Participants de l'extérieur au processus de consultation régional (PCR)

But

Le présent document donne un aperçu du cadre régissant la participation aux processus d'examen scientifique par des pairs au MPO. Ce cadre s'applique aux processus d'examen et de consultation à l'échelle régionale, zonale et nationale.

Cadre stratégique

Les politiques fédérales énoncées dans le rapport Avis Scientifiques pour l'efficacité gouvernementale (ASEG) et dans le contrat d'union sociale établissent le contexte général dans lequel fonctionne le PCR (à moins d'une indication contraire, l'appellation « PCR » utilisée dans ce document s'applique aux processus régionaux, zonaux et nationaux.). Enfin, le Cadre fédéral de l'approche de précaution / principe de précaution au Canada vient le renforcer. Le cadre stratégique de ces documents récents confirme deux principes sur lesquels devraient reposer les avis scientifiques donnés au gouvernement :

• Rigueur et impartialité
• Ouverture et transparence

En 1994, le ministère des Pêches et des Océans a tenu compte de ces deux principes lorsqu'il a publié le rapport du Comité Boulva dans lequel on établissait le fondement d'un processus révisé d'examen et de consultation dans le but d'évaluer les stocks.

Depuis 1994, le PCR a continué d'évoluer et le processus s'applique maintenant à l'examen par des pairs et à la prestation d'avis scientifiques portant sur des questions plus vastes que les seules évaluations de stocks. En juin 2001, le CNDS a confirmé que les avis scientifiques en matière d'habitat, d'aquaculture et de gestion des écosystèmes seraient également régis par le cadre du PCR, faisant ainsi du PCR le processus consultatif [scientifique] régional plutôt que le processus régional d'évaluation des stocks de portée plus restreinte.

Voici les principaux aspects du cadre stratégique régissant les avis scientifiques donnés au gouvernement dans lequel s'incrit le PCR :

• L'apport scientifique doit provenir d'une vaste gamme de sources; il faut accorder aux « connaissances traditionnelles » des résidants locaux l'importance qui leur revient et les avis doivent établir un équilibre entre les multiples points de vue exprimés (rapport ASEG - inclusivité).
• Tous les processus consultatifs, y compris ceux impliquant l'utilisation des connaissances traditionnelles, doivent faire l'objet d'une diligence raisonnable. Cela devrait impliquer un examen rigoureux et un contrôle de la qualité de tous les intrants, analyses, constatations et recommandations (rapport ASEG - principes scientifiques objectifs et avis scientifiques).
• Les scientifiques doivent jouir de la souplesse nécessaire pour explorer la gamme de conclusions et d'interprétations que peuvent laisser supposer les constatations scientifiques (rapport ASEG - principes scientifiques objectifs et avis scientifiques).
• Lorsqu'ils formulent leurs avis, les participants doivent faire une distinction nette entre les faits de nature scientifique et les jugements basés sur leurs opinions personnelles (rapport ASEG - principes scientifiques objectifs et avis scientifiques).
• Les conseillers et les décideurs dans le domaine des sciences doivent transmettre au grand public et aux intervenants le degré et la nature des incertitudes scientifiques de même que l'approche de gestion des risques utilisée pour prendre des décisions (rapport ASEG - incertitudes et risques).

On précise clairement dans le contrat d'union sociale que les citoyens n'ont pas simplement le droit d'être informés de façon passive des activités du gouvernement, mais qu'ils ont aussi le droit de participer à des degrés divers aux activités du gouvernement. (Voir les documents de politique suivants : éléments constitutifs de la nouvelle union sociale [Margaret Biggs] et Renforcer l'union sociale : Les prochaines étapes [Kathleen O'Hara et Sara Cox] disponibles auprès des Réseaux canadiens de recherche en politiques publiques).

La politique sur les opérations du PCR découle de ces orientations générales de la politique sur les avis scientifiques et la participation des citoyens aux activités gouvernementales et se fonde sur ces orientations, car toutes les deux correspondent au but du PCR. Le PCR a comme objectif général d'élaborer et de transmettre les meilleurs renseignements et avis scientifiques possibles au ministre, aux décideurs et aux clients. On examine les évaluations des stocks, de l'habitat et des écosystèmes afin de pouvoir discuter des diverses interprétations des données et des analyses et, dans la mesure du possible, de régler ces questions avant d'amorcer les discussions sur les mesures de conservation et de gestion. L'examen doit être objectif, permettre des échanges vigoureux ainsi que l'expression de différentes interprétations des données et des analyses.

