Impacts des droits de récolte dans les pêcheries canadiennes du Pacifique

INTRODUCTION

Le cadre de référence du projet, tel que défini par le MPO, implique qu'on peut décrire comme suit les buts de la gestion des pêche canadiennes dans le Pacifique : (i) améliorer la viabilité économique de la pêcherie; et (ii) assurer la durabilité des ressources halieutiques qui alimentent ces pêcheries.

En plaçant ces buts dans le contexte de l'économie de la pêche moderne, on peut dire que la gestion des pêches constitue essentiellement un exercice de gestion de biens. On peut voir les ressources halieutiques comme un capital « naturel » qui, dans un monde idéal, ferait l'objet d'une gestion en vertu de laquelle elles apporteraient une contribution économique maximale (définie de façon générale comme si elle incluait des avantages non marchands) à la société dans le temps. Puisque les ressources sont renouvelables, on devrait s'attendre à ce que les avantages économiques nets continus qu'on peut en tirer se poursuivent pendant une période indéterminée.

Les ressources halieutiques qui ne durent pas ne peuvent apporter une telle contribution économique maximale à la société. En effet, dans le cas des ressources halieutiques qu'on a surexploitées par le passé, il ne suffit pas d'en assurer la durabilité. Une gestion économique saine de la ressource exigerait presqu'assurément un programme d'investissement positif dans les stocks de cette ressource, soit un programme de rétablissement des stocks.

L'interaction entre et au sein des espèces de poissons est commune, parce que les espèces sont liées les unes aux autres pour des raisons biologiques et/ou en raison de la nature de la pêcherie (telles les prises accessoires inévitables). Par conséquent, on ne doit pas voir la gestion efficace de ces capitaux naturels comme la gestion de biens simples, mais plutôt comme s'il s'agissait de gérer des portefeuilles de biens dont plusieurs des éléments sont interreliés.

Dans l'histoire, la pêche par les méthodes traditionnelles de capture de par le monde a constitué un « bassin commun » en ce sens que les ressources peuvent être exploitées par tous les pêcheurs. On sait très bien depuis plus d'un demi-siècle (Gordon, 1954) que ce « bassin commun » de ressources agit de façon à contrer directement la gestion économique efficace des ressources, puisqu'il fait en sorte que les pêcheurs se trouvent confrontés à des incitatifs que la société juge pervers.

Le pêcheur rationnel n'est aucunement incité à conserver la ressource. Si un pêcheur s'empêche de pratiquer la pêche afin de préserver la ressource pour les générations futures, il est probable qu'il réalise qu'il n'a que contribué à accroître la récolte de ses concurrents. Si on ne les vérifie ou ne les modifie pas, les incitatifs peuvent entraîner (et ont entraîné) un pillage désordonné des ressources.

Les effets maléfiques d'un « bassin commun » de ressources ne sont pas exclusifs au domaine de la pêche, mais on les constate également dans d'autres secteurs de l'économie où les conditions d'un « bassin commun » ont prévalu de temps à autre, par exemple dans le domaine du pétrole et du gaz naturel, de l'eau, de l'atmosphère/pollution, du spectre des radiofréquences (Libecap, 2000). Comme Libecap le souligne, la réaction initiale aux pertes découlant de ressources qui appartiennent à un « bassin commun » consiste dans l'imposition d'un contrôle (descendant) de l'état.

Il existe pour cela, selon Libecap, de bonnes raisons. Il est plus simple d'imposer une réglementation gouvernementale directe que de tenter de créer un système de « droits » des exploiteurs. Cette façon de faire est également conforme à la notion selon laquelle on considère avec raison plusieurs ressources naturelles comme étant essentiellement « publiques » et on devrait les voir comme appartenant à l'état et non au secteur privé (Libecap, 2000, p. 5).

Dans le cas des pêcheries canadiennes ou, à tout le moins et certainement, des pêcheries canadiennes du Pacifique, l'approche descendante s'est pleinement manifestée sous forme de système de limitation des permis ou d'accès limité combiné à un modèle olympique de récolte axée sur le « total autorisé de captures » (TAC) (ou son équivalent). On a conçu ces systèmes pour éviter que n'apparaisse une capacité excessive au sein des pêcheries grâce aux TAC. Chaque navire participant devait détenir un permis et le nombre de permis était strictement limité.

On qualifiait « d'olympiques » les récoltes basées sur le TAC, puisque le nombre limité de bateaux avec permis étaient en concurrence les uns avec les autres qui s'arrachaient leur part du contingent global. Les pêcheurs les plus rapides, les plus agressifs et les mieux équipés « remportaient la palme ».

Loin de s'y opposer, les économistes ont, au départ, accueilli favorablement et avec enthousiasme les systèmes de récolte à accès limité et assortis de TAC à la méthode olympique (par exemple Crutchfield, 1979). En effet, dans un rapport qui remonte aux années 1960, l'économiste Sol Sinclair évoque le premier plan qu'on a entièrement élaboré pour la mise en oeuvre de tels systèmes à accès limité dans les pêcheries de la C.-B. (Sinclair, 1960).

La première expérience canadienne d'un tel système à accès limité s'est déroulée dans une pêcherie de saumon du Pacifique en guise de réaction retardée au rapport Sinclair. Celui-ci avait également préconisé la même forme de système à accès limité pour la part du secteur de la pêche au flétan du Pacifique que détient le Canada, mais on devait attendre l'adoption du régime de zone économique exclusive (ZEE) du Canada au cours de la deuxième moitié des années 1970.

La troisième Conférence des Nations unies sur le droit de la mer qui a eu lieu en 1973- 1982 a amené à l'avant-scène la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (ONU, 1982). La Convention des Nations unies de 1982 a permis aux états côtiers, comme le Canada et les É.-U., de créer des zones économiques exclusives (ZEE) de 200 milles nautiques à l'intérieur desquelles les états côtiers jouissent de droits souverains lorsqu'il s'agit de gérer les ressources halieutiques qu'on y trouve (ONU, 1982, Article 56). Au cours de la troisième Conférence des Nations unies sur le droit de la mer, on avait plus ou moins réglé les questions dans le domaine de la pêche vers le milieu des années 1970. Plusieurs états côtiers, incluant le Canada et les É.-U., ont instauré des régimes de ZEE au cours de la seconde moitié des années 1970 en vue de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer. Le Canada et les É.-U. ont instauré ces régimes en 1977.

L'apparition du régime de ZEE devait également mener à la mise en oeuvre de systèmes d'accès limité (assortis d'une récolte de type olympique axée sur les TAC) dans d'autres pêcheries de la C.-B. Deux de ces pêcheries concernaient la morue charbonnière de C.-B. et la pêche au chalut du poisson de fond en C.-B.

Comme on en parlera dans la section suivante, les trois systèmes de pêche du poisson de fond à accès limité dont on procédait à une récolte de type olympique axée sur les TAC présentaient des résultats étonnamment comparables. À toutes fins et intentions, ils sont disparus. Ces systèmes se sont révélés totalement inefficaces alors qu'ils empêchaient l'apparition d'une capacité de flotte excessive avec le temps. La capacité excessive avait de graves conséquences sur l'économie et la conservation de la ressource. Ces systèmes furent remplacés par des systèmes à accès limité/QI (qualifiés simplement, ci-après, de systèmes QI) en vertu desquels les bateaux se voyaient accorder des quotas de récolte individuels précis dans l'espoir que les quotas de récolte individuels mettent fin à la course au poisson. Avec le temps, les QI devaient devenir transférables, soit des QIT. Comme Bruce Turris le fait remarquer, en se basant sur son expérience de fonctionnaire au sein du MPO dans la région du Pacifique, l'adoption du système de QI dans trois pêcheries ne fut pas une question d'idéologie. Elle résulta plutôt du désespoir (Turris, 2000).

