RAPPORT D'ÉVALUATION

ÉVALUATION DU PROGRAMME DES SERVICES D'INTERVENTION ENVIRONNEMENTALE

NUMÉRO DU PROJET : 6B181
JUIN 23, 2016


DIRECTION DE L'ÉVALUATION
SECTEUR DU DIRIGEANT PRINCIPAL DES FINANCES
PÊCHES ET OCÉANS CANADA

REMERCIEMENTS

La Direction de l’évaluation souhaite remercier toutes les personnes qui ont contribué à l’évaluation du Programme des services d'intervention environnementale. En particulier, elle tient à souligner le temps et les efforts consentis par les gestionnaires du programme à l'administration centrale nationale et ceux des surintendants et du personnel d'intervention environnementale dans les régions qui ont pris le temps de partager leurs points de vue, leurs connaissances et leurs opinions au cours des entrevues et des visites de sites.

ACRONYMES

ACN
Administration centrale nationale
BVG
Bureau du vérificateur général
CIDPHN
Caisse d'indemnisation des dommages dus à la pollution par les hydrocarbures causée par les navires
ETP
Équivalent temps plein
F et E
Fonctionnement et entretien
GCC
Garde côtière canadienne
GCF
Groupe consultatif sur la formation
MPO
Pêches et Océans Canada
OI
Organisme d’intervention
PNE
Programme national d’exercices d’intervention en cas de déversement en milieu marin
PUB
Plan d'urgence bilatéral en cas de pollution des eaux
SCI
Système de commandement d'intervention
SMA
Sous-ministre adjoint
SRIPM
Système de rapports d’incident de pollution marine
STI
Services techniques intégrés

TABLE DES MATIÈRES

SOMMAIRE

Introduction

On trouvera dans le présent rapport les résultats de l'évaluation du Programme des services d'intervention environnementale (appelé programme d'intervention environnementale tout au long du rapport). L'évaluation a été menée par la Direction de l'évaluation de Pêches et Océans Canada (MPO). Son principal objectif était d'examiner la pertinence et le rendement du programme, incluant une évaluation de son efficacité, de son efficience et de sa rentabilité. Il s'agissait d'un moment opportun pour réaliser l'évaluation, car un certain nombre d'initiatives sont actuellement explorées dans le but d'améliorer l'efficacité et l'efficience du programme. L'évaluation couvrait une période de cinq années, de 2010-2011 à 2014-2015, et incluait l'administration centrale nationale (ACN) et les trois régions de la Garde côtière canadienne (GCC) : l'Ouest, le Centre et l'Arctique et l'Atlantique.

Profil du programme

Le Régime de préparation et d’intervention en cas de déversement d’hydrocarbures en milieu marin au Canada, qui a été instauré en 1995, repose sur un partenariat entre le gouvernement et l'industrie. Le Régime comprend le cadre et les exigences pour la préparation et l'intervention durant des déversements d'hydrocarbures provenant de navires dans les eaux canadiennes, au sud du 60e parallèle. La GCC fait partie intégrante du régime. Elle représente l'organisme fédéral qui est responsable de faire en sorte que l'on intervienne de façon appropriée en cas de déversement provenant d'un navire dans les eaux canadiennes. Elle s'acquitte de cette tâche en surveillant les mesures de nettoyage prises par le pollueur ou par le personnel d'intervention, lorsque le pollueur n'est pas en mesure ou ne veut pas prendre ces mesures. Dans l'Arctique, au nord du 60e parallèle, la GCC fournit la principale capacité d'intervention.

Le principal objectif du programme d'intervention environnementale est de réduire le plus possible les impacts d'incidents de pollution marine sur l'environnement, l'économie et la sécurité publique. Les principales activités mises sur pied pour atteindre cet objectif sont d'offrir une capacité en matière de préparation pour intervenir en cas d'incident de pollution marine causée par un navire et d'intervenir lors des cas signalés de pollution marine.

Méthode d'évaluation

On a utilisé une approche théorique pour l'évaluation. Le rendement du programme a été mesuré par rapport aux résultats prévus, comme il est indiqué dans le modèle logique du programme. La triangulation a été très fréquemment utilisée comme méthode d’analyse, où plusieurs sources de données ont aidé à corroborer les constatations.

Les données administratives et financières existantes ont été analysées pour étayer les résultats de l'évaluation et ont été complétées par des sources de données supplémentaires, au besoin. En outre, les méthodes suivantes ont été utilisées : un examen des principaux documents et dossiers du programme; un examen des vérifications pertinentes et des rapports récents; des entrevues auprès d'informateurs clés comme les gestionnaires, les partenaires et les intervenants du programme de la GCC; un sondage auprès du personnel régional d'intervention environnementale; des visites de sites dans les régions de l'Ouest et de l'Atlantique.

Résultats de l'évaluation

Pertinence

Le fondement juridique et l'autorité responsable du programme d'intervention environnementale sont clairement énoncés dans la législation, qui précise que la GCC est l'organisme fédéral responsable de l'intervention en cas de déversement d'hydrocarbures provenant de navires ou d'incidents environnementaux causés par des navires dans les eaux de compétence canadienne. Cependant, ce rôle de premier plan doit être formulé plus clairement par la GCC. Le programme cadre également avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral, ainsi qu'avec sa priorité qui consiste à contribuer au maintien d'un environnement propre et sain et d'écosystèmes aquatiques durables.

Le programme s'est révélé de plus en plus nécessaire au fil du temps, notamment en raison d'une meilleure sensibilisation à l'environnement, de l'ajout de contraintes découlant d'enjeux nouveaux et émergents (comme l'augmentation du trafic maritime dans l'Arctique, l'augmentation du transport de matières dangereuses et de substances nocives dans les eaux canadiennes et la nécessité de traiter le problème des navires abandonnés) et des attentes croissantes du public, qui souhaite que le gouvernement du Canada soit prêt à intervenir en cas de déversement d'hydrocarbures en mer et capable de mener à bien ces interventions.

Rendement

Dans l'ensemble, la GCC a été en mesure d'intervenir dans tous les cas signalés de déversements d'hydrocarbures provenant de navires ou incidents de pollution marine dans les eaux canadiennes. Cependant, certains enjeux qui pourraient mettre en péril la capacité de la GCC à coordonner une intervention en cas de déversements d'hydrocarbures en mer ont été recensés au cours de l'évaluation. En particulier, on a relevé certaines faiblesses en ce qui concerne l'orientation stratégique nationale ainsi que des lacunes dans la formation et les exercices et des risques afférents à l'équipement préventifFootnote 1 .

Le programme d'intervention environnementale aurait tout à gagner de la mise à jour et de l'application uniforme à l'échelle nationale des politiques et des lignes directrices se rapportant au programme. Il est nécessaire d'obtenir une orientation stratégique nationale claire si l'on veut que les plans régionaux soient précis et reflètent l'orientation nationale du programme; cette orientation stratégique contribuerait également à étayer les révisions en cours et les améliorations aux opérations du programme. De plus, la GCC doit formuler plus clairement, à l'intention de ses intervenants internes et externes, son rôle en tant qu'organisme fédéral responsable lorsque vient le temps d'intervenir en cas de déversements provenant de navires dans les eaux canadiennes.

La formation n'est pas organisée ni offerte de façon uniforme d'une région à l'autre, ce qui cause des lacunes. Ce manque de coordination à l'échelle nationale crée un déséquilibre dans l'apprentissage qui pourrait se traduire par différents niveaux de sensibilisation, de connaissances et de préparation entre les régions. Tandis que les exercices aident à préparer le personnel d'intervention environnementale à intervenir en cas d'incident de pollution marine, une orientation stratégique pour l'élaboration et l'exécution du plan d'exercices national s'impose.

Les actifs et l'équipement d'intervention environnementale ne sont pas gérés conformément à des procédures et processus de la GCC uniformes à l'échelle nationale, et l'équipement est en grande partie désuet et a dépassé sa durée de vie soutenable. L'âge de l'équipement continue à représenter un risque pour la GCC, car son niveau de fiabilité est inconnu.

Répartition des ressources

La GCC est financée pour maintenir l'état de préparation, et non pour une prestation exhaustive du programme. Elle doit recouvrer les coûts auprès des propriétaires de navires ou d'autres instances en vertu du plan d'indemnisation du Canada. Présentement, la GCC assume la totalité du risque financier lorsqu'elle défraye des coûts associés à des opérations d'intervention environnementale et dans certains cas, les activités de préparation sont abandonnées pour que l'on puisse financer les interventions et, dans d'autres cas, les activités prévues pour la prestation d'autres programmes sont abandonnées pour que l'on puisse financer les activités afférentes à l'intervention. À ce jour, seuls un petit nombre d'incidents ont fait l'objet d'un recouvrement de coûts. Dans la majorité des cas, il n'y a pas eu d'exigence d'entreprendre des opérations de nettoyage ou d'atténuation des menaces de pollution ou, encore, la valeur de la réclamation était minime en comparaison des coûts et du temps et des efforts requis pour soumettre une réclamation (l'intervention nécessaire s'est déroulée sur une journée ou moins). Cependant, aucune directive n'est en place pour établir à quel moment il convient de demander un recouvrement des coûts. Il incombe aux régions de préparer et de soumettre des réclamations pour le recouvrement des coûts. Bon nombre d'informateurs clés ont fait remarquer qu'un manque de soutien influait sur leur capacité à soumettre des réclamations.