Contexte de la politique en vigueur

Jusqu'en 2001, les processus consultatifs régionaux ont évolué de diverses façons, bifurquant parfois selon les intérêts ou les capacités de chacune des régions. Les intervenants appuyaient fortement notre approche d'ouverture, mais des différences entre les régions étaient apparentes au niveau des règles régissant la participation de gens de l'extérieur et des privilèges qui leur étaient accordés. Chaque année, lors des réunions des coordonnateurs du PCR, on a discuté de ces différences. Par ailleurs, des participants de l'extérieur ont fait part de leurs préoccupations au sujet des différences au niveau des règles de participation d'un bureau régional à un autre. À l'automne de 1999, le Comité d'orientation du MPO a soulevé la question de la participation de gens de l'extérieur au PCR dans le cadre d'une discussion sur les rôles et les responsabilités en matière de conservation des ressources halieutiques. Cette question a été référée au Secteur des sciences pour que les directions prennent des mesures à ce niveau. Puis, des intervenants ont fait parvenir des lettres au Ministre et au SMA pour leur faire part de leurs préoccupations au sujet du traitement différent accordé par les processus de consultation régionaux. Le président du CCRH a fait part de préoccupations semblables dans le document sur les priorités scientifiques du CCRH pour l'an 2000 qu'il a remis au SMA du Secteur des sciences. De plus, lors de la rédaction des versions antérieures des documents constituant la base des processus d'examen et de consultation, on n'a pas tenu compte du rôle spécial des conseils de gestion régionaux dans le Nord. La présente politique veut donner suite à ces préoccupations et dresser les grandes lignes d'une approche uniforme à la participation de personnes de l'extérieur aux PCR.

Principes et lignes directrices régissant la participation aux processus d'examen par des pairs :

Les processus d'examen et de consultation du Secteur des sciences du MPO ont pour but d'assurer un contrôle de qualité en faisant l'examen de l'information (lorsque demandé à l'une des directions du Secteur des sciences) et des avis scientifiques par des pairs, dans le but général de donner les meilleurs renseignements scientifiques possibles au Ministre, aux gestionnaires, aux conseils de gestion, aux intervenants et au grand public. Pour que nos examens s'inscrivent dans le cadre stratégique du gouvernement canadien, ils doivent être rigoureux, fiables, pertinents et doivent être menés avec objectivité, ouverture et transparence.

Les participants ne sont pas censés venir aux réunions reliées au PCR simplement pour être informés des conclusions déjà tirées ailleurs au sujet de questions scientifiques telles que l'état des stocks, les habitats ou les écosystèmes, ni pour agir à titre de représentants de secteur en prenant des positions de défense des droits relativement à des questions scientifiques ou à des mesures de gestion. Les intervenants sont informés des résultats des évaluations des stocks, des habitats ou des écosystèmes par le biais de nos mécanismes habituels de communications et de consultations. De plus, ils ont la chance de faire connaître leurs opinions partisanes au sujet de questions scientifiques et de décisions reliées à la gestion par l'entremise des conseils de conservation et des comités consultatifs.

Les réunions d'examen par des pairs servent de forum où l'on peut contester et examiner l'information scientifique, comprenant souvent les connaissances traditionnelles ou les connaissances des utilisateurs, en vue d'arriver à un consensus objectif de telle sorte que les produits d'information examinés et les conseils puissent être communiqués de façon générale et que les bénéficiaires puissent avoir confiance en leur fiabilité. On ne peut pas séparer la fonction de contrôle de la qualité du PCR. Si l'on devait ajouter un examen technique comme étape distincte au processus global d'évaluation et de consultation, cet examen devrait lui aussi respecter les politiques gouvernementales au sujet de l'ouverture et de la transparence ainsi que de la rigueur et de l'objectivité. Non seulement une telle façon de procéder augmenterait-elle considérablement la charge de travail et les dépenses, mais elle remettrait aussi en question la raison d'être de tenir les réunions suivantes sous le vocable de PCR. Le PCR devrait donc comprendre à la fois l'examen technique et l'élaboration de conseils.

Pour que le PCR soit reconnu de façon générale comme étant ouvert et transparent, il nécessite la participation de personnes qui ne sont pas des employés du gouvernement. Par conséquent, des participants de l'extérieur assisteront habituellement à toutes les réunions s'inscrivant dans le cadre du PCR. Toutefois, les documents de la politique gouvernementale stipulent clairement que l'expression « ouvert et transparent » ne veut pas dire une participation sans limite du grand public. D'abord et avant tout, les réunions doivent être structurées pour être efficaces et atteindre les normes les plus élevées possibles au chapitre de la rigueur et de l'objectivité. Elles doivent aussi être harmonisées aux droits et aux responsabilités des conseils de gestion régionaux dans le Nord.