Il n'y a rien de particulièrement unique à l'expérience du poisson de fond en C.- B. Un rapport que publia récemment Environmental Defense, un organisme non gouvernemental (ONG) américain, repose sur une étude réalisée par quelque dix pêcheries d'Amérique du Nord (incluant les trois pêcheries de poisson de fond de la C.- B. qu'on examine dans ce rapport) qui sont passées des anciens systèmes à accès limité aux systèmes à accès limité et basés sur les droits de récolte qu'Environmental Defense qualifie de Programmes de privilèges d'accès limité (PPAL) (Environmental Defense, 2007; Redstone Strategy Group, LLC et Environmental Defense, 2007). Les expériences des sept autres pêcheries dont on parle dans le rapport d'Environmental Defense ressemblaient à ce qu'on a vécu dans les trois pêcheries de poisson de fond de C.-B.

On doit alors répondre aux questions à savoir la raison pour laquelle les anciens systèmes à accès limité produisaient des résultats aussi extrêmes et si les systèmes de QI recèlent la promesse d'une amélioration à long terme, ou s'ils ne constituent rien de plus que des palliatifs temporaires. La question ne consiste pas à se demander si les systèmes de QI sont exempts de défauts, puisqu'on connaît déjà la réponse. Pour reprendre les mots de Winston Churchill, nous espérons que les systèmes de QI ne nous amènent pas au Paradis, mais plutôt qu'ils nous empêchent de finir en enfer.

Pour répondre à ces questions, un cadre d'analyse général s'impose, même si on reconnaît qu'un tel cadre puisse être en partie incomplet. Il y a cette question évidente des structures d'incitatifs auxquelles sont confrontés les pêcheurs, une question soulignée dans le rapport d'Environmental Defense (2007). Nous savons tous que les incitatifs pervers auxquels sont confrontés les pêcheurs dans les pêcheries du « bassin commun » ne sont aucunement atténués dans les systèmes à accès limité et assortis de TAC selon le modèle olympique. On espérait que de tels systèmes constituent effectivement un obstacle aux pêcheurs tentant de réagir à ces incitatifs. On espérait également que les systèmes de QI et les autres systèmes de gestion axés sur les droits de récolte (PPAL) permettent d'ajuster les incitatifs des pêcheurs, de façon à mieux les harmoniser avec les meilleurs intérêts de la société, afin d'inciter ainsi les pêcheurs à investir dans les ressources et à travailler de manière à ce que les pêcheries leur procurent des avantages économiques durables dans le temps (voir également : Grafton et al., 2006). Cependant, ces systèmes ne sont pas totalement adéquats.

On devrait commencer par reconnaître un autre fait évident, notamment que peu importe le système en place afin de gérer la ressource, on assiste à une interaction stratégique continue entre les pêcheurs concernés et au sein de ceux-ci, de même qu'entre les pêcheurs et les gestionnaires de la ressource (MPO). Par conséquent, on devrait faire davantage appel à la théorie des interactions stratégiques, qu'on qualifie habituellement de « théorie des jeux ». Ce qu'on a déjà considéré comme une théorie très ésotérique, soit la théorie des jeux, en est venue à occuper une place de premier choix en économie (et dans bien d'autres domaines). Il vaut la peine de mentionner en passant que, depuis 1994, on a décerné à deux reprises le Prix Nobel en sciences économiques à des spécialistes de la théorie des jeux, la deuxième fois ayant été en 2005.

En ce qui concerne la pêche, les économistes ont, depuis presque 30 ans, fait considérablement appel à la théorie des jeux pour analyser la gestion des stocks de poisson partagés par plusieurs pays (par exemple Bjørndal et Munro, 2003). Ceux-ci commencent maintenant à mettre cette théorie en application pour analyser la pêche intérieure (par exemple Sumaila, 1997; Kronbak et Lindroos, 2006; Clark, 2006).

Il existe deux grandes catégories de jeux, soit ceux qui reposent sur la concurrence ou la compétition, et ceux qui font appel à la coopération. Dans ce dernier cas, on prend pour acquis que les « protagonistes » sont froidement rationnels, alors que chacun se prépare à coopérer uniquement s'il croit qu'il s'en tirera mieux s'il coopère que s'il devait adopter un comportement compétitif. La stabilité de ces jeux axés sur la coopération risque toujours d'être minée par le non-respect des règles (tricherie) par un « protagoniste » et par les profiteurs qui, aux fins de ce rapport, peuvent se définir comme des gens qui ne participent pas au jeu, mais qui profitent des fruits de la coopération (soit les braconniers).

SYSTÈMES À ACCÈS LIMITÉ ASSORTIS DE QUOTAS GLOBAUX SUR LE MODÈLE OLYMPIQUE

Ayant décrit l'utilité de la théorie des jeux et analysé les questions qui nous préoccupent, nous courons le risque de nous contredire en commençant la discussion des systèmes à accès limité en faisant appel à un autre cadre d'analyse, soit l'analyse de la relation entre mandant et mandataire. En fait, cette analyse du mandantmandataire est étroitement liée à une classe de jeux non axés sur la coopération, qu'on qualifie de « jeux de chef-exécutant » (Mesterton-Gibbons, 1993; Kronbak et Lindroos, 2006).

Le chef, qu'il s'agisse d'un individu, d'une entreprise, d'un pays ou d'une province, souhaite qu'on entreprenne certaines tâches qu'il ne peut accomplir lui-même, de sorte qu'il fait appel aux services d'un ou de plusieurs agents pour le faire à sa place. Parmi les exemples classiques, mentionnons le propriétaire d'une entreprise qui embauche un gestionnaire et le propriétaire qui loue des terres de culture à un fermier. L'analyse de mandant-mandataire s'utilise dans bien d'autres cas, par exemple, entre les organismes de réglementation de l'industrie et les entreprises qui font l'objet de ces règlements (Sappington, 1991).

Dans tous les cas, dans le contexte d'une pêcherie canadienne, on peut voir le gestionnaire de la ressource (MPO) comme étant le mandant, alors que les pêcheurs sont les mandataires. Ce paradigme du mandant et du mandataire peut se décrire officiellement comme suit (voir Clarke et Munro, 1987, pages 83-86).

Il existe une relation hiérarchique stricte en vertu de laquelle le mandant (chef) choisit un système d'incitatifs (tel un ensemble de règlements) qu'on doit imposer aux mandataires (exécutants). Le système d'incitatifs du mandant, ainsi que les mesures prises par les mandataires, définissent le produit que tireront les mandataires et le mandant. De l'angle du mandant, on assiste à une première situation idéale lorsque celui-ci peut, moyennant un coût minimal, préciser dans un contrat et sous forme exécutable les gestes que poseront les mandataires. Les souhaits, les envies et les désirs des mandataires qui sont contraires aux meilleurs intérêts du mandant seront totalement supprimés. Ainsi, les mandataires équivalent essentiellement à des robots.

Dans la situation normale du meilleur deuxième, le mandant n'a pas suffisamment de pouvoirs ou plutôt, il considère qu'il est trop dispendieux d'imposer une série de mesures aux mandataires. Par conséquent, ceux-ci peuvent choisir librement. Le mandant peut espérer influencer le choix des mandataires, mais de façon indirecte seulement en ayant recours au système d'incitatifs. C'est ainsi qu'apparaît la notion de manque d'incitatifs, ce qui équivaut à la différence entre le produit réel dont bénéficie le mandant et ce qu'il obtiendrait dans une situation de meilleur premier. Cette situation reflète l'incapacité du système d'incitatifs du mandant de compenser son manque d'habileté lorsque vient le temps de surveiller parfaitement les gestes des mandataires. La surveillance imparfaite réside au coeur du problème entre le mandant et ses mandataires (Clarke et Munro, ibid.).

La gestion des forêts en Colombie-Britannique constitue un exemple de gestion autre que des ressources halieutiques, qui fait l'objet d'une analyse évidente de la relation de mandant à mandataire et dont les résultats sont raisonnablement satisfaisants. Près de 96 pour cent des forêts commercialement exploitables en C.-B. appartiennent à l'État. Le gouvernement de la province de la C.-B. accorde des droits d'exploitation des forêts à des sociétés forestières en vertu de divers systèmes. En principe, les sociétés se voient accorder le droit de récolter du bois en respectant certains règlements et on fait appel à leurs compétences pour assumer les différentes responsabilités en matière de gestion des ressources. Ainsi, le gouvernement de la C.- B. joue un rôle de mandant, alors que les sociétés forestières qui récoltent le bois sont les mandataires. Il est indéniable qu'on est ici en présence d'un manque d'incitatifs. La province, par exemple, fait appel aux sociétés pour reboiser les forêts dont on a récolté le bois et pour participer aux efforts de sylviculture une fois le reboisement terminé. Cette exigence produit cependant des résultats moins que satisfaisants en raison du manque d'incitatifs (Haley et Luckert, 1995). Ceci étant dit, le manque d'incitatifs se situe à un niveau faible, mais tolérable.