Le processus pour soumettre une réclamation est exigeant et lorsque la GCC soumet une réclamation, elle ne peut recouvrer tous les coûts associés à ses obligations. Le régime dont dépend la GCC pour pourvoir à ses activités d'interventions n'est pas harmonisé avec les réalités actuelles des opérations et avec les attentes du public.

Facteurs critiques de succès/principaux obstacles

Les rôles et les responsabilités des partenaires du régime canadien en cas de déversement d'hydrocarbures sont généralement clairs et bien compris. Au sein de la GCC, en revanche, certains rôles et responsabilités ne sont pas clairs.

Le programme d'intervention environnementale a été exécuté de façon indépendante par rapport à d'autres programmes de la GCC (cloisonnement). Comme les autres programmes de la GCC, le programme d'intervention environnementale a connu des contraintes au chapitre des ressources tant financières qu'humaines. Cependant, le programme d'intervention environnementale affiche des besoins uniques en ce qui a trait à la gestion financière, à la gestion des actifs et à la formation. La GCC n'a pas eu la capacité de soutenir ces besoins uniques, et cela se traduit par un fardeau plus lourd imposé au personnel d'intervention environnementale. En dépit de cela, le personnel d'intervention environnementale a été en mesure d'intervenir dans tous les cas de déversement d'hydrocarbures provenant de navires ou incidents de pollution marine. Le niveau d'effort requis n'est probablement pas viable à long terme.

Recommandations

À la suite des résultats de l'évaluation, trois recommandations ont été formulées.

Recommandation no 1 : La GCC devrait mettre en place des politiques, des directives et des documents uniformes à l'échelle nationale identifiant clairement la GCC comme étant l'organisme fédéral responsable de l'intervention en cas de déversement d'hydrocarbures provenant de navires ou d'incidents environnementaux causés par des navires dans les eaux de compétence canadienne. Il convient de s'assurer que les documents du programme sont harmonisés avec l'orientation stratégique nationale dans des domaines comme le mandat et le rôle, la formation et les exercices.

Recommandation no 2 : La GCC devrait mettre en place des mesures pour s'assurer que toutes les réclamations pertinentes font l'objet d'un recouvrement des coûts. De plus, la GCC devrait documenter un processus systématique afin d'établir à quel moment il convient de demander un recouvrement des coûts.

Recommandation no 3 : La GCC devrait s'assurer que le programme reçoit un appui suffisant afin de satisfaire aux exigences uniques du programme d'intervention environnementale. En particulier, elle veillera à ce que le personnel d'intervention environnementale dans les régions bénéficie du soutien nécessaire pour présenter des réclamations pour le recouvrement des coûts.

1.0 INTRODUCTION

1.1 Objectifs de l’évaluation

On trouvera dans le présent rapport les résultats de l'évaluation du Programme des services d'intervention environnementale (appelé programme d'intervention environnementale tout au long du rapport). L'évaluation a été menée par la Direction de l'évaluation de Pêches et Océans Canada (MPO). Son principal objectif était d'examiner la pertinence et le rendement du programme, incluant une évaluation de son efficacité, de son efficience et de sa rentabilité. En outre, comme un certain nombre d'initiatives sont actuellement explorées dans le but d'améliorer l'efficacité et l'efficience du programme; le moment semblait tout désigné pour mener une évaluation et diffuser les résultats.

1.2 Portée et contexte de l'évaluation

L'évaluation couvrait une période de cinq années, de 2010-2011 à 2014-2015, et incluait l'administration centrale nationale (ACN) et les trois régions de la Garde côtière canadienne (GCC) : l'Ouest, le Centre et l'Arctique et l'Atlantique. L'évaluation a débuté en juin 2015 et a pris fin en mai 2016, avec sa présentation au Comité d'évaluation ministérielle (CÉM). Le rapport a été approuvé par l'administrateur général en juin 2016.

Il n'y avait pas eu d'évaluation antérieure de ce programme. Cependant, celui-ci a fait l'objet de divers examens et diverses vérifications au cours des dernières années. En 2010, une vérification du Bureau du vérificateur général (BVG)Footnote 2 et une vérification interneFootnote 3 ont été menées. Depuis 2013, deux examens pertinents ont été réalisés, notamment l'examen du Régime canadien de préparation et d'intervention en cas de déversement d'hydrocarbures par des navires (connu sous le nom de Comité d'experts sur la sécurité des navires-citernesFootnote 4 ) et l'Examen indépendant du déversement d'hydrocarbures du M/V Marathassa - Opération d’intervention environnementale.Footnote 5

2.0 PROFIL DU PROGRAMME

2.1 Contexte du programme

Le Régime de préparation et d’intervention en cas de déversement d’hydrocarbures en milieu marin au Canada a été instauré en 1995; il définit le cadre et les exigences en matière de préparation et d'intervention en cas de déversement d'hydrocarbures provenant de navires dans les eaux canadiennes, au sud du 60e parallèle. La GCC fait partie intégrante du régime en tant qu'organisme fédéral responsable du volet des interventions. Le programme d'intervention environnementale surveille ou gère les efforts de nettoyage des déversements d'hydrocarbures pour tout incident de pollution causé par un navire ou d'origine inconnue survenant dans des eaux qui relèvent de la compétence canadienne. Dans l'Arctique, au nord du 60e parallèle, la GCC fournit la principale capacité d'intervention.

Le régime s'appuie sur un partenariat entre le gouvernement et l'industrie et repose sur le principe du pollueur-payeur. L'industrie, en tant que créatrice du risque, porte la responsabilité d'intervenir dans l'éventualité d'un incident de pollution marine. En vertu du régime, l'industrie assume son rôle par l'entremise de quatre organismes d'interventionFootnote 6 certifiés par le gouvernement qu'elle finance, ce qui permet de maintenir un niveau de préparation conforme aux règlements et normes du Canada concernant l'intervention en cas de déversement. Les navires et les installations de manutention d'hydrocarbures réglementés doivent conclure un arrangement avec un organisme d'intervention, tel que prévu dans la loi. Le gouvernement du Canada offre le cadre législatif et réglementaire du régime, et supervise la préparation de l'industrie ainsi que les mesures prises par cette dernière pour intervenir durant un déversement éventuel.

Lorsqu’on a identifié le pollueur et qu’il est disposé et capable d’intervenir, la GCC informe le pollueur de ses responsabilités. Dans les cas où le pollueur est inconnu, incapable d'intervenir ou non disposé à le faire, la GCC assume le commandement et le contrôle de l'intervention. Pendant l'intervention, la GCC établit une structure de commandement unifié qui rassemble les provinces et les territoires, les municipalités, les Premières Nations, les intervenants de première ligne, les experts scientifiques, les experts du secteur privé et d'autres intervenants pour faire en sorte qu'une intervention solide soit planifiée aussi rapidement que possible. En vertu de la Loi sur la responsabilité en matière maritime, la GCC peut récupérer les coûts et les dépenses engagés auprès du propriétaire du navire responsable de la pollution ou du fonds d'indemnisation intérieur ou international approprié.

Le principal objectif du programme d'intervention environnementale est de réduire le plus possible les impacts d'incidents de pollution marine sur l'environnement, l'économie et la sécurité publique. Les principales activités mises sur pied pour atteindre cet objectif sont d'offrir une capacité en matière de préparation pour intervenir en cas d'incident de pollution marine causée par un navire et d'intervenir lors des cas signalés de pollution marine. Depuis 2008, la GCC a reçu en moyenne 1 120 signalements d'incidents de pollution marine chaque année.

Intervenants et partenaires

Une intervention efficace en cas d'incident de pollution marine exige un niveau élevé de préparation, ce qui comprend des ressources appropriées, la planification soignée des mesures d'urgence, un personnel compétent et des partenariats solides. Le programme d'intervention environnementale est exécuté en collaboration avec les principaux partenaires suivants :

  • Programmes et flotte de la GCC;
  • Secteurs du MPO;
  • Autres ministères fédéraux comme Transports Canada, Environnement Canada et Sécurité publique Canada;
  • Premières nations;
  • Organismes d'intervention;
  • Gouvernements étrangers, comme la garde-côtière américaine.

Compte tenu de son rôle qui consiste à assurer une réponse appropriée en cas de déversements de polluants provenant de navires ou de sources inconnues dans les eaux canadiennes, le principal client du programme est la population canadienne en général.

On trouvera ci-après un aperçu des ressources du programme, par région, pour les exercices financiers allant de 2010-2011 à 2014-2015. Les dépenses comprennent tous les coûts de fonctionnement et d'entretien (F et E), les salaires, le coût du carburant et tiennent compte des recettes nettes en vertu d'un crédit.

