Mécanismes internes de divulgation d’actes répréhensibles au MPO

(Also published in English as DFO Internal Procedures on Disclosure of Wrongdoing)

Préambule

En conformité avec les traditions et valeurs démocratiques canadiennes, nos gouvernements sont élus par les citoyens pour définir et servir l’intérêt public. Les employés du gouvernement du Canada jouent un rôle important afin à respecter le cadre démocratique de notre pays en servant le gouvernement en place avec neutralité. De cette manière, les employés du MPO jouent un rôle fondamental dans le service des intérêts publics.

Au moyen de la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles (LPFDAR), le Parlement a déclaré son intention de renforcer la compétence et l’intégrité de la fonction publique fédérale.

La Loi énonce que « Le ministre encourage, dans les lieux de travail du secteur public, des pratiques conformes à la déontologie et un environnement favorable à la divulgation des actes répréhensibles... ».  La LPFDAR s’applique à tous les fonctionnaires, soit à « toute personne employée dans le secteur public ».

La LPFDAR a pour objectif d’encourager les employés au sein du secteur public à se manifester s’ils ont des raisons de croire que des actes répréhensibles graves ont été commis ou sont sur le point d’avoir lieu, et de les protéger contre les représailles lorsqu’ils le font.  La Loi établit une procédure équitable et objective pour les employés visés par des allégations.

Une bonne mise en œuvre de la LPFDAR pourra concrétiser les résultats suivants :

1. Les organismes auront une capacité accrue à relever les actes répréhensibles, à les résoudre et à empêcher les représailles;
2. Les fonctionnaires se sentiront appuyés et seront protégés contre les représailles quand ils divulguent des actes répréhensibles;
3. La haute direction favorisera le leadership éthique, prêchera par l’exemple et incitera les employés à faire ce qui est bien;
4. La culture d’éthique sera soutenue et appuyée au sein d’un milieu de travail de choix;
5. Le public aura une confiance accrue dans les organismes du secteur public.

Au MPO, l’accent est mis sur la promotion d’une culture ouverte aux communications où les enjeux, les inquiétudes et l’inconduite sont traités lors d’interactions normales.  L’intention de la LPFDAR n’est pas de remplacer la gestion quotidienne de l’inconduite au MPO. La LPFDAR et ces procédures internes de divulgation  procurent plutôt une alternative pour encourager les fonctionnaires  à divulguer certains actes répréhensibles graves définis sous la Loi (voir définition ci-dessous), tout en profitant de certaines protections.

Ainsi, le sous-ministre¹ (SM) de Pêches et Océans Canada a désigné un agent supérieur pour la divulgation au MPO, soit le directeur exécutif, Centre de valeurs, de l’intégrité et de la résolution de conflits (VIRC), auprès de qui les fonctionnaires peuvent divulguer de l’information concernant des actes répréhensibles en milieu de travail.

Date d'entrée en vigueur

La date d’entrée en vigueur de ces mécanismes internes de divulgation d’actes répréhensibles au MPO est le 1er mars 2010.

Objectif

L’objectif des mécanismes internes de divulgation d’actes répréhensibles est de donner à tous les fonctionnaires du MPO, incluant les gestionnaires, des mécanismes pour divulguer de l'information concernant des actes répréhensibles au MPO dans le contexte de la LPFDAR. Ces mécanismes accompagnent la Loi et devraient être lus de concert avec elle.

Définitions

Acte répréhensible (wrongdoing) - Dans la Loi, un acte répréhensible est défini comme suit :

1. la contravention d’une loi du Parlement ou provinciale ou d’un règlement pris sous leur régime;
2. l’usage abusif des fonds ou des biens publics;
3. les cas graves de mauvaise gestion dans le secteur public;
4. le fait de causer, par action ou omission, un risque grave et précis pour la vie, la santé ou la sécurité humaines ou pour l’environnement;
5. la contravention grave du Code de conduite applicable au secteur public ou du code de conduite du MPO (à venir);
6. le fait de sciemment ordonner ou conseiller à une personne de commettre l’un des actes répréhensibles visés aux alinéas a) à e).