Compte tenu de tous ces faits, on examinera maintenant en détail les trois systèmes d'accès limité.

Pêche au flétan du Pacifique

Le flétan du Pacifique, considéré comme étant une des espèces commerciales les plus précieuses dans le Pacifique Nord, est une ressource transfrontière que partagent le Canada et les États-Unis (soit la C.-B. et l'Alaska). La pêche au flétan du Pacifique existe depuis plus d'un siècle.

À la fin de la Première Guerre mondiale, il était déjà évident que la ressource souffrait d'une surexploitation. En réaction au danger croissant, les deux états côtiers se sont réunis pour élaborer un programme de gestion coopérative, ce qui a donné lieu à la mise sur pied de la Commission internationale du flétan du Pacifique (CIFP) en 1923. En termes de conservation de la ressource, le jeu de la pêche coopérative consiste à voir la CIFP comme un succès remarquablement constant.

Après que le Canada et les États-Unis aient créé les ZEE en 1977, on a ajusté la convention régissant la CIFP, ce qui a mené à l'élimination de la récolte par les Américains dans la ZEE du Pacifique au Canada (et à l'élimination correspondante de la récolte canadienne en eaux américaines). Cet ajustement à la convention a permis au Canada d'instaurer ses propres règlements en matière de pêche au flétan du Pacifique dans la mesure où ces règlements ne venaient pas contredire les règlements de conservation de la CIFP. Le Canada a réagi à cette possibilité en instaurant un système d'accès limité en 1979.

Au moment de mettre en oeuvre le système d'accès limité, on constatait déjà des signes de surcapacité (Crutchfield, 1981). La CIFP avait fixé à environ 240 jours la durée maximale de la saison. Le tableau 1 nous montre qu'en 1980, la saison avait duré 65 jours, soit bien en-deçà du maximum fixé par la CIFP.

Dans tous les cas, dès l'adoption du système d'accès limité, le gouvernement du Canada a émis des permis à 435 bateaux (« L »), lesquels étaient assortis de limites quant à leur transférabilité. Ainsi, on ne pouvait transférer le permis d'un petit bateau à un bateau plus gros. Au cours de la première année de fonctionnement, on n'a pas utilisé tous les permis, puisque quelque 102 bateaux avec permis n'ont pas participé.

La relation entre mandant-mandataire dans la pêche à accès limité – soit ce jeu du chef et de l'exécutant – se déroula dans le cadre de ce qui devint un jeu concurrentiel impossible à éradiquer entre les pêcheurs, alors qu'ils se disputaient les parts d'une récolte limitée. Les auteurs ont alors subi des pressions énormes pour qu'on mette sur pied des relations de mandant-mandataire au-delà des pêcheries, où l'on assiste à de tels jeux secondaires concurrentiels.

Cette concurrence entre les pêcheurs fut un exemple de ce qui est prétendument le plus célèbre de tous les jeux concurrentiels, dont la popularité s'est révélée très grande. On connaît ce jeu sous le nom de « dilemme du prisonnier » et ce nom provient d'une histoire qu'on a élaborée afin d'illustrer un point important sur la nature des jeux axés sur la concurrence. Dans cette histoire, on arrête deux partenaires d'un crime qu'on soupçonne (avec raison) de vol au premier degré. On place les prisonniers dans des cellules distinctes de façon à empêcher toute collusion entre les deux. Le procureur de la Couronne les rencontre séparément et ils reconnaissent que s'ils plaident tous deux non coupables, la Couronne ne peut que les condamner sous le chef d'accusation moins grave, lequel est assorti d'une peine plus légère. Si les « joueurs » pouvaient coopérer, ils concluraient une entente ayant force obligatoire et plaideraient obligatoirement non coupables. L'histoire se poursuit pour démontrer que si aucune coopération n'est possible, chaque joueur devra adopter la stratégie qui consiste à plaider coupable, de sorte que les deux finiront par purger de longues peines – un dénouement qui est décidément moins favorable. Le facteur clé consiste ici dans ce que lors des jeux concurrentiels, les « joueurs » seront forcés d'adopter des stratégies qu'ils reconnaissent tous comme étant inférieures, voire destructives.

Voyons maintenant le système d'accès limité au flétan du Pacifique en 1979. Alors qu'on ne parlait pas encore d'accès limité, tous pouvaient profiter d'un environnement dépourvu de toute concurrence, mais de plus en plus de pêcheurs canadiens et américains commencèrent à se disputer les parts du TAC. Le système d'accès limité devait mettre fin à ce fouillis dans la ZEE canadienne qu'on venait de créer.

Si les bateaux et leurs équipages avaient été identiques, s'il avait été impossible de remplacer leur contribution au niveau de la flotte de pêche et si la technologie avait cessé d'évoluer, on aurait pratiquement éradiqué la concurrence (interaction) entre les bateaux et les pêcheurs pourvu, bien sûr, que la taille de la flotte ait été adaptée au TAC. Aucune de ces conditions n'existait. La technologie, par exemple, était en pleine effervescence, de sorte qu'il était très facile de contourner l'intention du système d'accès limité, ce qui rendit possible, à son tour, la concurrence entre les détenteurs de permis. Même si tous les pêcheurs avaient su qu'une telle concurrence leur était mutuellement néfaste, sur le plan du rendement économique de la pêche, ils n'auraient tous eu, en l'absence de paramètres d'une coopération utile, d'autre choix que de se concurrencer mutuellement. Tout pêcheur, qui s'empêchait de travailler de façon concurrentielle, était certain de perdre une partie, sinon la totalité de sa part du TAC, ce qui explique le caractère parfait du dilemme du prisonnier.

On a mentionné plus tôt que les économistes avaient, à l'origine, bien accueilli le système d'accès limité, comme celui instauré en 1979 pour le flétan du Pacifique. En lisant ce que les économistes ont écrit à l'époque, il est évident, alors qu'ils ne niaient pas les risques de concurrence entre les bateaux, qu'ils croyaient qu'une telle concurrence serait, dans la pratique, très limitée et facile à contrôler par les gestionnaires de la ressource (voir, par exemple, Crutchfield, 1979). L'avenir devait prouver à quel point ils ont eu tort.

Retournons maintenant au cas de la pêche au flétan du Pacifique en C.-B. et examinons le tableau 1, ainsi que les effets de la concurrence. Les permis jusqu'alors inactifs furent activés entièrement au cours de la décennie. Même si le TAC a plus que doublé entre 1980 et 1988, le déclin rapide de la saison de pêche révélait clairement l'augmentation constante de la surcapacité. Le plafond de 435 permis s'est révélé un obstacle parfaitement inefficace afin de contrer l'augmentation de la capacité. Ce phénomène s'expliquait en partie par les progrès technologiques constants au niveau des appareils électroniques et des engins de pêche (tels les hameçons circulaires, les engins emboîtables, les tambours mécaniques, les instruments servant à enlever les hameçons, ainsi que les boëtteurs automatiques) à l'égard desquels les gestionnaires de la ressource n'exerçaient aucun contrôle réel.

Alors que les transferts de permis étaient limités, comme on l'a mentionné précédemment, ceux-ci n'étaient pas interdits. Dans la mesure où apparaissait un marché pour les permis, on peut prétendre que le marché agissait à l'encontre de la conservation et la durabilité économique. Les permis qui se trouvaient sur le marché tombaient le plus souvent entre les mains des pêcheurs les plus innovateurs et les plus agressifs, intensifiant ainsi le jeu de la concurrence.

