(Ébauche) Étapes de mise en œuvre de la politique de surveillance des pêches

(Ébauche) Étapes de mise en œuvre de la politique de surveillance des pêches
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Boîte 1 : Mise en œuvre de la politique au sein des pêches autochtones

Les décisions découlant de l’application de cette politique seront soumises aux lois sur les pêches, aux accords sur les revendications territoriales, aux garanties constitutionnelles assorties aux droits ancestraux et issus de traités aux termes de l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 et à d’autres politiques ministérielles.

1. Introduction

Le présent document fournit de l’orientation, entre autres, aux gestionnaires des ressources pour la mise en œuvre de la politique de surveillance des pêches de Pêches et Océans Canada (MPO).Il décrit les six étapes visant à atteindre les objectifs de la politique.

2. Étapes de la prise de décisions en matière de surveillance des pêches – Résumé

Cette section décrit brièvement les six étapes essentielles à la prise de décisions en matière de surveillance des pêches dans l’ensemble des pêches gérées par le gouvernement fédéral; les termes clés sont définis à la page suivante. Voir la section 3 pour les étapes détaillées.

Étapes 1 – Hiérarchiser les pêches à évaluer

Déterminer l’ordre de priorité pour évaluer les pêches par rapport aux exigences de la politique.

Étape 2 – Évaluer le programme de surveillance

Déterminer l’unité d’évaluation (p. ex., pêche, flotte) et consigner le régime de gestion connexe, les objectifs relatifs aux pêches¹, et l’information sur les facteurs de risque en matière de conservation et de conformité² (voir l’outil d’évaluation des risques).
Consigner les programmes de surveillance existants (p. ex., l’information recueillie, les outils de rapports et de surveillance, la portée de l’outil).
Évaluer la fiabilité³ et la qualité⁴ des données de chacun des éléments de la prise (c.-à-d. chaque paramètre⁵), et la qualité des données d’autres éléments de pêche (p. ex., l’habitat).
Évaluer les facteurs de risque en matière de conservation et de conformité² au moyen de l’outil d’évaluation des risques⁶.
Réaliser une analyse des lacunes pour chaque pêche/unité de pêche.
- Déterminer si la qualité⁴ et la fiabilité³ des données sont suffisantes pour atteindre les objectifs et gérer les risques.
- Si non, déterminer l’écart entre la surveillance actuelle et la surveillance nécessaire en fonction de l’évaluation.

Étape 3 – Établir les objectifs de surveillance

Établir les objectifs⁸ de surveillance permettant de combler les lacunes ciblées à l’étape 2. Ces objectifs peuvent avoir trait à la conservation/prise, à la conformité ou à d’autres facteurs, y compris à la complexité du régime de gestion.

Étape 4 – Préciser les exigences en matière de surveillance

Élaborer une combinaison rentable composée d’une méthode et d’outils de collecte de données9, et la portée de l’outil qui fournira les données⁹ dont la fiabilité permettra d’atteindre les objectifs de surveillance⁸.

Étape 5 – Activer le programme de surveillance

Étape 6 – Examiner le programme régulièrement et réévaluer au besoin

Figure 1 : Étapes de mise en œuvre de la politique de surveillance des pêches

Objectif de la politique de surveillance des pêches : Disposer d’une approche uniforme relative à l’établissement des exigences en matière de surveillance des pêches d’une pêche à l’autre en suivant une série prédéterminée d’étapes.

Voici la définition des termes utilisés dans le résumé ci-dessus :

¹Objectifs relatifs aux pêches : objectifs précis et mesurables établis par les gestionnaires des pêches en lien avec les enjeux de gestion, par exemple, en ce qui concerne les espèces ciblées et l’écosystème.

²Facteur de risque : domaines susceptibles d’être exposés à un risque en matière de conservation ou de conformité, par exemple, état des stocks de poissons des espèces ciblées, les conséquences sur les espèces des prises accessoires conservées, les conséquences sur la structure ou la composition de l’habitat, les cas de fausses déclarations.

³Fiabilité : l’évaluation de la pertinence des données fournies par les outils de surveillance des prises et qui permettent de déduire les prises réelles. La fiabilité augmente en fonction de l’exactitude et de la précision; elle joue également un rôle dans l’estimation de la proximité par rapport à un point de référence défini, par exemple, dans le total autorisé des captures (TAC).

En quoi la fiabilité assure-t-elle la pertinence des programmes de surveillance?

Miser sur la qualité des données pour améliorer l’exactitude ou la précision n’est pas toujours un gage de fiabilité. Lorsque les prises sont faibles par rapport à la limite de conformité, un tel investissement s’avère dispendieux. Ce n’est que lorsque les prises s’approchent de la limite que des données de haute qualité deviennent un synonyme de fiabilité. Au moment d’examiner les programmes de surveillance, il importe de considérer les risques et les estimations afin de déterminer si leur qualité est un gage de fiabilité. Il est alors possible d’affecter des ressources de surveillance là où les risques (p. ex., dépassements du TAC) sont les plus importants.

⁴Qualité des données : l’évaluation de la qualité des estimations du programme de surveillance, par exemple, les prélèvements estimés de l’espèce X par rapport aux prélèvements actuels. L’exactitude (faible biais) et la précision (faible écart) des données de haute qualité donneront lieu à des estimations qui se rapprocheront davantage de la valeur réelle.

⁵Paramètre : la quantité précise mesurée de chacun des facteurs de risque, par exemple, le poids des prises accessoires conservées de l’espèce X. Lorsqu’il y a plusieurs paramètres (p. ex., prises accessoires de plusieurs espèces), l’outil d’évaluation des risques devra être exécuté à plusieurs reprises.

⁶Outil d’évaluation des risques : l’évaluation poussée des risques que posent les pêches par rapport à des facteurs de risque définis, et la détermination des zones à risque susceptibles d’entraîner la modification des objectifs et du programme de surveillance. Il n’évalue pas la fiabilité ou la qualité et ne recommande pas d’outils d’évaluation ou la portée.