Tableau 1 : Aperçu des dépenses afférentes au programme d'intervention environnementale et des ETP, de 2010-2011 à 2014-2015
2010-2011 2011-2012 2012-2013 2013-2014 2014-2015
Région Dépenses ETP Dépenses ETP Dépenses ETP Dépenses ETP Dépenses ETP
Atlantique 3 078 043 32 3 405 259 31 3 305 830 29 4 729 700 27 5 993 635 28
Centre et Arctique 3 435 778 27 3 390 182 27 3 426 914 28 3 314 603 26 7 876 619 25
Ouest 1 834 651 15 1 615 906 14 2 432 223 13 25 137 866 22 2 737 184 17
RCN 1 288 827 9 1 392 046 9 1 562 766 9 554 305 4 1 009 926 5
TOTAL 9 637 300 83 9 803 392 81 10 727 732 79 33 736 474 79 17 617 364 75

Le Tableau 1 présente un aperçu des dépenses afférentes au programme d'intervention environnementale et des ETP, de 2010-2011 à 2014-2015, par région. Il comprend sept rangées. Les deux premières rangées montrent les titres des colonnes, la rangée du haut divisant les colonnes par exercice financier, et la deuxième rangée montrant les titres « Région », puis « Dépenses » et « ETP » pour chaque exercice financier. La troisième rangée indique les dépenses et les ETP pour la région de l'Atlantique. En 2010-2011, les dépenses étaient de 3 078 043 $, avec 32 ETP. En 2011-2012, les dépenses étaient de 3 405 259 $, avec 31 ETP. En 2012-2013, les dépenses étaient de 3 305 830 $, avec 29 ETP. En 2013-2014, les dépenses étaient de 4 729 700 $, avec 27 ETP. En 2014-2015, les dépenses étaient de 5 993 635 $, avec 28 ETP. La quatrième rangée indique les dépenses et les ETP pour la région du Centre et de l'Arctique. En 2010-2011, les dépenses étaient de 3 435 778 $, avec 27 ETP. En 2011-2012, les dépenses étaient de 3 390 182 $, avec 27 ETP. En 2012-2013, les dépenses étaient de 3 426 914 $, avec 28 ETP. En 2013-2014, les dépenses étaient de 3 314 603 $, avec 26 ETP. En 2014-2015, les dépenses étaient de 7 876 619 $, avec 25 ETP. La cinquième rangée indique les dépenses et les ETP pour la région de l'Ouest. En 2010-2011, les dépenses étaient de 1 834 651 $, avec 15 ETP. En 2011-2012, les dépenses étaient de 1 615 906 $, avec 14 ETP. En 2012-2013, les dépenses étaient de 2 432 223 $, avec 13 ETP. En 2013-2014, les dépenses étaient de 25 137 866 $, avec 22 ETP. En 2014-2015, les dépenses étaient de 2 737 184 $, avec 17 ETP. La sixième rangée indique les dépenses et les ETP pour la région de la capitale nationale. En 2010-2011, les dépenses étaient de 1 288 827 $, avec 9 ETP. En 2011-2012, les dépenses étaient de 1 392 046 $, avec 9 ETP. En 2012-2013, les dépenses étaient de 1 562 766 $, avec 9 ETP. En 2013-2014, les dépenses étaient de 554 305 $, avec 4 ETP. En 2014-2015, les dépenses étaient de 1 009 926 $, avec 5 ETP. La septième rangée indique le total des dépenses et des ETP pour toutes les régions. En 2010-2011, les dépenses étaient de 9 637 300 $, avec 83 ETP. En 2011-2012, les dépenses étaient de 9 803 392 $, avec 81 ETP. En 2012-2013, les dépenses étaient de 10 727 732 $, avec 79 ETP. En 2013-2014, les dépenses étaient de 33 736 474 $, avec 79 ETP. En 2014-2015, les dépenses étaient de 17 617 364 $, avec 75 ETP.

Source : Gestion des affaires et des ressources, Services de gestion intégrés des affaires, GCC
RCN : Région de la capitale nationale

2.2 Modèle logique et mesure du rendement

Une stratégie de mesure du rendement du programme d'intervention environnementale a été élaborée en mai 2012. Le modèle logique a été révisé aux fins de la présente évaluation, avec un apport du personnel du programme. Il offre un aperçu des liens logiques entre les intrants, les activités, les extrants et les divers niveaux de résultats.

Les données sur le rendement prévues dans la stratégie de mesure du rendement n'étaient pas entièrement disponibles pour évaluer les résultats tels qu'énoncés dans le modèle logique. Par conséquent, la qualité et l'utilité de l'information sur le rendement n'ont pas été mesurées. Par ailleurs, l'évaluation a révélé des différences régionales dans les procédures et la collecte de données. Ces écarts ont altéré la fiabilité de la comparaison de certaines données sur les incidents entre les régions.

3.0 MÉTHODOLOGIE DE L'ÉVALUATION

3.1 Approche et conception de l’évaluation

On a utilisé une approche théorique pour l'évaluation. Le rendement du programme a été mesuré par rapport aux résultats prévus, comme il est indiqué dans le modèle logique du programme. La triangulation a été très fréquemment utilisée comme méthode d’analyse, où plusieurs sources de données ont aidé à corroborer les constatations.

Les questions d'évaluation portaient sur la pertinence et le rendement, y compris l'efficacité, l'efficience et la rentabilité. Les questions d’évaluation ont été établies en tenant compte de la Politique sur l'évaluation du Conseil du Trésor (2009); un examen des principaux documents du programme, les résultats découlant des discussions préliminaires avec le personnel clé du programme et les résultats et recommandations dérivés de vérifications et de rapports précédents (énumérés à la section 1.2) ont également été pris en considération.

3.2 Sources de données

Les données administratives et financières existantes ont été utilisées pour lancer l'évaluation et ont été complétées par des sources de données supplémentaires, au besoin. Plus précisément, les dépenses actuelles du programme et les renseignements sur les ressources humaines ont été analysés, ainsi que toutes les données sur le rendement existantes, lorsqu'elles étaient disponibles, et les données tirées du Système de rapports d'incident de pollution en milieu marin (SRIPM).

En outre, les méthodes suivantes ont été utilisées :

  • Examen des principaux documents et dossiers sur le programme;
  • Examen des vérifications et des rapports récents pertinents, y compris les présentations au Comité d'experts sur la sécurité des navires-citernes;
  • Entrevues auprès d'informateurs clés : gestionnaires du programme de la GCC, personnel et partenaires au sein de l'ACN et dans les régions (n=24), haute direction de la GCC (n=8) et intervenants du programme (n=4);
  • Sondage auprès du personnel régional d’intervention environnementale (n=36, taux de réponse = 60 %);
  • Visites de sites dans les régions de l'Ouest et de l'Atlantique.

3.3 Limites de la méthodologie et stratégies d’atténuation

Bien que l'évaluation ait connu quelques difficultés et limites, décrites ci-dessous, ces limites ont été atténuées, dans la mesure du possible, par l'utilisation de diverses sources de données et une triangulation des données. Cette méthode a été appliquée afin de démontrer la fiabilité et la validité des constatations ainsi que pour veiller à ce que les conclusions et les recommandations soient fondées sur des données probantes objectives et documentées.

Tableau 2 : Limites et stratégies d'atténuation
Limites Stratégies d’atténuation
Données limitées pour la mesure du rendement. Peu de données sur le rendement étaient disponibles pour évaluer les résultats du programme. Pour atténuer ce problème, l'évaluation a tenu compte d'autres sources de données comme des entrevues, des documents et les résultats de vérifications et de rapports précédents.
Différences régionales dans l'enregistrement des données sur les incidents dans le SRIPM. Les différences régionales dans les procédures et la collecte de données ont eu des répercussions sur la fiabilité de la comparaison de certaines données sur les incidents entre les régions. Les variations les plus importantes sont observées dans l'enregistrement des incidents de niveau 1 et de niveau 2. En guise de mesure d'atténuation, le cas échéant, on a exclu de l'analyse les données sur les incidents de niveau 1 et de niveau 2. Lorsque cela a été fait, on en a pris note.
Consultations limitées auprès des intervenants externes. Les intervenants externes ont été peu consultés. Afin d'atténuer ce problème, on a analysé, lors de l'évaluation, toutes les soumissions reçues à l'intention du Comité d'experts sur la sécurité des navires-citernes.

4.0 RÉSULTATS

On a évalué la pertinence du programme en examinant les besoins actuels de celui-ci et son degré de concordance avec les priorités du gouvernement. L'efficacité du programme a été établie en tenant compte de la mesure dans laquelle les politiques, directives et lignes directrices étaient en place à l'appui d'une approche uniforme de la gestion du programme à l'échelle nationale et en tenant compte des données probantes montrant que le personnel du programme est préparé à l'intervention et que l'équipement est opérationnellement disponible et prêt à être utilisé. Enfin, on a entrepris un examen de l'attribution des ressources et des éléments probants concernant le recouvrement des coûts.

4.1 Pertinence

Harmonisation avec les priorités, les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral

Constatation principale : Le programme d'intervention environnementale correspond aux rôles, aux responsabilités et aux priorités du gouvernement du Canada

Le fondement juridique et l'autorité responsable du programme d'intervention environnementale sont clairement énoncés dans la partie 8 de la Loi sur la marine marchande du Canada, 2001; la Loi sur les océans; la Loi sur la responsabilité en matière maritime, la Loi constitutionnelle de 1867 et, en vertu d'une entente avec Transports Canada, dans la Loi sur la prévention de la pollution dans les eaux arctiques. La législation indique clairement que la Garde côtière canadienne est le principal organisme fédéral qui assure une intervention appropriée lors des déversements provenant de navires dans les eaux canadiennes, en surveillant les mesures de nettoyage prises par le pollueur ou en intervenant lorsque ce dernier est incapable de prendre des mesures ou n'est pas disposé à le faire.

Le programme cadre également avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral, ainsi qu'avec sa priorité qui consistent à fournir un environnement propre et sain et des écosystèmes aquatiques durables. Les discours du Trône (2013 et 2015) soulignent l'importance d'un environnement propre, et les budgets fédéraux (2012, 2014) mentionnent explicitement le régime du Canada en cas de déversement d'hydrocarbures, ce qui a mené à la création du Comité d'experts sur la sécurité des navires-citernes et à la mise en œuvre du Système de commandement d'intervention (SCI).Footnote 7 Les documents ministériels établissent que la protection des écosystèmes aquatiques du Canada constitue l'objectif principal du Ministère, et le programme d'intervention environnementale joue également un rôle clé dans la mise en œuvre des recommandations émanant du Comité d'experts sur la sécurité des navires-citernes.

