Examen de la méthodologie employée pour établir les parts de la flottille géographique à utiliser pour la pêche côtière au flétan de l'Atlantique avec engins fixes dans le golfe du Saint-Laurent

Le 15 mai 2012

Sommaire

1. Portée et objectifs concernant l'engagement
2. Politiques, méthodologie, processus et considérations pris en compte dans la définition des parts de la flottille géographique à utiliser pour la pêche côtière au flétan de l'Atlantique avec engins fixes dans le golfe du Saint-Laurent
   • 2.1 Politiques, principes et méthodologie du Ministère utilisés dans le processus de prise de décision
   • 2.2 Cohérence avec les approches utilisées pour la définition des parts pour d'autres pêches
   • 2.3 Interprétation et utilisation des politiques, des principes et de la méthodologie
3. Autres facteurs ou approches dont il faudrait tenir compte pour la définition des parts de la flottille pour la pêche au flétan de l'Atlantique
4. Résumé des points de vue des principaux intervenants
5. Observations et conclusions

• Annexe A – Glossaire
• Annexe B – Mandat
• Annexe C – Transcriptions des discussions ouvertes

Sommaire

En 2007, le ministre de Pêches et Océans Canada (« le Ministère ») a annoncé que les parts de la flottille géographique pour la pêche au flétan de l'Atlantique dans la division 4RST seraient définies en fonction des débarquements historiques effectués entre 1986 et 2004. Il a de plus indiqué que l'établissement de parts géographiques pour la pêche concurrentielle du poisson de fond est un excellent moyen d'assurer la conservation, la viabilité et la gestion adéquate de ces pêches.

Ernst & Young a été retenu comme examinateur externe pour faire l'examen de la méthodologie, du processus et des considérations qui ont été pris en compte pour la définition des parts de la flottille géographique à utiliser pour la pêche côtière au flétan de l'Atlantique avec engins fixes dans le golfe du Saint-Laurent, afin de déterminer si ces éléments étaient conformes aux approches adoptées par le Ministère pour définir les parts pour d'autres pêches. Cet examen, mené en mars 2012, avait également pour but d'évaluer si d'autres facteurs ou approches auraient dû être pris en compte dans l'établissement des parts de la flottille à utiliser pour la pêche au flétan de l'Atlantique.

Les cinq objectifs de l'examen étaient les suivants :

• vérifier si les politiques et les principes ministériels appropriés relatifs à l'accès et à la répartition, et la méthodologie adéquate, ont été suivis dans le calcul de l'historique de la pêche et dans la définition des parts à utiliser pour cette pêche;
• déterminer si la méthodologie employée pour établir les parts (utilisation de l'information disponible et calcul de l'historique de la pêche sur une certaine période) était conforme aux approches utilisées pour la définition des parts pour les autres pêches;
• examiner si les politiques, les principes et la méthodologie appropriés ont été employés correctement lorsque le Ministère a fourni des recommandations au ministre et finalement dans la décision du ministre sur les niveaux de partage;
• déterminer si d'autres facteurs ou approches auraient dû être pris en compte dans l'établissement des parts pour cette pêche;
• demander aux intervenants de déterminer et de résumer leur point de vue sur les politiques, la méthodologie et les principes du Ministère qui sont appliqués pour cette pêche.

La portée de l'examen englobe notamment la collecte des points de vue des intervenants concernés, à savoir les gouvernements provinciaux ou territoriaux pertinents et les pêcheurs qui pratiquent la pêche côtière au flétan de l'Atlantique avec engins fixes dans le golfe du Saint-Laurent. Comme l'indique le mandat, Ernst & Young n'a pas entrepris d'activités de recherche, s'appuyant plutôt sur les documents et les rapports existants ainsi que sur les représentations des intervenants touchés.

Les observations et les conclusions ci-après découlent de l'examen :

• Objectif 1 : On n'a finalement pas utilisé les principes et les critères contenus dans le Cadre décisionnel pour l'octroi de nouveaux accès qu'a élaboré le Groupe indépendant sur les critères d'accès, car Pêches et Océans Canada a déterminé que la pêche au flétan de l'Atlantique dans la division 4RST n'était pas nouvelle ou émergente, ou qu'elle ne connaissait pas une forte croissance (abondance ou valeur au débarquement). Par conséquent, les débarquements historiques ont été le seul critère utilisé pour établir les parts pour la pêche au flétan de l'Atlantique dans la division 4RST.
  
  La méthodologie consistant à n'utiliser que les débarquements historiques correspond à celle que le Comité fédéral-provincial des pêches de l'Atlantique a définie dans le document Rapport sommaire sur l'accès aux ressources et sur les parts provinciales historiques de poisson de fond, dans lequel on présentait divers scénarios fondés sur les débarquements historiques. Le Comité a utilisé la période de référence s'étendant de 1979 à 1991. Même si on n'utilise pas pour la pêche au flétan de l'Atlantique dans la division 4RST la même période que pour le calcul des parts de la flottille géographique, on a communiqué aux intervenants une justification appropriée de la raison pour laquelle la période de 1986 à 2004 a été sélectionnée. Le Comité a également mentionné qu'il fallait tenir compte « d'autres facteurs comme la contiguïté, la justesse et l'équité, la croissance et le déclin des stocks, la dépendance historique, les droits des peuples autochtones et les obligations liées aux revendications territoriales » [traduction]. Cependant, il n'a pas été spécifiquement stipulé qu'il s'agissait d'exigences ou de critères à utiliser; par conséquent, toute application de l'un d'entre eux est difficile à cerner dans la documentation examinée.
  
  Certains intervenants, qui étaient d'avis que le dépassement des quotas et les mesures de gestion ont des répercussions considérables sur les résultats du calcul des débarquements historiques, ont soumis des suggestions quant à la meilleure façon de compenser ces répercussions; cependant, il n'existe pas de politique ou de principe précisant la façon d'intégrer ces deux facteurs au calcul de l'historique de la pêche. Le Ministère devrait envisager l'intégration des opinions des divers groupes d'intervenants d'une manière conforme au principe suivant, tiré du Cadre stratégique de gestion des pêches sur la côte Atlantique du Canada : « Les processus décisionnels en matière de gestion des pêches doivent être équitables, transparents et assujettis à des règles et des procédures claires et cohérentes. Ils doivent être perçus comme tels. » Pêches et Océans Canada n'a pas divulgué aux intervenants comment les répercussions des mesures de gestion ont influé sur sa décision finale. Si les répercussions des mesures de gestion n'ont pas été prises en compte, le Ministère pourrait démontrer une approche équitable et transparente en fournissant une justification appropriée aux intervenants. En communiquant les facteurs qui ont été pris en compte et la raison de leur choix, le Ministère pourrait mieux démontrer une application uniforme des règles et des procédures et obtenir plus aisément l'appui des intervenants touchés.
   
• Objectif 2 : Selon les résultats de l'examen des cinq stocks de poissons de fond et des quatre stocks de mollusques et de crustacés, il semble que le processus décisionnel utilisé (c.-à-d. des consultations auprès des intervenants) pour établir les ententes de partage pour la pêche au flétan de l'Atlantique dans la division 4RST concordait avec le processus utilisé pour établir ceux pour les autres pêches. Les facteurs dont on a tenu compte pour établir les ententes de partage (p. ex. débarquements historiques, équité et contiguïté) varient en fonction d'un type de pêche à l'autre. Cependant, pour la totalité des cinq stocks de poissons de fond qui ont été étudiés, on a utilisé les débarquement historiques comme principal ou unique facteur pour l'établissement de la formule de partage, alors qu'on a utilisé une combinaison des autres facteurs pour les quatre stocks de mollusques et de crustacés. Par conséquent, il semble que l'utilisation des débarquements historiques comme seul facteur pour l'établissement des ententes de partage concorde avec la méthode employée pour les autres stocks de poissons de fond étudiés.
   
• Objectif 3 : Pour déterminer la recommandation appropriée à soumettre au ministre, le Ministère semble avoir suivi un processus de consultation qui concordait avec les principes énoncés dans le Cadre stratégique de gestion des pêches sur la côte Atlantique du Canada, en particulier celui selon lequel les «  processus décisionnels en matière de gestion des pêches [doivent être] plus ouverts de manière à offrir aux utilisateurs de la ressource et aux autres parties intéressées des possibilités de participation adéquates. » Le Cadre stratégique énonce également d'autres principes que le Ministère et le ministre pourraient appliquer plus efficacement :
  • Les processus décisionnels en matière de gestion des pêches doivent être équitables, transparents et assujettis à des règles et des procédures claires et cohérentes. Ils doivent être perçus comme tels.
  • Les processus décisionnels se rapportant à la gestion des pêches prévoiront des possibilités accrues de participation des Autochtones.
     
• Objectif 4 : Dans l'esprit des principes énoncés dans le Cadre stratégique de gestion des pêches sur la côte Atlantique du Canada, le Ministère pourrait envisager d'accroître la transparence par rapport aux politiques et aux principes qu'il considère ou applique, notamment :
  • Communiquer clairement la raison pour laquelle des principes et des critères précis ont été exclus du Cadre décisionnel pour l'octroi de nouveaux accès.
  • Préciser la définition de ce qui est considéré comme une « forte croissance de l'abondance ou de la valeur au débarquement » dans le cadre pour l'octroi de nouveaux accès.
  • Communiquer clairement l'utilisation des données historiques sur les prises comme principal ou unique facteur pour les pêches établies afin de faire preuve d'une plus grande transparence auprès des intervenants.
  • Communiquer plus efficacement le processus décisionnel pourrait être avantageux pour le processus de consultation suivi pour les futures discussions sur les ententes de partage, car les intervenants comprendront les facteurs pris en compte ou non dans les décisions du ministre.
  • Préciser si les ententes de partage conclues en 2007 s'appliquent à la totalité des allocations (c.-à-d. pêche avec engins fixes et pêche avec engins mobiles) où seulement aux allocations ne visant initialement que la flottille avec engins fixes et qui, par conséquent, ne vise pas les transferts subséquents à partir d'autres flottilles (c.-à-d. pêche avec engins mobiles).
    
• Objectif 5 : Les transcriptions complètes des trois séances tenues à Moncton (Nouveau-Brunswick), à Corner Brook (Terre-Neuve et Labrador) et à Gaspé (Québec).

1. Portée et objectifs concernant l'engagement

Le 13 mai 2011, Pêches et Océans Canada a annoncé qu'il allait entreprendre avant la saison de 2012 un examen des parts de la flottille géographique utilisées pour la pêche au flétan de l'Atlantique. En décembre 2011, cet examen a été confié à la firme Ernst & Young. L'annexe B du présent rapport contient le mandat complet de cet examen.

La présente initiative a pour but de faire l'examen de la méthodologie, du processus et des considérations qui ont été pris en compte pour la définition des parts de la flottille géographique à utiliser pour la pêche côtière au flétan de l'Atlantique avec engins fixes dans le golfe du Saint-Laurent, afin de déterminer si ces éléments étaient conformes aux approches adoptées par le Ministère pour définir les parts pour d'autres pêches. Elle a également pour but d'évaluer si d'autres facteurs ou approches auraient dû être pris en compte dans l'établissement des parts de la flottille pour cette pêche.

Le présent rapport fournit à Pêches et Océans Canada les résultats factuels de l'examen que nous avons mené en nous appuyant sur la portée et les objectifs énoncés, qui sont décrits ci-dessous.

Objectifs de l'examen :

• vérifier si les politiques et les principes ministériels appropriés relatifs à l'accès et à la répartition, et la méthodologie adéquate, ont été suivis dans le calcul de l'historique de la pêche et dans la définition des parts à utiliser pour cette pêche;
   
• déterminer si la méthodologie employée pour établir les parts (utilisation de l'information disponible et calcul de l'historique de la pêche sur une certaine période) était conforme aux approches utilisées pour la définition des parts pour les autres pêches;
   
• examiner si les politiques, les principes et la méthodologie appropriés ont été employés correctement lorsque le Ministère a fourni des recommandations au ministre et finalement dans la décision du ministre sur les niveaux de partage;
   
• déterminer si d'autres facteurs ou approches auraient dû être pris en compte dans l'établissement des parts pour cette pêche;
   
• demander aux intervenants de déterminer et de résumer leur point de vue sur les politiques, la méthodologie et les principes du Ministère qui sont appliqués pour cette pêche.

La portée de l'examen englobe notamment la collecte des points de vue des intervenants concernés, à savoir les gouvernements provinciaux ou territoriaux pertinents et les pêcheurs qui pratiquent la pêche côtière au flétan de l'Atlantique avec engins fixes dans le golfe du Saint-Laurent. Comme l'indique le mandat, Ernst & Young n'a pas entrepris d'activités de recherche, s'appuyant plutôt sur les documents et les rapports existants ainsi que sur les représentations des intervenants touchés.

Le présent rapport à l'intention du ministre fait état des observations et des conclusions concernant les objectifs énoncés pour l'examen. En présentant ce rapport, Ernst & Young n'a pas fait de recommandations ou fait part d'opinions au ministre ou à toute autre partie, car le pouvoir décisionnel relativement à la pêche au flétan de l'Atlantique dans le golfe du Saint-Laurent incombe uniquement au ministre des Pêches et des Océans, comme l'indique la Loi sur les pêches.

Contexte et historique

En août 1994, le ministre des Pêches et des Océans a ratifié le principe de conservation des parts provinciales historiques et demandé à Pêches et Océans Canada de créer, en collaboration avec les provinces, un groupe de travail qui aurait pour tâche d'établir les paramètres gouvernant le processus d'établissement des parts provinciales historiques et de faire la cueillette des données statistiques requises à cette fin.

Par conséquent, on a créé le Comité fédéral/provincial des pêches de l'Atlantique, constitué de représentants des provinces et de représentants du Ministère (de l'Administration centrale et des régions). Le Comité a élaboré en 1996 une méthodologie pour la répartition des lieux de pêche au poisson de fond. Cette méthodologie, appliquée pour déterminer les parts provinciales historiques, était fondée sur les données de débarquement de 1979 à 1991, la période qui, selon le Comité, était la plus représentative, car : (1) elle suivait l'expansion du territoire (jusqu'à 200 milles), (2) elle précédait le moratoire, et (3) des données uniformes existaient pour toutes les flottilles. Le Comité a conclu que « les parts historiques constituent un facteur important pour le processus de répartition des lieux de pêche au poisson de fond. Il faut toutefois tenir compte d'autres facteurs comme la contiguïté, la justesse et l'équité, la croissance et le déclin des stocks, la dépendance historique, les droits des peuples autochtones et les obligations liées aux revendications territoriales » [traduction].

Lors de la réunion de 1997 du Conseil des ministres des pêches de l'Atlantique, le ministre des Pêches et des Océans a annoncé que l'exercice de détermination des parts provinciales allait être utilisé à l'avenir comme point de référence pour la gestion des stocks de poissons de fond.

Lors des réunions de 2005 et de 2006 du Comité consultatif du poisson de fond du Golfe, l'industrie et les provinces ont été informées que le Ministère avait l'intention de lancer son initiative visant à établir des ententes de partage; en septembre 2006, on leur a demandé de communiquer au Ministère toutes les préoccupations qu'elles pouvaient avoir à l'égard de ce processus.

En 2006, le Groupe de travail sur le poisson de fond a commencé à recenser les stocks de poissons de fond visés par la pêche concurrentielle qui pourraient tirer parti de la répartition géographique de la flottille, laquelle assure une plus grande stabilité et facilite la conservation. Le Groupe de travail a évalué les pêches qui faisaient d'année en année l'objet de débats sur les mesures de gestion et pour lesquelles les dépassements de quota étaient suffisamment fréquents pour justifier l'adoption d'un nouveau régime de gestion. Lorsqu'il est déterminé que la répartition géographique de la flottille est la méthode de gestion la moins risquée, il y a toujours présence de stocks visés par la pêche concurrentielle.

Lors de son évaluation, le Groupe de travail sur le poisson de fond a recensé un total de dix stocks, notamment celui de flétans de l'Atlantique dans la division 4RST, qui constitue la base du présent rapport. Il a en outre recensé huit régions géographiques déjà définies, à savoir :

• Terre-Neuve et Labrador
• Scotia-Fundy
• Côte Nord du Québec
• Îles de la Madeleine
• Gaspé
• Est du Nouveau-Brunswick
• Île-du-Prince-Édouard
• Golfe de la Nouvelle-Écosse

Entre 1997 et 2007, on s'est livré à l'exercice de partage des quotas pour la pêche concurrentielle en fonction des diverses parts historiques attribuées aux régions pour faire le partage :

• du lieu de pêche au flétan du Groenland dans la division 4RST entre les flottilles avec engins fixes de Terre-Neuve et Labrador et du Québec (commission LaForest, 2000);
• du lieu de pêche concurrentielle à la morue avec engins fixes dans la division 4RS3Pn entre Terre-Neuve et Labrador et le Québec (2005);
• du lieu de pêche à la morue avec engins mobiles du groupe A dans la division 4T entre Terre-Neuve et Labrador et le Québec (2006).