⁷Estimation : la valeur statistique issue de données d’échantillon permettant d’apprécier la valeur d’une donnée propre à une population correspondante (p. ex., les prises d’espèces ciblées et non ciblées).

⁸Objectifs de surveillance : la cible ou l’état souhaité du programme de surveillance. Ils doivent :

établir les objectifs des programmes de surveillance;
combler les lacunes des programmes révélées par l’examen de la fiabilité et des risques;
guider dans le choix des approches, des outils et de la portée de surveillance.

⁹Donnée : l’information recueillie à propos de la prise et d’autres renseignements provenant des outils de rapport et de surveillance utilisés dans le cadre du programme de surveillance des pêches.

3. Étapes de la prise de décisions en matière de surveillance des pêches– Orientation supplémentaire

Cette section présente des procédures détaillées, accompagnées d’explications et d’exemples, le cas échéant, afin d’orienter les gestionnaires des ressources, notamment, dans les six étapes résumées à la section 2.

3.1 Hiérarchiser (étape 1)

Responsables : Gestion des pêches du MPO régional, Secteur des sciences du MPO, et Conservation et Protection du MPO.

Soutien : Administration centrale nationale du MPO – Pêches et gestion des ports.

En consultation avec les pêcheurs, les régions du MPO devraient réaliser un premier tri afin de hiérarchiser les pêches qui seront soumises à la politique. Voici quelques facteurs sur lesquels pourrait reposer cette hiérarchisation :

les résultats de toute analyse de risque passée;
les risques de conservation ou de conformité connus;
les exigences en matière d’accès aux marchés;
les obligations internationales;
les obligations issues de traités;
l’appui, l’intérêt, la capacité de l’industrie;
la faisabilité technique, la facilité de mise en œuvre;
la conformité aux conditions de permis.

Selon les résultats de ce tri, chacune des régions élaborera un plan de travail afin d’appliquer la politique aux pêches prioritaires. Celui-ci devrait comprendre les mesures et les échéances prioritaires et être conçu en collaboration avec les secteurs, les régions et les intervenants concernés du MPO, le cas échéant. Toutes les pêches seront ultimement examinées en fonction des priorités.

3.2 Évaluer le programme de surveillance (étape 2)

Responsables : Gestion des pêches du MPO, Secteur des sciences du MPO et Conservation et Protection du MPO.

Soutien : Pêcheurs, Administration centrale nationale du MPO – Pêches et gestion des ports.

En vue de l’évaluation des pêches prioritaires, les gestionnaires devront consolider les données et l’information, y compris, le cas échéant, l’utilisation de publications existantes, le recours aux connaissances écologiques traditionnelles et locales, et l’opinion d’autres experts. L’évaluation devrait se faire en collaboration avec les pêcheurs, au besoin, et être consignée aux fins de transparence et d’examen futur. L’évaluation est composée de cinq volets.

Volet 1 : Déterminer l’unité d’évaluation (p. ex., pêche ou flotte) et décrire la pêche, le régime de gestion, et les objectifs halieutiques (section 3.2.1).

Volet 2 : Consigner les programmes de surveillance existants (p. ex., les données et l’information recueillies, les outils de rapports et de surveillance, la portée de l’outil) [section 3.2.2].

Volet 3 : Évaluer la fiabilité et la qualité des données de chacun des éléments de la prise (section 3.2.3).

Volet 4 : Évaluer les facteurs de risque en matière de conservation et de conformité au moyen de l’outil d’évaluation des risques (section 3.2.4).

Volet 5 : Réaliser une analyse des lacunes pour chaque pêche/unité de pêche (section 3.2.5) :

Est-ce que qualité et la fiabilité des données sont suffisantes pour atteindre les objectifs et gérer les risques?
Est-ce que la pêche a un régime de gestion complexe? Le cas échéant, utilise-t-elle les bons outils de surveillance et la bonne portée pour tenir compte du risque accru?
Déterminer la ∆ [différence] entre la surveillance actuelle et la surveillance nécessaire selon le risque, la fiabilité et la complexité.

Figure 2. Étapes de l’évaluation pour déterminer la qualité des données, la fiabilité estimée, et les catégories de risque indiquant le niveau de fiabilité requis de chacun des paramètres estimatifs.

« La figure 2 présente les principales étapes de l’évaluation de la qualité, de la fiabilité et des risques des données. La partie 1 identifie l’unité d’évaluation dont le programme de surveillance sera évalué dans les parties 2 à 4. Il est essentiel de déterminer la fiabilité et la qualité des données disponibles sur la pêche pour déterminer si les données sont suffisantes en fonction du risque que pose la pêche. La partie 5 comprend une analyse des lacunes afin de déterminer le niveau et le type de surveillance nécessaires pour faire face aux risques pour la conservation et la conformité et pour satisfaire aux exigences de fiabilité et de qualité des données pour la pêche. »

3.2.1. Déterminer l’unité d’évaluation, la description de la pêche, le régime de gestion et les objectifs halieutiques

Unité d’évaluation

Le volet 1 de l’évaluation comprend la sélection de l’unité d’évaluation. Il peut s’agir d’une pêche ou d’une sous-unité de la pêche. Pour les pêches plus importantes, il est préférable d’utiliser la flotte comme unité puisque le navire, l’équipement et d’autres différences entre les flottes peuvent entraîner d’autres risques pour les ressources, rendant les exigences en matière de surveillance propres à la flotte. Pour les besoins scientifiques et de gestion, il peut être préférable d’utiliser la zone de pêche comme unité, surtout dans le cas des pêches qui sont scindées en zones de gestion (p. ex., zone de pêche du crabe).