Nécessité de maintenir le programme

Constatation principale : Il y a un toujours un besoin de maintenir le programme d'intervention environnementale.

Des contraintes supplémentaires afférentes au programme indiquent que l'on a toujours besoin que la GCC soit préparée à l'éventualité d'un déversement d'hydrocarbures en mer. L'importance du pétrole pour l'économie, l'augmentation du trafic maritime dans l'Arctique, l'intérêt pour l'exploration pétrolière et gazière dans la mer de Beaufort, l'intensification du transport de substances nocives et dangereuses dans les eaux canadiennes et la possibilité de forage sur les grands fonds de l'Atlantique Nord sont tous des éléments qui imposent une pression supplémentaire sur le programme.

En outre, le gouvernement du Canada, et plus particulièrement le programme d'intervention environnementale, doit répondre à l'évolution des demandes concernant la résolution du problème des navires abandonnés, même en l'absence d'une menace imminente de pollution. Enfin, presque tous les informateurs clés ont fait remarquer que le besoin pour le programme avait augmenté au cours des cinq dernières années.

La GCC devrait continuer de jouer un rôle dans l'intervention en cas de pollution dans les eaux canadiennes. Cependant, ce rôle doit être mieux défini, notamment énoncer clairement le rôle de premier plan que joue la GCC dans l'intervention et dans le cadre du régime d'intervention en cas de déversement d'hydrocarbures en mer. Les présentations au Comité d'experts sur la sécurité des navires-citernes appuient également ce constat. En effet, plusieurs organisations ont mentionné la nécessité de définir clairement les rôles et responsabilités des organismes fédéraux responsables et auxiliaires ainsi que des autres acteurs.

Constatation principale : Malgré une diminution de la fréquence des déversements provenant de pétroliers, les attentes du public en ce qui a trait aux interventions en cas de déversement d'hydrocarbures sont en hausse et sa confiance est faible quant à la capacité du gouvernement du Canada d'intervenir.

La nécessité d'un programme d'intervention environnementale a également augmenté en raison de l'augmentation de la sensibilisation à l'environnement et au fait que les citoyens s'attendent de plus en plus à ce que le gouvernement du Canada soit prêt à intervenir en cas de déversement d'hydrocarbures en mer et en mesure de le faire.

Les informateurs-clés de toutes les régions ont rapporté une plus grande conscientisation et une augmentation des attentes connexes. On a également fait remarquer dans les présentations au Comité d'experts sur la sécurité des navires-citernes que le public est susceptible de s'attendre et de demander à ce que la GCC soit présente sur les sites d'intervention et qu'elle dirige l'intervention en cas de déversements d'hydrocarbures provenant de navires. Cependant, un sondage récent (2013) de l'opinion publique a démontré que 47 % des Canadiens n'estiment pas que le gouvernement du Canada est capable d'intervenir efficacement en cas de déversement important sur les eaux (figure 1).Footnote 8

Figure 1 : Sondage de l'opinion publique sur les hydrocarbures, confiance dans la capacité du gouvernement du Canada à intervenir efficacement en cas de déversement important en mer

figure1

La Figure 1 présente les résultats d'un sondage de l'opinion publique sur les hydrocarbures, la confiance dans la capacité du gouvernement du Canada à intervenir efficacement en cas de déversement important en mer, sous forme d'un graphique à barres horizontales. La question était : « En utilisant une échelle de 1 à 10, où 1 signifie pas du tout confiant et 10 signifie très confiant, quel niveau de confiance entretenez-vous concernant le fait que le gouvernement du Canada est en mesure d'intervenir efficacement en cas d'un important déversement d'hydrocarbures en mer? » Les réponses sont fournies par région et pour l'ensemble du Canada. Les réponses allant de 7 à 10 sur l'échelle ont été classées comme « confiant », les réponses de 5 à 6, comme « neutre », les réponses de 1 à 4, comme « pas confiant », et le reste, comme « NSP/S.O. ». Pour l'ensemble du Canada, 23 % étaient confiants, 27 % étaient neutres, et 47 % n’étaient pas confiants. Pour le Canada atlantique, 18 % étaient confiants, 37 % étaient neutres et 38 % n’étaient pas confiants. Pour la région du Québec, 17 % étaient confiants, 25 % étaient neutres et 54 % n’étaient pas confiants. Pour l'Ontario, 25 % étaient confiants, 25 % étaient neutres, et 48 % n’étaient pas confiants. Pour le Manitoba et la Saskatchewan, 13 % étaient confiants, 37 % étaient neutres, et 48 % n’étaient pas confiants. Pour l'Alberta, 48 % étaient confiants, 29 % étaient neutres, et 20 % n'étaient pas confiants. Pour la Colombie-Britannique, 11 % étaient confiants, 24 % étaient neutres, et 60 % n’étaient pas confiants.

De plus, seulement 36 % de la population canadienne estiment que les pétroliers et les navires peuvent transporter des hydrocarbures de façon sécuritaire dans les eaux canadiennes (figure 2).

Figure 2 : Sondage de l'opinion publique sur les hydrocarbures, confiance dans la capacité des pétroliers et des navires à transporter des hydrocarbures de façon sécuritaire dans les eaux canadiennes

figure2

La Figure 2 présente les résultats d'un sondage de l'opinion publique sur les hydrocarbures, la confiance dans la capacité des pétroliers et des navires à transporter des hydrocarbures de façon sécuritaire dans les eaux canadiennes, sous la forme d'un graphique à barres horizontales. La question était : « En utilisant une échelle de 1 à 10, où 1 signifie pas du tout confiant et 10 signifie très confiant, quel niveau de confiance entretenez-vous concernant le fait que les pétroliers et navires qui naviguent dans les eaux canadiennes peuvent transporter des hydrocarbures de façon sécuritaire? » Les réponses sont fournies par région et pour l'ensemble du Canada. Les réponses allant de 7 à 10 sur l'échelle ont été classées comme « confiant », les réponses de 5 à 6, comme « neutre », les réponses de 1 à 4, comme « pas confiant », et le reste, comme « NSP/S.O. ». Pour l'ensemble du Canada, 36 % étaient confiants, 28 % étaient neutres, et 34 % n'étaient pas confiants. Pour le Canada atlantique, 34 % étaient confiants, 40 % étaient neutres, et 25 % n'étaient pas confiants. Pour la région du Québec, 30 % étaient confiants, 29 % étaient neutres, et 39 % n’étaient pas confiants. Pour l'Ontario, 38 % étaient confiants, 27 % étaient neutres, et 34 % n'étaient pas confiants. Pour le Manitoba et la Saskatchewan, 36 % étaient confiants, 31 % étaient neutres, et 29 % n'étaient pas confiants. Pour l'Alberta, 55 % étaient confiants, 31 % étaient neutres, et 13 % n'étaient pas confiants. Pour la Colombie-Britannique, 28 % étaient confiants, 21 % étaient neutres, et 49 % n’étaient pas confiants.

Le besoin croissant du programme n'est pas relié à une augmentation des déversements d'hydrocarbures en mer, que ce soit au Canada ou ailleurs dans le monde. Au Canada, le nombre total d'incidents a diminué au cours des cinq dernières années, plus particulièrement dans les régions du Centre et de l'Arctique et de l'Atlantique (figure 3).Footnote 9 On remarque qu'au cours des cinq dernières années, les principales sources de déversements étaient inconnues ou provenaient d'embarcations de plaisance ou de bateaux de pêche.

Figure 3 : Nombre total d'incidents de déversement d'hydrocarbures
en mer par année et par région

figure3

La Figure 3 est un graphique linéaire qui présente le nombre total d'incidents de déversement d'hydrocarbures en milieu marin, par année et par région. Pour la région de l'Atlantique, le nombre d'incidents s'est élevé à 324 en 2010, 294 en 2011, 160 en 2012, 207 en 2013, et 190 en 2014. Pour la région du Centre et de l'Arctique, le nombre d'incidents s'est élevé à 284 en 2010, 253 en 2011, 123 en 2012, 172 en 2013, et 163 en 2014. Pour la région de l'Ouest, le nombre d'incidents s'est élevé à 602 en 2010, 591 en 2011, 466 en 2012, 555 en 2013, et 607 en 2014. Dans toutes les régions, le nombre d'incidents s'est élevé à 1 210 en 2010, 1 138 en 2011, 749 en 2012, 934 en 2013, et 960 en 2014.

Source : SRIPM

Cette tendance est évidente à l'échelle internationale. Les recherches indiquent que les déversements provenant de pétroliers ont diminué tant par leur ampleur que par leur gravité au cours des 20 dernières années, même si le nombre et la taille des pétroliers ont augmenté.

Le volume total d'hydrocarbures rejetés lors de déversements de plus de sept tonnes a décliné de 1970 à 1979 et de 2000 à 2009. Comparativement, en 2012, les hydrocarbures rejetés lors de déversements de plus de sept tonnes ont atteint leur plus bas niveau jamais enregistré pour une seule année – 1 000 tonnesFootnote 10 .