En 2007, après avoir tenu des consultations avec les provinces et les intervenants, le ministre des Pêches et des Océans a annoncé que les parts de la flottille géographique pour la pêche au flétan de l'Atlantique dans la division 4RST seraient établies en fonction des débarquements historiques effectués entre 1986 et 2004. À la suite à cette annonce, les ententes de partage suivantes ont été prises en ce qui concerne la flottille avec engins fixes :

• Terre-Neuve-et-Labrador – 32,030 %
• Scotia-Fundy – 1,630 %
• Côte Nord du Québec – 8,240 %
• Îles de la Madeleine – 5,440 %
• Gaspé – 44,030 %
• Est du Nouveau-Brunswick – 5,170 %
• Île-du-Prince-Édouard – 1,460 %
• Golfe de la Nouvelle-Écosse – 2,010 %

2. Politiques, méthodologies, processus et considérations pris en compte dans la définition des parts de la flottille géographique à utiliser pour la pêche côtière au flétan de l'Atlantique avec engins fixes dans le golfe du Saint-Laurent

2.1 Politiques, principes et méthodologies du Ministère utilisés dans le processus de prise de décision

La section qui suit présente un résumé des politiques, des principes et des méthodologies ministérielles liés à l'accès et à la répartition qui étaient en place au moment de la détermination des parts de la flottille géographique pour la pêche au flétan de l'Atlantique dans la division 4RST. Pêches et Océans Canada a recensé ces politiques, principes et méthodologies aux fins de l'examen d'Ernst & Young et de leur inclusion dans le rapport.

1. Communiqué de presse : Principe de conservation des parts provinciales historiques, 1994¹

En août 1994, le ministre des Pêches et des Océans a ratifié le principe de conservation des parts provinciales historiques et demandé à Pêches et Océans Canada de créer, en collaboration avec les provinces, un groupe de travail qui aurait pour tâche d'établir les paramètres gouvernant le processus d'établissement des parts provinciales historiques et de faire la cueillette des données statistiques requises à cette fin. Le Comité fédéral/provincial des pêches de l'Atlantique a été créé par la suite.

2. Rapport sommaire sur l'accès aux ressources et sur les parts provinciales historiques de poisson   de fond, 1997²

Ce rapport résume les travaux qu'a réalisés le Comité fédéral/provincial des pêches de l'Atlantique en 1997 après que le ministre des Pêches et des Océans eut donné mandat à son sous-ministre de constituer, en collaboration avec les provinces, un groupe de travail qui aurait pour tâche de définir les paramètres gouvernant le processus et de faire la collecte des données statistiques requises à cette fin. Ce groupe de travail a axé son travail sur le poisson de fond.

Le groupe de travail a, « en majeure partie, accepté d'utiliser les débarquements historiques et les scénarios de répartition antérieurs pour déterminer les parts » [traduction]. Les enjeux ci-dessous ont été considérés.

• Port d'attache vs port de débarquement – On a défini des options tenant compte du port d'attache et du port de débarquement. Pour les plus petits navires, dans la plupart des cas, le port de débarquement correspond au port d'attache. Par conséquent, il a été décidé d'utiliser le port d'attache pour les navires de moins de 100 pieds de longueur.
   
• Période et méthode calcul – On a discuté de cet enjeu de taille par rapport aux données sur les débarquements. Des données de ce type ont été compilées de 1978 à 1993, et on a convenu d'utiliser la période de 1979 à 1991 pour l'exercice. On considérait que cette période était la plus représentative puisqu'elle suivait l'expansion du territoire (jusqu'à 200 milles) et précédait le moratoire. De plus, ces données ne sont uniformes que depuis 1979.
   
• Stocks non exploités – On a suggéré que les stocks peu exploités ou qui n'ont pas été exploités récemment soient partagés d'une manière différente. Des principes comme la contiguïté et la dépendance pourraient être des critères à considérer. Il pourrait également s'avérer nécessaire de prévoir une plus longue période pour la collecte des données sur les prises concernant ces stocks.
   
• Revendications territoriales – Il existe une obligation selon laquelle il faut consulter les responsables des affaires autochtones pour déterminer les engagements pris à l'égard des enjeux ayant une incidence sur les droits et les possibilités de pêche des peuples autochtones, par exemple ceux de la région du Nunavut. Cette fonction fait partie du processus de gestion intégrée des pêches de Pêches et Océans Canada.
   
• Allocations d'entreprise (AE) et quotas individuels (QI) – Il a été convenu qu'il faudrait respecter le partage historique des AE et des QI réalisé depuis l'introduction des programmes d'AE et de QI.
   
• Quotas sectoriels actuels de la flottille – Le plan de gestion du poisson de fond en vigueur a imposé des quotas sectoriels à la flottille en fonction des parts de pourcentage historiques du total autorisé des captures (TAC) canadien. Dans certains cas, ces parts de pourcentage remontent à l'expansion du territoire de 1977. Deux des scénarios conçus respectent le partage historique qui a été négocié au moyen du processus de consultation établi et qui a été utilisé dans le plan de gestion du poisson de fond de 1993. On a cependant utilisé le plan de 1989 pour la pêche à la morue dans la division 2J3KL.
   
• Répercussions des contraintes de gestion passées – Dans certains cas, les mesures de gestion prises par le passé ont entraîné des tendances de débarquement asymétriques entre les provinces. Bien que des inquiétudes à ce sujet aient été exprimées, aucune analyse poussée ou aucun ajustement n'a été prévu pour y donner suite.

On a élaboré le modèle en vue de déterminer les parts provinciales des quotas pour la pêche compétitive tout en conservant les parts en vigueur pour les pêches avec AE ou QI. On a calculé les parts provinciales pour chaque secteur de flottille en se fondant sur les débarquements historiques enregistrés pendant la période de référence s'étendant de 1979 à 1991, puis on a élaboré les quatre scénarios ci-dessous.

1. Pourcentage de prises de la flottille de pêche concurrentielle (aucun navire à AE ou à QI) fondé sur les prises historiques et le pourcentage de prises hauturières au port d'attache de l'entreprise hauturière.
2. Pourcentage de prises de la flottille de pêche concurrentielle fondé sur les prises historiques et le pourcentage de prises hauturières calculé à partir des prises historiques par port de débarquement.
3. Pourcentage de prises de la flottille de pêche concurrentielle fondé sur le plan de gestion et le pourcentage de prises hauturières au port d'attache de l'entreprise hauturière.
4. ourcentage de prises de la flottille de pêche concurrentielle fondé sur le plan de gestion et le pourcentage de prises hauturières calculé à partir des prises historiques par port de débarquement.

Le groupe de travail a élaboré un modèle avec divers scénarios « en tant que méthode pour déterminer le partage des stocks de poissons de fond à l'aide d'une période de référence s'étendant de 1979 à 1991. Le groupe de travail a reconnu que les parts historiques sont des facteurs déterminants dans le processus de répartition des stocks de poissons de fond. Il faut cependant tenir compte d'autres facteurs comme la contiguïté, la justesse et l'équité, la croissance et le déclin des stocks, la dépendance historique, les droits des peuples autochtones et les obligations liées aux revendications territoriales. Les parts provinciales définies avec ce processus pourraient être utilisées à l'avenir en tant qu'indicateur (point de référence) pour surveiller les parts provinciales relatives » [traduction].

3. Groupe indépendant sur les critères d'accès aux pêches commerciales dans l'Atlantique, 2002³

Le 28 juin 2001, le ministre des Pêches et des Océans a créé le Groupe indépendant sur les critères d'accès (GICA) dans le cadre de la Révision de la politique sur les pêches de l'Atlantique (RPPA). Le ministre a confié au GICA le mandat de recommander une solution au problème suivant :

Les critères actuels guidant le processus décisionnel au moment d'accorder à de nouveaux participants l'accès à des pêches commerciales en changement (là où on a observé une hausse substantielle de l'abondance ou de la valeur au débarquement de la ressource) ou encore à des pêches nouvelles ou émergentes (Phase III : permis de pêche commerciale) demeurent mal définis. En outre, la priorisation ou le poids relatif de chacun des critères dans le processus décisionnel est en grande partie inconnu, et il est difficile de convenir de la meilleure marche à suivre pour prendre ces décisions.

Selon le GICA, ce mandat lui confiait l’examen des critères d’accès à deux types de pêches : (i) les pêches nouvelles ou émergentes qui jusqu’à présent n’étaient pas soumises à une exploitation commerciale; (ii) les pêches (commerciales) établies en augmentation substantielle d’abondance ou de valeur au débarquement.

Dans le cadre de son mandat, le GICA a défini le Cadre décisionnel pour l'octroi de nouveaux accès, que le ministre des Pêches et des Océans a recommandé et approuvé en novembre 2002. Le Cadre repose sur trois principes et trois critères traditionnels. Les trois principes sont, en ordre de priorité :

1. Conservation – L'utilisation durable qui préserve les processus écologiques et la diversité génétique dans l'intérêt des générations actuelles et futures. Si l'accès devait nuire aux principes de la conservation, il ne sera pas accordé.
    
2. Reconnaissance des droits ancestraux et issus de traités des Autochtones – L'accès à la ressource sera géré conformément à la protection constitutionnelle accordée aux droits des Autochtones et aux droits issus de traités.
    
3. Équité – L'équité compte deux volets : la procédure et le fond.
   • Procédure : Les critères d'accès doivent être utilisés avec justice et cohérence dans le cadre d'un processus décisionnel ouvert, transparent et responsable qui assure à tous un traitement équitable.
   • Fond : La pêche est une ressource publique commune qui devrait être gérée sans créer ou aggraver des disparités excessives entre les personnes ou les régions.

Le critère principal, celui de la conservation, sera envisagé en premier et indépendamment des autres critères d'accès. Si la solution au problème de l'accès demeure imprécise après l'analyse par rapport au critère de la conservation, le problème sera étudié en fonction des trois critères traditionnels. L'ordre de priorité de ces critères dépendra des caractéristiques particulières de la pêche en question. Ces critères sont :

1. Contiguïté – Le critère de contiguïté accorde la priorité d'accès à ceux et à celles qui vivent le plus proche de la ressource halieutique en question. Il se fonde sur la prémisse explicite que les communautés côtières de pêche et les pêcheurs se trouvant le plus près d'une pêche donnée doivent en profiter le plus, et sur l'hypothèse implicite que l'accès fondé sur la contiguïté favorisera l'intendance locale et le développement économique local.
    
2. Dépendance historique – Le critère de la dépendance historique attribue la priorité d'accès aux pêcheurs qui ont participé traditionnellement à une pêche particulière dont ils dépendaient pour assurer leur subsistance, y compris ceux qui ont développé cette pêche. Selon la nature et les antécédents de la pêche, la période de dépendance requise peut varier de quelques années à de nombreuses décennies.
   
   Le critère de dépendance historique repose sur le principe que les pêcheurs qui ont traditionnellement pêché les poissons d'un stock déterminé devraient avoir un accès privilégié à cette ressource, afin d'assurer leur stabilité et leur viabilité économiques continues et celles des communautés côtières dont ils sont issus.
    
3. Viabilité économique – Les décisions sur l'accès doivent favoriser plutôt que menacer la viabilité économique des pêcheurs existants d'une pêche particulière et des nouveaux venus qui pourraient vouloir pratiquer cette pêche. Le critère de la viabilité économique repose sur le principe que les décisions sur l'accès devraient contribuer à la stabilité économique des pêcheurs pris individuellement et de l'industrie de la pêche dans son ensemble, ainsi qu'à leur capacité de résister aux perturbations économiques. Au niveau de l'entreprise de pêche, la viabilité économique est axée sur des facteurs tels que la capacité de pêcher, la capacité de se plier à la règle du dernier entré-premier sorti et à une saine planification des activités. De façon plus générale, la viabilité économique est axée sur des facteurs tels que le rendement économique relatif et la valeur ajoutée de la pêche, ainsi que sur la stabilité de l'emploi dans le secteur de la transformation et les retombées économiques pour les communautés côtières dépendantes de la pêche.

Dans le rapport, il est précisé que le mandat du GICA était de réaliser « l’examen des critères d’accès à deux types de pêches : (i) les pêches nouvelles ou émergentes qui jusqu’à présent n’étaient pas soumises à une exploitation commerciale; (ii) les pêches (commerciales) établies en augmentation substantielle d’abondance et(ou) de valeur au débarquement. » Cependant, on n'a pas défini les paramètres au moyen desquels une pêche peut connaître une augmentation substantielle de l'abondance ou de la valeur au débarquement de ses ressources.

4. Cadre stratégique de gestion des pêches sur la côte Atlantique du Canada, 2004⁴

La Révision de la politique sur les pêches de l’Atlantique avait pour but de moderniser le cadre stratégique régissant la gestion des pêches de l’Atlantique. Le Cadre stratégique de gestion des pêches sur la côte Atlantique du Canada présente une nouvelle vision de la manière de gérer les pêches de l'Atlantique et propose quatre objectifs et neuf principes permettant de concrétiser cette vision. Pour les pêches de l'Atlantique, le Ministère envisage un avenir où :

Les pêches de l’Atlantique deviendront des activités d’exploitation des ressources durables sur le plan biologique qui :

• seront robustes, diversifiées et autosuffisantes;
• favorisent la participation efficace de tous les intérêts à des processus de gestion des pêches appropriés;
• seront durables et viables sur le plan économique, contribuant ainsi au fondement économique des communautés côtières;
• apporteront la protection constitutionnelle prévue par les droits ancestraux et les droits issus de traités des Autochtones et favoriseront la collaboration des utilisateurs autochtones et non autochtones.

Le Cadre stratégique définit les objectifs ci-dessous.

1. Conservation et utilisation durable – La conservation des ressources et de l’habitat marins, ainsi que la reconstitution des stocks et la restauration de l’habitat au besoin, demeureront la grande priorité de la gestion des pêches. Selon l'information dont nous disposons, toutes les activités de pêche seront menées de façon à privilégier l’exploitation durable de la ressource.
    
2. Autosuffisance – Un secteur des pêches autosuffisant et la collaboration de tous les ordres de gouvernement contribueront au bien-être des collectivités côtières. Afin de progresser dans la voie de l’autosuffisance, les utilisateurs de la ressource disposeront d’une plus grande marge de manœuvre pour prendre les décisions se rapportant à leurs propres objectifs économiques et sociaux.
    
3. Gérance partagée – Les participants prendront part efficacement aux processus décisionnels relatifs à la gestion des pêches aux niveaux appropriés; ils mettront à profit leur expérience et leurs connaissances spécialisées et assumeront collectivement la responsabilité des résultats.
    
4. Adoption d’une méthode stable et transparente régissant l’accès et la répartition – L’accès et la répartition des ressources halieutiques seront plus stables et prévisibles, et les décisions seront prises et les différends résolus par la voie de processus équitables, transparents et fondés sur des règles.

Les principes suivants guideront la gestion des pêches de l'Atlantique. Ces principes ne se limitent pas à l'accès; ils s'appliquent à un éventail de décisions plus large que celui mentionné dans le rapport de 2002 du GICA :

1. La conservation des ressources halieutiques et de l'habitat du poisson, qui est définie comme étant une utilisation qui protège les processus écologiques et la diversité génétique pour les générations actuelles et futures, est la priorité du processus décisionnel en matière de gestion des pêches.
    
2. La pêche constitue une ressource de propriété commune qui doit être gérée dans l'intérêt de tous les Canadiens, conformément aux objectifs de conservation, à la protection constitutionnelle accordée par les droits ancestraux ou issus de traités des autochtones, et aux contributions des différentes utilisations de la ressource pour la société canadienne.
    
3. Au nom de tous les Canadiens, le ministre de Pêches et Océans Canada conserve l’autorité en ce qui concerne l’accès, la répartition et l’exploitation durable des ressources halieutiques et de l'habitat du poisson.
   
   
4. Pêches et Océans Canada reconnaît l'importance historique et actuelle de la pêche commerciale pour la côte atlantique, ainsi que la légitimité et l'importance des autres utilisateurs, comme les pêcheurs sportifs et les aquaculteurs.
    
5. Les gouvernements, les utilisateurs des ressources et les autres personnes qui s'intéressent à la pêche sont tous responsables de l'utilisation durable et de la viabilité économique de la pêche.
    
6. Les processus décisionnels se rapportant à la gestion des pêches prévoiront des possibilités accrues de participation des Autochtones.
    