Tableau 1. Pêche au flétan du Pacifique en Colombie-Britannique en 1980-1990

Année	Nombre de bateaux actifs	Durée de la saison (jours)	Prises (tonnes)	TAC (tonnes)	Dépassement/déficit du TAC (tonnes)
1980	333	65	3 305	2 721	584
1981	337	58	2 456	2 414	42
1982	301	61	2 382	2 458	-76
1983	305	24	2 398	2 414	-16
1984	334	22	4 033	4 082	-49
1985	363	22	4 704	4 564	140
1986	417	15	5 390	5 135	255
1987	424	16	5 444	5 266	178
1988	433	14	5 866	5 749	117
1989	435	11	4 659	4 564	95
1990	435	6	3 783	3 555	228

La concurrence croissante chez les pêcheurs avait des conséquences sur la ressource, l'économie et la sécurité. Sur le plan de la conservation, on peut préciser, alors que les dépassements de TAC étaient faibles, qu'ils sont devenus persistants après le milieu de la décennie, devenant ainsi une source de préoccupations. On était également de plus en plus préoccupé par la mortalité en mer non déclarée attribuable, par exemple, à la freinte et à la perte des engins de pêche (qui résultait souvent de guerres au niveau des engins de pêche sur les lieux de pêche) (Bruce Turris, communication personnelle).

Les conséquences au niveau de la sécurité et de la viabilité économique de la pêcherie étaient graves. Le risque pour les bateaux et la vie augmentait alors que les bateaux étaient forcés de pêcher dans des conditions risquées, puisqu'ils se disputaient les prises pendant la période de plus en plus limitée au cours de laquelle elles étaient disponibles. Le rendement économique de la pêcherie diminuait alors qu'on débarquait de grandes quantités de poisson pendant une courte période de temps, pour ainsi engorger le marché. En 1990, on débarquait la majorité des prises de flétan de la saison sur une période d'environ six jours.

À la fin de la décennie, il était évident pour le gouvernement et l'industrie que la situation était totalement décevante et qu'on ne pouvait rester les bras croisés. Du point de vue du mandant, soit le MPO, on pourrait dire que les conséquences d'une concurrence incontrôlable entre les pêcheurs devait produire un manque important sur le plan des incitatifs, en ce sens que les ressources offraient un rendement économique faible, sinon négatif, pour le public, alors que la durabilité à venir des ressources était remise en question. On pourrait aller plus loin et qualifier le manque d'incitatifs non seulement d'important, mais aux proportions étonnantes.

Pêche à la morue charbonnière en C.-B.

De nos jours, la morue charbonnière (merlan noir), tout comme le flétan, est une espèce de fond très prisée, alors que la valeur débarquée des deux espères est environ comparable. Contrairement à la pêche au flétan du Pacifique, cependant, la pêche à la morue charbonnière en Colombie-Britannique est relativement jeune.

Dans les années 1950, 1960 et 1970, la morue charbonnière avait été principalement une prise accessoire de faible valeur dans la pêche au chalut du flétan et du poisson de fond. Certains pêcheurs entreprenants ont expérimenté avec la palangre et le filet de fond afin de prendre davantage de morues charbonnières au milieu des années 1970 et ils ont ainsi créé des marchés lucratifs pour y écouler leurs prises au Japon. Préoccupé par l'effort croissant consacré à la morue charbonnière, le MPO a restreint l'accès à cette pêche en 1981 à 48 bateaux utilisant la palangre et le filet de fond (permis K d'accès limité) pour tenter de limiter toute augmentation additionnelle de la capacité de pêche et améliorer ainsi la gestion de la pêche commerciale.

On assiste, chez les pêcheurs qui pratiquent la pêche concurrentielle, exactement au même type de sous-jeu que dans le domaine de la pêche au flétan du Pacifique, ce qui produit une histoire étonnamment semblable à ce qui se déroule dans le domaine de la pêche au flétan du Pacifique. Voir le tableau 2.

Le nombre de bateaux actifs s'est accru constamment au cours de la décennie pour approcher le plafond de 48 unités. Même si le TAC a augmenté de quelque 42 pour cent, la preuve d'une capacité excessive est devenue plus évidente au moment où la saison devenait de plus en plus courte. Les bateaux ont déployé davantage d'engins, fait appel à des appareils électroniques plus sophistiqués pour traquer le poisson, pratiqué la pêche dans toutes les conditions météorologiques, augmenté leur équipage, pêché 24 heures par jour, augmenté la contenance de leurs bateaux, de leurs filets et hameçons munis d'appâts et, dans certains cas, triché en pêchant avant et après l'ouverture de la saison (Bruce Turris, communication personnelle).

L'apparition d'un marché actif dans le domaine des permis est venue exacerber le jeu des pêcheurs concurrentiels. Ce phénomène s'explique de la même façon que ce qu'on a déclaré lors de la discussion sur la pêche au flétan du Pacifique. Le marché a fait en sorte que ces permis se retrouvent entre les mains des pêcheurs agressifs et innovateurs.

Les conséquences au niveau de la conservation, de la viabilité économique de la pêche et de la sécurité différaient de ce qu'on a constaté dans le domaine de la pêche au flétan du Pacifique uniquement parce qu'elles étaient plus prononcées. En ce qui a trait à la conservation, les dépassements de TAC basés sur les débarquements non déclarés sont devenus, après 1981, plus chroniques et très définitivement non négligeables. En 1989, par exemple, le dépassement dépassait 20 pour cent du TAC. Comme ce fut le cas pour le flétan du Pacifique, on était de plus en plus préoccupé par les cas non comptabilisés de mortalité en mer attribuables au petit poisson rejeté, à la prédation au niveau des hameçons et des filets, ainsi qu'à la perte des engins de pêche. En ce qui concerne la viabilité économique et la sécurité, la réduction constante de la saison de pêche a entraîné une baisse de la qualité du produit (les bateaux ne perdaient pas leur temps au parage et à la congélation du poisson en mer), à un engorgement au niveau de l'approvisionnement, à des frais d'exploitation accrus, à des pratiques laissant à désirer sur le plan de la sécurité, sans compter que les bateaux surchargés d'engins de pêche et de poisson travaillaient dans de mauvaises conditions météorologiques (Bruce Turris, communication personnelle).

Tableau 2. Pêche à la morue charbonnière en Colombie-Britannique 1981-1989

Année	Nombre de bateaux actifs	Durée de la saison (jours)	Prises (tonnes)	TAC (tonnes)	Dépassement/déficit du TAC (tonnes)
1981	S/O	148	2 636	3 190	-554
1982	S/O	181	3 628	3 190	438
1983	23	95	4 123	3 190	933
1984	20	63	3 824	3 190	634
1985	27	45	3 951	3 650	301
1986	41	20	3 900	3 650	250
1987	43	14	4 178	3 740	438
1988	45	20[i]	5 075	4 015	1 060
1989	47	14[ii]	4 722	4 015	707

^a En 1988, on a dénombré sept périodes de pêche de 20 jours au cours de l'année. Chaque bateau pouvait participer à une de ces périodes.
^b En 1989, on a dénombré huit périodes de pêche de 14 jours au cours de l'année. Chaque bateau pouvait participer à une de ces périodes.

À la fin de 1989, il était devenu évident pour l'industrie et le MPO que les mesures de gestion en place ne fonctionnaient pas. Une fois de plus, du point de vue du mandant, soit le MPO, le manque d'incitatifs s'est révélé étonnant.

Pêche au chalut du poisson de fond

Le chalutage commercial du poisson de fond en Colombie-Britannique existe depuis les années 1940. On prend le poisson de fond dans des filets (chaluts) que le bateau traîne sur le fond marin (chalutage de fond) ou à une certaine hauteur par rapport au fond (chalutage pélagique). Cette pêche est extrêmement complexe, alors qu'on récolte au-delà de 50 stocks différents de poisson (divers stocks de sébaste, morue, poisson plat, morue-lingue et élasmobranches).