Description de la pêche

Les évaluateurs doivent puiser de l’information dans le plan de gestion intégrée des pêches (PGIP) et d’autres sources pour établir une description de l’unité d’évaluation qui comprend les détails sur le permis (zone de gestion du MPO, type de permis) ainsi que sur la pêche, notamment les espèces pêchées, le navire et l’équipement utilisés, le moment de la pêche, la taille de la pêche, et les organisations de pêcheurs.

Régime de gestion

La description du régime de gestion aide les évaluateurs à comprendre les approches réglementaires et politiques ainsi que les mesures de gestion utilisées pour contrôler les activités de pêche. Par exemple, les pêches avec quotas concurrentiels ou individuels, et les pêches dont la gestion repose sur les contrôles d’effort ou la limite de prélèvements. Le régime de gestion joue un rôle déterminant dans le choix des approches de surveillance (p. ex., la surveillance des casiers ou les prises et les débarquements).

L’administration de certains régimes est toutefois complexe. Bien souvent, les exigences en matière de conservation et de conformité des pêches complexes sont plus sévères. Voir la section 3.3, Établir les objectifs de surveillance, pour de l’aide supplémentaire sur la complexité.

Objectifs halieutiques

Boîte 2 : Trois types d’objectifs à considérer

Les objectifs halieutiques font la promotion d’une utilisation durable des ressources halieutiques. Ils font partie des PGIP et orientent la planification des pêches, notamment en ce qui concerne la conservation des stocks de poissons et les approches écosystémiques ainsi que d’autres aspects halieutiques durable, comme l’intendance partagée et la conformité réglementaire.

Les objectifs de la politique, de même que les principes de la politique, s’inscrivent dans la politique de surveillance des pêches et appuient la mise en œuvre efficace de la politique.

Les objectifs de surveillance établissent les buts d’un programme de surveillance, et guident les activités de surveillance (p. ex., en établissant les cibles de la portée).

Les programmes de surveillance devraient être conçus pour soutenir les objectifs halieutiques énoncés dans le PGIP. Pour chacune des unités, l’évaluateur doit énumérer les objectifs halieutiques, y compris en ce qui concerne la gestion des ressources, l’application et les sciences. Un PGIP peut décrire tant les objectifs à long terme (p. ex., « pêche à la crevette durable, à long terme, dans la ZPC 13-15 ») qu’à court terme (« conserver la mortalité par pêche à 20 % ou moins de la biomasse du stock reproducteur »). Les objectifs à court terme s’appliquent davantage à cet exercice puisque la surveillance ne peut suivre que les progrès associés aux objectifs mesurables.

L’évaluation devrait comprendre les objectifs halieutiques en matière de conservation et de conformité, notamment ceux ayant trait à ce qui suit :

le total des prises cibles (y compris les prises rejetées);
les prises accessoires (conservées et rejetées);
les espèces visées par la LEP;
l’habitat;
la mise en application.

En plus des objectifs halieutiques explicitement définis, il faut tenir compte d’autres facteurs qui pourraient exiger des données sur les pêches (p. ex., ententes internationales, exigences liées à des traités, et autres considérations).

3.2.2 Consigner les programmes de surveillance existants

Décrire les exigences du programme de surveillance actuel de chacune des unités (p. ex., paramètres d’intérêt, donnée et information recueillies, processus d’estimation des paramètres, outils de rapport et de surveillance, portée de l’outil). Les exigences en matière de surveillance comprennent notamment la portée de l’observation en mer, les journaux de bord rapportés, les appels d’entrée et de sortie, l’observation à quai. Communiquer avec la gestion des ressources pour connaître le niveau de surveillance cible et le niveau de surveillance atteint.

3.2.3 Évaluer la fiabilité et la qualité des données de chacun des paramètres d’intérêt

Pour chacune des unités, évaluer l’exactitude des données recueillies par le programme de surveillance existant en ce qui concerne les prises, les conséquences sur l’écosystème, la conformité, et d’autres paramètres d’intérêt. Questions possibles :

Quels ensembles de données énoncés à la section 3.2.2 sont actuellement utilisés pour mesurer les progrès réalisés en vue de l’atteinte des objectifs halieutiques? Par exemple, afin d’appuyer l’objectif du TAC, est-ce que le programme fournit les estimations des prises en fonction du poids? À quelle fréquence? Que savons-nous de la qualité de ces données?
De quelle manière les données sont-elles utilisées? Certaines données sont-elles inutilisées et, le cas échéant, pour quelle raison?
Est-ce que la qualité et la fiabilité des données permettent de respecter les exigences en matière de données pour chaque paramètre estimé, afin de contribuer pleinement à l’atteinte des objectifs halieutiques? Évaluer :

- le type de données recueillies, la fréquence, le format des données;
- la pertinence des données recueillies du point de vue de la fiabilité, de l’accessibilité, du caractère récent.

Le MPO élabore un processus d’évaluation de la fiabilité de l’information tirée des programmes de surveillance des prises pour effectuer la surveillance des prises d’espèces ciblées ou de prises accessoires. Ce processus établira la pertinence d’un programme de surveillance en déterminant si la fiabilité et la qualité de l’information satisfont à l’utilisation prévue.

Les données sur les pêches servent principalement à estimer les prises. Un seul paramètre (p. ex., prise totale), et le programme de surveillance nécessaire pour l’estimer, est désigné sous l’appellation « processus d’estimation des paramètres ». Deux concepts interdépendants – soit la qualité et la fiabilité – servent à déterminer le taux de réussite d’un processus d’estimation des paramètres.

La qualité décrit l’écart qu’il devrait y avoir entre la valeur réelle (p. ex., les prélèvements totaux réels d’une espèce X) et l’estimation des paramètres (p. ex., les prélèvements totaux estimés d’une espèce X)? La qualité de l’estimation dépend de son exactitude (à l’inverse : inexactitude ou biais) et de sa précision (à l’inverse : imprécision ou fluctuation).