7. Les processus décisionnels en matière de gestion des pêches doivent être considérés comme équitables, transparents et assujettis à des règles et à des procédures claires et cohérentes.
    
8. Les processus décisionnels en matière de gestion des pêches seront plus ouverts, de manière à offrir aux utilisateurs de la ressource et aux autres parties intéressées des possibilités de participation adéquates.
    
9. La prise de décisions opérationnelles touchant des pêches particulières se fera normalement le plus près possible des pêches en question. Les utilisateurs de la ressource seront les principaux intervenants du processus décisionnel.

Les objectifs et les principes énoncés dans le cadre stratégique s'appliquent au processus décisionnel de 2007 pour l'établissement des parts de pêche au flétan de l'Atlantique dans la division 4RST.

2.2 Cohérence avec les approches utilisées pour la définition des parts pour d'autres pêches

L'exercice de partage des quotas concurrentiels entre les régions a été effectué. On a porté à notre attention les résultats pour les pêches suivantes :

• Pêche au flétan du Groenland dans la division 4RST (engin fixe de moins de 65 pieds) [commission LaForest, 2000];
• Pêche concurrentielle à la morue avec engin fixe dans la division 3Pn4RS (2005);
• Pêche à la morue avec engin mobile du groupe A dans la division 4T (2006);
• Pêche au flétan de l'Atlantique dans la division 3NO (engin fixe de moins de 65 pieds) [2008];
• Pêche à la morue dans la division 4TVn (engin fixe de moins de 65 pieds) [2008].

Pêches et Océans Canada a fourni l'information ci-dessous à Ernst & Young.

Pêche au flétan du Groenland dans la division 4RST (engin fixe de moins de 65 pieds)

En 2000, on a demandé à un groupe d'experts de se pencher sur une dispute de longue date entre les pêcheurs du Québec et ceux de Terre-Neuve concernant le partage des quotas de flétan du Groenland (turbot) dans le golfe du Saint-Laurent (division 4RST). Leur travail a mené à la rédaction du Rapport du groupe d'experts à l'intention du ministre des Pêches et des Océans sur le différend entre pêcheurs québécois et terre-neuviens concernant la pêche aux engins fixes du flétan noir 4RST, aussi connu sous le nom de Rapport LaForest.

La pêche dans la division 4RST a été entièrement concurrentielle dès le début de la pêche dirigée, au milieu des années 1970, jusqu'en 1995, quand la dispute entre les pêcheurs du Québec et ceux de Terre-Neuve a commencé.

Les négociations entre le Québec et Terre-Neuve ont été facilitées par le Ministère, et les parties ont conclu une entente juste avant le début de la saison de pêche, le 3 mars 1995. L'entente de partage comportait les points suivants :

• Québec : 82 %
• Terre-Neuve : 18 %

Cette entente de partage était fondée sur les prises moyennes historiques des pêcheurs du Québec et de Terre-Neuve de 1991 à 1994 inclusivement.

L'entente a été contestée par les parties dans les années suivantes et a fait l'objet d'un examen par un groupe d'experts. Au terme de l'examen, deux des trois membres du groupe ont conclu que les quotas attribués en 1995 (82 % pour le Québec et 18 % pour Terre-Neuve) étaient justifiés et ont recommandé leur maintien. Le Ministère a suivi cette recommandation.

La décision relative au partage des quotas de pêche au flétan du Groenland dans la division 4RST montre que dans les cas où il est impossible d'en arriver à une entente en matière de pêche entre deux parties, il est possible de demander à un groupe indépendant ou à un médiateur de se pencher sur la question et de présenter ses recommandations au ministre. En fin de compte, on a utilisé les prises moyennes sur une période de quatre ans pour déterminer le partage des quotas pour la pêche au flétan du Groenland, un modèle qu'on pourrait suivre pour le partage des quotas pour d'autres pêches.

Pêche concurrentielle à la morue avec engin fixe dans la division 3Pn4RS

Traditionnellement, la pêche à la morue avec engin fixe dans la division 3Pn4RS est compétitive et est l'affaire de pêcheurs de l'ouest de Terre-Neuve, de la Basse-Côte-Nord du Québec et de Gaspé.

Les représentants de l'industrie ont convenu que des parts régionales à long terme favoriseraient la stabilité de la pêche avec engin fixe, permettraient une meilleure planification des saisons et des récoltes de façon à optimiser la qualité et la valeur, élimineraient la course au poisson annuel et encourageraient la rationalisation de la flottille.

En 2005, le Ministère a lancé des négociations sur les ententes de partage entre les flottilles à engins fixes de Terre-Neuve-et-Labrador et du Québec.

La position initiale exprimée par le représentant de Terre-Neuve était que le partage devrait être fondé sur les quatre dernières années de pêche avant le moratoire (1990-1993), ce qui donnerait respectivement 78,2 % des parts à Terre-Neuve et 21,77 % des parts au Québec. Cette option proposée par Terre-Neuve correspondait à la méthode employée pour établir les parts pour la pêche à la crevette dans le golfe du Saint-Laurent.

Les représentants des flottilles à engins fixes du Québec ont soutenu que la méthode d'établissement des parts provinciales fondée sur les débarquements entre 1979 et 1991 mise au point par le groupe de travail du Comité fédéral-provincial des pêches de l'Atlantique (CFPPA) devrait être employée pour le partage. Le groupe de travail du CFPPA a noté que le partage durant cette période était le suivant : 69,92 % pour Terre-Neuve et 30,0 % pour le Québec (les trois autres provinces de l'Atlantique représentaient 0,08 %). Cette position a été exprimée en vertu de la reconnaissance par le groupe de travail du CFPPA de la période représentative de la pêche traditionnelle avant le premier moratoire. Après discussion, le Québec a laissé entendre qu'il préférerait la période de 1981 à 1985 en raison du développement tardif de sa flottille et du déclin précoce de la pêche dans la division 4S.

Différentes options ont été proposées et débattues par Pêches et Océans Canada et les intervenants. Une fois de plus, tous les représentants ont convenu que la négociation d'une entente serait la meilleure solution pour toutes les parties. On a donc entrepris des négociations.

Après bien des discussions et l'examen de certaines des options proposées, les représentants ont indiqué le niveau final qu'ils étaient prêts à accepter, en insistant tous les deux sur le fait que leur flottille ne leur permettait pas de dépasser cette limite. Bien qu'il eut été souhaitable d'en arriver à une entente, les parties n'ont pu s'entendre sur un partage jugé acceptable pour chacune d'elles. Après bien des discussions et des négociations, le représentant de Terre-Neuve a indiqué qu'il ne pouvait accepter une part de moins de 73 %. Le représentant du Québec a indiqué qu'il ne pouvait accepter une part de moins de 29 %, ce qui laissait un écart de deux pour cent entre les deux parties.

Les flottilles ont annoncé qu'elles respecteraient la décision du ministre puisqu'elles étaient incapables de s'entendre.

La ministre a décidé de couper la poire en deux et d'allouer 72 % à Terre-Neuve et 28 % au Québec.

Cette décision sur le partage des quotas de pêche concurrentielle à la morue avec engin fixe dans la division 3Pn4RS montre que le ministre peut prendre une décision pour les parties concernées lorsque celles-ci ne peuvent s'entendre sur le partage des quotas. Dans le cas de cette pêche, on a utilisé les prises historiques comme point de départ pour les discussions entre les parties. Au terme des négociations subséquentes, les deux parties ont présenté leur position finale. La décision du ministre sur le partage à appliquer est un compromis équitable entre les deux positions.

Pêche à la morue avec engin mobile du groupe A dans la division 4T

Une petite part concurrentielle (68 tonnes en 2004) des quotas de pêche à la morue dans la division 4T est réservée aux pêcheurs à engins mobiles de moins de 65 pieds du groupe A. À la suite de consultations approfondies réalisées dans les années précédant 2006, des représentants industriels du Québec et de Terre-Neuve n'ont pu s'entendre sur le partage de ces quotas. Pêches et Océans Canada a alors décidé de ne pas permettre de pêche concurrentielle afin d'assurer la conservation de l'espèce.

En l'absence de proposition conjointe de la part des deux industries provinciales sur la répartition des quotas en 2005, on a avisé celles-ci que Pêches et Océans Canada déciderait d'un partage permanent entre les groupes industriels des deux provinces avant le début de la saison 2006. À la suite des discussions entre les cadres de Pêches et Océans Canada des deux régions et de l'administration centrale, il a été convenu que Pêches et Océans Canada annoncerait une entente de partage entre les flottilles de Terre-Neuve et du Québec en vertu de laquelle les pêcheurs de Terre-Neuve recevraient 80 % des quotas et ceux du Québec 20 %.

La décision de Pêches et Océans Canada suivait la recommandation de la flottille de Terre-Neuve, qui était principalement fondée sur les débarquements historiques à long terme, y compris la période avant le moratoire, alors que Terre-Neuve avait un accès exclusif. Dans le cas présent, il était difficile d'avoir une idée précise des débarquements historiques à long terme en raison de la piètre qualité des données historiques sur les débarquements. Les données sont considérées comme mauvaises pour les raisons suivantes :

• Elles ne représentent que 1,65 % du total autorisé des captures;
• Au cours des 20 dernières années, il y a eu plusieurs moratoires sur la pêche dirigée (9 ans), ou encore des TAC très bas (des quotas inférieurs à 100 tonnes);
• Le quota pour certaines années était si bas que Pêches et Océans Canada n'autorisait même pas de pêche dirigée.

Néanmoins, si l'on se fie aux débarquements historiques à long terme, la part de la flottille du Québec ne dépassait pas 20 %. Il a été noté que la flottille du Québec a demandé à Pêches et Océans Canada de tenir compte d'autres critères comme la contiguïté, les débarquements récents et l'équité. Le Ministère a toutefois signifié son désaccord en répondant que toutes les parts de la flottille pour la pêche aux poissons de fond du golfe du Saint-Laurent ont été établies en fonction des débarquements historiques.

La décision relative au partage des quotas de pêche à la morue avec engin mobile du groupe A dans la division 4T montre que lorsqu'une entente entre les parties est impossible, le ministre peut exercer son pouvoir décisionnel pour déterminer le partage entre les parties. Dans le cas présent, Pêches et Océans Canada s'est appuyé sur les débarquements historiques à long terme pour prendre sa décision et n'a pas tenu compte d'autres critères.

On a fait remarquer que cette entente de partage n'aurait aucune incidence sur les travaux du groupe de travail sur le partage régional des quotas de pêche aux poissons de fond ou sur les discussions visant l'établissement des parts dans d'autres pêches. En outre, ce cas unique et quelque peu négligeable ne permettrait pas de définir des critères et des objectifs pour d'autres discussions sur les ententes de partage.

Pêche au flétan de l'Atlantique dans la division 3NO (engin fixe de moins de 65 pieds)

Des intervenants de la Nouvelle-Écosse et de Terre-Neuve se sont rencontrés en 2007 afin de discuter des parts régionales pour la pêche au flétan de l'Atlantique dans la division 3N0. La décision a toutefois été reportée à 2008, afin que des consultations supplémentaires auprès des intervenants puissent être tenues.

Scotia-Fundy et le gouvernement de la Nouvelle-Écosse ont proposé d'utiliser la période de débarquements de 1986 à 1991, ce qui aurait donné 80,57 % des quotas aux pêcheurs de la Nouvelle-Écosse et 19,43 % à ceux de Terre-Neuve. Les représentants de Terre-Neuve ont quant à eux proposé d'utiliser la période de débarquements de 1992 à 2004, en vertu de laquelle Scotia-Fundy aurait 51,78 % des quotas et Terre-Neuve 48,22 %. Scotia-Fundy a ensuite avisé Pêches et Océans Canada que sa flottille était prête à accepter la formule de partage 1992-2004, à condition qu'on n'utilise pas celle-ci pour le partage des quotas de pêche à la merluche blanche dans la division 3N0.

Le Ministère a donc recommandé au ministre de diviser les parts régionales pour la pêche au flétan de l'Atlantique dans la division 3N0 en fonction de la période de débarquements de 1992 à 2004, ce qui donnait 48,22 % des quotas à Terre-Neuve et 51,78 % à Scotia-Fundy. Le ministre a décidé de suivre cette recommandation.

Au début des négociations, les parties ont examiné les données historiques sur les débarquements pour différentes périodes. Outre les débarquements historiques, les documents internes examinés ne mentionnaient pas de considérations précises. Ils n'indiquaient pas non plus la raison pour laquelle la flottille de Scotia-Fundy était prête à accepter la proposition de Terre-Neuve, soit le calcul des parts en fonction des débarquements sur une période de 13 ans. La décision relative à l'entente de partage des quotas pour la pêche au flétan de l'Atlantique dans la division 3N0 montre que Pêches et Océans Canada privilégie les ententes à l'amiable entre les parties.

Pêche à la morue dans la division 4TVn (engin fixe de moins de 65 pieds)

Le 12 avril 2007, le ministre a indiqué qu'il avait l'intention d'aller de l'avant avec la mise en place de parts régionales pour trois stocks de poissons de fond, y compris la morue dans la division 4TVn. Les scénarios de partage des quotas de pêche concurrentielle à la morue dans la division 4TVn ont été conçus et ont fait l'objet de consultations auprès des intervenants en 2007. Toutefois, les intervenants concernés ne sont pas parvenus à une entente.

En 2008, on a annoncé des ententes de partage fondées sur les débarquements historiques entre 1986 et 2004. Voici le partage prévu dans les ententes :

• Golfe, Nouveau-Brunswick – 7,250 %
• Golfe, Nouvelle-Écosse – 10,800 %
• Île-du-Prince-Édouard – 19,300 %
• Terre-Neuve – 1,410 %
• Basse-Côte-Nord, Québec – 0,620 %
• Rive-nord, Gaspé – 41,710 %
• Îles de la Madeleine – 16,880 %
• Scotia-Fundy – 2,030 %

La décision relative au partage des quotas de pêche à la morue dans la division 4TVn montre que lorsqu'une entente entre pêcheurs est impossible, Pêches et Océans Canada déterminera lui-même le partage en tenant compte de la position des différents intervenants. En fin de compte, on a utilisé les prises moyennes sur une période de 19 ans pour déterminer le partage des quotas pour la pêche à la morue dans la division 4TVn, un modèle qu'on pourrait suivre pour le partage des quotas pour d'autres pêches. Outre les pêches mentionnées plus haut, le Ministère a également examiné les ententes de partage de quotas de pêche portées à son attention par des intervenants dans le cadre du processus de consultation. Les pêches en question incluent :

• la pêche à la crevette du golfe (division SFA8, chenal Esquiman);
• la pêche à la crevette du golfe pour le groupe B;
• la pêche au crabe des neiges dans le golfe;
• la pêche au pétoncle dans la division 3Ps

Crevette du golfe : groupe A (division SFA8, chenal Esquiman)

La pêche à la crevette dans le chenal Esquiman a commencé en 1970. Il s'agissait alors d'une pêche d'exploration. De 1970 à 1986, cette pêche a surtout été effectuée par des navires de la division 4R. Des navires du Nouveau-Brunswick ont également pêché de manière occasionnelle dans la division. En 1984, on a pêché seulement 25 % du TAC.

En ce qui concerne l'ensemble de la pêche à la crevette du golfe, la flottille du Québec pêche surtout dans la portion ouest du golfe, celle de Terre-Neuve concentre ses activités dans le chenal Esquiman, et celle du Nouveau-Brunswick partage ses activités entre l'est et l'ouest du golfe.

En 1991, la flottille des divisions 4RS et 3Pn s'est vu attribuer 75 % des quotas de pêche concurrentielle pour le chenal Esquiman. Le reste des quotas (25 %) a été alloué à d'autres navires du golfe sous forme de QI.

Ce partage était fondé sur les considérations historiques suivantes :

• Les crevettiers de Terre-Neuve n'ont jamais pêché dans les autres régions de pêche à la crevette du golfe.
• La formule de division était un compromis entre les prises historiques pour la période allant de 1982 à 1989 (85 %) – la solution privilégiée par les pêcheurs de Terre-Neuve – et les prises historiques pour la période allant de 1987 à 1989 (65 %) – la solution proposée par les pêcheurs du Nouveau-Brunswick et du Québec. La part de 75 % attribuée au groupe A constitue un compromis entre les deux positions.

La décision relative au partage des quotas de pêche à la crevette du golfe du groupe A montre que lorsqu'une entente entre les parties concernées est impossible, le ministre peut trancher pour les parties. Dans le cas de la pêche à la crevette du groupe A, on a utilisé les prises historiques comme point de départ pour les discussions entre les parties. La décision du ministre sur le partage à appliquer est un compromis équitable entre les deux positions.