Bien que la probabilité d'un déversement de très grande ampleur soit faible, les conséquences pourraient être importantes, dénotant ainsi la nécessité d'un programme d'intervention environnementale uniforme à l'échelle nationale afin de faire en sorte que la GCC soit préparée à l'éventualité d'un déversement qui exigerait une intervention coordonnée.

4.2 Efficacité

Dans l'ensemble, la GCC a été en mesure d'intervenir dans tous les cas signalés de déversements d'hydrocarbures provenant de navires ou incidents de pollution marine dans les eaux canadiennes. Cependant, certains enjeux ont été relevés qui pourraient mettre en péril la capacité de la GCC à coordonner une intervention en cas de déversements d'hydrocarbures en mer. En particulier, on a relevé certaines faiblesses en ce qui concerne l'orientation stratégique nationale ainsi que des lacunes dans la formation et les exercices et des risques afférents à l'équipement préventifFootnote 11 .

Politiques, directives et lignes directrices

Constatation principale : Dans l'ensemble, le programme d'intervention environnementale gagnerait à établir des politiques et lignes directrices de programme uniformes à l'échelle nationale et à jour.

En vertu de la Loi sur la gestion des urgences, les ministres fédéraux ont la responsabilité légale de veiller à préparer un plan de gestion des urgences dans leurs secteurs de responsabilité respectifs. À la suite de la vérification effectuée par le Bureau du vérificateur général (BVG) en 2010, la GCC s'est engagée à mettre à jour sa politique d'intervention nationale et les plans connexes et à établir un processus d'examen périodique pour faire en sorte que les plans nationaux et régionaux d'intervention d'urgence demeurent précis et pertinents.

En 2001, on a élaboré la Politique nationale en matière d’intervention et de préparation pour établir la contribution de la GCC au régime national de préparation et d'intervention. Des efforts ont été consentis pour mettre à jour les directives liées à la politique, mais ces efforts n'ont pas été entrepris de façon systématique, ce qui s'est traduit par des directives qui ne sont pas uniformes à l'échelle nationale. Par exemple, neuf directives sont affichées sur le site Web de la GCC, avec des dates s'échelonnant entre 2001 et 2013. Presque tous les informateurs clés et les répondants au sondage ont indiqué que les politiques, directives et lignes directrices afférentes au programme d'intervention environnementale n'étaient pas à jour, et que l'on manquait d'orientation nationale claire. En outre, le programme d'intervention environnementale n'a pas clairement défini son mandat concernant les déversements d'hydrocarbures en mer à l'intention des intervenants, tant internes qu'externes.

Les vérifications précédentes menées par le BVG et la vérification interne menée en 2010 affichaient des résultats semblables, à savoir que les documents essentiels ne sont pas uniformes à l'échelle nationale, ce qui risque de nuire à la capacité de la GCC à coordonner une intervention en cas d'incident. Plus précisément, les vérifications précédentes du BVG ont permis de révéler un manque d'uniformité dans les procédures, pratiques et structures organisationnelles régionales, et on a trouvé que les orientations émanant de l'ACN étaient manquantes, dépassées ou trop générales.

Pour démontrer l'uniformité à l'échelle nationale, les lignes directrices, les politiques et les niveaux de service, on a recommandé d'élaborer des procédures opérationnelles normalisées.

Un plan d'urgence national et des plans d'urgence régionaux ont été mis au point. Les plans ont été élaborés et mis à jour à différents intervalles de temps et, en conséquence, leur format et leur contenu varient. Le chapitre national du plan d'urgence associé à l'intervention environnementale en cas de déversement en mer de la GCC a été ébauché en 2011 et mis à jour en 2015. Cette version demeure néanmoins sous forme d'ébauche. Ce plan établit la portée et le cadre au sein duquel la GCC pourra opérer de manière à assurer une intervention en cas d'incident de pollution marine. Conformément aux normes de service, le plan est mis à jour tous les cinq ans, et les chapitres régionaux maintenus dans les trois régions.

Toutes les régions possèdent un plan d'urgence ou un plan d'intervention d’urgence. La région de l'Ouest possède un plan d'urgence (2001); la région du Centre et de l'Arctique possède un plan d’intervention d'urgence (2008); la région de l'Atlantique possède un plan d'urgence (2014). La vérification menée par le BVG en 2010 et la vérification interne menée en 2010 ont produit des résultats semblables, à savoir que les plans régionaux ne sont pas uniformes, et que les plans mis à jour à différents moments ne permettent pas de mener des opérations et d'offrir des services régionaux de façon uniforme à l'échelle nationale. Une orientation stratégique nationale claire est nécessaire afin d’assurer que les plans d'urgence régionaux soient précis et reflètent l'orientation nationale du programme.

Récemment, la GCC a consenti des efforts pour définir le programme et déterminer la voie à suivre par l'intermédiaire d'un concept des opérations proposé, lequel vise à fournir un système national unique de référence pour toutes les politiques, pratiques et procédures opérationnelles, et par l'intermédiaire d'autres initiatives visant à améliorer l'efficacité et l'efficience du programme. On a fait remarquer qu'il y a une certaine incertitude quant à l'orientation future du programme en raison de plusieurs initiatives en cours, notamment la sécurité de classe mondiale pour les navires-citernes, et plus particulièrement la planification de l'intervention dans les secteurs, lesquelles initiatives peuvent influer sur les opérations du programme. Il serait bénéfique de disposer de politique nationale afin d'orienter les révisions susceptibles d'être entreprises ou les améliorations continues apportées aux opérations du programme.

Formation

Constatation principale : La formation n'est pas organisée ni offerte de façon uniforme d'une région à l'autre, ce qui cause des lacunes.

La vérification menée par le BVG en 2010 a révélé que la GCC ne disposait pas de plan général de formation et que la formation était offerte de façon ponctuelle. Le BVG a également fait remarquer qu'il était important que le personnel en région ait accès à la même formation de base pour assurer la cohérence de l'intervention dans le cas d'un déversement de très grande ampleur exigeant des efforts d'intervention multirégionaux. De la même manière, la vérification interne menée en 2010 a révélé qu'il n'y avait pas de stratégie de formation nationale en place concernant le programme d'intervention environnementale, et que la formation était offerte dans les régions de façon ponctuelle, sans aucune assurance de l'uniformité de la formation à l'échelle nationale. La vérification a également démontré que les profils de compétence n'existaient pas pour tous les postes ou fonctions des employés du programme d'intervention environnementale. La vérification a donné lieu aux recommandations suivantes concernant la formation : élaborer des profils de compétences; définir les exigences en matière de formation pour tous les postes; élaborer une stratégie de formation nationale; mettre en place un processus de surveillance.

Comme lors de la vérification du BVG et de la vérification interne menée en 2010, l'évaluation a révélé des lacunes évidentes au chapitre de la formation. Il n'y a pas de programme national de formation en place, et il n'y a pas non plus de profils de compétences approuvés pour le programme d'intervention environnementaleFootnote 12 . Par conséquent, la formation n'est pas conçue et offerte de manière coordonnée et uniforme entre les régions. Chaque région a élaboré ses propres normes, lignes directrices et formation, et l'on ne disposait pas de données sur la formation offerte dans les régions. Le manque de coordination à l'échelle nationale crée un déséquilibre dans l'apprentissage qui pourrait se traduire par différents niveaux de sensibilisation, de connaissances et de préparation entre les régions.

Presque tous les informateurs clés et les répondants au sondage ont indiqué que la formation et les exercices disponibles étaient utiles et permettaient d'offrir les outils et les connaissances nécessaires à une intervention en cas d'incident de pollution marine. Cependant, plus de la moitié des répondants au sondage ont indiqué que la formation à l'intervention environnementale n'était pas suffisante ou accessible. En outre, presque toutes les personnes interrogées et ayant participé au sondage étaient d'avis qu'il est nécessaire d'offrir plus de formation si l'on veut intervenir efficacement en cas d'incident de pollution marine.

Depuis 2010-2011, le Collège de la GCC a formé plus de 500 personnes par le biais d'une série de sept cours différents portant sur l'intervention environnementale (figure 4)Footnote 13 . D'autres cours sont offerts par les régions, bien que les données ne soient pas facilement disponibles quant au type ou au nombre de ces cours ou, encore, au nombre d'employés formésFootnote 14 .

Figure 4 : Intervention environnementale : cours offerts par le Collège de la GCC entre 2010-2011 et 2015

figure4

La Figure 4 est un graphique à barres qui présente les cours relatifs à l'intervention environnementale offerts par le Collège de la Garde côtière canadienne de 2010-2011 à 2015. Le graphique indique le nombre de personnes formées, par cours, pendant cette période. Le nombre de personnes formées était de 128 pour le cours « Opérations d'intervention en cas déversement en milieu marin », 57 pour le cours « Planification, exécution et évaluation des exercices », 118 pour le cours « Agent d'intervention environnementale », 156 pour le cours « Contrôle de la pollution 240 », 32 pour le cours « Principes fondamentaux de l'intervention en cas de déversement d'hydrocarbures », et 13 pour le cours « SCI 100 ».

Source : Collège de la GCC

Le Collège de la GCC maintient un plan de formation triennal qui établit le calendrier des cours qu'il offre. Les cours compris dans le plan reposent sur des besoins relevés par les régions. Depuis 2012, les régions ne disposent plus d'agents de programme consacrés exclusivement à cette tâche. Ce changement, de pair avec les ressources disponibles et les priorités concurrentes, influe sur la capacité des régions à cerner avec précision leurs besoins en matière de formation, à contribuer à l'élaboration du plan triennal et à aménager du temps disponible pour que les employés puissent suivre la formation.