Objectif de la politique de surveillance des pêches

Avoir les renseignements halieutiques fiables, exacts et accessibles nécessaires pour s’assurer que les pêches canadiennes sont gérées de manière à favoriser la durabilité des pêches d’espèces aquatiques.

La fiabilité du processus d’estimation des paramètres décrit sa capacité à atteindre les objectifs pour lesquels il doit être utilisé, notamment pour déterminer si un quota a été atteint. La fiabilité est fonction de la qualité du processus d’estimation des paramètres et des objectifs.

La fiabilité des données et les estimations connexes peuvent être exprimées qualitativement, par exemple : peu fiables, pas assez récentes, inaccessibles, inadéquates en raison de problèmes liés au format des données. Les évaluateurs consignent ces résultats, et établissent la fiabilité des estimations pour chacun des éléments de prise, et chacune des pêches ou unité de pêche.

L’échantillonnage des données aura également une incidence sur la fiabilité. Les estimations de prises fondées sur un recensement (portée totale) sont habituellement très fiables. Cependant, bien souvent les estimations de prises reposent sur un sondage (portée partielle), où seul un échantillon de la population statistique est observé. Dans de tels cas, la collecte de données devrait être faite au moyen d’un protocole d’échantillonnage statistique. La qualité des données s’en trouvera améliorée du fait d’une précision et d’une exactitude accrues, augmentant la fiabilité des estimations faites à partir de l’échantillon de données.

Enfin, l’évaluation des besoins de fiabilité doit tenir compte des éventuelles données biaisées. Les biais peuvent être intentionnels (p. ex., la sous-déclaration des prises ou des débarquements, ou le rejet d’espèces protégées sans les déclarer) ou involontaires (p. ex., les écarts non corrigés de l’échantillonnage, comme un échantillonnage déterminé imprévu). Voici des solutions pour atténuer les conséquences des données biaisées :

Désigner un fournisseur de services tiers approuvé pour assurer la vérification à quai et l’observation en mer.
Combiner les approches de surveillance pour permettre la contrevérification/l’audit des données déclarées volontairement.
Collaborer avec les communautés autochtones sur les façons d’assurer une surveillance efficace et des données fiables à l’occasion des activités de pêche alimentaires, sociales et rituelles.

Résultat : Indicateur de la fiabilité de l’estimation pour chacun des éléments de prise.

Lorsque les conséquences sur l’habitat – ou d’autres composantes de l’écosystème à part celles ayant trait aux prises – constituent des objectifs de surveillance, l’application d’une méthodologie est alors nécessaire pour déterminer la qualité des données, au même titre que pour les prises ciblées et non ciblées.

Résultat : Indicateur de la qualité des données pour chacun des éléments autres que les prises.

3.2.4 Évaluer les facteurs de risque en matière de conservation et de conformité au moyen de l’outil d’évaluation des risques.

Le MPO a conçu un « outil d’évaluation des risques » qualitatif qui analyse le risque que pose une pêche envers des facteurs de conservation précis, ainsi que les cas de non-conformité. Pour une description complète de la méthodologie et de l’outil, veuillez consulter le document d’orientation sur l’outil d’évaluation des risques.

L’outil d’évaluation des risques comporte deux résultats précis :

Résultat 1 : Risques pour la conservation

L’outil attribuera une cote aux risques que la pêche pose envers sept risques pour la conservation ayant trait aux espèces ciblées, aux espèces des prises accessoires, à la communauté et à l’habitat. La cote qualitative déterminera la catégorie de risque de chacun des facteurs de risque pour la conservation : faible, modéré ou élevé. Chacune des catégories de risque prévoit des exigences générales quant à la qualité de l’information nécessaire pour satisfaire aux objectifs de surveillance. En ce qui concerne les données sur les prises, le niveau de risque indiquera également le niveau de fiabilité requis (voir le tableau 1).

Tableau 1. Catégories de risques et niveau de fiabilité requis des données sur les prises.
Risque faible	Risque modéré	Risque élevé
Il se peut qu’il ne soit pas nécessaire d’apporter des améliorations à la précision et à l’exactitude des estimations. Bien qu’il existe un faible risque de ne pas atteindre l’objectif, les déclarations dépendantes de la pêche doivent fournir suffisamment* de renseignements pour estimer les prises dans le but d’atteindre l’objectif de la composante. *La définition de « suffisamment » reste à déterminer.	Le programme de surveillance doit permettre de produire une estimation des prises et des prises rejetées dont la précision est suffisante pour offrir une probabilité raisonnable* de pouvoir déterminer si l’objectif de la composante est atteint. Le plan d’échantillonnage est tel que l’exactitude est à son maximum et le biais est limité. *La définition de « probabilité raisonnable » reste à déterminer.	Le programme de surveillance adopté doit permettre de produire une estimation des prises et des prises non visées dont la précision est suffisante pour offrir une probabilité élevée* de pouvoir déterminer si l’objectif de la composante est atteint. Le programme de surveillance doit comprendre un recensement le plus complet possible des prises et des prises rejetées, et le plan d’échantillonnage doit être reconnu comme d’une grande précision et d’une impartialité théorique. *La définition de « probabilité élevée » reste à déterminer.

Tableau 1

« Le tableau 1 établit les trois catégories dans lesquelles les pêches peuvent être regroupées en fonction du risque qu’elles posent. Chaque catégorie décrit la nature des données requises d’un programme de surveillance des prises, qui doivent être suffisamment fiables pour tenir compte du niveau de risque posé. »

Objectif de la politique de surveillance des pêches :

Avoir les renseignements halieutiques fiables, exacts et accessibles nécessaires pour mener à bien des activités de mise en application de la réglementation visant à assurer la conformité à la Loi sur les pêches, à la Loi sur les océans, à la Loi sur les espèces en péril et à leurs règlements.