Dans les années 1960 et 1970, avant la création de la ZEE du Pacifique, les chalutiers de poisson de fond s'étaient retrouvés en concurrence avec de gros chalutiers étrangers. Suivant l'instauration du régime canadien des ZEE, on mit fin en grande partie à la pêche étrangère à l'intérieur de la ZEE canadienne, offrant ainsi la possibilité d'adopter un système d'accès limité.

Les préoccupations entourant une capacité de récolte accrue (alimentées en partie par les subventions gouvernementales au secteur de la construction navale dans le but d'intensifier l'utilisation des ressources halieutiques à l'intérieur de la ZEE du Canada) ont permis de réaliser cette possibilité. On a ainsi instauré un système de permis à accès limité dans le domaine de la pêche au chalut du poisson de fond en prévision du régime de ZEE, ce qui a donné lieu à 142 permis de chalutage du poisson de fond (T). On a activé au départ moins de la moitié des permis, de sorte que la pêche était relativement libre. On a adopté le premier plan de gestion en 1980.

Par la suite, un modèle semblable à celui du flétan du Pacifique et de la morue charbonnière s'est développé (apparition d'un sous-jeu concurrentiel entre les pêcheurs). On a ainsi activé de plus en plus de permis et adopté des engins et des équipements de plus en plus efficaces. La longueur totale de la saison demeurait à douze mois, ce qui était nécessaire afin que les usines de transformation au pays puissent conserver leur accès au marché. On a imposé des limites au nombre de sorties et à leur durée pour faire en sorte que la récolte demeure conforme aux limites du TAC. Les résultats furent identiques à ceux des saisons écourtées. Les limites imposées aux sorties ont constamment disparu, alors que les rejets en mer et les déclarations faussées ont augmenté de façon dramatique (Turris, 2000). Les limites réduites au niveau des sorties ne signifiaient pas que les bateaux prenaient moins de poisson dans leurs filets. Elles impliquaient qu'ils pouvaient uniquement conserver moins de poisson et devaient rejeter une plus grande proportion de leurs prises. Pour tenter de réduire les rejets et les coûts de la pêche, les pêcheurs faussaient souvent leur déclaration quant aux espèces de leurs prises (c'est-à-dire qu'ils déclaraient avoir pris une autre espèce ou la bonne espèce, mais dans une autre zone). Une fois de plus, le caractère négociable des permis est venu exacerber le problème.

Les espèces pêchées par chalutage du poisson de fond étaient et son encore bien plus difficiles à gérer que le flétan du Pacifique ou la morue charbonnière. Le flétan du Pacifique et la morue charbonnière sont gérés individuellement comme des stocks simples à la grandeur des côtes qui englobent entièrement la côte ouest de la Colombie-Britannique. Autrement dit, peu importe où l'on prend le flétan ou la morue charbonnière (côte ouest de l'île de Vancouver, détroit d'Hécate ou entrée Dixon), la prise provient du TAC de cette espèce pour l'ensemble de la côte. Tel n'est pas le cas, cependant, de plusieurs autres espèces de poisson de fond. Il existe, par exemple, quelque 20 espèces de sébaste. Chaque espèce peut présenter plusieurs stocks différents (qui résident dans des endroits différents). Les espèces de sébaste les plus importantes sur le plan commercial, soit le sébaste à longue mâchoire (SLM), est un exemple typique. On compte cinq stocks différents de SLM au large de la Colombie- Britannique (stock 3C – partie inférieure de la côte ouest de l'île de Vancouver, stock 3D – partie supérieure de la côte ouest de l'île de Vancouver, stock 5A/B – détroit de la Reine-Charlotte, stock 5C/D – détroit d'Hécate et stock 5E – côte ouest des îles de la Reine-Charlotte et entrée Dixon) et il existe un TAC pour chacun d'eux. Lors d'une sortie de chalutage du poisson de fond, un bateau peut prendre du SLM provenant des 5 stocks, ainsi qu'une multitude d'autres espèces et stocks. Le défi, en matière de gestion, consiste à tenir compte avec précision de la mortalité totale des prises (ce qui comprend les prises conservées par le bateau et les prises rejetées en mer) en fonction des stocks (par espèce et par zone).

Au cours de l'époque ayant précédé les QTI, le MPO, tout en imposant des limites quant à la durée des sorties, au nombre de sorties, au niveau des registres, de la surveillance à quai, ainsi que de l'enregistrement des bateaux et des engins, s'est trouvé incapable de relever le défi en matière de gestion. Les chalutiers ne respectaient pas les limites imposées aux sorties, déclaraient faussement la zone et les espèces des prises, ainsi que le nombre de rejets. Alors que les limites imposées lors de la pêche de certaines espèces réduisaient les dépassements, les fausses déclarations et les rejets ont diminué. Un aspect de ce modèle de gestion, qui est venu aggraver considérablement le problème des fausses déclarations et des rejets, consiste dans ce que les attributions lors des diverses sorties n'étaient pas transférables et dans l'imposition de limites aux différentes espèces. Par conséquent, un pêcheur devait, en vertu de la loi, écourter sa sortie, s'il dépassait même une seule des nombreuses limites individuelles (Grafton, Nelson et Turris, 2007).

En raison des renseignements imprécis, le MPO ne pouvait baser sa gestion sur les divers stocks, de sorte qu'il a dû regrouper ceux-ci sous les TAC des espèces à la grandeur de la côte (en combinant, par exemple, les 5 TAC des stocks de SLM en un seul TAC pour tous les SLM le long de la côte), augmentant ainsi la probabilité d'une récolte excessive de certains stocks particuliers. Puisque la mortalité en mer était inconnue, malgré qu'elle augmentait les TAC à la grandeur de la côte faisaient l'objet d'une gestion basée uniquement sur les prises débarquées qui étaient les seules étant supérieures aux TAC.

Tableau 3. Dépassement/déficit du TAC de sébaste à longue mâchoire en 1980-1995

Année	Prises (tonnes)	TAC (tonnes)	Dépassement/déficit total du TAC (tonnes)	Dépassement en pourcentage du TAC
1980	5 325	3 400	1 925	57%
1981	5 108	4 400	708	16%
1982	6 031	4 350	1 681	39%
1983	5 705	3 750	1 955	52%
1984	6 774	3 550	3 224	91%
1985	6 119	3 500	2 619	75%
1986	5 947	2 950	2 997	102%
1987	6 383	2 950	3 433	116%
1988	7 037	4 150	2 887	70%
1989	6 127	4 800	1 327	28%
1990	5 807	4 250	1 557	37%
1991	4 408	3 800	608	16%
1992	4 139	4 050	89	2%
1993	4 624	4 200	424	10%
1994	5 788	4 917	871	18%
1995	6 311	4 234	2 077	49%

Les problèmes qu'a dû surmonter le MPO sont présentés au tableau 3 où l'on montre les dépassements et les déficits de TAC de sébaste à longue mâchoire entre 1980 et 1995. Il est à noter que les dépassements de TAC reposent sur les débarquements déclarés, de sorte qu'on sous-estime les dépassements véritables, probablement de façon considérable, en particulier au cours des dernières années alors que les limites par sortie diminuaient en quantité et que le nombre de rejets augmentait. Il est à noter, également, que les TAC équivalent au TAC combiné des cinq stocks, avec tout ce que cela implique.

Alors que les dépassements ont varié considérablement tout au long de la période, le tableau 3 nous donne généralement l'impression qu'on a perdu le contrôle de cette pêche.

Les problèmes de conservation n'ont eu d'égal que la détresse économique croissante, pour des raisons comparables à ce qu'on a constaté dans le domaine de la pêche au flétan et à la morue charbonnière (Turris, 2000). En 1995, le manque d'incitatifs était devenu si criant qu'au mois de septembre de cette année, le MPO s'est cru obligé de prendre une mesure sans précédent en mettant fin au chalutage du poisson de fond – une première dans l'histoire. La pêcherie est restée fermée pendant cinq mois, jusqu'à ce qu'on puisse adopter un programme entièrement nouveau. Il a fallu plus longtemps avant d'assister à l'échec d'un programme de gestion limitée du chalutage du poisson de fond, que dans le cas du flétan du Pacifique et de la morue charbonnière. Cependant, lorsqu'est survenu l'effondrement du système d'accès limité au chalutage du poisson de fond, celui-ci fut particulièrement dramatique.