En général, une divulgation protégée concerne un acte répréhensible en regard de l'intérêt public par opposition à un acte répréhensible en regard d'un intérêt personnel, commis contre des individus qui en sont victimes. Dans le premier cas, la personne qui fait la divulgation est considérée plus comme étant un témoin qu'une victime d'un acte répréhensible.

Confidentialité (confidentiality) – Le SM veille à ce que, sous réserve de toute autre loi fédérale applicable, l’équité procédurale et la justice naturelle, l’identité des personnes en cause dans le cadre d’une divulgation ainsi que l’information recueillie soient protégées.

Divulgation protégée (protected disclosure) – Divulgation qui est faite de bonne foi par un fonctionnaire, conformément à la LPFDAR, à une des personnes mentionnées ci-après. Elle concerne tout renseignement qui, selon le fonctionnaire, peut démontrer qu’un acte répréhensible a été commis ou est sur le point de l’être, ou qu’il lui a été demandé de commettre un tel acte. Pour que sa divulgation soit protégée en vertu de la LPFDAR, le fonctionnaire doit faire sa divulgation à son supérieur hiérarchique, au supérieur de ce dernier, à l’agent supérieur pour la divulgation du Ministère (VIRC) ou au commissaire à l’intégrité du secteur public (CISP). Le fonctionnaire n’est pas obligé d’avoir recours aux mécanismes internes avant de faire une divulgation au CISP.

Fonctionnaire (public servant) – Par fonctionnaire, la LPFDAR prévoit une application plus large que celle de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique. Un fonctionnaire est « toute personne employée dans le secteur public » (ex : temps plein, temps partiel, occasionnels, étudiants, etc.).

Représailles (reprisal) – L’une ou l’autre des mesures ci-après prises à l’encontre d’une personne pour le motif qu’elle a fait une divulgation protégée ou pour le motif qu’elle a collaboré de bonne foi à une enquête menée sur une divulgation : toute sanction disciplinaire, la rétrogradation, le licenciement ou toute autre mesure portant atteinte à l’emploi ou aux conditions de travail de la personne, ou toute menace de prendre l’une de ces mesures ou d’ordonner à une personne de le faire.

Application

Ces mécanismes de divulgation interne s’appliquent à tous les fonctionnaires qui divulguent un acte répréhensible au MPO et à la Garde côtière canadienne (GCC).

Responsabilité et autorité

La responsabilité et l'autorité principales relativement à l'application de la LPFDAR et les présents mécanismes relèvent du sous-ministre (SM) de Pêches et Océans Canada.

Aperçu de la Loi

Mesures de protection contre les représailles

Le SM, l’agent supérieur (VIRC) et l’ensemble des superviseurs du ministère jouent un rôle important dans la protection des employés contre d’éventuelles représailles. En vue de prévenir les représailles, le MPO s’engage à :

1. fournir des renseignements à tous les employés pour les sensibiliser à la LPFDAR;
2. offrir à tous les superviseurs et directeurs des possibilités d’apprentissage qui leur permettront de connaître les étapes que doit suivre un employé qui veut faire une divulgation;
3. respecter et protéger la confidentialité du divulgateur et du(des) témoin(s) lors de la tenue de l’enquête sur une divulgation en prenant toutes les mesures nécessaires pour protéger leur identité, dans la mesure du possible, tout en respectant les principes de l’équité procédurale et de la justice naturelle;
4. si l’identité d’un divulgateur ou d’un témoin est révélée dans le milieu de travail, prendre les mesures nécessaires pour éviter d’éventuelles représailles.

Régime de protection contre les représailles

Il est important de noter que la LPFDAR stipule que « Pour l’application de la présente loi, la mention de la personne ayant exercé des représailles vaut mention de la personne qui en a ordonné l’exercice ».