Pêche à la crevette du golfe : groupe B

La pêche à la crevette du golfe est divisée en deux groupes (A et B). Le groupe B comprend 53 pêcheurs de crevette traditionnels, 6 pêcheurs autochtones et 34 pêcheurs de poissons de fond du Québec et du Nouveau-Brunswick.

Depuis 1997, les allocations temporaires de crevette ont été principalement accordées aux flottilles de pêche aux poissons de fond touchées par le moratoire sur les stocks de morue et de sébaste du golfe. En 2003, on a élaboré un plan quinquennal qui incluait une formule pour une entente de partage temporaire entre les flottilles traditionnelles et temporaires. Le pourcentage de partage a varié entre 13,3 % et 21,1 % entre 2003 et 2007. Depuis 2007, l'allocation est passée de 21,1 % (2007) à 17,7 % (2008), puis à 15 % (2009).

En 2008 et 2009, des négociations ont eu lieu avec les pêcheurs traditionnels de crevette du groupe B. Cependant, on n'a pas pu obtenir de consensus, car les pêcheurs estiment que le partage est impossible en raison du fait que leur propre viabilité est en péril. Les plans de rationalisation pour les pêcheurs traditionnels de crevette et les flottilles de pêche aux poissons de fond reposent fortement sur la stabilité. Par conséquent, le Ministère a recommandé la stabilisation à long terme de cette pêche. Le Ministère a également recommandé de ne pas ajouter de nouveaux pêcheurs, de façon à garantir la réussite de la mise en œuvre des plans de rationalisation.

En 2010, on a pris la décision d'appliquer un partage permanent de 13,5 %. La gestion globale, qui inclut la distribution de ces allocations, pourrait être différente dans chaque région (Golfe et Québec), selon les plans de rationalisation des flottilles de pêche aux poissons de fond avec engins mobiles du Québec et du Nouveau-Brunswick.

Remarque : Les allocations pour les Autochtones du Québec et du Nouveau-Brunswick sont prélevées sur l'allocation du groupe B. Comme il a été convenu avec Pêches et Océans Canada, ces allocations ne sont pas touchées par la formule de partage temporaire pour le groupe B.

La décision relative au partage des quotas de pêche à la crevette du golfe du groupe B montre qu'on a décidé du partage en fonction de facteurs autres que les prises historiques. Cette pêche montre que des facteurs autres que les prises historiques peuvent être considérés pour établir des ententes de partage pour d'autres pêches.

Pêche au crabe des neiges dans le golfe

En 2005, on a remanié la pêche au crabe des neiges dans l'est de la Nouvelle-Écosse à la suite des recommandations formulées par un groupe consultatif sur l'accès et l'allocation. On a réaffirmé ces ententes dans le cadre de l'annonce de stabilisation du 23 mars 2006. Les ententes sont incluses dans le plan pour le crabe des neiges de l’est de la Nouvelle-Écosse pour 2007 à 2011.

Un des principaux points du remaniement de 2005 a été la délivrance de 43 nouveaux permis aux pêcheurs qui avaient déjà eu un accès temporaire. Ces nouveaux permis se sont ajoutés à ceux des détenteurs originaux pour la pêche concernée.

Le groupe consultatif a recommandé qu'on partage le TAC de façon à ce que les nouveaux permis aient, en moyenne, les mêmes quotas que la moyenne des détenteurs de permis originaux. Le ministre en poste à l'époque a accepté toutes les recommandations du groupe, y compris celle concernant un partage équitable. Toutefois, une diminution brutale du TAC au moment de la mise en œuvre a forcé le ministre à annoncer une mise en œuvre graduelle du partage équitable à partir du moment où le TAC s'élèverait à 9 700 tonnes.

En 2009, le ministre a autorisé une augmentation du TAC portant ce dernier à 10 800 tonnes, ce qui a poussé le Ministère et le ministre à se pencher de nouveau sur la question du partage en s'appuyant sur les recommandations du groupe consultatif. Le ministre a mis en œuvre une entente de partage fondée sur les permis selon laquelle le TAC serait réparti équitablement entre tous les permis. Lorsque la décision a été prise, le Ministère et le ministre croyaient que cette recommandation était celle qui correspondait le plus fidèlement à la visée de la recommandation du groupe consultatif. Plus tard, l'ancien président du groupe consultatif a contesté ce point, et il a été précisé que cela ne correspondait pas à ses intentions.

Après un examen des faits et de la position des intervenants, le Ministère et le ministre ont décidé de maintenir l'entente de partage actuelle selon laquelle le TAC doit être partagé équitablement entre tous les détenteurs de permis. Cette décision était fondée sur les facteurs suivants :

• Elle constitue la politique publique privilégiée et montre clairement une approche équitable;
• le manque de consensus au sein de l'industrie relativement aux différents scénarios qui ont fait l'objet de discussions;
• les risques et les répercussions des scénarios envisagés.

La décision relative à l'entente de partage des quotas de pêche au crabe des neiges du golfe est un exemple de situation où l'on a tenu compte de l'équité pour la mise en œuvre d'ententes de partage pour une pêche donnée. Ce facteur pourrait être pris en considération dans l'établissement d'ententes de partage pour d'autres pêches.

Pêche au pétoncle dans la division 3Ps

Le banc de Saint Pierre est situé à l'extrémité nord de la répartition du pétoncle géant. Les vagues de recrutement qu'on y trouve sont qualifiées de sporadiques et imprévisibles. À l'exception de 6 années, la flottille de pêche hauturière au pétoncle du Canada effectue une pêche dirigée sur le banc depuis 34 ans.

La flottille de pêche côtière au pétoncle de Terre-Neuve pêche le pétoncle d'Islande. On lui alloué 10 % des prises accessoires de pétoncles géants à partir de la fin des années 1990. En mai 2004, la limite de 10 % des prises accessoires a été éliminée sans consultation préalable de la flottille hauturière. La flottille côtière a pêché 261 tonnes de pétoncles géants sur le banc, ce qui dépassait le TAC hauturier de 250 tonnes.

La flottille hauturière et le gouvernement de la Nouvelle-Écosse étaient très contrariés que la flottille côtière de pêche au pétoncle de Terre-Neuve ait eu droit à plus que des prises accessoires dans la pêche au pétoncle géant, d'autant plus qu'il n'y avait eu aucune consultation à ce sujet. La flottille côtière de Terre-Neuve et le gouvernement de Terre-Neuve-et-Labrador estiment qu'ils ont le droit de pêcher le pétoncle géant en raison de sa contiguïté au pétoncle d'Islande et du déclin de ce dernier à cause de la prédation par les étoiles de mer.

À la lumière de ces deux positions différentes, le ministre a décidé de demander un examen indépendant des quotas de pétoncle géant sur le banc de Saint-Pierre. Pêches et Océans Canada a mis en œuvre le partage suivant en s'appuyant sur les conclusions de l'examen :

• Séparation de la flotte pour le pétoncle géant pour les saisons 2006 et 2007;
• Accès exclusif de la flottille côtière de Terre-Neuve aux pétoncles géants du gisement nord, et accès exclusif de la flottille hauturière aux pétoncles géants des gisements du centre et du sud;
• Le TAC pour le pétoncle géant est divisé de la manière suivante : 35 % pour la flottille côtière de Terre-Neuve et 65 % pour la flottille hauturière.

La décision relative à l'entente de partage pour la pêche au pétoncle dans la division 3Ps montre que dans les cas où il est impossible pour les parties existantes d'en arriver à une entente en matière de pêche, il est possible de demander à un examinateur indépendant de se pencher sur la question et de présenter ses recommandations à l'intention du ministre. Dans le cadre d'autres consultations tenues avec les intervenants, Pêches et Océans Canada a finalement mis en œuvre une recommandation modifiée par l'examinateur indépendant. L'entente de partage qui a été mise en œuvre n'était pas seulement fondée sur les données historiques sur les prises. Toutefois, la raison pour laquelle les facteurs n'ont pas fait l'objet d'un examen approfondi n'a pas été expliquée dans les documents. Par conséquent, d'autres facteurs que celui des données historiques sur les prises pourraient être considérés pour établir des ententes de partage pour d'autres pêches.

Résumé

Les méthodes utilisées pour établir les ententes de partage varient selon les pêches. Dans tous les cas, les intervenants touchés ont été consultés et ont eu la possibilité de présenter leurs points de vue à Pêches et Océans Canada ou à un examinateur externe aux fins d'examen.

Au total, cet examen a permis d'examiner neuf pêches (en plus de la pêche au flétan de l'Atlantique dans la division 4RST). On a déterminé que six de ces pêches avaient utilisé des données sur les débarquements historiques comme principal ou unique facteur pour l'établissement de l'entente de partage. La période utilisée pour le calcul des débarquements historiques varie. Certaines pêches ont effectué le calcul seulement en fonction d'une courte période, alors que d'autres se sont fondées sur une période plus longue.

Dans trois autres cas (c.-à-d. crevette du golfe : groupe B, crabe des neiges dans le golfe et pétoncle dans la division 3Ps), les ententes de partage ont été établies en fonction de l'examen d'autres facteurs. Toutefois, ces facteurs ne sont pas spécifiquement stipulés dans les documents internes examinés. En plus de varier dans l'ensemble des trois pêches, ces facteurs ont été considérés comme le résultat de circonstances exceptionnelles au sein de cette pêche en particulier.

En ce qui concerne la pêche au flétan de l'Atlantique dans la division 4RST, le Ministère a adopté une approche uniforme, comme dans le passé, pour établir des ententes de partage entre les intervenants. Les représentants de Pêches et Océans Canada ont donné aux intervenants touchés la possibilité de présenter leurs points de vue dans le cadre d'une réunion et sous la forme de soumissions écrites. Comme ce fut le cas par le passé, les groupes d'intervenants n'ont pas été en mesure de conclure une entente concernant la période et les facteurs qui devraient être pris en considération. Par conséquent, Pêches et Océans Canada a interprété les politiques, les méthodes et les principes pertinents, de même que les différents points de vue des groupes d'intervenants, et a présenté une recommandation au ministre. Ces derniers sont traités plus en détail à la section 2.3.

Selon les résultats de l'examen des cinq stocks de poissons de fond et des quatre stocks de mollusques et de crustacés, il semble que le processus décisionnel utilisé (c.-à-d. des consultations auprès des intervenants) pour établir les ententes de partage pour la pêche au flétan de l'Atlantique dans la division 4RST concordait avec le processus utilisé pour établir les ententes de partage pour les autres pêches. Les facteurs dont on a tenu compte pour établir les ententes de partage (p. ex. débarquements historiques, équité et contiguïté) varient d'une pêche à l'autre. Cependant, pour la totalité des cinq stocks de poissons de fond qui ont été étudiés, on a utilisé les débarquements historiques comme principal ou unique facteur pour l'établissement de la formule de partage, alors qu'on a utilisé une combinaison des autres facteurs pour les quatre stocks de mollusques et de crustacés. Il est à noter que la décision relative à l'entente de partage concernant trois des cinq stocks de poissons de fond a été prise avant la décision de 2007 concernant le flétan de l'Atlantique dans la division 4RST, alors que deux de ces trois décisions ont été prises après la décision de 2007.

À la suite de notre examen, il semble que l'utilisation des données sur les débarquements historiques comme seul facteur pour l'établissement des ententes de partage concorde avec la méthode employée pour les autres stocks de poissons de fond étudiés.

2.3 Interprétation et utilisation des politiques, des principes et de la méthodologie

Conformément à l'objectif du Cadre stratégique de gestion des pêches sur la côte Atlantique du Canada concernant la mise en œuvre d'« une approche stable et transparente en matière d’accès et de répartition », Pêches et Océans Canada a entamé le processus d'établissement des parts de la flottille géographique pour la pêche au flétan de l'Atlantique dans la division 4RST (engin fixe de moins de 65 pieds). Le processus d'établissement des parts de la flottille géographique visait à établir une entente de partage qui aurait favorisé la stabilité, la meilleure gestion et la conservation des ressources. L'établissement d'une entente de partage à long terme permettrait au Ministère de gérer plus efficacement, et de façon transparente, les hausses et les baisses du TAC. C'est avec ces facteurs en tête que le processus 2007 d'établissement des parts de la flottille géographique a été amorcé.

Processus décisionnel

Le 19 janvier 2007, le directeur général, Gestion des ressources, Pêches et Océans Canada, a envoyé une lettre à l'intention de l'industrie et des provinces afin d'amorcer le processus de consultation concernant l'établissement des parts régionales. La lettre contenait le passage suivant : « Quelques scénarios (non exhaustifs), fondés exclusivement sur les débarquements historiques par port d’attache par flottille et selon différentes zones géographiques sont présentés dans les tableaux de données. Ces scénarios comprennent les périodes avant (1986-1991) et après (1992-2004) le début des moratoires ainsi qu’une combinaison des deux périodes (1986-2004). Les résultats d’un exercice fédéral-provincial complété en 1997 utilisant la période 1979-1991 sont également inclus pour les besoins de référence. »

Dans cette lettre de consultation à l'intention de l'industrie et des provinces, on a indiqué « Veuillez noter que les données exhaustives nécessaires au présent exercice ne sont disponibles qu’à partir de 1986, ce qui explique pourquoi cette année a été choisie comme point de départ pour l’analyse des débarquements historiques ». La lettre précise également « Compte tenu que l’exercice fédéral-provincial précédent relatif aux parts provinciales n’a pas tenu compte de toutes les espèces [...] ni de toutes les régions [...], il n’a pas été considéré comme une option viable pour ce processus ». Par conséquent, les données sur les débarquements historiques relevées avant 1986 n'ont pas été prises en considération dans le calcul des débarquements historiques pour établir des ententes de partage concernant la pêche au flétan de l'Atlantique dans la division 4RST.

La lettre de consultation inclut également une note d'information qui décrit le contexte, les objectifs et le processus utilisés dans le cadre de l'exercice, de même que les données recueillies aux fins de discussions. Elle précise qu'«  un ajustement des quotas sera effectué en fonction des dépassements de prises, et ce, lorsque le quota annuel total sera dépassé. En général, pour une période de pêche donnée, après la date de dépassement du quota, la pêche est considérée comme fermée et toutes les prises récoltées après cette date seront exclues de l'analyse. Pour le reste de la période ouverte, toutes les prises effectuées par chaque navire seront rajustées à la baisse proportionnellement à leur total des captures respectif afin de s'assurer que le total des prises rajusté de chaque navire équivaut au quota établi. Il est possible que les règles précédentes fassent l'objet de modifications mineures en fonction des caractéristiques des pêches analysées.  »

On a demandé aux intervenants de présenter leurs points de vue par écrit avant le 28 février 2007. En réponse aux préoccupations formulées par les intervenants au sujet de la lettre de consultation et de la trousse qui a été envoyée, une réunion en personne a été tenue par Pêches et Océans Canada afin de pouvoir engager des discussions dans l'ensemble de l'Atlantique. Cette réunion avec l'industrie et les provinces a eu lieu le 30 mars 2007 à Moncton, au Nouveau-Brunswick. Lors de cette réunion, les intervenants ont exprimé leurs points de vue sur diverses questions relatives au processus et aux décisions, notamment :

• Certains intervenants ont soutenu l'utilisation exclusive des parts historiques comme méthode d'attribution, mais ne sont pas parvenus à un accord sur les périodes de référence et sur les années devant être retenues. On a expliqué que deux raisons principales avaient motivé la décision de Pêches et Océans Canada de s'arrêter à 2004 et d'exclure les données de 2005. La première raison est que cette question avait été soumise lors de la réunion du CCPFG en 2005, et que certains ont exprimé à cette occasion leur inquiétude de voir les pêcheurs modifier leur patron d'exploitation à la suite de cette annonce afin de pouvoir maximiser leurs débarquements. La deuxième raison découlait de la disponibilité des données statistiques dans le format demandé pour cette période.
   
• Des discussions sur le dépassement des quotas ont suivi, et le président a indiqué que l'on n'avait pas tenu compte du dépassement dans les calculs, parce qu'il aurait faussé les données.
   
• Certains intervenants ont indiqué que le processus semblait précipité et qu'il aurait nécessité plus de temps, alors que d'autres ont souligné le fait qu'il y avait urgence d'agir et ont soutenu la décision concernant cette période de pêche.
   
• Des discussions ont eu lieu au sujet des parts provinciales et des flottilles distinctes. Le président a précisé que l'on faisait appel aux flottilles distinctes pour ce type de pêche et que l'on n'aurait pas recours aux parts provinciales pour le présent exercice.
   