Même si leurs détails varient, l'histoire des trois systèmes d'accès limité reposait généralement sur le même modèle. Lorsqu'on analyse la relation entre mandant et mandataire (jeu du chef-exécutant), les systèmes d'accès limité ont donné lieu à des problèmes importants au niveau de la surveillance, ce qui a mené, à son tour, à l'apparition d'un d'incitatif déficient, peu durable mais vraiment impossible à tolérer. L'incitatif consistait à maximiser les prises au moindre coût pour le bateau en faussant les déclarations relatives aux rejets, à la zone de prise, ainsi qu'aux espèces prises. Le MPO ne disposait alors d'aucun système de surveillance en mer permettant de fournir de façon indépendante les renseignements sur les prises et la mortalité.

Une question se pose alors. Comme on pourra le constater, un volet essentiel de la pêche au poisson de fond après l'épisode des QIT et le système de QIT qu'on a intégré plus récemment, a consisté dans la mise en oeuvre d'un système de surveillance en mer. Pour quelle raison n'a-t-on pas adopté la surveillance en mer avant les systèmes de QIT? La principale raison consiste dans ce que l'absence de responsabilisation individuelle aurait fait en sorte qu'un tel programme aurait été extrêmement difficile à mettre en oeuvre.

Il suffit de penser au cas du poisson de fond et aux limites imposées au niveau des prises accessoires. S'ils pouvaient compter sur un programme de surveillance en mer leur permettant de comptabiliser avec précision la mortalité totale, mais sans responsabilité individuelle et sans incitatifs, les pêcheurs s'efforceraient de prendre le plus de poisson possible dans une zone avant d'avoir atteint le TAC des prises accessoires les plus limitatrices. Au moment d'atteindre le TAC des prises accessoires, les gestionnaires de la pêcherie devraient alors fermer la zone à tout chalutage du poisson de fond, même si on n'a pas encore atteint les TAC des autres espèces de poisson de fond. Par exemple, le TAC pour la morue charbonnière à la grandeur de la côte est présentement de 328 tonnes. La morue charbonnière est une prise accessoire fréquente, lorsqu'on pêche d'autres espèces de poisson de fond (en particulier le sébaste et le poisson plat en eaux profondes). Craignant qu'on n'atteigne le TAC pour la morue charbonnière avant la fin de la saison, les pêcheurs seraient fortement incités à rejoindre les fonds pour ainsi maximiser leurs prises tout en étant peu intéressés à réduire leurs prises accessoires de morue charbonnière. Le résultat aurait été prévisible. On aurait tôt fait d'atteindre le TAC de morue charbonnière (en tant que prise accessoire) et on aurait fermé la pêcherie, avant même d'avoir pris des parts considérables du TAC des autres poissons de fond. On aurait mal desservi les marchés (approvisionnement non uniforme, faible qualité, saturation au niveau de l'approvisionnement), on ne maximiserait pas la valeur des prises disponibles et la viabilité économique de la pêcherie s'en trouverait compromise.

Il existe également un autre aspect. Le scénario présenté ici repose sur l'hypothèse selon laquelle les gestionnaires des pêches auraient entretenu la volonté politique de fermer les autres parties de la pêche au poisson de fond dont on n'aurait pas pris entièrement les TAC. La réalité nous porte à croire que les gestionnaires des pêches auraient fait l'objet d'une pression immense et probablement irrésistible, pour laisser quand même les pêcheries ouvertes.

On ne dispose d'aucune donnée qui permettrait à un individu d'estimer avec précision la situation économique des trois industries de pêche au moment de conclure leur système d'accès limité après la ZEE. On peut néanmoins avancer l'hypothèse suivante. En tenant compte des coûts que doit encourir le MPO pour administrer les pêcheries, celles-ci contribuaient négativement au PIB du Canada à la fin de leurs programmes de gestion préalables aux QIT.

PASSAGE AUX SYSTÈMES DE QIT

Le programme d'incitatifs après ZEE que le mandant (MPO) a élaboré a donné des résultats parfaitement décevants, soit un manque flagrant d'incitatifs. On a demandé un nouveau système qui permettrait, espérons-le, à tout le moins de réduire sinon de combler ces écarts. Le système adopté était celui des droits de récolte individuels – ou QI.

L'industrie de la pêche au flétan du Pacifique, qui connaît de plus en plus de problèmes sur le plan économique, a abordé le MPO en 1988 afin d'aborder la possibilité de mettre en oeuvre un programme de QI dans la pêcherie. L'industrie de la morue charbonnière a emboîté le pas au cours de l'année suivante. Suivant des consultations fréquentes avec les deux industries, le MPO a instauré des systèmes expérimentaux de QI dans le domaine de la pêche au flétan du Pacifique et de la morue charbonnière en 1991 et en 1990 respectivement. Le MPO a adopté un programme de quotas individuels transférables (QIT) dans le domaine du chalutage du poisson de fond en 1997. La justification des programmes de QI remonte à la Commission sur la politique des pêches du Pacifique, qui a déposé son dernier rapport en 1982 (Pearse, 1982).

Dans ce rapport, le commissaire Peter Pearse avait recommandé l'adoption de quotas de récolte dans les trois pêcheries concernées par ce projet (des recommandations que l'industrie avait alors accueillies avec peu ou pas d'enthousiasme). M. Pearse a fait remarquer qu'on avait établi un précédent dans d'autres industries de ressources naturelles renouvelables au Canada où les ressources appartiennent à l'État. Il a cité, avec l'approbation de l'industrie forestière de la Colombie-Britannique (qui présente un premier degré en foresterie), un exemple de programme de quotas de récolte qui a connu passablement de succès. Comme on l'a mentionné, les entreprises forestières se voient accorder des droits de récolte et on leur confie des tâches de gestion en vertu des divers programmes de bail. Les droits de propriété de la ressource restent cependant toujours entre les mains de l'État (gouvernement provincial).

Cependant, les ressources forestières sont visibles et stationnaires. On peut accorder les droits de récolte à des entreprises dans des zones précises et divisibles. En matière de récolte, il peut être difficile de détecter une interaction stratégique importante entre les entreprises forestières qui détiennent des droits de récolte, et au sein de ces entreprises, puisque, contrairement au domaine de la pêche, elles n'exploitent pas une ressources commune.

Dans les trois pêcheries sous étude, l'interaction stratégique entre les pêcheurs est une réalité inévitable, peu importe le régime de gestion des ressources (principalement parce qu'ils pêchent les mêmes espèces et dans les mêmes zones; de plus, dans certains cas, les bateaux détiennent des permis pour les trois pêcheries). Si les programmes de QI ne contribuent qu'à rétablir un sous-jeu concurrentiel entre les pêcheurs, peut-être en vertu de règles quelque peu différentes, ceux-ci ne nous apporteront que peu ou rien. On ne réussira (en réduisant le manque d'incitatifs à des proportions tolérables) que si le programme de QI transforme le sous-jeu des pêcheurs d'un exercice axé sur la concurrence à un exercice axé sur la coopération.

Pour que le jeu soit axé sur la coopération, on doit avant tout instaurer un mécanisme pratique afin de répartir les avantages économiques entre les « joueurs ». Le programme de QI offre un tel mécanisme (mais les QI ne constituent d'aucune façon le seul mécanisme possible). Cependant, l'existence du mécanisme de partage, en soi, ne suffit pas.

Une condition fondamentale qu'on doit respecter pour qu'un jeu axé sur la coopération présente une solution stable consiste dans la conviction de chaque joueur à l'effet qu'il en tirera un bénéfice au moins aussi grand que dans un système axé sur la concurrence (voir, par exemple, FAO, 2002). Si on ne procède à aucune vérification des cas de non-conformité (tricherie) ou si les profiteurs (braconniers) sont pléthore, on ne respectera pas cette condition qu'on qualifie de « contrainte de rationalité individuelle », même si les parts allouées semblent « équitables ». Hilborn, Orensang et Parma (2004) ont présenté l'exemple de la pêche à l'oreille de mer en C.-B. qu'on a transformée en une pêche axée sur les QI. Le programme a échoué et la concurrence a repris entre les pêcheurs, puisqu'il appert qu'il fut impossible de le faire respecter.