En vertu de la LPFDAR, le CISP est la seule autorité à laquelle un fonctionnaire peut adresser une plainte officielle s’il croit que des représailles ont été exercées contre lui pour le motif direct qu’il a fait une divulgation protégée ou qu’il a collaboré de bonne foi à une divulgation protégée. Toutefois, les fonctionnaires qui se croient victimes de représailles peuvent aussi en parler de manière informelle à leur superviseur ou à l’agent supérieur (VIRC), qui examineront la plainte et pourront mener une enquête.

L’agent supérieur (VIRC) donnera, aux fonctionnaires qui pensent être ou avoir été victimes de représailles, des conseils sur les options dont ils disposent. L’agent supérieur (VIRC) recommandera également au SM les mesures correctives à prendre.

Le fait qu’une divulgation d’un employé soit rejetée pour quelque motif que ce soit ne l'empêche pas formuler une plainte liée à des représailles. Rappelons qu’en vertu de la LPFDAR, toute plainte relative à des représailles doit être déposée auprès du CISP dans les 60 jours suivant la date où le plaignant a eu connaissance (ou aurait dû avoir connaissance) des représailles en question. Les fonctionnaires qui ont fait une divulgation d’actes répréhensibles peuvent, avec leur accord, être temporairement réaffectés ailleurs pour les protéger contre des représailles.

Si le CISP décide de donner suite à la plainte, il désignera un enquêteur. Au cours de l’enquête, l’enquêteur peut recommander au CISP de nommer un conciliateur chargé de tenter d’en arriver à un règlement de la plainte.

Si, après réception du rapport d’enquête, le CISP est d’avis que l’instruction de la plainte par le Tribunal de la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles est justifiée, il peut lui demander de décider si des représailles ont été exercées à l’égard du plaignant et d’ordonner la prise des mesures de réparation à l’égard du plaignant.

À la suite d’une demande du CISP, si le Tribunal détermine que des représailles ont été exercées, il peut ordonner que des mesures de réparation soient prises, incluant :

1. permettre au plaignant de reprendre son travail;
2. le réintégrer ou lui verser une indemnité, s'il estime que le lien de confiance qui existait entre les parties ne peut être rétabli;
3. lui verser une indemnité équivalant au plus, à son avis, à la rémunération qui lui aurait été payée s'il n'y avait pas eu de représailles;
4. annuler toute sanction disciplinaire ou autre prise à son endroit et lui payer une indemnité équivalant au plus, à son avis, à la sanction pécuniaire ou autre qui lui a été imposée;
5. lui accorder le remboursement des dépenses et des pertes financières qui découlent directement des représailles;
6. l'indemniser, jusqu'à concurrence de 10 000 $, pour les souffrances et douleurs découlant des représailles dont il a été victime.

Le Tribunal peut également ordonner que des mesures disciplinaires soient prises contre des personnes lorsqu'il est établi qu'elles ont exercé des représailles.

Le CISP peut refuser de traiter une plainte en matière de représailles pour les motifs suivants :

1. la plainte a déjà  été traitée de façon juste et adéquate, ou elle serait mieux traitée à l'aide d'un autre mécanisme;
2. la plainte ne relève pas du champ de compétence du commissaire;
3. la plainte n'a pas été formulée de bonne foi;

Les fonctionnaires peuvent aussi choisir de donner suite à la question au moyen d’un grief ou d’un autre recours, s’il y a lieu, mais ils ne peuvent cumuler leurs recours.

Confidentialité

Tout au long du processus, l’agent supérieur (VIRC) protégera l’information de même que l’identité du divulgateur et de toutes les personnes prenant part au processus de divulgation d’actes répréhensibles (incluant les témoins et ceux contre qui l’allégation est faite), dans la mesure du possible, tout en respectant les principes de l’équité procédurale et de la justice naturelle. Pour ce faire, il prendra les mesures ci-dessous :

1. limiter l’information concernant la divulgation aux personnes qui ont besoin de savoir;
2. prévoir un numéro téléphonique et une adresse courriel confidentielles et dédiés pour la divulgation;
3. appliquer les nouvelles dispositions de la Loi sur l’accès à l’information et de la Loi sur la protection des renseignements personnels en conséquence.

