada a été l’hôte, sur invitation, d’un atelier sur les responsabilités des États du pavillon qui s’est tenu du 25 au 28 mars 2008 à Vancouver, avec l’aide, les conseils et la participation de la FAO.

L’atelier contribuera à cet effort de la FAO en effectuant un recensement des mesures définitives pouvant être prises pour améliorer l’exécution par les États du pavillon. L’atelier invitera des experts du domaine à présenter et examiner différentes présentations sur le sujet et tentera de recenser les critères d’évaluation de la qualité de l’exécution, les mécanismes d’exécution et les instruments appropriés visant à en promouvoir la mise en œuvre, de même que les mesures qui pourraient être prises à l’encontre des navires et des États du pavillon qui ne les respectent pas. L’atelier examinera également différentes approches visant à aider les pays en développement à cet égard.

Les critères et les mesures possibles qui émergeront de l’atelier permettront d’améliorer la compréhension internationale des responsabilités des États du pavillon en matière de lutte contre la pêche illicite, non déclarée et non réglementée et contribueront à faire en sorte que les engagements pris par les États du pavillon dans d’autres enceintes soient respectés (p.ex. : les engagements pertinents de la Résolution 61/105 de l’Assemblée générale des Nations Unies (AGNU) sur les pêches durables (2006)). On prévoit également que les résultats de l’atelier pourront contribuer à une autre consultation d’experts de la FAO visant à poursuivre l’élaboration des critères et à recenser des mesures possibles.

Objectif :

L’atelier proposé visera à recenser :

• les critères d’évaluation de l’exécution des responsabilités des États du pavillon;
   
• les instruments et mécanismes appropriés permettant d’assurer la mise en œuvre des critères;
   
• les mécanismes de respect;
   
• les mesures possibles contre les navires en cas de non-respect;
   
• les avenues d’aide aux pays en développement pour les aider à s’acquitter de leurs engagements en vertu de ces critères.

Dates/Lieu :

Le Canada sera l’hôte de l’atelier d’experts, qui se tiendra à Vancouver du 25 au 28 mars 2008. La participation sera sur invitation seulement et on demandera aux participants de produire une ébauche de Document d’orientation¹². L’atelier se déroulera en anglais.

Programme :

L’atelier comprendra une rencontre préliminaire (présentateurs et organisateurs seulement) en après-midi le 25 mars, avec une réception pour tous les participants en soirée. La première journée sera consacrée aux présentations des conférenciers invités, qui seront suivies de discussions. Les participants travailleront ensuite à l’élaboration d’un Document d’orientation satisfaisant les cinq objectifs énoncés ci-dessus. L’atelier prendra fin en après-midi le vendredi 28 mars. Un programme a été établi.

L’ébauche de Document d’orientation pourrait servir de base à une consultation d’experts menée par la FAO dans un avenir rapproché.

Présentateurs :

La participation à l’atelier sera limitée à 18 participants invités, avec l’appui du personnel de Pêches et Océans Canada. Les discussions se feront à partir des présentations faites par les experts internationaux suivants :

• Angelo Mouzouropoulos, Directeur général, International Merchant Marine Registry of Belize
   
• Matthew Gianni, Conseiller en politiques, Deep Sea Conservation Coalition
   
• Professeure Rosemary Rayfuse, Professeure de droit, Université de New South Wales, Australie
   
• Judge Tullio Treves, Tribunal international du droit de la mer (TIDM)
   
• Fuensanta Candela-Castillo, Affaires maritimes et de la pêche, Commission européenne, Union européenne
   
• Serge Beslier, Consultant

Autres experts internationaux invités :

• Gail Lugten, Chargée d’enseignement principale, Université de Tasmanie
   
• Denzil Miller, secrétaire exécutif, Convention sur la conservation des ressources marines vivantes de l’Antarctique
   
• Joji Morishita,   Directeur des négociations internationales,, Agence des pêches du Japon, Gouvernement du Japon
   
• David Hogan, Directeur adjoint, Bureau de conservation marine, Département d’État des É‑U, Gouvernement des États-Unis
   
• Tomas Heidar, Conseiller juridique, Gouvernement d’Islande
   
• Gunnar Stølsvik, Conseiller principal, Section de la gestion des ressources, Ministère des pêches et des affairs côtières, Gouvernement du Norvège
   
• Jane Willing, Directrice, Pêches internationales, Ministère des Pêches, Gouvernement de la Nouvelle-Zélande
   
• Rafael E. Trujillo Bejarano, Director Ejectivo, Camara Nacional de Pesqueria (Ecuador)
   
• Jean-François Pulvenis, Directeur, Division de l’économie et des politiques de la pêche et de l’aquaculture, FAO
   
• David Doulman, Agent de liaison principal sur les pêches, FAO
   
• Judith Swan, Consultant, FAO

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¹ FAO. Rapport de la 27e session du Comité des pêches. Rome, 5–9 mars 2007.
FAO, Rapport sur les pêches no 830. Rome, FAO. 2007. 74 p. (Paragraphe 71).