De récentes améliorations ont été apportées en ce qui concerne la formation. Un plan de formation national sur l'intervention environnementale a été élaboré en 2010 par la GCC puis mis à jour en 2012. Le plan vise à définir le cadre au sein duquel le personnel d'intervention environnementale de la GCC sera formé. Rien n'indique que le plan a été mis à jour depuis 2012 ou que le régions le suivent. De plus, tant que les profils de compétence n'auront pas été approuvés, le plan de formation ne pourra pas être parachevé.

On également créé, en 2014, un groupe consultatif sur la formation comportant des représentants de l'ACN et des régions afin d'examiner les plans et les programmes de formation nationaux à l'intention de la GCC. L'objectif du groupe consultatif sur la formation est de faire en sorte que les besoins en matière de formation, tant à l'échelle nationale que dans les régions, soient comblés et que les plans soient exécutés de manière rentable. Le groupe consultatif sur la formation a relevé plusieurs priorités pertinentes : l'élaboration et la mise en œuvre de profils de compétence; la conception et la prestation d'un cours pour un agent de service national; un cours d'introduction à l'intervention environnementale. Au moment de la présente évaluation, les profils de compétence n'avaient pas été parachevés, et le cours d'introduction à l'intervention environnementale et celui de l'agent de service national n'avaient pas été élaborésFootnote 15 .

L'élaboration et la mise en œuvre de lignes directrices nationales et de documents concernant la formation se fonde sur les politiques et les procédures du programme national déjà en place. Les répondants ont fait remarquer que, si les politiques et l'orientation nationales du programme étaient claires, et si les profils de compétence étaient en place, la formation pourrait être adaptée de manière à satisfaire aux besoins particuliers du programme. La formation sur l'intervention environnementale permet d'acquérir des compétences génériques; cependant, il est difficile de trouver une formation plus spécialisée au-delà du niveau de base. Certains employés étaient d'avis que cela les rendait vulnérables dans des domaines comme la santé et la sécurité, le droit, les finances et les communications. En outre, même si la formation pourrait être disponible, la capacité du personnel d'intervention environnementale à participer aux formations est réduite par un manque de ressources disponibles et par le temps qui est requis pour intervenir en cas d'incident.

Exercices

Constatation principale : Les exercices contribuent à préparer le personnel d'intervention environnementale à intervenir en cas d'incident de pollution marine. Une orientation stratégique pour l'élaboration et l'exécution du plan d'exercices national s'impose.

Le programme d'intervention environnementale de la GCC est orienté par des engagements obligatoires concernant les exercices, tel que stipulé dans la Loi sur la marine marchande du Canada de 2001, ainsi que les engagements afférents aux niveaux de service et aux accords internationaux. Pour s'assurer de l'évaluation adéquate de l'efficacité des procédures, de l'équipement et des ressources définis dans les plans d'urgence, il convient de réaliser les exercices de façon coordonnée avec les navires, les installations de manutention des hydrocarbures, les organismes d'intervention et la GCC. En ce qui concerne les accords internationaux, le Canada et les États-Unis ont établi un plan d'urgence bilatéral (PUB) en cas de pollution des eaux. L'objectif de ce plan consiste à fournir un système coordonné pour la planification, la préparation et l'intervention en cas d'incident lié à des substances nocives dans les eaux limitrophes.

D'après l'une des exigences du plan, des exercices doivent être menés dans les cinq secteurs sur une base régulière afin d'assurer le niveau approprié de préparation à l'intervention. L'évaluation a permis de révéler que la GCC satisfaisait aux exigences obligatoires en matière d'exercices de préparation à des incidents de pollution marine, conformément à la Loi sur la marine marchande du Canada et à d'autres accords internationaux comme le PUB.

Le Programme national d'exercices (PNE) d'intervention en cas de déversement en milieu marin a été mis sur pied dans les années 1990. Son objectif consistait à fournir des principes, des lignes directrices et des outils de planification pour aider la communauté des intervenants à mettre au point des exercices rentables et réalistes. La GCC a mis au point ce programme en collaboration avec l'industrie, d'autres ministères fédéraux et des organisation non gouvernementale concernées par l'intervention lors d'un déversement d'hydrocarbures.

En 2010, la vérification menée par le BVG n'a pas permis de trouver d'élément probant indiquant l'existence d'un processus national de supervision des exercices ni aucun document uniforme et systématique sur les exercices ou destiné au partage des leçons retenues. On n'avait aucune assurance que les régions adhéraient au plan d'exercices national. En outre, rien n'indiquait que des exercices interrégionaux étaient réalisés. À la suite de la vérification menée en 2010 par le BVG, la GCC s'est engagée à revoir le plan d'exercices dans le but d'améliorer la collaboration au chapitre de la planification des exercices et de partager les leçons retenues. En 2014-2015, le programme d'intervention environnementale de l’ACN a élaboré un plan d'exercices national avec la contribution des régions. Le plan comprend un résumé des exercices que la GCC dirige ou codirige, un calendrier pour l'année en cours, une prévision pluriannuelle, un sommaire des exercices menés au cours de l'année précédente qui fait état de certaines forces, faiblesses, possibilités et menaces et est accompagné d'un plan d'action. Le plan constitue un mécanisme pour la synthèse des exercices de l'année précédente. Les régions et l'ACN continuent de planifier et d'exécuter des exercices dans leurs régions respectives.

En 2014-2015, 24 exercices ont eu lieu, la plus grande partie d'entre eux ayant été dirigés par l'industrie et les organismes d'intervention. Une proportion d'environ 29 % des exercices menés en 2014-2015 se sont traduits par l'établissement de comptes rendu après action (bilan) (n = 7). Les exercices dirigés par la GCC ont permis de produire des comptes rendu après action.

Figure 5 : Exercices menés en 2014-2015

figure5

La Figure 5 est un graphique à barres qui présente le nombre d'exercices dirigés par la GCC et d'autres entités, ainsi que le nombre de rapports postérieurs aux opérations, pour 2014-2015, dans chaque région. Dans la région de l'Atlantique, il y a eu deux exercices dirigés par la GCC, 15 exercices dirigés par d'autres entités, et deux rapports postérieurs aux opérations. Dans la région du Centre et de l'Arctique, il y a eu deux exercices dirigés par le GCC, un exercice dirigé par d'autres entités, et trois rapports postérieurs aux opérations. Dans la région de l'Ouest, il n'y a eu aucun exercice dirigé par le GCC, quatre exercices dirigés par d'autres entités, et deux rapports postérieurs aux opérations.

Source : Plan d'exercices national de 2014, calendrier des exercices mis à jour le 21 janvier 2015.

Tandis que la plupart des répondants au sondage étaient satisfaits des connaissances acquises grâce aux exercices dirigés par des partenaires et estimaient que ces exercices préparaient adéquatement le personnel à des interventions environnementales en cas d'incident de pollution en mer, les informateurs clés et les répondants au sondage étaient d'avis que les exercices dirigés par la GCC n'étaient pas suffisants ou accessibles. Près de la moitié des personnes ayant participé au sondage ne pouvaient dire si les comptes rendu après action étaient utilisés pour mettre à jour les politiques et procédures en matière d'intervention environnementale. Les informateurs clés ont mentionné que les exercices pourraient être encore plus utiles si le plan d'exercices national déterminait des buts précis en matière d'apprentissage et prenait en compte les lacunes cernées lors de la conception des exercices à l'intention du programme d'intervention environnementale et si un engagement était pris pour que les leçons apprises lors de ces exercices soient diffusées et appliquées, accompagné d'une structure pour soutenir ces efforts.

Tandis que la GCC a consenti des efforts pour améliorer l'approche et la coordination nationale de la planification des exercices, et que le plan actuel traite certains des résultats de la vérification menée par le BVG, il demeure néanmoins un manque de coordination et d'orientation stratégique nationale. Les buts et les objectifs qui sous-tendent les exercices sont limités et il y a peu d'occasions de réaliser des exercices interrégionaux. De plus, peu d'éléments semblent indiquer que les leçons retenues sont diffusées et appliquées.

Équipement

Constatation principale : Les actifs afférents à l'intervention environnementale ne sont pas gérés conformément aux procédures et processus uniformes à l'échelle nationale de la GCC.

Il a été difficile d'obtenir de l'information à jour et fiable sur l'état de l'équipement. Les actifs afférents à l'intervention environnementale ne sont pas gérés conformément à des procédures et processus uniformes à l'échelle nationale de la GCC. La vérification interne menée en 2010 et la vérification menée par le BVG en 2010 ont présenté des résultats semblables, à savoir que la gestion du cycle de vie de l'équipement d'intervention n'était pas uniforme à l'échelle nationale et ne reposait pas sur les systèmes désignés de la GCC. Par exemple, les Services techniques intégrés (STI) ne gèrent pas l'équipement d'intervention environnementale de la même manière qu'ils le font pour d'autres programmes de la GCC. Tandis que des données indiquent que la GCC voudrait intégrer les actifs afférents à l'intervention environnementale dans un logiciel standard de gestion des actifs, à l'heure actuelle, cette tâche n'a pas été terminée, et aucune échéance pour son parachèvement n'a été établie.

Constatation principale : L'équipement d'intervention environnementale est dépassé. À ce jour, l'état de l'équipement n'a pas eu d'incidence sur la capacité de la GCC à intervenir.