Résultat 2 : Cas de non-conformité

La fonction de conformité de l’outil donne une cote aux cas (ou à la fréquence) de non-conformité qui visent la déclaration erronée, l’utilisation d’engins illégaux, et la pêche dans des zones interdites ou pendant des périodes d’interdiction. L’indication ira de « aucun problème connu » à « se produit régulièrement ». Tous les facteurs de conformité pertinents doivent être évalués, même ceux qui ne cadrent pas précisément dans l’une des trois catégories. Il existe peut-être des conditions de permis qui font qu’un pêcheur doive remettre à l’eau sur-le-champ les prises accessoires. Cela pourrait être indiqué sous « utilisation d’engins illégaux » même si le problème a trait aux pratiques de manipulation des poissons.

Les données utilisées pourraient provenir de nombreuses sources, notamment :

de rapports d’observateurs en mer ou d’autres outils de surveillance;
d’avis d’experts;
d’enquêtes;
d’analyses scientifiques.

Les deux résultats doivent être documentés, qualifier les risques de conservation et de conformité de chacun des facteurs de risque, pour chaque paramètre et chaque unité d’évaluation.

3.2.5 Réaliser une analyse des lacunes pour chaque pêche/unité de pêche

Objectif de la politique de surveillance des pêches :

Obtenir des renseignements sur l’effort, les prises totales (conservées et rejetées) et d’autres composantes de l’écosystème, au besoin.

L’objectif de cette dernière étape de l’évaluation est d’interpréter les résultats de l’évaluation et de cibler les écarts créés par des données manquantes ou inexactes quant aux facteurs de risque énoncés à la section 3.2.4. C’est aussi à cette étape que nous déterminons si la fiabilité ou la qualité des données est conforme aux catégories de risque énoncées à la section 3.2.3. Enfin, l’analyse des écarts doit tenir compte de la complexité du régime de gestion, tel qu’il est décrit à la section 3.2.1.

Les résultats de l’analyse des écarts doivent indiquer aux gestionnaires des pêches si des modifications doivent être apportées :

aux objectifs de surveillance actuels;

aux exigences minimales en matière de données;
au programme de surveillance global.

3.3 Établir les objectifs de surveillance (étape 3)

Responsables : MPO – Gestion des pêches.

Boîte 3 : Facteurs halieutiques à prendre en compte au moment d’établir les objectifs de surveillance

Caractéristiques biologiques : stock de poissons, âge, sexe, longueur/poids, couleur de la chair, marques/étiquettes, etc.
Condition de remise à l’eau/pratiques de manipulation adéquates pour les prises rejetées
Pêche dans des zones interdites
Présence de corail et d’éponges
Disposition adéquate des palangres et chaluts
Utilisation adéquate des engins de pêche
Transformation en mer, gestion des quotas individuels transférables, sorties en mer de longue durée, et autres facteurs de « complexité »

Soutien : Secteur des sciences du MPO, Conservation et Protection du MPO et autres (le cas échéant).

En consultation avec les pêcheurs, les gestionnaires doivent utiliser les résultats de l’analyse réalisée à l’étape 2 pour modifier ou établir des objectifs de surveillance qui combleront les écarts ciblés. Ils guideront le choix des méthodes et des outils de surveillance et leur portée dans le cadre d’un programme de surveillance des pêches. Voir les objectifs halieutiques et les programmes de surveillance actuels, décrits aux sections 3.2.1 et 3.2.2. Veiller à la mise en œuvre de tous les objectifs de surveillance pertinents et nécessaires, principalement ceux ayant trait à la conservation et à la conformité. Les objectifs de surveillance type découlent directement des objectifs halieutiques, surveillant les caractéristiques halieutiques ayant trait à ce qui suit :

le total des prises d’espèces ciblées (y compris les prises rejetées);
le total des espèces des prises accessoires (conservées et rejetées);
l’effort de pêche (nombre de pêcheurs ou unités d’engins, type d’engin, emplacement et durée de la pêche);
les prises accidentelles d’espèces visées par la LEP;
les répercussions sur l’habitat;
la mise en application.

Les connaissances halieutiques sont essentielles pour assurer l’exhaustivité des objectifs de surveillance. La boîte 3 fournit quelques exemples de facteurs propres aux pêches qui peuvent être essentiels pour la pêche évaluée.

De plus, les objectifs doivent tenir compte des facteurs complexes comme les ententes internationales qui exigent des données précises, ou les exigences liées à des traités. Les pêches complexes peuvent exiger un niveau accru de surveillance, qui doit se répercuter dans les objectifs. Par exemple, exiger une enquête globale sur les activités de pêche plutôt qu’un sondage. Une surveillance pertinente fournira l’information nécessaire pour assurer des estimations hautement fiables pour les pêches complexes. Voici une liste non exhaustive des caractéristiques qui augmentent la complexité des pêches :

Boîte 4 : Des objectifs de surveillance variables

Les objectifs de surveillance doivent englober de nombreux résultats par rapport aux pêches :

Objectif de surveillance des pêches :
Fermer les zones si les prises accessoires excèdent 5 % dans une journée de pêche. Utiliser les données sur les 5 % des rapports journaliers du programme des observateurs en mer.

Objectif de surveillance scientifique :
Déterminer chaque semaine le nombre, le poids et l’identité des coraux et des éponges capturés dans la zone Z.

Objectif de surveillance de la conformité :
Assurer la conformité en matière de rapport au moyen des livres de bord, conformément aux conditions de permis.

le nombre de stocks de poissons ou d’espèces ciblées capturés;
la durée de la pêche;
la transformation en mer;
les régimes de gestion qui nécessitent une surveillance et des rapports en temps opportun (p. ex., les pêches de quota individuel transférable).

Enfin, les objectifs de surveillance doivent correspondre aux objectifs de la politique de surveillance des pêches (voir les boîtes).