• Des intervenants ont indiqué que les mesures de gestion restreignaient l'accès ou permettaient le dépassement de quota au début des périodes d'application et que cela avait une influence sur l'historique de ces dernières. C'est pourquoi ils ont plaidé pour que d'autres facteurs que celui des parts historiques soient examinés. Des parts égales, une combinaison de parts historiques et de parts égales, le nombre de détenteurs de permis, la dépendance envers la pêche, ainsi qu'un minimum de base ont été proposés comme facteur d'évaluation.

Il doit être souligné que le rapport sommaire sur l'accès aux ressources et sur les parts provinciales historiques de poisson de fond qui a été établi par le Comité fédéral-provincial des pêches de l'Atlantique reconnaît également le problème soulevé par les répercussions sur les débarquements historiques des contraintes de gestion passées, mais qu'aucun ajustement n'a été prévu pour corriger ces contraintes.  Le rapport mentionne que, dans certains cas, les mesures de gestion prises par le passé ont entraîné des tendances de débarquement asymétriques entre les provinces. Bien que des inquiétudes à ce sujet aient été exprimées, aucune analyse poussée ni aucun ajustement n'a été prévu pour donner suite à ces inquiétudes.

Les provinces et les intervenants de l'industrie ont présenté un total de 19 avis à Pêches et Océans Canada.

La décision de 2007 concernant les ententes de partage

En 2007, après avoir tenu des consultations avec les provinces et les intervenants, le ministre des Pêches et des Océans a annoncé que les parts de la flottille géographique pour la pêche au flétan de l'Atlantique dans la division 4RST seraient établies en fonction des débarquements historiques effectués entre 1986 et 2004. À la suite de cette annonce, les ententes de partage suivantes ont été prises en ce qui concerne la flottille avec engins fixes :

• Terre-Neuve-et-Labrador – 32,030 %
• Scotia-Fundy – 1,630 %
• Côte Nord du Québec – 8,240 %
• Îles de la Madeleine – 5,440 %
• Gaspé – 44,030 %
• Est du Nouveau-Brunswick – 5,170 %
• Île-du- Prince-Édouard – 1,460 %
• Golfe de la Nouvelle-Écosse – 2,010 %

Pour prendre sa décision, le ministre a eu recours aux documents justificatifs suivants :

• La lettre et la trousse de consultation envoyées aux intervenants;
• le compte rendu de la réunion consultative du 30 mars 2007 qui s'est tenue à Moncton, au Nouveau-Brunswick;
• le sommaire des différents avis de l'industrie et des provinces;
• une analyse des trois options qui avaient été examinées.

Les options qui ont été examinées tenaient compte des points soulevés dans les diverses présentations des intervenants, ainsi que de ceux qui ont fait l'objet de discussions lors de la réunion consultative du 30 mars 2007.

Option no 1 : Partage selon les débarquements historiques des périodes suivantes :

1. 1979-1991
2. 1986-1991
3. 1992-2004
4. 1986-2004
5. 1986-2005
6. 1995-2005

Option no 2 : Nommer un examinateur indépendant

Option no 3 : Approche équilibrée (utilisation des parts égales et des débarquements historiques)

Ces trois options reposent sur les résultats des présentations des intervenants et sur les discussions avec les représentants de l'industrie et des provinces à l'occasion de la réunion consultative. Le ministre, en se fondant sur ces renseignements, a finalement approuvé l'établissement d'ententes de partage en fonction de la période de 1986 à 2004.

Résumé

Tout au long des processus consultatifs et décisionnels, le Ministère et le ministre ont suivi les principes suivants, tels que décrits dans le Cadre stratégique de gestion des pêches sur la côte Atlantique du Canada :

• Au nom de tous les Canadiens, le ministre de Pêches et Océans Canada conserve l’autorité en ce qui concerne l’accès, la répartition et l’exploitation durable des ressources halieutiques et de l'habitat du poisson.
• Les processus décisionnels en matière de gestion des pêches seront plus ouverts, de manière à offrir aux utilisateurs de la ressource et aux autres parties intéressées des possibilités de participation adéquates.

Dans le cas présent, le ministre des Pêches et des Océans a exercé le pouvoir qui lui est conféré en vertu de la Loi sur les pêches pour mettre en œuvre l'entente de partage géographique. Au cours de ce processus, les fonctionnaires du Ministère ont permis aux représentants de l'industrie et des provinces de participer à la discussion au moyen de présentations écrites et de la consultation en personne qui s'est tenue le 30 mars 2007.

Cependant, il a été souligné que les motifs qui ont mené à la décision n'ont pas été communiqués aux intervenants, qui, pour cette raison, ont perçu le processus décisionnel comme manquant de transparence et d'impartialité. C'est pourquoi la décision leur paraît aller à l'encontre du principe selon lequel « les processus décisionnels en matière de gestion des pêches doivent être équitables, transparents et assujettis à des règles et des procédures claires et cohérentes [et] doivent être perçus comme tels ». Bien que les prises historiques aient été présentées à Ernst & Young comme étant une base commune sur laquelle il serait possible d'établir des ententes de partage pour les pêches établies, il a également été souligné que d'autres facteurs, tels que la contiguïté, la dépendance et l'équité ont aussi été utilisés pour déterminer l'accès et l'allocation pour les nouvelles pêches, un point qui n'a pas semblé être abordé de façon claire selon le compte rendu de la réunion de consultation qui s'est tenue le 30 mars 2007 à Moncton, au Nouveau-Brunswick. De plus, aucune politique de Pêches et Océans Canada actuellement en place n'expose expressément les paramètres ou les facteurs selon lesquels devraient être établies les ententes de partage permanentes ou à long terme en ce qui concerne les pêches commerciales établies.

Comme il a été présenté dans l'article 2.1 du présent rapport, le mandat du GICA doit comprendre « l’examen des critères d’accès à deux types de pêches : (i) les pêches nouvelles ou émergentes qui jusqu’à présent n’étaient pas soumises à une exploitation commerciale; (ii) les pêches (commerciales) établies en augmentation substantielle d’abondance et(ou) de valeur au débarquement ». À ce titre, il n'apparaît pas que les principes et les critères décrits dans le Cadre décisionnel pour l'octroi de nouveaux accès auraient pu s'appliquer dans la décision de l'attribution des parts pour le flétan de l'Atlantique dans la division 4RST. On constate cependant un manque de clarté dans la définition de ce que constituerait une pêche établie dont l'abondance ou la valeur au débarquement connaît une croissance substantielle. Dans ces circonstances, Pêches et Océans Canada aurait avantage à expliciter les paramètres selon lesquels les principes et les critères du Cadre décisionnel pour l'octroi de nouveaux accès s'appliquent et à les faire connaître de façon claire aux intervenants durant le processus de consultation.

Le Cadre stratégique de gestion des pêches sur la côte Atlantique du Canada comprend aussi le principe suivant : « les processus décisionnels se rapportant à la gestion des pêches prévoiront des possibilités accrues de participation des Autochtones ». Comme c'était le cas pour l'établissement d'ententes de partage pour les pêches aux poissons de fond, les ententes se sont fondées sur les prises historiques. Le point de vue suivant a été exprimé par un représentant à l'occasion de la réunion de consultation qui s'est tenue à Moncton, qui a ajouté que « les Autochtones développent actuellement leurs activités de pêches [et] ont obtenu quelques permis, et veulent maintenant faire partie de ce processus, même s'ils n'ont aucune prise historique qui ne soit pas fondée sur les quotas printaniers » [traduction]. Les représentants autochtones ont eu l'occasion de présenter leur point de vue sur la question, mais comme ils n'avaient pas encore pratiqué la pêche au flétan de l'Atlantique dans la division 4RST à ce moment-là, ils n'ont pas reçu de parts lorsque les ententes de partage ont été établies. L'utilisation du seul critère de prise historique dans l'établissement des ententes de partage semble entrer en conflit avec le principe d'offrir des possibilités accrues de participation des Autochtones, plus particulièrement dans les cas où leur participation a été limitée. Il est important que Pêches et Océans Canada examine des manières de mettre en pratique le principe de participation accrue des Autochtones dans la gestion des pêches, tout en veillant à maintenir une approche équilibrée et équitable qui tient compte de la viabilité des collectivités qui ont un lien de dépendance historique avec la ressource. Il serait avantageux pour Pêches et Océans Canada de présenter aux intervenants autochtones et non autochtones de quelle façon la participation accrue des Autochtones sera intégrée aux pêches établies lorsque les ententes de partage permanentes et à long terme seront mises en œuvre.

3. Autres facteurs ou approches dont il aurait fallu tenir compte pour la définition des parts de la flottille pour la pêche au flétan de l'Atlantique

La présente section du rapport contient un résumé des différents points de vue des intervenants sur la politique, la méthodologie et les principes sur lesquels s'est fondé le Ministère dans sa prise de décision de 2007 sur la définition des parts pour la pêche au flétan de l'Atlantique dans la division 4RST, tels que les principaux intervenants les ont communiqués à Ernst & Young. Les opinions de ces intervenants, qui ont été recueillies lors des séances de discussions ouvertes et dans les soumissions écrites, sont récapitulées et présentées ci-dessous. Les arguments des parties, présentés en entier dans la présentation écrite complète.

Les intervenants ont également présenté leur point de vue sur d'autres facteurs et approches qui, selon eux, auraient dû être pris en compte dans l'établissement des parts pour cette pêche. Au moment de dresser la liste de ces autres facteurs ou approches à prendre en compte, Ernst & Young n'a pas évalué les points de vue, tiré de conclusions ou émis d'opinion à leur sujet car, à moins d'indication contraire, ceux-ci représentent une récapitulation des points de vue exprimés par les intervenants.

Association des pêcheurs de la Basse-Côte-Nord en collaboration avec l'Association des pêcheurs polyvalents

La Basse-Côte-Nord est située sur la côte nord du golfe du Saint-Laurent; elle s'étend sur environ 500 km le long de la côte nord-est du golfe, depuis la Natashquan River jusqu'à la frontière entre le Québec et le sud du Labrador, à l'est de la collectivité de Blanc-Sablon.

L'Association des pêcheurs de la Basse-Côte-Nord et l'Association des pêcheurs polyvalents ont fourni une description des défis que rencontrent les collectivités de leur région, y compris les difficultés économiques particulières aux régions éloignées où ces deux associations sont présentes. Elles estiment que plus de 70 % de l'économie régionale dépend de la pêche, et disent que « toute restriction à notre accès compromettrait la viabilité de bon nombre d'entreprises de pêches et d'usines de traitement du poisson de notre région, car cette espèce représente leur moyen de subsistance » [traduction]. Bien que les deux associations comprennent que le flétan de l'Atlantique a une bonne valeur à la livre et est important pour les collectivités qui en dépendent, elles soulignent également le fait que la Basse-Côte-Nord ne reçoit qu'une très faible part de la part totale de flétan de la Côte Nord du Québec, et que « le volume très limité de flétan de l'Atlantique qui se trouve dans le golfe ne permettra pas de trouver des façons efficaces d'améliorer la situation des provinces ou des flottilles qui cherchent à le faire au moyen des nouveaux accès à cette espèce » [traduction].

De plus, elles ont présenté leurs commentaires sur la question soulevée par certaines flottilles à propos des problèmes créés par la surabondance de flétan dans leurs autres pêches dirigées; l'accès limité pourrait compromettre leurs autres pêches traditionnelles. L'Association des pêcheurs de la Basse-Côte-Nord et l'Association des pêcheurs polyvalents ont proposé que le quota total de flétan de l'Atlantique pour le golfe soit tout simplement augmenté, au lieu d'y appliquer une nouvelle formule et d'en modifier le partage actuel. Selon elles, si l'on modifiait le partage actuel des parts, cela « entraînerait le dépôt de nombreuses demandes de révision pour de nombreuses autres espèces, ce qui créerait de nombreux autres problèmes » [traduction].

En guise de conclusion, l'Association des pêcheurs de la Basse-Côte-Nord et l'Association des pêcheurs polyvalents soulignent qu'elles travaillent en collaboration avec la Province de Québec et Pêches et Océans Canada pour restructurer leur flottille afin d'assurer une stabilité pour les entreprises de pêche toujours actives. Toute réduction dans l'accès au flétan aurait, selon ces associations, des répercussions négatives sur les pêcheurs qui éprouvent déjà des difficultés, et pourrait également compromettre le plan de restructuration actuel.

Maritime Aboriginal Peoples Council

Le Maritime Aboriginal Peoples Council a souligné le fait qu'à la suite de la décision Simon en 1985, de la décision Sparrow en 1991, et de la Commission d'évaluation sur l'industrie de la pêche dans la région de l'Atlantique de Pêches et Océans Canada, plusieurs ministres, y compris des cadres supérieurs et des directeurs généraux régionaux, ont confirmé que l'entrée des Autochtones dans l'industrie de la pêche commerciale devait faire l'objet de considérations particulières.

Ce conseil est d'avis que « des principes d'accès et d'allocation fondés sur les historiques de capture [...] n'ont aucun sens et vont en fait à l'encontre de tous les efforts de Pêches et Océans Canada d'accroître la participation des peuples autochtones dans l'industrie de la pêche » [traduction]. Il maintient que le déplacement des Autochtones des Maritimes en 1973-1974 a pratiquement effacé leur historique de pêche au flétan de l'Atlantique et que l'application du principe d'accès fondé sur l'historique de capture est injuste envers les communautés autochtones.

Le Maritime Aboriginal Peoples' Council propose que Pêches et Océans Canada accroisse la participation des Autochtones dans l'industrie de la pêche au flétan de l'Atlantique grâce à un principe plus accommodant, ou encore par l'établissement de deux principes : un pour la flottille établie, et un autre dans un article « B » qui permettrait d'attribuer une part plus substantielle et significative aux peuples autochtones.

Il suggère également que des parts du TAC soient réservées pour que les considérations sur la participation accrue des peuples autochtones à l'industrie de la pêche, comme la pêche du flétan de l'Atlantique dans le golfe, soient vraiment prises en compte. Selon le conseil, il sera peut-être nécessaire d'explorer des approches complètement nouvelles pour déterminer le qui, le comment, le quand et avec quel type d'engin fixe en ce qui concerne la pêche dirigée pour le flétan de l'Atlantique du golfe du Saint-Laurent.

Ministère des Pêches et de l'Aquaculture de la Nouvelle-Écosse (Pêches et Aquaculture)

Le Ministère des Pêches et de l'Aquaculture de la Nouvelle-Écosse (Pêches et Aquaculture) appuie les avis soumis par Ocean IQ Management Services Inc. au nom de la flottille néo-écossaise concernée. Pêches et Aquaculture soutient que « la méthodologie utilisée à l'origine pour parvenir aux ententes de partage finales était mauvaise, et que Pêches et Océans Canada n'a pas été constant dans l'application de la formule de critères de partage pour les autres secteurs qui ont vécu des transformations de gestion similaires » [traduction].

« [Pêches et Aquaculture] a présenté un point de vue raisonnable qui permet que les débarquements historiques calculés sur une longue période soient, comme l'a proposé Pêches et Océans Canada, le facteur déterminant sur lequel les parts sont établies. Cependant, lorsqu'il existait des preuves d'une participation de longue date à la pêche d'une espèce en particulier, nous avons proposé que l'on envisage sérieusement d'octroyer un minimum de base modeste qui permettrait la viabilité opérationnelle de la participation traditionnelle » [traduction].

Pêches et Aquaculture soutient qu'au cours du processus de consultation qui a mené à la décision de 2007, le concept d'une part de base a toujours été présentée comme une réelle possibilité. Bon nombre de parties intéressées ont également soulevé à plusieurs reprises la question du dépassement régulier et historique des quotas par le Québec et Terre-Neuve et Labrador. Selon Pêches et Aquaculture, l'industrie est d'avis que cela a entraîné, pour les pêcheurs des Maritimes, l'exclusion de l'accès et la réduction de l'historique de captures, et que les abus dans les dépassements de quotas auraient dû être pris en compte dans la décision. L'utilisation des tableaux initiaux d'historique de captures sans prise en compte de ces facteurs cruciaux ne fait qu'exacerber l'injustice inhérente à cette décision. »

Pêches et Aquaculture remet également en question « l'uniformité avec laquelle Pêches et Océans Canada a appliqué la formule de critères pour les ententes de partage, par exemple dans le cas de la division du stock de flétan de la division 3NO en allocations régionales. Même si la flottille des Maritimes détenait auparavant la majorité (entre 75 et 80 %) des parts de la récolte historique pour cette espèce, la contiguïté semble avoir joué un rôle important dans l'attribution des parts, la flottille de Terre-Neuve-et-Labrador recevant 48 % du quota, et la flottille des Maritimes recevant 52 %. Au lieu que les décisions soient fondées sur l'application d'une méthode uniforme d'allocation des ressources, il semble qu'elles soient d'abord prises en fonction de critères politiques, et que divers principes de parts historiques, de contiguïté ou de dépendance historique soient ensuite utilisés pour les justifier » [traduction].

