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Conférence de St. John's - Rapport sommaire de la plénière
Le 2 mai 2005
L’honorable Geoff Regan, ministre des Pêches et des Océans
L’honorable Geoff Regan a souhaité la bienvenue aux participants et réitéré les bons voeux du Premier ministre Paul Martin aux délégués et aux ministres de 45 pays.
« Passer à l’action , plus qu’un message accrocheur, est une expression des attentes du monde entier, » a déclaré Regan. En dépit des traités et des instruments internationaux mis en place au cours des 16 dernières années, « la mise en œuvre de ces mesures continue d'être désespérément lente. Il existe un décalage entre ce que nous disons (…) et ce que nous faisons en réalité. » Comparant la myriade de politiques à « un nœud gordien qui semble résister à tous les efforts, » Regan a indiqué qu’il croyait que la clé du problème se trouvait au niveau de la mise en œuvre et de l’application. Les régimes régionaux se doivent d’être modernisés et d’appuyer leurs décisions sur des données scientifiques, en tenant compte des écosystèmes et en agissant avec précaution, tout en faisant preuve de transparence. Il a enjoint les délégués à appliquer une politique de tolérance zéro envers la pêche INN.
« S'il y a un moment opportun pour faire preuve de leadership dans la question de la surpêche, ce moment est arrivé, » a déclaré le ministre Regan. « L’histoire jugera si nous amorçons un processus qui marque (…) le début de la fin des pratiques destructrices qui déciment les ressources de nos océans. »
Coprésidents de la Conférence
Le Dr Art May a souhaité la bienvenue aux délégues dans sa ville natale, faisant remarquer que les Grands Bancs ont soutenu des pêcheurs durant des siècles jusqu’au début des années 1970, lorsque les progrès technologiques ont devancé la capacité des ressources de se rétablir. Il y a eu plus de progrès réalisés en matière de création d’un droit international de la mer et d’organisations régionales de gestion des pêches entre les années 1960 et les années 1990 que jamais auparavant; pourtant, la même période a vu la dégradation de l’un des plus importants écosystèmes de la planète. « Le temps nous est compté, » a déclaré May. « Toutes les bonnes paroles sur la question ont été prononcées depuis un quart de siècle. Il faut passer à l’action. La tragédie des Grands Bancs est la tragédie du patrimoine mondial. »
L’ambassadeur d’Indonésie, Hasjim Djalal, a réitéré les mots de bienvenue du Dr May et a rappelé que la mauvaise gestion des ressources halieutiques est un problème grave que viennent aggraver les dommages à l’environnement marin. Alors que les ressources de la mer sont de plus en plus vues comme des sources d’alimentation bénéfiques pour la santé humaine, le recours à des techniques et des engins de pêche destructeurs, associé à une pêche illégale, non contrôlée et non réglementée, contribuent à leur décimation. Une partie de la solution réside dans l’éducation et l’aide aux pays en développement.
Conformité et application au sein des organisations régionales de gestion des pêches (ORGP) – Rosemary Rafuse, Australie
Mme Rafuse a expliqué que l’application, définie comme « une action qu’un acteur est tenu d’effectuer », est nécessaire pour assurer l’atteinte des ententes et des cibles internationales. Bien que l’échéance de 2004 fixée dans le Plan d’action international visant à prévenir, à contrecarrer et à éliminer la pêche illicite, non déclarée et non réglementée (INDNR) soit passée, cette pratique se poursuit. L’atteinte de l’objectif de 2015 pour le rétablissement des stocks de poisson décimés semble de plus en plus improbable.