Après avoir fait une divulgation, le fonctionnaire se doit de protéger la confidentialité lui aussi, sans quoi il risque de compromettre l’intégrité d’une éventuelle enquête sur la divulgation.

Dans le cas d’une divulgation protégée par la Loi, les renseignements à son sujet demeurent confidentiels, même si la plainte est rejetée ou si celle-ci s’avère non fondée.

Le caractère confidentiel de l’information divulguée ne peut être respecté s’il s’agit d’activités criminelles. L’information sera alors renvoyée aux autorités compétentes pour qu’elles y donnent suite, et les dispositions en matière de confidentialité de ces autorités s’appliqueront.

Considérations liées à l’accès à l’information et à la protection des renseignements personnels

La Loi sur l’accès à l’information et la Loi sur la protection des renseignements personnels comprennent des exceptions obligatoires et permanentes liéesà la LPFDAR. Elles contiennent des dispositions selon lesquelles les documents contenant de l’information ou des renseignements personnels recueillis dans le cadre d’un processus de divulgation ou au cours d’une enquête relative à une divulgation d’actes répréhensibles sont protégés en permanence et ne peuvent être communiqués via ces lois.

Pour de plus amples renseignements, veuillez consulter le « Guide relatif à l’accès à l’information et à la protection des renseignements personnels dans le cadre de la LPFDAR » préparé par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada.

Divulgation publique

Un fonctionnaire peut faire une divulgation publique seulement s'il n'a pas suffisamment de temps pour la faire au moyen des mécanismes internes ou du processus indépendant du commissaire à l’intégrité du secteur public, et s'il a des motifs raisonnables de croire que l'acte constitue une infraction à une loi fédérale ou provinciale ou un risque imminent de danger grave et précis pour la vie, la santé et la sécurité humaines ou pour l'environnement. Des mesures disciplinaires peuvent être prises si ces circonstances ne sont pas respectées par le fonctionnaire.

Consultation juridique

Le CISP peut mettre des services de consultation juridique à la disposition des personnes qui participent à une procédure visée par la LPFDAR ou à un processus de protection contre les représailles. Les frais de ces services ne doivent pas dépasser 1 500 $ (3 000 $ dans des circonstances exceptionnelles).

Processus de divulgation interne

Avec qui communiquer pour se renseigner sur la divulgation d’actes répréhensibles

Les employés du MPO qui souhaitent obtenir des conseils sur les actes répréhensibles ou divulguer un acte répréhensible peuvent communiquer avec une des trois personnes ci-dessous :

• leur superviseur ou gestionnaire, ou le supérieur de ce dernier;
• l’agent supérieur (VIRC);
• le commissaire à l’intégrité du secteur public (CISP).

À toute étape du processus de divulgation, le fonctionnaire qui souhaite divulguer un acte répréhensible peut être accompagné (collègue, ami, représentant syndical, etc.), mais il doit faire la divulgation lui-même.

L’agent supérieur (VIRC) fournit des avis et conseils à un fonctionnaire qui songe à faire une divulgation.

Étape 1 – Divulgation de l’acte répréhensible

Tous les superviseurs du MPO ou de la GCC qui reçoivent une divulgation d’acte répréhensible doivent transférer rapidement la divulgation à l’agent supérieur (VIRC) pour examen et suivi afin d’assurer l’application convenable et uniforme de la Loi, et ensuite informer le divulgateur de ce transfert.