Pêches et Aquaculture résume son point de vue en affirmant que les ajustements qui ont fait suite aux ententes de partage conclues en 2007 en ont. dans une certaine mesure, atténué les répercussions, mais soutient que « reprendre la formule de partage utilisée en 2007 serait déraisonnable et injuste » [traduction].

Ministère des Pêches, de l’Aquaculture et du Développement rural de l’Île-du-Prince-Édouard

L’Île-du-Prince-Édouard croit que les ressources de flétan de l'Atlantique sont maintenant plus abondantes et répandues que jamais dans le sud du golfe du Saint-Laurent (4T) et que son allocation actuelle de 1,46 % du TAC pour cette espèce lui cause préjudice et doit donc être rectifiée, même si cette association signifie qu'elle possède 890 permis, en comparaison des 810 permis du Québec qui représentent une allocation de 58 % pour cette province.

Selon l'Î.-P.-É., les allocations initiales de quota de 50 % ont régulièrement été dépassées par les flottilles du Québec et de Terre-Neuve-et-Labrador. « Non seulement ces flottilles n'ont pas été tenues responsables des dépassements de quotas, mais elles ont été récompensées par l'autorisation de participer à la deuxième allocation de 50 %. Qui plus est, la deuxième allocation de 50 % a été réduite en raison des dépassements de la première, ce qui a réduit la capacité de l'Î.-P.-É. à développer un historique de débarquement tout en permettant aux flottilles des deux autres provinces d'accroître la leur grâce aux dépassements » [traduction].

L'Î.-P.-É. a souligné le fait que, pendant le moratoire sur la pêche de la morue dans le golfe du Saint-Laurent qui a commencé en septembre 1993 et s'est poursuivi jusqu'en 2004, les pêcheurs de l'Î.-P.-É. n'ont pas été autorisés à la pêche dirigée du flétan de l'Atlantique, ou ont eu un accès limité à cette pêche. Selon la Province, lorsque la pêche dirigée de cette espèce a enfin été autorisée dans la région en 2004, un nombre limité de quotas était disponible parce que les dépassements des autres flottilles avaient réduit les allocations qui restaient pour la province. L'Î.-P.-É. ajoute qu'aucun ajustement ou correction à cette mesure de gestion n'a été fait pour la flottille provinciale, ce qui ne cadre pas avec la manière dont les parts de chaque flottille avaient été établies pour le thon de l'Atlantique; dans ce dernier cas, la flottille de la St. Margarets Bay avait reçu un crédit parce qu'elle ne pouvait pas pêcher dans sa zone de pêche alors que celle-ci était fermée en raison de l'accident de la Swiss Air.

Selon la Province, le programme de La Stratégie du poisson de fond de l'Atlantique du gouvernement fédéral constitue une autre situation dans laquelle les données auraient dû être traitées autrement. « Un nombre important de navires de ce programme étaient du Québec et de Terre-Neuve-et-Labrador; ces navires avaient certainement un historique de pêche au flétan. Cependant, cet historique a été conservé lorsqu'on a fait le calcul des parts des flottilles. Les flottilles ont reçu des paiements en argent pour le rachat de permis, et les navires encore en activité ont conservé l'historique de capture de ceux dont le permis avait été racheté » [traduction]. L'Î.-P.-É. est d'avis que les autres navires de ces flottilles n'auraient pas dû pouvoir profiter du retrait des permis.

La Province cite en référence le rapport de 2004 du Groupe indépendant sur les critères d'accès ainsi que les principes et les critères proposés et adoptés par Pêches et Océans Canada. Elle croit que d'autres facteurs, tels que l'équité et l'impartialité, auraient dû être considérés en plus de l'historique des débarquements.

Elle conclut en ajoutant que si l'historique demeure un critère important, l'équité et l'impartialité devraient l'être tout autant. Selon elle, le processus décisionnel de 2007 n'était pas impartial, transparent, et soumis à des règles et des procédures claires et cohérentes. L'Î.-P.-É. propose que l'entente de partage actuelle reste la même lorsque le quota est égal ou inférieur à 250 tonnes métriques, et que toute augmentation soit séparée également entre les provinces lorsque le quota est supérieur à 250 tonnes métriques. Chaque province recevrait une part correspondant à 1/5 ou 20 % du total.

Prince Edward Island Fishermen’s Association (PEIFA)

La Prince Edward Island Fishermen's Association (PEIFA) souligne l'importance de la pêche pour l'Î.-P.-É. en en présentant le contexte historique pour cette province. Selon la PEIFA, bien que la Province détienne 22 % des permis de pêche à engins fixes, sa part du quota pour le flétan de l'Atlantique est, à 1,46 %, la plus petite de toutes celles des provinces de l'Atlantique et du Québec. Elle cite en référence le compte rendu de la réunion de consultation du 30 mars 2007 sur les parts des flottilles géographiques des divisions 4RST et 3NO pour le flétan de l'Atlantique et résume ainsi la méthodologie qui avait alors été envisagée :

• Utilisation de données d'historique de débarquement;
• Allocation de part provinciale de 1/5 par province
• Médiation
• Combinaisons proposées des options 1, 2 et 3.

La PEIFA souligne également qu'au cours de cette réunion, « 14 organisations présentes ont proposé que d'autres méthodes que celle de l'utilisation exclusive du critère de débarquements historiques soient utilisées. La majorité des organisations soutenaient une entente de parts provinciales ou de partage en parts égales. Les provinces de la Nouvelle-Écosse, de Terre-Neuve-et-Labrador, du Nouveau-Brunswick, de Québec et de l'Île-du-Prince-Édouard ont déclaré soutenir des méthodes d'allocation qui ne seraient pas exclusivement fondées sur les données de débarquements historiques » [traduction].

Avant 2007, les quotas concurrentiels pour le flétan étaient établis à 250 tonnes métriques. Selon la PEIFA, le Québec et Terre-Neuve-et-Labrador dépassaient souvent les premières 125 tonnes métriques disponibles sans recevoir de sanction. Elle affirme que les deux provinces ont pu pêcher le flétan avant les autres provinces et ainsi augmenter de façon très importante leurs débarquements historiques, au détriment des autres. Selon elle, à la suite de dépassements de quota tôt au début de la saison de pêche de 2006, il ne restait plus que 30 tonnes métriques pour tous les pêcheurs du sud du golfe du Saint-Laurent. « Les excédents ont été divisés entre les huit flottilles parce que Pêches et Océans Canada n'avait pas de système de sanction en place [...] ces flottilles ont été récompensées pour avoir dépassé le quota admissible parce qu'elles ont pu ainsi accroître leur historique de débarquement tout en limitant de façon importante l'accès pour les autres flottilles » [traduction].

La PEIFA affirme que ces excédents ont entraîner un double problème : « 1) les flottilles qui ont fait ces dépassements n'ont pas été sanctionnées à la juste valeur de leur dépassement, 2) ces flottilles ont ainsi réussi à gonfler leurs débarquements historiques. Les flottilles qui ont dépassé leurs quotas ont donc été récompensées pour avoir fait ces dépassements année après année » [traduction].

La PEIFA et le conseil consultatif de la PEIFA sur le poisson de fond recommandent que l'entente de partage qui avait été conclue avant la décision de 2007 soit celle utilisée. Cette entente prévoyait une combinaison des parts provinciales et des parts de débarquements historiques pour les 250 tonnes métriques initiales. Une entente de partage provincial de 1/5 pour chaque province était prévue pour le reste du TAC. La PEIFA et le conseil consultatif de la PEIFA sur le poisson de fond sont d'avis que cette recommandation permettra de mettre un terme aux iniquités passées et de fournir un moyen à toutes les provinces de repartir sur de nouvelles bases justes et cohérentes.

Les flottilles géographiques constituées de navires de longueur inférieure à 65 pieds destinés à la pêche au flétan de l'Atlantique avec engins fixes dans le golfe du Saint-Laurent en Nouvelle-Écosse (4T) et dans les Maritimes (4Vn)

Les flottilles à engins fixes constituées de navires de moins de 65 pieds des divisions 4T et 4Vn citent le rapport du GICA, la Révision de la politique sur les pêches de l'Atlantique et les projets de loi déposés pour modifier la Loi sur les pêches  comme étant des documents cruciaux qui auraient dû être pris en compte dans la décision de 2007. Les représentants de ces flottilles avancent que « de toutes les options d'allocation et des analyses d'appui qui lui ont été présentées, le ministre a décidé de fonder sa décision sur la base exclusive des historiques de captures des années 1986 à 2004. Par ce choix, le ministre a délibérément écarté des conseils très importants sur les politiques et les principes d'accès et d'allocation qui avaient été présentés par les experts du GICA à ses prédécesseurs et acceptés par ceux-ci, et a également écarté l'orientation stratégique qui avait été élaborée dans le cadre de la phase 1 de la Révision de la politique sur les pêches de l'Atlantique. [...]

L'exclusion de critères bien établis et généralement reconnus a fait en sorte que la décision sur les allocations est biaisée et injuste pour les deux flottilles géographiques de la Nouvelle-Écosse » [traduction]. Ils présentent plusieurs exemples qui démontrent selon eux que la décision leur a été injustement défavorable :

• « Les flottilles situées plus au nord peuvent se constituer d'importants historiques de captures en raison de leur proximité géographique avec la ressource et de la disponibilité de cette dernière, plus particulièrement au printemps (mai et juin). Au moment où les flottilles situées plus au sud pouvaient commencer à participer à la pêche concurrentielle, ce qui restait du quota printanier était très limité, le taux de capture était bas, et le rendement économique était, au mieux, très faible.
   
• Les flottilles situées plus au nord avaient accès à des quotas de morue plus importants avant le moratoire sur la pêche à la morue dans le nord du golfe Saint-Laurent ainsi qu'après son assouplissement (1993-1998), ce qui leur a permis d'accroître encore plus leur historique de captures pour le flétan de l'Atlantique parce que les règles de gestion de Pêches et Océans Canada étaient beaucoup moins strictes dans cette région que dans celle du sud du golfe (4T).
   
• Les données statistiques de Pêches et Océans Canada qui rapportaient des dépassements pour l'ensemble du quota de flétan de l'Atlantique dans la division 4RST pour huit années entre 1990 et 2004 [...] ont été déduites de façon proportionnelle des historiques de captures pour l'ensemble des flottilles géographiques. Cela signifie dans les faits que les flottilles situées au sud, qui n'avaient pas pris part à la pêche printanière et qui n'avaient pas pu participer beaucoup à la pêche automnale, ont vu leur historique de captures réduit proportionnellement pour couvrir les excédents réalisés par les autres flottilles.
   
• Le Ministère a imposé un moratoire sur la pêche à la morue dans la division 4T entre 1993 et 1998, et à nouveau en 2003. Avant 1993, les flottilles avec engins fixes pour la pêche au poisson de fond dans la division 4T n'avaient pas accès à la pêche dirigée du flétan de l'Atlantique, contrairement à celles de la division 4RS. Dans les périodes précédant et suivant le moratoire pour la division 4T, les plans de gestions annuels pour la pêche au poisson de fond de la division 4T ont imposé des restrictions sans précédent sur les capacités des flottilles avec engins fixes de participer à la pêche d'espèces autres que la morue, comme le flétan de l'Atlantique. "

Les représentants des flottilles de navires de moins de 65 pieds avec engins fixes dans le golfe de la Nouvelle-Écosse et dans les Maritimes sont d'avis que le ministre a omis de tenir compte des facteurs historiques non liés aux prises dans sa décision. Dans leurs commentaires sur le processus de 2007, ils soutiennent que l'ensemble des organisations de pêcheurs touchés n'ont eu qu'une seule occasion de rencontrer des représentants de Pêches et Océans Canada à ce sujet, soit dans le cadre de la réunion du 30 mars 2007. Ils croient qu'étant donné qu'il était évident qu'un consensus n'allait pas être atteint, les représentants de Pêches et Océans Canada à Ottawa auraient dû orienter le processus en stipulant que seuls les scénarios de partage qui tenaient compte à la fois des historiques de pêche et du partage égal seraient présentés au ministre. La principale critique de ce groupe est fondée sur le rejet par le ministre des critères (ou des principes) d'accès précédemment utilisés et qui avaient été officiellement acceptés par le Ministère en 2002 (GICA) et une fois de plus en 2004 (RPPA). Les raisons du rejet du critère des « parts égales », lequel a été reconnu et approuvé par une majorité des représentants des gouvernements provinciaux et de l'industrie des Maritimes dans le cadre de la réunion du 30 mars, n'ont jamais été expliquées. Ce groupe affirme en outre que les intervenants de la Nouvelle-Écosse étaient particulièrement navrés de constater que le même ministre incorporait des principes et des critères d'accès et d'allocation très similaires dans un projet de loi visant à modifier la Loi sur les pêches en 2006, alors qu'il les rejetait systématiquement dans sa décision l'année suivante.

Le groupe recommande plutôt de revoir complètement la décision de 2007, de sorte qu'à partir de 2012, le Ministère apporte les modifications suivantes à la formule de partage :

• Répartir de nouveau l'allocation de 108 tonnes pour tenir compte des anciennes provinces d'origine des trois flottilles utilisant des engins mobiles et, par extension, des flottilles géographiques maintenant basées dans ces provinces.
• Répartir en huit parts égales toute augmentation future du TAC offerte aux flottilles géographiques de navires de moins de 65 pieds avec engins fixes.

Selon des discussions que les responsables des flottilles de navires de moins de 65 pieds avec engins fixes de la région du golfe de la Nouvelle-Écosse et des Maritimes ont tenues avec des représentants du Ministère et des pêcheurs, on a estimé que les trois provinces maritimes détenaient au moins 80 % de l'historique des répartitions. Par conséquent, les responsables des flottilles proposent que les 108 tonnes redistribuées soient réparties à parts égales entre les quatre flottilles du sud, comme suit : un huitième de 80 % des 108 tonnes (21,6 tonnes par flottille géographique).

Les responsables des flottilles ont quatre exemples de pêches où on a utilisé des facteurs autres que l'historique de la pêche pour prendre des décisions de répartition :  (i) pêche à la crevette dans le golfe, groupe B, (ii) pêche au crabe des neiges dans le golfe, (iii) pêche au flétan de l'Atlantique dans la division 3NO, et (iv) pêche aux pétoncles dans la division 3Ps.

Ils décrivent plus en détail l'exemple de la pêche aux pétoncles dans la division 3Ps, pour laquelle les responsables de la flottille de Terre-Neuve et Labrador ont demandé qu'on passe d'un quota de 10 % pour les prises accessoires à un quota de pêche dirigée fondé sur le principe de contiguïté et la fin de la pêche aux pétoncles d'Islande, causée par la prédation par les étoiles de mer à la fin des années 1990. Comme la flottille actuelle s'est opposée à cette demande, on a mandaté un examen indépendant pour étudier le différend.  En ce qui concerne l'accès et la répartition, le Ministère a approuvé la recommandation du rapport d'examen selon laquelle il faudrait diviser le TAC établi pour les pétoncles géants (35 % pour la flottille côtière de Terre-Neuve et Labrador et 65 % pour la flottille hauturière) en fonction d'un TAC de 300 tonnes. Selon les responsables des flottilles de navires de moins de 65 pieds avec engins fixes de la région du golfe de la Nouvelle-Écosse et des Maritimes, les nouveaux droits d'accès de Terre-Neuve et Labrador aux stocks de pétoncles de la division 3Ps ainsi que la répartition permanente de ceux-ci ont été déterminés en fonction de facteurs autres que l'historique de la pêche, par exemple la contiguïté et les répercussions de l'épuisement des stocks de pétoncles d'Islande.

Fish, Food and Allied Workers (FFAW)

Le syndicat Fish, Food and Allied Workers (FFAW) a fait référence à la lettre du mandat de 2007 et a souligné le passage suivant : « le partage de ces stocks entre les régions géographiques devrait permettre une gestion plus efficiente des ressources à l'échelle locale; aider à stabiliser la situation en ce qui a trait à l'accès à ces ressources et à l'allocation de celles-ci pour l'avenir par rapport aux taux de participation historiques... » [traduction]. Le FFAW est d'avis que le partage et les décisions ayant suivi la publication de ce document n'ont pas été conformes à cet énoncé.