Les données indiquent que plus de 50 % de l'équipement d'intervention environnementale est âgé de 25 ans ou plus, et a largement dépassé sa durée de vie soutenable. Cela concerne tout particulièrement l'équipement préventif en cas de pollution et n'inclut pas les véhicules ou les investissements financiers récents de la GCC pour l'acquisition de plusieurs navires d'intervention en cas de pollution.

Les informateurs clés ont fait remarquer que l'équipement d'intervention environnementale est désuet, qu'il ne sert pas souvent, et que l'on ne peut savoir clairement combien de temps il durerait s'il était déployé. On a également fait remarquer que certaines pièces d'équipement figurant dans l'inventaire n'ont jamais été utilisées. La vérification menée par le BVG en 2010 a, de façon semblable, établi que l'âge et l'état de l'équipement d'intervention environnementale mettaient en péril les capacités de préparation et d'intervention du programme. À ce jour, l'état actuel de l'équipement d'intervention environnementale n'a pas nui à la capacité du programme à intervenir en cas de déversement d'hydrocarbures, mais l'état actuel de l'équipement continue d'être un facteur de risque pour la GCC.

Presque tous les informateurs clés et les personnes ayant participé au sondage ont fait remarquer que l'équipement était opérationnellement disponible et prêt pour les interventions; cependant, cet équipement est âgé, et il n'est pas sûr qu'il soit adapté aux besoins du programme ni à la direction dans laquelle le programme se dirige. La vérification interne de 2010 confirme ces résultats, énonçant qu'il n'y a pas eu d'investissement coordonné dans l'équipement à l'échelle nationale depuis les années 1990, les acquisitions étant effectuées par les régions sur une base ponctuelle et tributaires de la disponibilité du financement. Les personnes chargées de la vérification ont recommandé que l'on élabore une stratégie nationale concernant l'équipement et que les processus soient coordonnés avec les STI.

La GCC entreprend actuellement un projet de rajeunissement de l'équipement d'intervention environnementale, lequel comprend la réalisation d'une évaluation de l'état de la base d'actifs utilisés pour l'intervention environnementale. Il est prévu que cette évaluation sera utilisée pour étayer la formulation de recommandations pour les approvisionnements futurs, la gestion du cycle de vie, l'aliénation et l'attribution de l'équipement d'intervention environnementale. L'acquisition future ou le remplacement de pièces d'équipement doivent s'effectuer en parallèle avec l'obtention d'une orientation stratégique claire pour le programme, pour faire en sorte que les acquisitions soient appropriées et que l'on dispose des ressources nécessaires à l'appui de la formation et du déploiement de l'équipement.

4.3 Évaluation de l’attribution des ressources

Les tableaux ci-après donnent un aperçu des dépenses du programme d'intervention environnementale pour la période allant de 2010-2011 à 2014-2015. Dans l'ensemble, les dépenses sont demeurées relativement stables. Entre 2011-2012 et 2014-2015 les écarts peuvent s'expliquer principalement par un financement à des fins spéciales lié à l'opération de récupération des polluants provenant du ZalinskiFootnote 16 , lequel a été conçu uniquement pour être dépensés dans le cadre de ce projet, et, dans une certaine mesure, par le financement lié à la phase 1 (mobilisation de la collectivité) et à la phase 2 (planification des secteurs d'intervention) du système de sécurité de classe mondiale pour les navires-citernes.

Tableau 3 : Aperçu des dépenses afférentes au programme d'intervention environnementale et des ETP, de 2010-2011 à 2014-2015
2010-2011 2011-2012 2012-2013 2013-2014 2014-2015
Région Dépenses ETP Dépenses ETP Dépenses ETP Dépenses ETP Dépenses ETP
Atlantique 3 078 043 32 3 405 259 31 3 305 830 29 4 729 700 27 5 993 635 28
Centre et Arctique 3 435 778 27 3 390 182 27 3 426 914 28 3 314 603 26 7 876 619 25
Ouest 1 834 651 15 1 615 906 14 2 432 223 13 25 137 866 22 2 737 184 17
RCN 1 288 827 9 1 392 046 9 1 562 766 9 554 305 4 1 009 926 5
TOTAL 9 637 300 83 9 803 392 81 10 727 732 79 33 736 474 79 17 617 364 75

Le Tableau 3 présente un aperçu des dépenses afférentes au programme d'intervention environnementale et des ETP, de 2010-2011 à 2014-2015, par région. Il comprend sept rangées. Les deux premières rangées montrent les titres des colonnes, la rangée du haut divisant les colonnes par exercice financier, et la deuxième rangée montrant les titres « Région », puis « Dépenses » et « ETP » pour chaque exercice financier. La troisième rangée indique les dépenses et les ETP pour la région de l'Atlantique. En 2010-2011, les dépenses étaient de 3 078 043 $, avec 32 ETP. En 2011-2012, les dépenses étaient de 3 405 259 $, avec 31 ETP. En 2012-2013, les dépenses étaient de 3 305 830 $, avec 29 ETP. En 2013-2014, les dépenses étaient de 4 729 700 $, avec 27 ETP. En 2014-2015, les dépenses étaient de 5 993 635 $, avec 28 ETP. La quatrième rangée indique les dépenses et les ETP pour la région du Centre et de l'Arctique. En 2010-2011, les dépenses étaient de 3 435 778 $, avec 27 ETP. En 2011-2012, les dépenses étaient de 3 390 182 $, avec 27 ETP. En 2012-2013, les dépenses étaient de 3 426 914 $, avec 28 ETP. En 2013-2014, les dépenses étaient de 3 314 603 $, avec 26 ETP. En 2014-2015, les dépenses étaient de 7 876 619 $, avec 25 ETP. La cinquième rangée indique les dépenses et les ETP pour la région de l'Ouest. En 2010-2011, les dépenses étaient de 1 834 651 $, avec 15 ETP. En 2011-2012, les dépenses étaient de 1 615 906 $, avec 14 ETP. En 2012-2013, les dépenses étaient de 2 432 223 $, avec 13 ETP. En 2013-2014, les dépenses étaient de 25 137 866 $, avec 22 ETP. En 2014-2015, les dépenses étaient de 2 737 184 $, avec 17 ETP. La sixième rangée indique les dépenses et les ETP pour la région de la capitale nationale. En 2010-2011, les dépenses étaient de 1 288 827 $, avec 9 ETP. En 2011-2012, les dépenses étaient de 1 392 046 $, avec 9 ETP. En 2012-2013, les dépenses étaient de 1 562 766 $, avec 9 ETP. En 2013-2014, les dépenses étaient de 554 305 $, avec 4 ETP. En 2014-2015, les dépenses étaient de 1 009 926 $, avec 5 ETP. La septième rangée indique le total des dépenses et des ETP pour toutes les régions. En 2010-2011, les dépenses étaient de 9 637 300 $, avec 83 ETP. En 2011-2012, les dépenses étaient de 9 803 392 $, avec 81 ETP. En 2012-2013, les dépenses étaient de 10 727 732 $, avec 79 ETP. En 2013-2014, les dépenses étaient de 33 736 474 $, avec 79 ETP. En 2014-2015, les dépenses étaient de 17 617 364 $, avec 75 ETP.

Source : Gestion des affaires et des ressources, Services de gestion intégrés des affaires, GCC
RCN : Région de la capitale nationale

On a examiné les dépenses effectuées au cours des cinq dernières années, y compris les ETP et le nombre d'incidents enregistrés dans les régions. La région de l'Ouest a enregistré le plus grand nombre d'incidents, le plus faible nombre d'ETP et les dépenses de F et E les plus faibles (y compris tous les incidents signalés [niveau 1 à 5]Footnote 17 et à l'exception du financement à des fins spéciales de l'opération Zalinski) (figure 6).Footnote 18

Figure 6 : Incidents consignés par rapport à toutes les ressources, par région, de 2010-2011 à 2014-2015 Footnote 19

figure6

La Figure 6 est un graphique à barres qui présente la moyenne des ETP, la moyenne des coûts de fonctionnement et d'entretien, et le nombre moyen d'incidents consignés (niveaux 1 à 5), par région, pour la période s'échelonnant de 2010-2011 à 2014-2015. Pour la région de l'Atlantique, le nombre moyen d'ETP était de 29,4, la moyenne des coûts de fonctionnement et d'entretien, de 1 200 000 $ (arrondi), et le nombre moyen d'incidents, de 235. Pour la région du Centre et de l'Arctique, le nombre moyen d'ETP était de 26,6, la moyenne des coûts de fonctionnement et d'entretien, de 1 830 000 $ (arrondi), et le nombre moyen d'incidents, de 199. Pour la région de l'Ouest, le nombre moyen d'ETP était de 16,4, la moyenne des coûts de fonctionnement et d'entretien, de 5 110 000 $ (arrondi), et le nombre moyen d'incidents, de 564.

Source : SRIPM, Gestion des activités et des ressources, SGIA, GCC

Lorsqu'il est question des incidents de niveau 3 et 5Footnote 20 survenus au cours des cinq dernières années (figure 7), la région de l'Ouest continue d'afficher le plus grand nombre d'incidents rapportés, le plus faible nombre d'ETP et les plus faibles dépenses de F et E. Depuis 2010, la région de l'Ouest a enregistré 703 incidents de niveau 3, la région du Centre et de l'Arctique a consigné 514 incidents de niveau 3 et 5 et la région de l'Atlantique, 494 incidents de niveau 3.