Le divulgateur doit préciser les allégations en donnant suffisamment de détails pour que l’agent supérieur (VIRC) soit en mesure d’évaluer la nature et la teneur du prétendu acte répréhensible. Le fonctionnaire n’est pas tenu de présenter des preuves. Dans la divulgation, le fonctionnaire doit fournir les renseignements ci-dessous :

• son nom et ses coordonnées;
• la nature et la description de l’acte répréhensible;
• le nom de la personne qui aurait commis l’acte répréhensible;
• la date à laquelle l’acte répréhensible aurait été commis;
• le plus de renseignements pertinents possible.

Une fois que l’agent supérieur (VIRC) a reçu une divulgation d'actes répréhensibles, il envoie au divulgateur, dans un délai d’une semaine, un accusé de réception l’informant qu'il est en train d'étudier la question.

L’agent supérieur (VIRC) explique la LPFDAR au divulgateur et la protection qu’elle prévoit contre d’éventuelles représailles et il lui fait prendre connaissance des présentes procédures.

Étape 2 – Évaluation initiale et analyse préliminaire

L’agent supérieur (VIRC) procède à l’évaluation initiale et à l’analyse préliminaire des renseignements reçus dans le contexte de la divulgation. Il applique la définition d’acte répréhensible établie dans la LPFDAR et il détermine s’il convient de passer aux prochaines étapes.

Dans le cadre de l’analyse préliminaire, l’agent supérieur peut :

1. déterminer si la nature de l’acte répréhensible est telle qu’il faut prendre des mesures immédiates;
2. refuser de donner suite à la divulgation;
3. décider de lancer un examen informel, tenter de résoudre la question ou mener une enquête.

L’agent supérieur peut refuser de donner suite à une divulgation ou de commencer une enquête ou de la poursuivre, s’il estime, selon le cas :

1. que la divulgation n’est pas suffisamment fondée;
2. que l’objet de la divulgation ou de l’enquête a été instruit comme il se doit dans le cadre d’un autre processus ou qu’il se prêterait à un autre processus;
3. que l’objet de la divulgation ou de l’enquête n’est pas suffisamment important;
4. que la divulgation est faite de mauvaise foi, avec l’intention de nuire ou de vexer (des mesures disciplinaires peuvent être prises contre le fonctionnaire);
5. que l’acte répréhensible présumé remonte à si longtemps que toute démarche est devenue inutile;
6. que les faits visés par la divulgation résultent de la mise en application d’un processus décisionnel équilibré et éclairé sur une question de politique publique;
7. qu’il a une raison valable de ne pas y donner suite.

L’agent supérieur informe le divulgateur par écrit de la décision découlant de l’évaluation initiale, en incluant les raisons de sa décision et les prochaines étapes qui suivront.

Tel que mentionné plus haut au Régime de protection contre les représailles, le fait qu’une divulgation soit rejetée pour quelque motif que ce soit n’empêche pas les personnes impliquées de formuler une plainte contre des représailles.

Étape 3 – Enquête

Une fois l’analyse préliminaire effectuée, l’agent supérieur (VIRC) peut lancer un examen informel, tenter de résoudre la question ou mener une enquête.

Si l’agent supérieur (VIRC) décide de mener une enquête sur le problème soulevé dans la divulgation, il doit nommer, mandater et encadrer le ou les enquêteurs, conformément aux exigences de la LPFDAR. Bien que les enquêtes soient menées le plus rapidement possible, la rigueur ne sera pas sacrifiée au profit de la rapidité.

Une fois l'enquête terminée, l'agent supérieur (VIRC) examine les conclusions de l'enquête et fournit un rapport au SM et au Comité de gestion de cas², le cas échéant. L’agent supérieur, avec le Comité de gestion de cas, examine les conclusions et fait une recommandation au SM sur les mesures correctives, qui prend la décision finale.

Étape 4 – Communication des résultats de la divulgation

Dès que les résultats d’une enquête sont finalisés et approuvés, le divulgateur et les autres parties concernées sont informés par écrit des résultats de l’enquête et des mesures prises.