Le FFAW cite deux autres exemples à titre comparatif : la crevette du Golfe (1990) et le flétan (turbot) du Groenland du Golfe (4RST). Dans le cas de la crevette du Golfe, le FFAW soutient que les crevettiers (Groupe A) de T.-N.-L. ont commencé à pêcher dans la zone 8 (Esquiman) vers la fin des années 1960 et qu'ils pêchaient depuis 25 ans dans une zone adjacente à leur côte. Vers la fin des années 1980, les navires du Québec et du Nouveau-Brunswick (Groupe B) ont accru les pêches dans la zone Esquiman. La formule de partage était fondée sur une période récente de trois ans (de 1987 à 1989), ce qui accordait une allocation de seulement 75 % à T.-N.-L. (Groupe A). De la même manière, pour le flétan (turbot) du Groenland du Golfe (4RST), on a eu recours à une formule de partage limitée à une récente période de quatre ans (de 1991 à 1994). Le FFAW soutient que si on avait utilisé une période de trois ans pour le flétan de l'Atlantique dans la division 4RST, ils auraient alors reçu une part de 46,72 %, comparativement à une part de 47,12 % pour T.-N.-L. selon une formule sur quatre ans.
Le FFAW estime aussi que la décision de se fonder sur les débarquements historiques (de 1986 à 2004) a réduit sa part de 32,03 %. Le syndicat croit que cette décision était incohérente par rapport aux décisions antérieures sur le partage et qu'on a ainsi omis les deux meilleures années (2005 et 2006) de T.-N.-L., ce qui a engendré des pertes économiques importantes pour les pêcheurs de T.-N.-L. et leurs communautés.

Le FFAW mentionne également les mesures prises au cours des années suivantes qui ont davantage réduit sa part. En 2009, lorsque le Ministère a partagé les quotas des prises avec engins mobiles et des prises accessoires également entre les huit flottilles, la part de T.-N.-L. est passée de 32,03 % à 27,22 %. En 2010, la part de T.-N.-L. était toujours de 27,22 %.

Le FFAW soutient également que la définition et l'interprétation des zones géographiques ont changé au fil du temps. Le syndicat mentionne que Pêches et Océans Canada a défini huit zones géographiques pour déterminer les parts en fonction des taux de participation historique. Toutefois, la décision de considérer les zones géographiques comme des flottilles égales les années suivantes a nui aux pêcheurs de T.-N.-L. Le FFAW estime que ces flottilles ont été définies pour déterminer des parts précises en fonction de la participation et que de partager ces dernières de façon égale allait complètement à l'encontre du principe et de l'intention du processus. En 2011, Pêches et Océans Canada a annoncé une hausse de 80 tonnes métriques devant être partagée également, laquelle ferait passer la part de T.-N.-L. de 27,22 % à 24,03 %. En réaction à cette annonce, plus d'une centaine de pêcheurs de T.-N.-L. sont allés protester devant les bureaux de Pêches et Océans Canada à Corner Brook. Le FFAW souligne qu'après cette protestation, le ministre a annoncé une augmentation du TAC pour le faire passer de 680 à 720 tonnes et que l'augmentation de 40 tonnes métriques de la part était fondée sur la décision initiale de partage prise en 2007. Le syndicat affirme qu'à la lumière de cette décision, il est évident que le ministre est intervenu pour corriger la décision initiale inéquitable.

Le FFAW a également traité de l'incidence de cette pêche sur les pêcheurs de T.-N.-L. et de la dépendance économique de ceux-ci par rapport à cette pêche en affirmant que le partage et la répartition subséquente des autres éléments liés aux quotas ont engendré des réductions considérables dans les plans de pêche des pêcheurs de T.-N.-L. Le syndicat fait référence à l'exhaustif Report on NL Fishing Industry (rapport sur l'industrie de la pêche de Terre-Neuve et Labrador), lequel comporte une analyse économique détaillée des flottilles de Terre-Neuve et Labrador et a été rédigé pour démontrer les difficultés économiques auxquelles font face les pêcheurs de cette province.

Gouvernement de Terre-Neuve-et-Labrador

Le gouvernement de Terre-Neuve et Labrador a reconnu que durant le processus de consultation de 2007, Pêches et Océans Canada a proposé des scénarios dans lesquels 1986 était l'année de départ, car aucune donnée suffisamment détaillée sur les prises n'existait avant 1986. Selon le gouvernement provincial, ce point de départ semble raisonnable. Cependant, la Province soutient que la période proposée par Pêches et Océans Canada ne va pas au-delà de 2004 et qu'aucune justification n'a été donnée pour expliquer pourquoi on n'a pas tenu compte de 2005 et de 2006 dans le calcul des parts. Le gouvernement mentionne également que l'affirmation selon laquelle la flottille de Terre-Neuve et Labrador a accru ses efforts en 2005 et en 2006 parce que le partage des parts était imminent ne tient pas la route, car la flottille n'a pêché, respectivement, que 62 % et 60 % de ses quotas visant la pêche avec engins fixes avant que Pêches et Océans Canada n'amorce les discussions sur les ententes de partage du flétan de l'Atlantique dans le Golfe.

Le gouvernement de Terre-Neuve et Labrador a relevé des exemples de situations dans lesquelles le processus des ententes de partage pour le flétan de l'Atlantique dans le Golfe n'était pas conforme à d'autres approches, notamment celles utilisées pour le flétan du Groenland (4RST) et la crevette du golfe du Saint-Laurent (zone 8 de pêche à la crevette). En résumé, l'entente de partage pour le flétan du Groenland est fondée sur une approche qui tient compte des quatre plus récentes années (de 1991 à 1994), tandis que l'approche visant la crevette tient compte des trois plus récentes années (de 1987 à 1989).

Le gouvernement provincial a discuté en profondeur de la répartition des parts de 2009 à 2011. Il cite le récent document L'avenir des pêches commerciales canadiennes et fait référence au passage suivant pour confirmer la volonté de Pêches et Océans Canada de stabiliser l'attribution des parts :

« Bien que de nombreuses pêches soient stables – particulièrement dans les provinces atlantiques – Pêches et Océans Canada vise à stabiliser les ententes de partage dans toutes les principales pêches gérées par le Ministère. Ces ententes permettent aux pêcheurs de planifier à long terme en toute confiance et d’obtenir les outils nécessaires à la prise de décisions d’affaire pour leur entreprise de pêche. Pour modifier des ententes établies, les exploitants devront coopérer et négocier entre eux plutôt que de réclamer l'intervention de Pêches et Océans Canada. Le Ministère n'interviendra pour ajuster des ententes de partage établies que dans des cas exceptionnels, notamment pour remplir ses obligations juridiques ou ses obligations en vertu d'ententes sur les revendications territoriales globales ».

Terre-Neuve et Labrador croit que les décisions prises par Pêches et Océans Canada depuis 2009 vont clairement à l'encontre du processus de stabilisation et de transparence, processus dont le Ministère a fait la mise en œuvre et la promotion. La Province soutient également que les décisions ne reflètent d'aucune façon la participation antérieure à la pêche au flétan de l'Atlantique dans le Golfe, puisque depuis 2009, ces décisions ont réduit la part de la flottille de Terre-Neuve et Labrador, qui est ainsi passée de 32,04 % à seulement 25,36 %.

Le gouvernement de Terre-Neuve et Labrador conclut qu'il ne voit aucun motif pour rouvrir ou annuler l'entente de partage actuelle. Il croit qu'à partir de 2012, le TAC établi pour le flétan de l'Atlantique dans le Golfe et les transferts des parts du secteur des engins mobiles au secteur des engins fixes devraient être définis selon les parts établies des flottilles géographiques. Cependant, il ajoute que si le gouvernement fédéral devait rouvrir l'entente de partage sur le flétan de l'Atlantique dans le Golfe, la seule solution raisonnable serait alors de tenir compte des prises de 2005 et de 2006 dans le calcul des parts des flottilles géographiques.

La Province affirme également que dans tout processus d'entente sur le partage à venir, il faudra donner la chance aux gouvernements provinciaux et aux intervenants de l'industrie de participer au processus, chance que le gouvernement de Terre-Neuve et Labrador estime ne pas avoir eue lors de la planification du partage de la pêche au flétan de l'Atlantique dans le Golfe. En outre, des principes de partage des parts doivent être établis pour orienter l'élaboration des plans de partage futurs et pour faciliter les processus de partage complexes et souvent controversés.

Regroupement des palangriers et pétoncliers uniques Madelinots (RPPUM)

Ce groupe est composé de pêcheurs de poissons de fond des Îles-de-la-Madeleine utilisant des engins fixes.

La majorité des pêcheurs de ce regroupement sont directement touchés par le moratoire sur la pêche à la morue et leur seule option consiste à pêcher le flétan de l'Atlantique au moyen de leurs navires à engins fixes. Le RPPUM appuie à l'unanimité ce qui suit :

• Pêches et Océans Canada devrait respecter les parts géographiques historiques.
• En ce qui concerne l'attribution des quotas pour la pêche au moyen d'engins mobiles (prises accessoires du flétan), on recommande de diviser également entre les huit régions le quota accordé pour la pêche au moyen d'engins fixes.

L’Association des Capitaines propriétaires de la Gaspésie (ACPG)

L'ACPG s'oppose à la révision des quotas alloués pour le flétan de l'Atlantique dans le golfe du Saint-Laurent.

L'Association fait référence à l'annonce faite par la ministre Gail Shea le 13 mai 2011 concernant la pêche au poisson de fond dans le golfe du Saint-Laurent pour la saison 2011-2012. L'ACPG remet en question la capacité de la ministre de rester impartiale dans la gestion d'un ministère aussi important que Pêches et Océans Canada.

En 2007, le ministre Loyola Hearn a reconnu que 58 % du quota du flétan de l'Atlantique devrait être alloué au Québec, et que 44 % de ce quota devrait être réparti entre les pêcheurs de Gaspé. Les données historiques sur les prises servent à déterminer l'allocation des quotas pour toutes les espèces de poissons. L'ACPG croit que cette approche garantit la conservation, la durabilité et la saine gestion des pêches, tant que les règles sont respectées.

La stratégie de gestion de l'ancienne ministre, Gail Shea, discréditait l'expertise en matière de gestion et créait de la controverse entre les associations de pêcheurs au Québec et dans les autres provinces. Ce n'était pas la première fois que la ministre Shea réagissait ainsi. En 2009, elle a retiré un important quota historique de crevette que Pêches et Océans Canada avait alloué au Québec et au Nouveau-Brunswick pour le donner à l'Île-du-Prince-Édouard, même si cette province n'avait pas l'expertise et l'infrastructure nécessaires pour pêcher et transformer ce produit.

Les pêcheurs de Gaspé sont les plus touchés, car 44 % des 58 % du quota de flétan de l'Atlantique alloué au Québec étaient établis en fonction des prises historiques. En 2011, on a augmenté le TAC de 80 tonnes, pour le faire passer à 680 tonnes. La ministre Shea avait alors décidé de diviser également l'augmentation de 80 tonnes entre les 8 flottilles plutôt que de la diviser en fonction des prises historiques.

L'ACPG n'est pas d'accord avec les décisions prises par la ministre Shea et espère que son successeur, M. Keith Ashfield, examinera et modifiera ces décisions.

L'ACPG ne croit pas que l'analyse des parts historiques de poisson de fond devrait être comparée à celle des autres pêches, comme celles du crabe, de la crevette et du hareng. Chaque flottille et chaque pêche ont des droits qui s'appliquent directement à leur gestion et il ne serait pas approprié de les comparer.

L'ACPG n'est pas préoccupée par les recommandations et les conclusions découlant de l'analyse des parts historiques établies autorisées par le ministre Loyola Hearn, à condition que l'analyse tienne compte des critères déjà établis par Pêches et Océans Canada de façon objective et impartiale.

L'Association des morutiers de Gaspé

De 1979 à 1991, la saison de la pêche au poisson de fond dans l'est du Canada s'étendait du 1er avril au 31 décembre. Les bateaux arrivaient dans les ports chargés de toutes sortes d'espèces de poissons, comme la morue, le flétan, la plie canadienne et le turbot. Durant cette période, certaines flottilles de navires de moins de 65 pieds de Gaspé utilisant des engins fixes sont devenues dépendantes du poisson de fond.

L'effondrement des stocks de morue en 1992 a engendré le premier moratoire dans le nord du Golfe, après quoi la pêche concurrentielle est devenue difficile. Les allocations et la période de pêche ont diminué, et de plus amples contraintes ont été imposées au processus de pêche, de sorte que la pêche au poisson de fond est devenue très difficile.

Tandis que l'industrie du poisson de fond s'effondrait, la pêche aux mollusques et aux crustacés est devenue prédominante dans les provinces. Pendant des décennies, la Province de Québec a opté pour une stratégie différente de celles des autres provinces, car il a été décidé d'y exploiter la pêche du poisson de fond, tandis que les autres provinces obtenaient de multiples permis pour diversifier les pêches.

Dans cette présentation, on fait référence à l'introduction à l'exercice sur les parts des flottilles géographiques préparé par Dawn Pearcey le 11 janvier 2007. On y présente le contexte de l'exercice visant l'élaboration d'une méthode pour déterminer les parts provinciales historiques. On considère que les débarquements effectués de 1979 à 1991 sont les plus représentatifs, puisqu'ils sont réguliers, préalables au moratoire et qu'ils ont eu lieu après l'expansion du territoire (jusqu'à 200 milles). La méthode d'attribution se fondait sur les débarquements historiques pour déterminer le partage.

Les parts provinciales sont essentielles à la bonne gestion des pêches canadiennes. Les parts géographiques du poisson de fond, comme le flétan de l'Atlantique, font partie du patrimoine culturel de Gaspé. Chaque province a la possibilité d'établir ses données historiques sur les prises de poissons de fond, car il s'agit d'une espèce pêchée depuis longtemps.

Nouveau-Brunswick (Canada), ministère de l'Agriculture, de l'Aquaculture et des Pêches

Le Nouveau-Brunswick a présenté son point de vue sur la question des parts de la flottille géographique à utiliser pour la pêche côtière au flétan de l'Atlantique avec engins fixes dans le golfe du Saint-Laurent, ainsi qu'une justification concernant la décision sur le partage prise en 2007. La Province est satisfaite de la décision sur le partage des quotas de flétan de l'Atlantique dans la division 4RST prise par l'honorable Keith Ashfield. Le point de vue du Nouveau-Brunswick sur l'utilisation des débarquements historiques comme unique critère pour déterminer le partage des quotas de flétan de l'Atlantique n'a pas changé depuis 2007. La Province croit que la combinaison de méthodes comme le partage égal entre les flottilles, les prises historiques et la contiguïté a été précédemment utilisée pour établir les parts géographiques d'autres espèces et devrait être considérée pour le flétan de l'Atlantique.

Comme il l'a annoncé dans sa communication précédente avec Pêches et Océans Canada, le Nouveau-Brunswick croit que les mesures de gestion ont limité la participation des pêcheurs de la Province dans la pêche au flétan. Les pêcheurs pratiquaient la pêche au homard au printemps et ils avaient peu d'espoir de retourner à la pêche au flétan durant la même période, car le quota était déjà atteint.

De plus, la « boîte de Miscou » pour la conservation de la morue a considérablement restreint la zone de pêche. L'ouverture partielle de la boîte en 2006 confirme l'existence d'une population importante de flétan près des côtes et prouve que les pêcheurs sont en mesure de capturer ces poissons.

Le processus utilisé en 2007 pour établir la répartition des quotas du flétan de l'Atlantique dans la division 4RST n'a pas tenu compte du territoire de pêche limité avant 2006 par la « boîte de Miscou » visant la conservation de la morue. La Province croit qu'on aurait dû recourir à une formule plus raisonnable. Toutefois, elle reconnaît qu'il est difficile de recommencer le processus. Par conséquent, la Province du Nouveau-Brunswick propose ce qui suit :

• Appliquer les pourcentages des débarquements historiques (pour la période de 1986 à 2004) établis en 2007 pour chaque flottille utilisant des engins fixes pour les 350 premières tonnes, ce qui correspond au TAC de 2006.
   
• Toute quantité dépassant les 350 tonnes, y compris les quotas des prises rapatriées ou retournées de flétan de l'Atlantique au moyen d'engins mobiles, devrait être divisée également entre les flottilles.

Cela permettrait de rétablir un certain équilibre dans la répartition des quotas de flétan de l'Atlantique dans la division 4RST.

Association des pêcheurs des Îles de la Madeleine

Cette association représente les intérêts d'environ 180 détenteurs de permis de pêche au poisson de fond à l'engin fixe sur un total de 190 permis délivrés aux îles de la Madeleine. Le point de vue de l'Association des pêcheurs des Îles de la Madeleine est différent de celui des pêcheurs du Québec.

Les scénarios présentés durant la consultation du 19 janvier 2007 comprennent ce qui suit :

• Le scénario préalable au moratoire (de 1986 à 1991)
• Le scénario suivant le moratoire (de 1992 à 2004).
• Une combinaison des scénarios susmentionnés (de 1986 à 2004).