Demandons-nous ensuite si un jeu stable et axé sur la coopération pour les pêcheurs exige l'imposition de droits de propriété fermes pour les détenteurs de quota. Il est devenu presqu'un dogme chez les économistes à l'effet que si on a instauré un programme de QI, il en résulte des droits de propriété pour les pêcheurs, du moins à l'égard de la récolte, si non à l'égard des ressources en tant que telles. Plus les droits de propriété privée sont confirmés, poursuit-on, meilleur et plus stable est le jeu des pêcheurs axé sur la coopération (p. ex. Bjørndal et Munro, 1998).

Il en résulte alors que les droits de propriété publique à l'égard des ressources halieutiques s'en trouvent diminués et peuvent même disparaître. On se trouve ainsi en face d'une controverse énorme entourant les programmes de QI, alors que les gens qui critiquent les QI portent même des accusations à l'effet qu'on « dilapide » la ressource publique.

On peut, et on devrait même remettre ce dogme en question. Il n'est pas évident si la création de droits de récolte mène en soi à la création véritable de droits de propriété privée. D'après notre exemple de l'industrie forestière en C.-B., les sociétés se voient accorder des permis ou des droits de récolte, mais personne ne prétend sérieusement que ces permis ou ces droits confèrent aux entreprises forestières des droits de propriété véritables à l'égard des terrains forestiers, ou des arbres jusqu'à la souche. Si vous souhaitez connaître le plaidoyer d'un géographe et économiste américain au sujet de ce dogme, veuillez consulter l'ouvrage de Seth Macinko et Daniel Bromley, 2002. Dans tous les cas, il s'agit là d'une question dont les experts juridiques devront débattre (plutôt que les économistes).

En effet, lorsqu'on examine la question en tenant compte du principe mandant-mandataire, on peut aller plus loin et prétendre que l'adoption des QI peut effectivement rehausser la valeur du droit de propriété publique à l'égard des ressources. Retournons à cet exemple souvent évoqué de la relation entre mandant et mandataire, soit celle qui lie le propriétaire d'une entreprise à son gérant. Si le propriétaire découvre une façon de contrer le manque d'incitatifs auquel il fait face, la nature juridique des droits de propriété de l'entreprise restera inchangée. Cependant, la valeur de ces droits (parts dans l'entreprise) augmentera de façon évidente. Ainsi, si l'adoption des QI entraîne une réduction marquée de cet important manque d'incitatifs dont on a fait mention précédemment, ce qui a pour effet de transformer les ressources halieutiques en des biens productifs sur le plan économique, de l'opinion de la société canadienne, on pourrait alors affirmer que les systèmes de QI ont effectivement rehaussé la valeur des droits de propriété publique à l'égard des ressources.

NATURE DES PROGRAMMES DE QIT

On a récemment intégré les trois programmes de QIT. Avant cette intégration, les programmes de QI concernant la pêche au flétan du Pacifique et à la morue charbonnière étaient relativement directs, alors que le programme de chalutage du poisson de fond était extrêmement complexe. La simplicité des deux premiers programmes reflète le fait qu'on les appliquait et qu'on les applique toujours à la pêche d'espèces uniques. L'émission des quotas de flétan et de morue charbonnière s'effectue une fois l'an et on les exprime en tant que pourcentage des TAC, de sorte qu'ils sont tous deux devenus des QIT véritables, c'est-à-dire transférables. On a interdit au départ l'échange des quotas de flétan, mais on a soulevé cette interdiction avec le temps (Munro, 2001).

Alors que les quotas de flétan et de morue charbonnière sont, du point de vue légal, de très courte durée, les pêcheurs les voient évidemment comme s'ils présentaient en réalité une durée bien plus importante. Par exemple, Turris a déclaré qu'alors que le MPO ne permettait de transférer les quotas de morue charbonnière qu'une fois l'an, les ententes juridiques entre les détenteurs de permis K a effectivement donné lieu à des quotas de plus longue durée (Turris, 2000).

Le débat entourant les QIT portant sur des espèces précises, puisque les pêcheurs les voient comme étant des quotas de courte durée, consiste dans ce qu'en raison de la part clairement identifiée du TAC, les pêcheurs sont en mesure de mieux planifier leur saison, de réduire le gaspillage, de desservir le marché et de pêcher de façon rentable et efficace. Si les conditions météorologiques sont mauvaises, les pêcheurs restent au port ou se rendent vers d'autres lieux de pêche où les conditions sont plus favorables.

De plus, la valeur marchande des QIT reflète la façon dont le marché perçoit la valeur nette réelle des rendements économiques nets à venir de la pêche. En tant que telle, la valeur marchande des quotas est influencée par les prix du marché du flétan, les coûts de pêche et la santé à long terme de la ressource. Si on ne gère pas la ressource de façon à assurer sa pérennité, les TAC à venir diminueront au même titre que la valeur des QIT. Ainsi, les pêcheurs sont incités à s'assurer qu'on ne procède à aucune surexploitation de la ressource. En ce sens, les objectifs à long terme des pêcheurs se trouvent harmonisés à ceux du gouvernement pour s'assurer ainsi que les retraits annuels soient stables et durables. Puisque leurs objectifs à long terme sont semblables, les pêcheurs unissent leurs efforts et collaborent avec le gouvernement pour ainsi améliorer ces volets que sont la surveillance, la gestion, la recherche et la science.

Le programme de QIT dans le domaine du chalutage du poisson de fond suscite un intérêt particulier pour au moins deux raisons, la première étant que même les économistes très en faveur des QIT entretenaient, jusqu'à la dernière décennie, des doutes sérieux quant à l'efficacité des programmes de QIT dans le domaine de la pêche aux espèces multiples (voir, par exemple Macgillivray, 1996; Squires, Turris et al., 1998). Partant de l'expérience de la C.-B. au sujet du programme de QI dans le domaine du chalutage du poisson de fond, plusieurs de ces économistes hésitants sont revenus sur leurs idées et ont commencé à prétendre que les QI s'imposent de soi dans le domaine de la pêche aux espèces multiples, puisqu'ils sont transférables (soit les QIT) (Grafton, Nelson et Turris, 2007).

Ensuite, 20 pour cent du quota sont réservés au code de conduite et au développement du poisson de fond, qui sont administrés par la Groundfish Development Authority. Cet aspect est important, puisqu'il démontre qu'on peut faire participer les pêcheurs qui ne sont pas propriétaires de leur bateau et les intervenants non-gouvernementaux qui détiennent un pouvoir de négociation considérable.

Dans tous les cas, au moment d'adopter le programme des QIT dans le domaine du chalutage du poisson de fond en 1997, on a attribué des TAC pour cinquante-cinq stocks différents à tous les détenteurs d'un permis T en tant que QIT axés principalement sur l'historique des prises de tous les poissons de fond combinés. Les détenteurs de permis ont alors transféré certains quotas précis entre eux en fonction de la stratégie commerciale la mieux adaptée à leur exploitation particulière. Certains bateaux souhaitaient se spécialiser dans une zone (côte sud ou nord), dans une profondeur (pêche au large ou pêche côtière), dans un engin (chalut de fond ou chalut pélagique), dans une espèce (sébaste ou morue et poisson plat) ou dans un marché (poisson frais ou surgelé). Plusieurs bateaux ont continué de diversifier leurs QIT en transférant temporairement chaque année le poisson vers d'autres bateaux, au besoin. Certains exploitants ont choisi de laisser la pêcherie, alors que d'autres ont étendu leurs opérations pour améliorer leurs économies d'échelle (Turris, communication personnelle).

Un volet additionnel du plan de QIT pour le chalutage du poisson de fond consistait dans la mise en oeuvre d'une couverture intégrale du programme d'observateur en mer lors de tous les voyages de chalutage du poisson de fond. Tout bateau participant à cette activité de chalutage devrait compter à son bord un observateur formé et reconnu afin de compiler le taux de mortalité total des prises (conservées et relâchées) par espèce et par zone pour chaque trait de chalut. Les propriétaires du bateau doivent assumer entièrement les coûts des observateurs (Grafton et al., 2007).