² On trouvera une définition de la pêche INN au paragraphe 3 du Plan d'action international visant à prévenir, à contrecarrer et à éliminer la pêche illicite, non déclarée et non réglementée – FAO, 2001.

³ Les présentations, discussions et points de vue de ce rapport ne pouvaient pas été formellement entérinés par les participants à l’atelier ou par les présentateurs dans tous les cas. Ils sont rapportés afin de présenter au lecteur l’éventail complet des considérations ayant fait l’objet de discussions par les experts participant à l’atelier.

⁴ L’Accord aux fins de l’application des dispositions de la convention des Nations Unies sur le droit de la mer du 10 décembre 1982 relatives à la conservation et à la gestion des stocks de poissons dont les déplacements s’effectuent tant à l’intérieur qu’au-delà de zones économiques exclusives (stocks chevauchants) et des stocks de poissons grands migrateurs de 1995 (Accord des Nations Unies sur les stocks de poissons), l’Accord visant à favoriser le respect par les navires de pêche en haute mer des mesures internationales de conservation et de gestion de 1993 (Accord d’application de la FAO), le Code de conduite pour une pêche responsable de la FAO (1995), et le Plan d'action international visant à prévenir, à contrecarrer et à éliminer la pêche illicite, non déclarée et non réglementée et pour la gestion de la capacité de pêche. 

⁵ Lloyd’s Register of Ships, Lloyd’s Register – Fairplay (Royaume-Uni).

⁶ Il existe un rapport de données à jour sur les navires de pêche, les chasseurs et les navires réfrigérés : Real and Present Danger:  Flag State Faillure and Maritime Security and Safety de Gianni M. World Wide Fund for Nature (WWF) and the International Transport Worker’s Federation, 2008, chapitre 6, pages 23‑30

⁷ La consultation d’experts de la FAO sur l’établissement d’un registre (fichier) mondial des navires de pêche a convenu que le fichier devait également inclure les navires frigorifiques et les navires de soutien aux activités de pêche.

⁸ Une contre-mesure est une mesure « illégale » prise en réponse à une mesure illégale antérieure d’un tiers et qui serait justifiée par les risques présentés par le geste original. Il pourrait s’agit d’une mesure réciproque impliquant une infraction temporaire à une obligation internationale par un État en réponse à un acte illégitime antérieur d’un autre État, afin de le faire cesser ou d’en obtenir réparation. Les contre-mesures sont habituellement assujetties à certaines conditions et limites.

⁹ L’affaire M/V Saiga (Saint-Vincent-et-les-Grenadines c. Guinée), Prompte Mainlevée et M/V Saiga (No 2) (Saint-Vincent et les Grenadines c. Guinée) à www.TIDM.org . Un pétrolier battant pavillon de Saint-Vincent-et-les-Grenadines, le Saiga a été saisi avec son équipage hors de la ZEE de la Guinée. La Guinée allègue que l'arraisonnement a fait suite à une chasse; Saint-Vincent-et-les-Grenadines allègue qu’il s’agit d’un cas de piraterie. Saint-Vincent-et-les-Grenadines a porté l’affaire devant le tribunal pour des considérations humanitaires concernant l’équipage. La Guinée a fait valoir que le TIDM n’avait pas compétence en l’espèce. Cependant, le tribunal a conclu à l’unanimité qu’il était compétent (la Guinée étant signataire de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer). Le tribunal (dans une décision partagée 12-9) a ordonné la libération immédiate du navire et de son équipage. En plus de sa cargaison de gasoil du navire, Saint-Vincent-et-les-Grenadines a dû déposer la somme de 400 000 US$ comme caution de mainlevée. 

¹⁰ un droit d’accès direct ou un droit reconnu

¹¹ non attribution des commentaires et des opinions

¹² Bien que l’on entendait élaborer un Document d’orientation à l’occasion de l’atelier, des discussions prolongées sur les questions complexes entourant les responsabilités en matière d’État du pavillon ont empêché d’achever la préparation d’un tel document lors de la séance. Les experts participants sont toujours à élaborer le Document d’orientation.