Le ministre a choisi la combinaison des deux scénarios, ce qui couvre la période de 1986 à 2004. Il croit que la période préalable au moratoire est la plus représentative et que les opérations suivant le moratoire imposaient des contraintes plus nuisibles pour les flottilles des îles de la Madeleine que pour les autres. Si Pêches et Océans Canada avait observé la période de 1986 à 1991 pour éviter tout biais pouvant être engendré par le moratoire, les îles de la Madeleine auraient alors reçu une part de 6,71 % plutôt que les 5,44 % établis pour la période de 1986 à 2004. En 2008, on a suggéré de partager 50 % de la part régionale entre les régions de la Gaspésie, des îles de la Madeleine et de la côte Nord en fonction des données historiques, et de réserver l'autre moitié pour la pêche concurrentielle dans la région du Québec.

L'Association souhaiterait conserver sa zone géographique telle qu'elle a été définie dans l'exercice de 2007 et y ajouter d'autres facteurs de partage qui, une fois jumelés aux données historiques, produiront une zone géographique plus représentative de sa flottille.

Union des pêcheurs des Maritimes

L'Union des pêcheurs des Maritimes croit que l'exercice de 2007 sur la répartition des parts provinciales du flétan de l'Atlantique ne tenait pas compte de tous les facteurs nécessaires pour obtenir une répartition juste et équitable. De 1984 à 2004, les pêcheurs de l'Union n'avaient pas le droit de pêcher sur la côte de Miscou en raison d'initiatives de conservation de la morue. Cette situation réduit les possibilités de pêche du flétan. De plus, l'introduction de la grille Nordmore pour la pêche à la crevette a permis à de petits flétans de s'échapper et de se reproduire. La décision prise en 2007 ne tenait pas compte de la proximité de la ressource ou des recommandations formulées par Leslie Harris dans le rapport présenté dans les années 1980. Maintenant que les stocks et les quotas de flétan augmentent, le ministre devrait revoir le rapport de Leslie Harris et la décision prise en 2007. L'Union croit que la répartition actuelle est désuète, puisque le quota a doublé entre 2007 et 2011.

L'Union estime que les principes de proximité et d'égalité gouvernant la répartition de la biomasse devraient être respectés. L'Union est prête à maintenir la répartition établie en 2007 pour les 350 premières tonnes; cependant, elle est d'avis que toute quantité supplémentaire devrait être répartie également entre les différentes flottilles.

Province de Québec

La Province de Québec a présenté un aperçu de la gestion des pêches et une description des lieux régionaux ainsi que de l'historique des pêches dans le golfe du Saint-Laurent. Elle croit qu'il est important que les parts régionales soient établies pour garantir la stabilité de l'industrie de la pêche. La décision prise en 2007 était fondée sur la période de 1986 à 2004 et a été profitable pour l'Île-du-Prince-Édouard, la Nouvelle-Écosse et le Nouveau-Brunswick, au détriment du Québec et de Terre-Neuve et Labrador.

La Province de Québec s'oppose à la révision de la répartition des parts et croit que cela affaiblirait la gestion des pêches. Cependant, si la répartition devait être révisée, la Province recommanderait de recourir aux débarquements historiques pour déterminer la répartition des parts de 1979 à 1991, car il s'agit de la période qui représente le mieux les prises historiques sans l'influence du moratoire. De plus, toute augmentation du quota devrait se faire en fonction des prises historiques, car ce critère tient compte de tous les autres critères servant à établir le partage géographique comme la contiguïté, la durabilité et la dépendance économique.

4. Résumé des points de vue des principaux intervenants

Dans le cadre de cet examen, Ernst & Young a tenu trois séances de discussions ouvertes à Moncton (Nouveau-Brunswick), à Corner Brook (Terre-Neuve et Labrador) et à Gaspé (Québec). Des invitations à y participer ont été envoyées à une liste de principaux intervenants fournie par Pêches et Océans Canada, et les participants ont pu exprimer leurs points de vue sur les objectifs du mandat. Les voici :

• Déterminer si les politiques, les principes et la méthodologie appropriés du Ministère ont été utilisés dans le processus de prise de décision.
   
• Déterminer si les politiques, la méthodologie et les principes ont été interprétés et utilisés correctement.
   
• Déterminer si d'autres politiques, principes et outils du Ministère auraient dû être pris en compte.
   
• Demander aux intervenants de déterminer et de résumer leur point de vue sur les politiques, les principes et la méthodologie du Ministère qui sont appliqués dans cette pêche.
   
• Déterminer si d'autres facteurs ou approches doivent être pris en compte à l'avenir dans des situations de diminution semblables.
   
• Les participants ont aussi eu la possibilité d'exprimer leurs points de vue sur les objectifs de notre vérification au moyen de soumissions écrites.
   
• Toutes les soumissions écrites présentées à Ernst & Young aux fins de cet examen.

5. Observations et conclusions

Aux fins de cet examen, Ernst & Young reconnaît avoir recueilli les points de vue des intervenants lors de discussions ouvertes et dans les quinze soumissions écrites qui lui ont été présentées, et remercie toutes les personnes ayant participé à ce processus de vérification.

Objectifs énoncés dans le mandat :

Objectif 1 : Vérifier si les politiques et les principes ministériels appropriés relatifs à l'accès et à la répartition, et la méthodologie adéquate, ont été suivis dans le calcul de l'historique de la pêche et dans la définition des parts à utiliser pour cette pêche.

Observations/Conclusion : On n'a finalement pas utilisé les principes et les critères contenus dans le Cadre décisionnel pour l'octroi de nouveaux accès qu'a élaboré le GICA, car Pêches et Océans Canada a déterminé que la pêche au flétan de l'Atlantique dans la division 4RST n'était pas nouvelle ou émergente, ou qu'elle ne connaissait pas une forte croissance (abondance ou valeur au débarquement). Par conséquent, les débarquements historiques ont été le seul critère utilisé pour établir les parts pour la pêche au flétan de l'Atlantique dans la division 4RST. La méthodologie consistant à n'utiliser que les débarquements historiques correspond à celle que le Comité fédéral-provincial des pêches de l'Atlantique a définie dans son rapport sommaire sur l'accès aux ressources et sur les parts provinciales historiques de poisson de fond, dans lequel on présentait divers scénarios fondés sur les débarquements historiques. Le CFPPA utilisait la période allant de 1979 à 1991 à titre de référence. Même si la pêche au flétan de l'Atlantique dans la division 4RST n'utilise pas la même période pour le calcul des parts de la flottille géographique, on a communiqué aux intervenants une justification appropriée de la sélection de la période de 1986 à 2004. Le Comité a également mentionné qu'il fallait tenir compte « d'autres facteurs comme la contiguïté, la justesse et l'équité, la croissance et le déclin des stocks, la dépendance historique, les droits des peuples autochtones et les obligations liées aux revendications territoriales » [traduction]. Cependant, il n'a pas été spécifiquement stipulé qu'il s'agissait d'exigences ou de critères à utiliser; par conséquent, toute application de l'un d'entre eux est difficile à cerner dans la documentation examinée.

Certains intervenants, qui étaient d'avis que le dépassement des quotas et les mesures de gestion ont des répercussions considérables sur les résultats du calcul des débarquements historiques, ont soumis des suggestions quant à la meilleure façon de compenser ces répercussions; cependant, il n'existe pas de politique ou de principe précisant la façon d'intégrer ces deux facteurs au calcul de l'historique de la pêche. Le Ministère devrait envisager l'intégration des opinions des divers groupes d'intervenants d'une manière conforme au principe suivant, tiré du Cadre stratégique de gestion des pêches sur la côte Atlantique du Canada : « Les processus décisionnels en matière de gestion des pêches doivent être équitables, transparents et assujettis à des règles et des procédures claires et cohérentes. Ils doivent être perçus comme tels. » Pêches et Océans Canada aurait pu mieux indiquer aux intervenants la façon dont les répercussions des mesures de gestion ont influé sur sa décision finale. Si les répercussions des mesures de gestion n'ont pas été prises en compte, le Ministère pourrait démontrer une approche équitable et transparente en fournissant une justification appropriée aux intervenants. En communiquant les facteurs qui ont été pris en compte et en justifiant ses choix, le Ministère démontrerait plus clairement qu'il applique les règles et les procédures de façon uniforme et pourrait ainsi obtenir plus aisément l'appui des intervenants touchés.

Objectif 2 : Déterminer si la méthodologie employée pour établir les parts (utilisation de l'information disponible et calcul de l'historique de la pêche sur une certaine période) était conforme aux approches utilisées pour la définition des parts pour les autres pêches.

Observations/Conclusion : Selon les résultats de l'examen des cinq stocks de poissons de fond et des quatre stocks de mollusques et de crustacés, il semble que le processus décisionnel utilisé (c.-à-d. des consultations auprès des intervenants) pour établir les ententes de partage pour la pêche au flétan de l'Atlantique dans la division 4RST concordait avec le processus utilisé pour établir les ententes de partage pour les autres pêches. Les facteurs dont on a tenu compte pour établir les ententes de partage (p. ex. débarquements historiques, équité et contiguïté) varient d'une pêche à l'autre. Cependant, pour la totalité des cinq stocks de poissons de fond qui ont été étudiés, on a utilisé les débarquements historiques comme principal ou unique facteur pour l'établissement de la formule de partage, alors qu'on a utilisé une combinaison des autres facteurs pour les quatre stocks de mollusques et de crustacés. Par conséquent, il semble que l'utilisation des débarquements historiques comme seul facteur pour l'établissement des ententes de partage concorde avec la méthode employée pour les autres stocks de poissons de fond étudiés.

Objectif 3 : Examiner si les politiques, les principes et la méthodologie appropriés ont été employés correctement lorsque le Ministère a fourni des recommandations au ministre et finalement dans la décision du ministre sur les niveaux de partage.

Observations/Conclusion : Pour déterminer la recommandation appropriée à soumettre au ministre, le Ministère semble avoir suivi un processus de consultation qui concordait avec les principes énoncés dans le Cadre stratégique de gestion des pêches sur la côte Atlantique du Canada, en particulier celui selon lequel les «  processus décisionnels en matière de gestion des pêches [doivent être] plus
ouverts de manière à offrir aux utilisateurs de la ressource et aux autres parties intéressées des possibilités de participation adéquates. » Le Cadre stratégique énonce également d'autres principes que le Ministère et le ministre pourraient appliquer plus efficacement :

1. Les processus décisionnels en matière de gestion des pêches doivent être considérés comme équitables, transparents et assujettis à des règles et à des procédures claires et cohérentes.
   • Même si le Ministère s'est efforcé d'être transparent dans le processus de consultation et de prise de décisions pour établir les ententes de partage des quotas de flétan de l'Atlantique dans la division 4RST, ce principe fait également ressortir le besoin « d'être équitable et transparent ». Pour ce faire, le Ministère aurait avantage à mieux justifier les décisions prises auprès des groupes d'intervenants (ce point est approfondi à l'Objectif 4). Plus particulièrement, le Ministère aurait avantage à mieux définir les paramètres d'application des principes et des critères du Cadre décisionnel pour l'octroi de nouveaux accès (c.-à-d., la conservation, les droits relatifs aux Autochtones et aux traités, l'équité, la contiguïté, la dépendance historique et la viabilité économique) et à les communiquer clairement aux intervenants dans le cadre du processus de consultation.
      
2. Les processus décisionnels se rapportant à la gestion des pêches prévoiront des possibilités accrues de participation des Autochtones.
   • Dans le cas du flétan de l'Atlantique dans la division 4RST, les pêcheurs autochtones n'ont pas de participation historique et, par conséquent, n'ont pas obtenu de part lorsque l'entente de partage de 2007 a été établie. On a noté que les intervenants autochtones n'étaient pas d'accord avec cette approche d'établissement des ententes de partage pour les pêches établies. Ces points de vue sont résumés à la section 3 du présent rapport.

Objectif 4 : Déterminer si d'autres facteurs ou approches auraient dû être pris en compte dans l'établissement des parts pour cette pêche.

Observations/Conclusion : Dans l'esprit des principes énoncés dans le Cadre stratégique de gestion des pêches sur la côte Atlantique du Canada, le Ministère pourrait envisager d'accroître la transparence par rapport aux politiques et aux principes qu'il considère ou applique, notamment :

• La justification de l'exclusion des principes et des critères dans le Cadre décisionnel pour l'octroi de nouveaux accès n'a pas été bien communiquée aux groupes d'intervenants dans la lettre de consultation ou la trousse d'information fournie, pas plus que la situation n'a été clarifiée dans la rencontre de consultation tenue à Moncton, au Nouveau-Brunswick. Il aurait été bénéfique que cette justification ait été fournie aux intervenants.
   
• En outre, certains groupes d'intervenants avaient l'impression que la pêche au flétan de l'Atlantique dans la division 4RST connaissait une croissance considérable au moment où l'on définissait l'entente de partage. Par contre, le Ministère n'avait pas l'impression que la ressource connaissait une croissance importante sur le plan de l'abondance ou de la valeur au débarquement à ce moment; il aurait avantage à mieux définir ce qu'on entend par « croissance considérable ».
   
  
• On a noté que le recours exclusif aux prises historiques était une pratique courante pour les pêches établies, tandis qu'on a tenu compte des principes et des critères du Cadre décisionnel pour l'octroi de nouveaux accès en ce qui concerne les nouvelles pêches ou les pêches émergentes. Bien que ce principe ait été mis en pratique dans d'autres pêches (comme il est expliqué à l'Objectif 2), cela n'est pas bien expliqué dans la politique ou les principes du Ministère.
   
• Il faudrait communiquer clairement l'utilisation des données historiques sur les prises comme principal ou unique facteur pour les pêches établies afin de faire preuve d'une plus grande transparence auprès des intervenants.
   
• Certains groupes d'intervenants ont indiqué qu'ils avaient l'impression qu'on ne tenait pas compte de leur opinion dans la prise de décisions. Bien que les questions et les points de vue soulevés par l'ensemble des groupes d'intervenants aient été présentés au ministre dans le processus de prise de décision, on aurait avantage à faire preuve d'une plus grande transparence quant à la façon dont on a tenu compte ou non de la rétroaction des intervenants, de sorte que les divers intervenants comprennent mieux, en fin de compte, la décision du ministre. Étant donné que de nombreuses pêches seront éventuellement visées par des ententes de partage à long terme ou permanentes, une meilleure justification des décisions prises pourrait être bénéfique pour les prochains processus de consultation sur le partage.
   
• La décision de 2007 d'établir des parts pour les flottilles géographiques en ce qui concerne la pêche au flétan de l'Atlantique dans le golfe du Saint-Laurent ne visait que les flottilles de pêche côtière à engins fixes. Cependant, les décisions subséquentes sur le transfert des quotas de prises accessoires des flottilles de pêche avec engins mobiles aux flottilles de pêche avec engins fixes se sont prises selon une approche différente. Pêches et Océans Canada et les intervenants auraient avantage à préciser si les ententes de partage conclues en 2007 s'appliquent à la totalité des allocations (c.-à-d. pêche avec engins fixes et pêche avec engins mobiles) ou seulement aux allocations ne visant initialement que la flottille avec engins fixes et, par conséquent, ne visent pas les transferts subséquents à partir d'autres flottilles (c.-à-d. pêche avec engins mobiles).

Objectif 5 : Demander aux intervenants de déterminer et de résumer leur point de vue sur les politiques, la méthodologie et les principes du Ministère qui sont appliqués pour cette pêche.
 
Observations/Conclusion : Transcriptions complètes des trois séances tenues à Moncton (Nouveau-Brunswick), à Corner Brook (Terre-Neuve-et-Labrador) et à Gaspé (Québec). 

Annexe A – Glossaire

RPPA – Révision de la politique sur les pêches de l'Atlantique

AE – Allocations d'entreprise

CFPPA – Comité fédéral-provincial des pêches de l'Atlantique

GICA – Révision de la politique sur les pêches de l'Atlantique

QI – Quotas individuels

MPO - Pêches et Océans Canada

TAC - Total autorisé des captures

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[1] Pearcey, Dawn. Exercice sur les parts de la flottille géographique. Pêches et Océans Canada, 11 janvier 2007, imprimé le 21 décembre 2011.

[2] Rapport sommaire sur l'accès aux ressources et sur les parts provinciales historiques de poisson de fond. Comité fédéral-provincial des pêches de l'Atlantique, 20 novembre 1997. Imprimé le 4 avril 2012.

[3] Rapport du Groupe indépendant sur les critères d'accès aux pêches commerciales dans l'Atlantique, Pêches et Océans Canada, mars 2002, publié sur le Web le 22 décembre 2011.

[4] Cadre stratégique de gestion des pêches sur la côte Atlantique du Canada, Pêches et Océans Canada, mars 2004, publié sur le Web le 22 décembre 2011.