3.3.1 Objectifs de surveillance de la conservation tenant compte des facteurs de risque à cet égard

Les objectifs de surveillance de la conservation devraient tenir compte des risques que pose la pêche à cet égard, tels qu’ils sont établis par l’outil d’évaluation des risques, à l’étape 2. Les catégories de risques établies prévoient des exigences générales quant à la qualité ou à la fiabilité de l’information.

Habituellement, le niveau attendu de la qualité des données (précision et exactitude) dépendra de l’incidence d’une pêche sur les espèces ciblées, les espèces des prises accessoires, la communauté et l’habitat. Plus l’incidence est importante, plus les objectifs de surveillance de la conservation exigeront des données de qualité supérieure. Inversement, si l’incidence est faible, il n’est alors pas nécessaire d’obtenir des données de haute qualité pour satisfaire à l’objectif. Les objectifs de surveillance de la conformité doivent clairement indiquer le niveau de qualité et de fiabilité (en ce qui concerne les données sur les prises).

3.3.2 Objectifs de surveillance de la conformité tenant compte des cas de non-conformité (responsable : Conservation et Protection du MPO)

Par suite de l’évaluation du programme de surveillance réalisée à l’étape 2, les gestionnaires doivent déterminer les objectifs de surveillance de la conformité permettent de régler les cas de déclaration erronée, d’utilisation d’engins illégaux, et de pêche dans des zones interdites ou pendant des périodes d’interdiction.

Figure 3 : Établir les objectifs de surveillance pour une pêche

« La figure 3 décrit en termes généraux comment les objectifs de surveillance sont élaborés. Les objectifs de pêche reflètent les buts à atteindre par la gestion de la pêche, p. ex. les mesures de contrôle des niveaux de prises. Les objectifs de la version provisoire de la politique sont les exigences soulignées dans la politique concernant la fiabilité, la rapidité et l’accessibilité des données. L’évaluation des objectifs de la pêche par rapport aux objectifs de la politique contribue à éclairer l’élaboration des objectifs de surveillance pour la pêche. Ces objectifs de surveillance sont des objectifs concrets pour les mesures de surveillance des prises pour une pêche. Par exemple, ce processus pourrait déterminer qu’une pêche doit avoir une couverture des vérifications à quai de 50 % pour atteindre les objectifs de la pêche et de la politique. »

3.3.3 Établir des objectifs de surveillance collectifs et les inscrire dans des PGIP

Boîte 5 : Utilisation des critères SMART aux fins des objectifs de surveillance

Spécifique – Clairement énoncé, bien défini et ciblé;
Mesurable – Capable de déterminer le degré de réalisation ou d’accomplissement;
Atteignable – Réaliste et pratique; réalisable selon les contraintes opérationnelles en fonction de la disponibilité des ressources, de la connaissance et du calendrier;
Réaliste – Lié à la politique globale ou à d’autres objectifs du programme;
Temporel – Établi selon des délais clairs.

Le MPO et les pêcheurs doivent considérer l’ensemble des objectifs en matière de conservation, de conformité ou autre (p. ex., concernant la complexité) et établir les objectifs de surveillance pour une pêche. Les éléments suivants doivent être pris en considération avant de finaliser les objectifs de surveillance :

Y a-t-il des possibilités de compromis entre les objectifs?
Compte tenu des limites quant aux ressources opérationnelles et financières, peut-on combiner les objectifs?

Par exemple, l’objectif de conformité visant à décourager les déclarations erronées pourrait être jumelé à l’objectif de conservation et ainsi produire des données sur les prises cibles hautement fiables.

L’élaboration des objectifs de surveillance devrait être communiquée et mise en œuvre au moyen du processus du PGIP ou d’autres processus de planification des pêches, tels que ceux qui sont utilisés pour les pêches autochtones et les pêches récréatives.

3.4 Préciser les exigences en matière de surveillance (étape 4)

Responsables : MPO – Gestion des pêches.

Soutien : Secteur des sciences du MPO, Conservation et Protection du MPO, pêcheurs, entrepreneurs et autres, le cas échéant.

À cette étape, les gestionnaires des pêches doivent déterminer quelle combinaison de méthodes et d’outils de collecte de données, et la portée de l’outil, satisfera aux exigences minimales en matière de données afin d’assurer une estimation fiable des paramètres pertinents. Cette étape comprendra également une évaluation des besoins des systèmes de gestion de l’information.

3.4.1 Méthodes de collecte de données, outils et portées

Il existe généralement deux méthodes de collecte des données sur les pêches : la collecte des données en mer et la collecte des données à quai. Celles-ci peuvent à leur tour être séparées en deux variétés :

les outils volontaires (p. ex., livres de bord, bordereaux de vente commerciaux, appels d’entrée et de sortie, enquêtes des pêcheurs ou enquêtes par interrogation des pêcheurs, échantillons biologiques recueillis par les pêcheurs);
les outils indépendants, recueillis ou vérifiés par des tiers (p. ex., décomptes aériens des engins, décomptes des engins en mer, systèmes de surveillance vidéo, observateurs en mer, vérifications à quai).

Boîte 6 : Une combinaison d’outils et d’approches en matière de surveillance

Afin d’obtenir la qualité et la fiabilité requises, il est souvent nécessaire de combiner les approches (c.-à-d. volontaire et indépendante). Le fait d’intégrer des outils de rapport volontaire à la surveillance indépendante favorise le recoupement et la vérification des données déclarées volontairement. La combinaison des outils peut améliorer la capacité d’un outil à répondre aux besoins particuliers en matière de gestion et de données (p. ex., la combinaison des livres de bord volontaires et des rapports d’observation en mer ou d’une surveillance vidéo indépendants peut compenser les problèmes de la qualité des données consignées dans le livre de bord).