L'information recueillie par l'observateur en mer, ainsi que l'information du surveillant à quai est compilée rapidement et de façon efficace à la fin du voyage (dans les 24 heures) de façon à permettre à l'exploitant du bateau de connaître l'état des QIT que détient ce dernier. Si un bateau a dépassé sont QIT pour une espèce particulière dans une zone, il doit cesser de pêcher dans cette zone. Contrairement au programme de gestion en vigueur avant l'adoption du système de QIT, le propriétaire de bateau peut éviter cette contrainte en transférant un QIT additionnel au bateau en faisant appel au marché. Si le bateau a fini de pêcher pour la saison et s'il présente un excédent pour un stock, le propriétaire du bateau peut transférer un quota afin de couvrir cet excédent ou demander qu'on déduise l'excédent du QIT de ce bateau pour l'année suivante. Pour désinciter le bateau à toujours prendre son QIT complet, le plan lui permet de reporter jusqu'à 30 pour cent de ses QIT à l'année suivante (Turris, ibid.).

Alors que le MPO doit approuver le transfert de poisson d'un bateau à l'autre, il s'agit là d'une simple fonction administrative qui s'effectue de façon électronique. On dénombre chaque année près de 2 500 à 3 000 transferts de QIT dans le domaine de la pêche au chalut du poisson de fond. Pour aider à équilibrer le marché des QIT, des sociétés privées d'échange des quotas ont fait leur apparition. Ces sociétés sont devenues si efficaces, que les bateaux peuvent loger un appel immédiatement après avoir réalisé le besoin d'un quota additionnel pour ensuite organiser et réaliser le transfert des QIT avant d'arriver au port pour y décharger leurs prises (Turris, communication personnelle).

On prétend que l'ajout d'observateurs en mer permet aux QIT d'agir avec succès au niveau de plusieurs espèces et des stocks particuliers lorsqu'on les combine aux quotas individuels. Cependant, ce système ne peut fonctionner que si les quotas sont transférables. En ayant recours à une attribution individuelle des quotas, les pêcheurs deviennent imputables de leurs propres actions, plutôt que de refiler cette responsabilité à la flotte, ce qui entraîne la fermeture de la flotte complète ou la mise en oeuvre de mesures de gestion qui constituent des limites additionnelles pour tous les bateaux. Si les propriétaires de bateau dépassent leurs attributions, ils ne peuvent continuer de pêcher avant d'avoir obtenu des quotas additionnels sur le marché. La transférabilité permet aux individus de s'adapter aux changements de circonstances dans un secteur très dynamique. Les incitatifs consistent à pêcher en toute sécurité et de façon sélective tout en réduisant le gaspillage et les coûts en plus de maximiser la valeur débarquée et à long terme des QIT (Turris, ibid.).

En 2006, le MPO adoptait le programme de QIT intégrés englobant les trois pêches et faisant l'objet du présent rapport. Il deviendra évident, dans la discussion qui suit, que la transférabilité du quota est essentielle pour assurer l'efficacité du programme intégré.

Alors que cette tendance à l'intégration est survenue en 2006, la philosophie à la base d'une telle décision remonte au milieu des années 1990. Pendant plusieurs années, les pêcheries de poisson de fond à accès limité et axées sur une seule espèce, dont la morue charbonnière, le flétan, le sébaste, la roussette et la morue-lingue, on remis à l'eau les prises que leurs permis leur interdit de conserver. Il est inutile de mentionner que les prises accessoires et la remise à l'eau de ces poissons de fond présentent un certain degré de mortalité. Dans le cas du sébaste, ce taux de mortalité est très élevé (pratiquement 100 pour cent), alors que dans le cas des espèces plus résilientes, tel le flétan, il est plus faible (environ 20 pour cent). Vers le milieu des années 1990, les gestionnaires commençaient à se préoccuper de la santé de divers stocks de poisson de fond, en particulier certains stocks de sébaste (tels le sébaste aux yeux jaunes, le sébaste à dos épineux, le sébaste cuivré, le sébaste à bandes jaunes et le sébaste-tigre). La mortalité des prises accessoires non comptabilisées dans les différentes pêcheries à accès limité venait compliquer le problème. Le rejet en mer du poisson constituait un gaspillage, en plus de nuire à la bonne gestion de la ressource et de menacer la viabilité et la durabilité à long terme de la pêche (Turris, ibid.).

Presque toutes les pêcheries sont, de par leur nature, axées sur plusieurs espèces. Le régime de gestion doit permettre de récolter plus d'une espèce de poisson. En réalisant que le régime d'accès limité a donné lieu à des régimes de gestion axés sur certaines espèces particulières au détriment de plusieurs espèces faisant l'objet de prises accessoires, le MPO a collaboré étroitement avec l'industrie à l'élaboration d'un programme de QIT axé sur plusieurs espèces pour toutes les pêcheries de poisson de fond, ce programme étant très comparable au programme de QIT pour le chalutage du poisson de fond. En 2006, après plus de trois années de planification, de conception et de consultation, le MPO a mis en oeuvre le plan intégré de gestion du poisson de fond. Toute la pêche au poisson de fond (morue charbonnière, flétan, chalutage du poisson de fond, sébaste, roussette et morue-lingue) est gérée sur la base des QIT et permet l'échange de quotas entre les bateaux munis d'un permis afin de couvrir la mortalité des prises accessoires (conservées ou remises à l'eau). Pour assurer une compilation précise des prises et des poissons remis à l'eau par espèce et par zone, tous les bateaux de pêche à la morue charbonnière, au flétan, au sébaste, à la roussette et à la morue-lingue doivent être munis d'un équipement de surveillance électronique (caméras). Les chalutiers de poisson de fond continuent de faire appel aux observateurs en mer.

En vertu du plan de gestion intégrée du poisson de fond, un bateau avec permis d'accès limité pour la pêche à la morue charbonnière qui prend du flétan alors qu'il pêche la morue charbonnière doit transférer le flétan d'un permis pour cette espèce à un permis pour la morue charbonnière afin de couvrir les prises accessoires de flétan. De même, un bateau détenant un permis lui permettant de pêcher la roussette, mais qui compte du sébaste dans ses prises accessoires, doit transférer le QIT de sébaste à son permis de roussette afin de couvrir les prises accessoires. Comme ce fut le cas dans le domaine de la pêche au chalut, le gouvernement et le secteur privé ont élaboré des systèmes de données et des programmes informatiques efficaces pour faciliter l'échange des QIT et permettre la saisie rapide des données, ainsi que la mise à jour des quotas que détient chaque bateau.

Conformément aux principes de développement durable, toute mortalité de poisson de fond survenant dans les pêcheries de poisson de fond à accès limité est prise en compte dans les TAC particuliers aux divers stocks. Tous les pêcheurs pratiquant la pêche au poisson de fond sont maintenant incités à pêcher de façon sélective, à réduire la mortalité du poisson remis à l'eau et les coûts de la pêche, ainsi qu'à maximiser les recettes découlant de leurs prises totales (Turris, ibid.).

Un dernier commentaire s'impose. Au moment d'aborder le programme de gestion à accès limité qui a précédé les QIT, on a répété à maintes reprises que la transférabilité des permis ne faisait qu'accentuer les problèmes au niveau de l'économie et de la conservation des pêcheries. Le marché s'opposait à une gestion efficace des ressources. La transférabilité des permis est venue alimenter la concurrence entre les pêcheurs en confiant les permis aux éléments les plus efficaces et agressifs. À titre de contraste, en vertu des programmes de QIT, le marché, en facilitant l'attribution des récoltes entre les pêcheurs, en réduisant le risque auquel ils sont exposés, en leur permettant de diversifier leurs portefeuilles de QIT et en confiant la récolte aux éléments les plus efficaces, augmente le produit résultant des efforts concurrentiels des pêcheurs au profit de ces derniers et non au profit de la population en général.