Le premier défi est de veiller à ce que toute les espèces de haute mer soient assujetties à des régimes internationaux, ce qui pourrait nécessiter l’élargissement des mandats de régimes existants ou l’adoption de nouveaux régimes. Il est impératif que soient adoptées des mesures de conservation et de gestion fondées sur des données scientifiques solides et sur une approche prudente, vu qu’aucune application n’est possible en l’absence de mesures de gestion. Rayfuse a laissé entendre que le problème n’est pas tant de savoir quel pavillon les navires battent, mais avec quelle efficacité l’État du pavillon peut exercer ses droits – à eux seuls, les pavillons de complaisance ne sont pas le problème. Au moment où les opérations de pêche INDNR se font de plus en plus complexes, des mesures de plus en plus ingénieuses et exhaustives sont requises aux niveaux d’entrée et de sortie des activités d’application de la loi. À cette fin, la coopération et la centralisation internationales sont nécessaires, par le recours à tous les instruments disponibles. Les ORGP et leurs parties contractantes ne peuvent pas exiger des parties non contractantes des normes qu’elles n’appliquent pas elles-mêmes. Il sera important de prendre des décisions politiques difficiles et de mettre en place le cadre juridique requis avant que d’autres stocks de poisson ne soient irrémédiablement décimés.
Aspects écosystémiques de la gestion des pêches – Scott Parsons, Canada
On relève partout dans le monde une volonté de négocier les aspects écosystémiques de la gestion des pêches. Plusieurs des accords internationaux des dernières années ont mis l’accent sur la nécessité d’une approche écosystémique. L’Accord des Nations Unies sur les pêches (ANUP) parle du besoin de prendre en considération les questions écosystémiques mais, plutôt que de pencher vers les principes de précaution, n’inclut ni définition précise, ni lignes directrices sur la façon de procéder. Plusieurs pays et entités, notamment l’Australie, le Canada et les États-Unis, ont aussi donné leur accord à un modèle de gestion des pêches axé sur les écosystèmes. Il est aussi convenu que nous ne parlons pas de gestion des écosystèmes, mais plutôt de gestion des activités humaines qui font partie des écosystèmes marins ou qui ont un impact sur eux.
La FAO a publié en 2003 des lignes directrices sur une approche écosystémique des pêches (AEP) :
- les pêches devraient être gérées de manière à limiter autant que possible leurs effets sur l’écosystème;
- les rapports écologiques entre espèces capturées, espèces dépendantes et espèces associées doivent être respectés;
- les mesures de gestion doivent être compatibles indépendamment de la juridiction.
Trois exemples illustrent comment les considérations écosystémiques sont appliquées à l’heure actuelle à la gestion des pêches : la Convention relative à la conservation des ressources biologiques marines de l'Antarctique (CCRBMA), le Golfe de l’Alaska et l’Atlantique Nord-Est.
En résumé, il est clair qu’il existe une volonté croissante d’intégrer des considérations écosystémiques à la gestion des pêches, ce qui constitue un facteur critique de l’atteinte d’une exploitation plus rationnelle les océans. Toutefois, il n’existe pas de consensus à l’heure actuelle sur la meilleure façon d’y parvenir. Le principe de la précaution, un important progrès réalisé par l’ANUP, est une partie intégrante d’une approche écosystémique.
La meilleure façon d’aller de l’avant pourrait être d’appliquer l’approche écosystémique de façon progressive, en débutant par une application plus rigoureuse (et généralement plus prudente) des mécanismes existants. Malgré qu’il soit important de faire des progrès vers une approche écosystémique, nous devrons nous efforcer d’éviter d’appliquer ces considérations comme une béquille ou comme une excuse pour négliger d’adopter des décisions pénibles mais nécessaires sur des espèces particulières. Il est aussi nécessaire que nous fassions des progrès marqués en vue de régler le problème mondial de surcapacité de pêche. Tant que nous ne réduirons pas significativement le formidable appétit des flottilles de pêche mondiales, il sera difficile de faire des progrès vers la mise en œuvre d’une approche écosystémique de la gestion des pêches.
Capacité et aspirations en matière de pêche – Rebecca Metzner, Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO)
La reconnaissance des aspirations des pêcheurs (désir de pêcher et d’en retirer un profit) comme des capacités de pêche (quantité de poissons qu’il est possible de capturer durant une période donnée par un navire ou une flottille donnés, compte tenu de la condition des ressources particulières) est à la clé d’une gestion réussie des pêches. Cet énoncé signifie implicitement qu’il est entendu que les efforts de gestion visant à limiter les prises ne connaîtront la réussite que si les exploitants sont motivés à s’y conformer.