La principale limite de la méthode de collecte volontaire découle de l’absence d’un moyen de validation indépendant, surtout lorsqu’il y a des éléments dissuasifs à déclarer. C’est le cas notamment lorsque le temps et les efforts requis pour produire des rapports exacts sur les données, les événements rares ou les interactions avec les espèces protégées auront vraisemblablement des répercussions négatives sur l’exploitation du navire. Le manque d’utilité perçu des données peut également dissuader de produire des rapports.

La portée doit être comprise en ce qui concerne les populations statistiques (p. ex., l’ensemble de toutes les sorties de pêche d’une pêche en particulier au cours d’une saison). L’échantillonnage du programme peut reposer sur un sondage (portée partielle) où un échantillon de la population est observé, ou sur un recensement (portée totale) où l’ensemble d’une population statistique est observé. Ces observations sont utilisées pour estimer un paramètre, comme le nombre total de prises annuelles d’une espèce ciblée par cette pêche.

S’ils le souhaitent, les gestionnaires peuvent consulter le document A Review of Fishery Monitoring Tools used to Record Catch Data in Canada (B. Beauchamp, H. Benoit, and N. Duprey, 2017); cet ouvrage présente un aperçu de l’utilisation des outils de surveillance dans des contextes typiquement canadiens, ainsi que leurs forces et leurs faiblesses.

3.4.2 Exigences appuyant les objectifs de surveillance en matière de conservation

L’évaluation du programme de surveillance décrit à la section 3.2 – plus précisément l’outil d’évaluation des risques et l’analyse de l’exactitude des données et des estimations – devrait aider les gestionnaires à établir la bonne combinaison de méthodes, d’outils, etc., afin d’atteindre les objectifs de surveillance en matière de conservation. L’outil d’évaluation des risques permet aux gestionnaires d’affecter les ressources de surveillance aux facteurs de risque qui l’exigent réellement. La méthode de la fiabilité devrait assurer l’orientation et la rigueur quantitative pour la sélection des outils et des autres exigences de surveillance qui produiront les données permettant de générer des estimations fiables. Voir le tableau 1, à la section 3.2.4 pour comprendre en quoi le niveau de risque et les évaluations de la fiabilité peuvent faciliter le choix des exigences en matière de surveillance visant les facteurs de risque liés aux prises. L’exactitude des données des autres facteurs de risque liés à la conservation (l’habitat et d’autres facteurs non liés aux prises) sera déterminée de façon qualitative, au moyen de l’expertise disponible.

Étant donné la nature quantitative des évaluations de la fiabilité, le Secteur des sciences halieutiques aura besoin de l’avis des gestionnaires quant au niveau de risque acceptable. Les choix faits à l’égard de la tolérance au risque relèvent de la gestion. Le Secteur des sciences doit tenir compte du niveau de tolérance au risque acceptable en ce qui concerne le non-respect de l’objectif de conservation. La façon précise d’indiquer la tolérance au risque est en cours d’élaboration.

3.4.3 Objectifs de conformité

Il importe de déterminer si les exigences en matière de surveillance des pêches pour les objectifs de conservation permettront de satisfaire aux objectifs de conformité. Par exemple, le niveau de surveillance et la portée peuvent différer. Le Secteur des sciences et le Secteur de l’application de la loi doivent alors, de pair, établir les priorités du Ministère par rapport à ces exigences.

3.4.4 Coûts, commodités et autres considérations dans l’établissement des exigences en matière de surveillance

La présente politique reconnaît comme essentiel le fait que les méthodes et les outils de surveillance utilisés dans l’atteinte des objectifs de surveillance soient aussi pratiques et rentables que possible. Le MPO s’engage à collaborer avec les pêcheurs et les fournisseurs de services afin évaluer l’abordabilité et la faisabilité opérationnelle des programmes de surveillance proposés.

La surveillance rentable pourrait inclure l’utilisation de nouvelles technologies, comme les livres de bord électroniques et les systèmes de surveillance vidéo. Elle pourrait se traduire par l’amélioration de la qualité des systèmes de collecte des données actuels, la coordination de la surveillance dans plusieurs pêches, ou la modification des pratiques de pêche afin de réagir aux risques ciblés sans accroître la surveillance. Il ne s’agit là que de quelques idées visant à réduire les coûts directs et indirects liés à la surveillance. Certes, ces éléments sont importants, mais veiller à assurer la rigueur nécessaire pour atteindre les objectifs halieutiques et politiques est le but ultime de la politique de surveillance des pêches.

3.4.5 Consigner la justification des exigences en matière de surveillance dans le PGIP

Boîte 7 : Sommaire des résultats à consigner (p. ex., dans les PGIP)

Le résultat et la justification de la méthode d’évaluation utilisée pour l’exactitude des données et la fiabilité de l’estimation.
Le résultat et la justification de l’outil d’évaluation des risques (p. ex., la catégorie de risque attribuée à chacun des facteurs de risque).
Tout nouvel objectif visant de surveillance visant une pêche en particulier.
Les modifications apportées à la surveillance ou l’ajout d’exigence, et les raisons.
Les buts, volets, étapes et calendrier précis pour atteindre les niveaux de surveillance requis.

La justification des exigences en matière de surveillance, y compris la portée et la fiabilité requises, doit être consignée par les gestionnaires des pêches dans le PGIP. Elle doit définir la façon et les raisons qui ont motivé l’établissement des exigences en matière de surveillance des pêches, y compris les raisons pour lesquelles le niveau de fiabilité des estimations des données a été choisi. À cette fin, nous recommandons que les six étapes de la prise de décisions en matière de surveillance des pêches du gouvernement fédéral soient consignées dans les PGIP. Voir la boîte 7 pour plus de détails.

Voici un exemple de justification démontrant pourquoi certaines exigences en matière de surveillance des pêches pourraient être choisies.