Les mesures correctives sont, entre autres, les mesures à prendre pour régler le problème et éviter que l’acte répréhensible se reproduise, et elles peuvent inclure d’autres mesures comme l’établissement d’un système de freins et contrepoids, la modification de politiques et de procédures, et la formation.

Étape 5 – Rapports

Si, à la suite d’une divulgation faite à un superviseur ou à l’agent supérieur (VICR), il est conclu qu’un acte répréhensible a été commis, le SM doit rapidement :

1. permettre au public d’avoir accès à la description de l’acte répréhensible (l’information personnelle sera enlevée à moins qu’elle soit nécessaire pour comprendre adéquatement l’acte répréhensible) ;
2. indiquer toute recommandation découlant de cette conclusion;
3. rendre compte de toutes les mesures correctives prises relativement à l’acte répréhensible ou expliquer pourquoi aucune mesure n’a été prise.

Ces renseignements seront diffusés sur le site internet du MPO.

La communication de ces renseignements s’ajoute à l’exigence de rendre compte annuellement des activités prescrites par la LPFDAR au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada dans les 60 jours suivant la fin de l’année financière. L’agent supérieur (VIRC) est responsable du suivi des cas de divulgation dans le cadre du processus d’établissement de rapports annuels.

Il revient à l’agent supérieur (VIRC) de conserver toute la documentation et les preuves.

Divulgation d’actes répréhensibles au CISP

Quiconque peut fournir au CISP des renseignements concernant un acte répréhensible commis dans le secteur public.

Lorsqu’un fonctionnaire fait une divulgation auprès du CISP, ce dernier peut refuser la divulgation ou mener une enquête sur l’acte répréhensible présumé s’il le juge nécessaire à la suite de l’analyse des renseignements fournis. Il rend ensuite compte de ses constatations et recommande des mesures correctives au SM du MPO.

Demande de renseignements

Veuillez présenter les demandes de renseignements sur les mécanismes internes de divulgation d’actes répréhensibles à l’agent supérieur du MPO (VIRC).

Pour obtenir des renseignements généraux sur les questions de divulgation, vous pouvez aussi consulter :

• le site Web du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, Bureau du dirigeant principal des ressources humaines à http://www.tbs-sct.gc.ca/ve/pda-fra.asp;
• le site Web d’Intégrité du secteur public Canada à http://www.psic-ispc.gc.ca/index.php?lang=fr.

Personne-ressource au MPO

L’agent supérieur pour la divulgation confidentielle d’actes répréhensibles au MPO est :

Maggie Trudel-Maggiore,
Directrice exécutive, Centre de valeurs, de l’intégrité et de la résolution de conflits et
Agente supérieure chargée de la divulgation (VIRC).

• Téléphone : 613-990-0048; ou numéro sans frais : 1-866-211-4411
• Télécopieur : 613-991-4412
• Courriel : XNAT, DFO Disclosure Office/Bureau de Divulgation, MPO
• Par la poste dans une enveloppe scellée portant l’inscription « Ne doit être ouvert que par le destinataire » et adressée à :

Mme Maggie Trudel-Maggiore
Centre de valeurs, de l’intégrité et de la résolution de conflits
200, rue Kent, 15e étage ouest (15W064)
Ottawa (Ontario) K1A 0E6

Personne-ressource pour plainte formelle de représailles

• Une plainte en matière de représailles peut être déposée auprès du CISP à l’adresse suivante :

Commissaire à l’intégrité du secteur public
60, rue Queen, 7e étage
Ottawa (Ontario) K1P 5Y7

• Téléphone : 613-941-6400
• Numéro sans frais : 1-866-941-6400

Références

• Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles
• Loi sur la protection de l’information (paragraphe 8(1))
• Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité
• Loi sur l’accès à l’information
• Loi sur la protection des renseignements personnels
• Politique sur la gestion de l’information
• Politique du gouvernement sur la sécurité – Norme opérationnelle de la Loi sur la protection de l’information