Pour contribuer de façon pertinente, les participants doivent bien connaître l'information et les méthodes reliées aux questions examinées. Il est habituellement facile d'avoir accès à une expertise pertinente dans les établissements universitaires et dans les centres de recherche d'autres régions et pays. Dans bien des cas, les personnes ayant des connaissances traditionnelles ou des connaissances d'utilisateur des ressources ou des écosystèmes d'intérêt disposeront aussi des connaissances et de l'expertise pertinentes pour contribuer, tout comme ce peut être le cas de personnes faisant partie de groupes de défense non gouvernementaux de l'intérêt public. Les participants peuvent donc provenir des trois sources, suivant ce que dicte l'ordre du jour d'une réunion.

Pour être objectifs et impartiaux, les participants doivent être conscients de la nature de l'examen par les pairs, de leur rôle comme source de connaissances et d'expertise et de leur rôle au niveau du contrôle de la qualité de tous les renseignements fournis pendant la réunion par le biais de critiques constructives et de la recherche d'un consensus. Les participants ne sont pas des défenseurs des droits ou des représentants d'un groupe d'intérêt, mais on s'attend à ce qu'ils participent comme personnes bien informées. Pour bien assumer leurs rôles, les participants invités doivent réellement participer activement. Les réunions du PCR devraient être conçues et dirigées de façon non conflictuelle, mais tous les participants devraient s'attendre à ce que l'on puisse y remettre en question leurs opinions de façon constructive. En règle générale, cela veut donc dire que le nombre de participants devrait être limité à un niveau opérationnel et ceux-ci ne devraient pas se sentir comme s'ils étaient en démonstration devant leurs pairs, les médias ou tout autre public. Par ailleurs, comme on le souligne dans le contrat d'union sociale, les participants peuvent s'attendre à participer pleinement au processus de prise de décisions pendant les réunions et non seulement à être informés de façon passive en observant les exposés et les discussions. Ainsi, tous les participants devraient avoir un statut égal à la réunion et ils devraient se percevoir comme tels.

Les personnes de l'extérieur participeront sur invitation. On invitera des personnes qui sont bien renseignées, à l'aise dans le contexte de réunions et respectées de façon générale par des groupes de pairs. Si une personne a des antécédents de participation constructive au PCR ou aux programmes de collaboration au sein du MPO, il s'agit souvent d'un bon indice permettant de croire qu'elle respectera les objectifs et les procédures de la réunion. La diversité des invités devrait correspondre approximativement à la diversité des perspectives et de l'expérience reliées aux éléments inscrits à l'ordre du jour. La combinaison et le nombre exacts des invités varieront en fonction de l'ordre du jour d'une réunion. Il est évident que les réunions plus importantes nécessiteront probablement un plus grand nombre de participants invités. Les invitations devraient être faites par écrit. De plus, lorsque c'est nécessaire (par exemple, lorsque les conclusions d'une réunion influencent la valeur des droits d'accès transférables aux pêches), on peut demander aux invités de respecter le caractère confidentiel des conclusions tirées à la fin d'une réunion jusqu'à une date précise à laquelle les résultats de la réunion seront rendus publics. Le bureau régional peut établir (pour les PCR) des méthodes précises en vue de choisir les invités tout en respectant le rôle et les pouvoirs des conseils de gestion régionaux dans le Nord.

Les présidents des réunions reliées au PCR doivent envoyer les invitations et s'assurer que les participants respectent les lignes directrices. Pendant la réunion, les présidents devraient rappeler les lignes directrices aux participants. Les présidents peuvent rappeler les participants à l'ordre et peuvent, si on le juge essentiel au déroulement professionnel de la réunion, demander aux participants de quitter la salle.

L'une des directives générales veut que le MPO ne paie pas les dépenses des participants provenant de l'intérieur de la région. Cependant, des processus consultatifs individuels peuvent financer la participation si celle-ci est essentielle à l'examen. Ainsi, il peut arriver que la participation d'une personne clé impose à cette dernière des difficultés financières indues et que cette expertise essentielle ne puisse être disponible autrement. En règle générale, on offrira des services de traduction simultanée lorsque la présence d'invités de l'extérieur rend nécessaire la prestation de ces services pour que les invités puissent participer activement. En règle générale, la région hôtesse d'un PCR d'envergure régionale assumera les coûts de traduction tandis que l'administration centrale les assumera s'il s'agit d'un PCR d'envergure zonale ou nationale.