Le niveau de présence des observateurs en mer est de 5 %. Le Secteur des sciences a conseillé d’établir un TAC compris entre 100 et 200 tonnes. Un gestionnaire des pêches tient à estimer le TAC de l’espèce X de la pêche. Grâce à l’analyse du programme de surveillance actuel, on a constaté que les données de surveillance de la pêche recueillies actuellement sont de piètre qualité et fiabilité. Le gestionnaire des pêches a deux options :

poursuivre le programme de surveillance actuel qui produit des données de faible qualité, mais qui, en plus de justifier cette faible qualité, fixe le TAC dans la plage inférieure à 100;
améliorer le programme de surveillance des pêches (p. ex., augmenter le niveau de présence des observateurs en mer) et permettre une plus grande fourchette de TAC de 200 à titre de justification pour les améliorations requises dans le cadre du programme.

3.5 Élaborer et activer le programme de surveillance des pêches (étape 5)

Boîte 8 : Autosurveillance par les Autochtones ou les organisations communautaires

Le Ministère est ouvert à d’autres méthodes de prestation du programme, y compris l’autosurveillance et l’autodéclaration, qui pourraient être adoptées par certains groupes autochtones. La vérification indépendante est souvent considérée, mais elle n’est pas obligatoire pour toutes les pêches.

Responsables : pêcheurs et fournisseurs de services.

Soutien : Gestion des pêches du MPO, Secteur des sciences du MPO, Conservation et Protection du MPO et autres, le cas échéant.

Les programmes de surveillance des pêches devraient être mis en œuvre au moyen du processus du PGIP ou d’autres processus de planification des pêches, tels que ceux qui sont utilisés pour les pêches autochtones et les pêches récréatives. Le MPO utilisera le processus décrit ci-dessus pour déterminer les exigences en matière de surveillance et les communiquer aux pêcheurs (p. ex., par l’intermédiaire des conditions de permis). Dans bien des cas, les pêcheurs commerciaux détermineront les détails du programme de surveillance des pêches en collaboration avec les observateurs en mer tiers et les fournisseurs de services du Programme de vérification à quai. Cet exercice permettra d’établir les méthodes de surveillance des pêches à adopter ainsi que leur portée, et le matériel à acheter et à installer.

Un aspect important de la conception du programme de surveillance des pêches est de s’assurer que l’infrastructure de données est en place, de façon à fournir aux utilisateurs des données un accès facile et sécurisé à des données de qualité opportunes, complètes et cohérentes. Les renseignements sur la surveillance des pêches doivent respecter les normes et les formats de données du MPO.

Si le programme proposé est abordable et réalisable, il peut alors être mis en œuvre. Dans le cas contraire, des modifications pourraient être nécessaires. La politique de surveillance des pêches précise que lorsqu’une flotte refuse ou n’est pas en mesure de payer pour un programme de surveillance de la pêche, toutes les solutions de rechange doivent être examinées afin d’atteindre les objectifs de la politique et de la pêche, notamment un régime de gestion plus prudent.

Plans de travail régionaux

La politique vise à mettre en œuvre rapidement les recommandations approuvées. Toutefois, certains écarts nécessiteront plus de temps que d’autres (p. ex., en raison de problèmes techniques ou de disponibilité des ressources). Des plans de travail régionaux seront élaborés; ils comprendront les actions, les échéanciers et les coûts concrets de même que les responsables afin de veiller à ce que les écarts soient corrigés en temps opportun.

Approche souple pour la mise en œuvre des six étapes

Il importe de veiller à ce que les tâches à long terme ne nuisent pas à la progression de la mise en œuvre de la politique. Bien qu’il importe de suivre les six étapes énoncées précédemment, il n’est pas nécessaire que toutes les mesures/tâches décrites aux étapes 3 et 4 (établir les objectifs de surveillance et préciser les exigences en matière de surveillance) aient été mises en œuvre avant de commencer l’étape 5 (activer le programme de surveillance). Une approche souple est envisagée, laquelle permettra aux gestionnaires et aux pêcheurs d’effectuer ce qui suit :

accélérer la mise en œuvre de certaines tâches prioritaires lorsque les ressources nécessaires sont disponibles;

établir des échéanciers plus longs pour les tâches de priorité moindre ou qui nécessitent un plus grand niveau de détail.

3.6 Examiner le programme de surveillance des pêches par rapport aux objectifs et en faire rapport (étape 6)

Responsables : MPO – Gestion des pêches.

Soutien : Secteur des sciences du MPO, Conservation et Protection du MPO, pêcheurs et autres, le cas échéant.

L’examen de la mise en œuvre de la politique se fera pêche par pêche ainsi qu’à l’échelle nationale.

3.6.1 Évaluation des pêches

Pa l’intermédiaire du processus d’examen d’après-saison, le MPO évaluera chaque unité de pêche afin de déterminer si le programme de surveillance des pêches atteint les objectifs de surveillance établis. Au besoin, le programme sera modifié et réactivé à la prochaine saison. Il pourrait être nécessaire de réévaluer les risques de chacune des unités de pêche à l’occasion de l’examen d’après-saison afin d’apporter tout changement aux cotes de risque et de tenir compte de la compréhension accrue des risques que pose une pêche.

3.6.2 Évaluation à l’échelle nationale

Chaque année, le MPO évaluera des lots de pêche – par région ou groupe d’espèces (p. ex., « poissons de fond ») – afin de déterminer dans quelle mesure les programmes de surveillance s’arriment aux objectifs de la politique.

Enfin, sur une base pluriannuelle, le MPO suivra les progrès de la mise en œuvre de la politique de surveillance des pêches au moyen de l’Étude sur la durabilité des pêches. Celle-ci utilisera des données permettant de déterminer quelles étapes ont été mises en œuvre. Par exemple, elle indiquera si l’examen du programme de surveillance d’une pêche est commencé, en cours ou terminé, pour chacune des unités de pêches évaluées.

Date de modification :: 2019-01-25