Deux outils de gestion s’offrent aux gestionnaires des pêches : des programmes de blocage des incitatifs de la pêche et des mesures de modification des incitatifs. Dans le premier cas, il est question de limitation de la pêche, des moratoires, de programmes de rachat de permis et de restrictions s’appliquant aux engins de pêche et aux bateaux. Loin d’éliminer la surcapacité, ces mesures encouragent un accroissement de la capacité en incitant les pêcheurs à investir davantage pour optimiser leurs recettes en augmentant leurs prises par tous les moyens. En contrepartie, les mesures de modification des incitatifs, notamment les droits de pêche en groupe, les droits territoriaux d'exploitation par les pêcheurs et les quotas individuels de pêche, peuvent être appliquées avec succès pour contrôler la capacité parce qu’elles font de l’effort de pêche une production consciencieuse plutôt qu’une campagne compétitive. Pour faire leurs frais à l’intérieur des limites de prises autorisées, les pêcheurs doivent réduire leurs coûts. Les pêcheurs propriétaires de droits d’usage investissent dans l’avenir et adoptent des pratiques qui favorisent la durabilité. En dépit des difficultés associées à cette approche, elle constitue le seul outil de gestion durable et automatiquement ajustable en vue de contrôler la capacité.
Pour appliquer ce régime à la pêche en haute mer, la condition d’accès libre à cette pêche doit être éliminée par l’entremise de conventions internationales liant les parties.
Processus décisionnels dans les organisations régionales de gestion des pêches (ORGP) – Ted McDorman, Canada
Le défi associé au processus décisionnel des ORGP consiste à respecter la souveraineté des États tout en limitant leur pouvoir de limiter l’adoption de mesures commandées par les connaissances scientifiques et l’état des stocks.
Les mécanismes officiels de prise de décisions au sein des ORGP ont tendance à favoriser les décisions de gestion consensuelles; plus la décision est délicate pour les États et plus il est important d’obtenir l’accord directement des États. Le fardeau de justifier le recours aux procédures d’opposition devrait revenir l’État qui fait opposition, auquel il reviendrait d’indiquer les mesures de remplacement qu’il entend mettre en oeuvre. On pourrait appliquer à cette fin des procédures de règlement des différends.
La tendance au sein des ORGP est de fonder les décisions de gestion sur les sciences, bien qu’il soit convenu que les avis des chercheurs ont pour objet d’informer plutôt que de déterminer de facto les mesures de gestion à adopter. L’enjeu consiste à prendre des décisions de gestion plus compatibles avec les avis scientifiques. Les décisions de gestion d’une ORGP et d’un État côtier à l’égard d’un stock partagé ne devraient pas se saper les unes les autres. Ceci dit, les conventions régissant les ORGP n’énoncent avec clarté ni le sens de « compatibilité », ni la façon de l’atteindre.
Les décisions sur les autorisations de captures restent les plus litigieuses. Ces décisions pourraient être adoptées par consensus de manière à réduire les doléances des collectivités et des États, qui peuvent entraîner la non-conformité.
La crise actuelle qui touche les méthodes traditionnelles de capture marine a de multiples causes, notamment les lacunes géographiques et formelles en matière de gouvernance.
Les lacunes géographiques devraient être comblées par l’établissement de nouvelles ORGP ou de nouvelles conventions. Faute d’une organisation planétaire de gestion des pêches, il serait avantageux de disposer d’un organisme habilité à réglementer par défaut.
Une modernisation en profondeur des ORGP au niveau de l’ANUP est également nécessaire. Ce résultat peut être obtenu par l’inclusion des instruments constitutifs des ORGP et par l’adoption de pratiques proactives et progressives.
Pour ce qui concerne le recours au chalutage par le fond des plateaux continentaux des États côtiers, ces États devraient être en mesure d’exercer leur droit souverain de protéger les ressources naturelles qui vivent sur la zone externe de leurs plateaux continentaux, notamment les coraux et les éponges.
Les États et les organisations internationales devraient agir comme intendants, au nom de la communauté internationale élargie, pour combler les lacunes formelles internationales.