Figure 7 : Incidents de niveau 3 à 5 par rapport aux ressources, par région, de 2010-2011 à 2014-2015 (à l'exception du financement de l'opération Zalinksi)

figure7

La Figure 7 est un graphique à barres qui présente la moyenne des ETP, la moyenne des coûts de fonctionnement et d'entretien, et le nombre moyen d'incidents consignés (niveaux 3-5), par région, pour la période s'échelonnant de 2010-2011 à 2014-2015, à l'exception du financement de l'opération Zalinski. Pour la région de l'Atlantique, le nombre moyen d'ETP était de 29,4, la moyenne des coûts de fonctionnement et d'entretien, de 1 200 000 $ (arrondi), et le nombre moyen d'incidents, de 99. Pour la région du Centre et de l'Arctique, le nombre moyen d'ETP était de 26,6, la moyenne des coûts de fonctionnement et d'entretien, de 1 830 000 $ (arrondi), et le nombre moyen d'incidents, de 103. Pour la région de l'Ouest, le nombre moyen d'ETP était de 16,2, la moyenne des coûts de fonctionnement et d'entretien, de 920 000 $ (arrondi), et le nombre moyen d'incidents, de 141.

Source : SRIPM, Gestion des activités et des ressources, SGIA, GCC

Plus précisément, lorsqu'on examine tous les incidents consignés depuis 2010, la région de l'Ouest a enregistré quatre fois le nombre d'incidents de niveau 1 et de niveau 2 et une fois et demi le nombre d'incidents de niveau 3 par rapport à la région du Centre et de l'Arctique. Par ailleurs elle a enregistré trois fois le nombre d'incidents de niveau 1 et de niveau 2 et 1,4 fois le nombre d'incidents de niveau 3 par rapport à la région de l'Atlantique.

Figure 8 : Niveaux d'incidents par région, de 2010 à 2014

figure8

La Figure 8 est composée de trois graphiques linéaires séparés, un pour chaque région, indiquant chacun la tendance du nombre d'incidents de niveaux 1 et 2, ainsi qu'une ligne de tendance séparée pour les incidents de niveaux 3 et 5, par année. Pour la région de l'Ouest, les incidents de niveaux 1 et 2 étaient au nombre de 473 en 2010, 434 en 2011, 347 en 2012, 403 en 2013, et 461 en 2014. Les incidents de niveaux 3 et 5 étaient au nombre de 129 en 2010, 157 en 2011, 119 en 2012, 152 en 2013, et 146 en 2014. Pour la région du Centre et de l'Arctique, les incidents de niveaux 1 et 2 étaient au nombre de 121 en 2010, 129 en 2011, 73 en 2012, 83 en 2013, et 75 en 2014. Les incidents de niveaux 3 et 5 étaient au nombre de 163 en 2010, 124 en 2011, 50 en 2012, 89 en 2013, et 88 en 2014. Pour la région de l'Atlantique, les incidents de niveaux 1 et 2 étaient au nombre de 238 en 2010, 187 en 2011, 99 en 2012, 94 en 2013, et 62 en 2014. Les incidents de niveaux 3 et 5 étaient au nombre de 85 en 2010, 107 en 2011, 61 en 2012, 113 en 2013, et 128 en 2014.

Source : SRIPM

Comme mentionnés précédemment, les écarts entre les incidents de niveau 1 et de niveau 2 pourraient être dus à des différences dans les procédures régionales et la collecte des données, ce qui rend les comparaisons peu fiables. Cependant, des solutions de rechange permettant d'intervenir en cas d'incidents de niveau 1 et de niveau 2 qui, habituellement, ne s'accompagnent pas d'exigences au chapitre des opérations de nettoyage ou d'atténuation des menaces de pollution (telles qu'elles pourraient être en place dans certaines régions) pourraient se traduire par une certaine efficacité du programme, permettant au personnel d'intervention environnementale de se concentrer sur les incidents qui nécessitent une intervention de niveau 3 ou plus. Cela pourrait être particulièrement vrai dans la région de l'Ouest, où les données indiquent que le public est très fortement sensibilisé aux enjeux environnementaux, et où le signalement d'incidents de pollution marine pourrait reposer sur des procédures différentes de celles utilisées dans d'autres régions, ces deux facteurs étant susceptibles d'avoir eu une incidence sur le nombre d'incidents de niveau 1 et de niveau 2 signalés.

Constatation principale : La GCC dispose des fonds nécessaires pour conserver un état de préparation aux situations d'urgence et non pour une prestation exhaustive du programme, et doit recouvrer des coûts auprès des propriétaires de navires ou d'autres organismes de gouvernance en vertu du régime d'indemnisation du Canada. Peu d'incidents ont donné lieu à des recouvrements des coûts.

Le régime d'indemnisation du Canada repose sur le principe fondamental selon lequel les propriétaires de navire assument la responsabilité première pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures causée par leurs navires (connu sous le nom de principe du pollueur-payeur). Les coûts sont donc recouvrés directement auprès du propriétaire du navire, de l'assurance ou d'autres organismes de gouvernance en vertu du régime. Conformément à la Loi sur la responsabilité en matière maritime, la Caisse d'indemnisation des dommages dus à la pollution par les hydrocarbures causée par les navires (CIDPHN), comme il est expliqué de façon plus détaillée ci-après, complète la couverture offerte grâce à des fonds internationaux et offre une couverture pour certains types de déversements non couverts par des conventions internationales (p. ex., déversements d'origine inconnue).

La GCC assume à l'heure actuelle la totalité du risque financier initial lorsqu'elle défraye des coûts associés à des opérations d'intervention. Cela est partiellement dû au fait que la GCC est financée pour conserver un état de préparation aux urgences plutôt que pour une prestation exhaustive du programme. En conséquence, la GCC doit recouvrir les coûts liés à ses activités d'intervention en cas de déversements d'hydrocarbures en mer.

Depuis 2010-2011, 1,8 % de tous les incidents ont fait l'objet de recouvrements des coûts (figure 9). Les incidents de niveau 0 à 2 (ne s'accompagnant pas d'exigences au chapitre des opérations de nettoyage ou d'atténuation des menaces de pollution) ont été exclus des calculs. 5,22 % des incidents de niveau 3 à 5 ont fait l'objet d'un recouvrement des coûts depuis 2010-2011.

Figure 9 : Recouvrement des coûts liés aux incidents nécessitant une intervention
environnementale de 2010-2011 à 2014-2015

figure9

La Figure 9 est un graphique à barres qui présente le nombre d'incidents ayant nécessité une intervention environnementale dont les coûts ont été recouvrés, ainsi que le nombre de ceux dont les coûts n'ont pas été recouvrés, pour chaque année. En 2010-2011, les coûts de 24 incidents ont été recouvrés, mais ceux de 343 ne l'ont pas été. En 2011-2012, les coûts de 21 incidents ont été recouvrés, mais ceux de 353 ne l'ont pas été. En 2012-2013, les coûts de 21 incidents ont été recouvrés, mais ceux de 226 ne l'ont pas été. En 2013-2014, les coûts de 16 incidents ont été recouvrés, mais ceux de 356 ne l'ont pas été. En 2014-2015, les coûts de 8 incidents ont été recouvrés, mais ceux de 355 ne l'ont pas été.

Selon les données disponibles, il semblerait qu'un autre 7% des incidents aurait dû faire l'objet d'un recouvrement des coûts puisque ces incidents ont exigé un effort d'intervention de plus d'une journée (c.-à-d. le temps et les efforts requis pour procéder au recouvrement des coûts valent bien la réclamation que la GCC pourrait soumettre). Cependant, la GCC n'a pas mis en place de méthode systématique documentée pour déterminer quels incidents devraient faire l'objet d'un recouvrement des coûts.

De plus, il incombe aux régions de préparer et de soumettre des réclamations pour le recouvrement des coûts. Bon nombre d'informateurs clés ont fait remarquer que le manque de connaissances au chapitre des finances et l'absence de soutien influait sur leur capacité à soumettre des réclamations. La CIDPHN exige de corroborer les réclamations par un grand nombre de pièces justificatives.Footnote 21 Tandis que la GCC est allée de l'avant en améliorant le processus de recouvrement des coûts, d'autres étapes doivent être entreprises si l'on veut s'assurer que la GCC recouvre tous les coûts raisonnables. Jusqu'à présent, la GCC a mis à jour son Manuel sur le recouvrement des coûtsFootnote 22 et a entrepris diverses améliorations et mises à jour pour appuyer le processus de recouvrement des coûts.Footnote 23 Cependant, cette orientation manque de directions clairement établies concernant le moment où le personnel d'intervention environnementale dans les régions doit ou ne doit pas engager le processus de recouvrement des coûts, et on observe un manque de soutien pour la collecte des éléments probants lorsqu'il convient d'exécuter cet exercice.

Constatation principale : La GCC n'a pas réussi à recouvrer tous les coûts associés à ses obligations de faire en sorte que l'on intervienne de façon appropriée en cas de déversement provenant d'un navire ou d'incidents de pollution marine dans les eaux canadiennes.

La Caisse d'indemnisation des dommages dus à la pollution par les hydrocarbures causée par les navires a été mise sur pied en vertu des modifications apportées à l'ancienne Loi sur la marine marchande du Canada, et est régie par la partie 7 de la Loi sur la responsabilité en matière maritime.Footnote 24 Elle représente un compte spécial établi parmi les comptes du Canada, compte dans lequel les intérêts sont crédités chaque mois par le ministre des Finances. La CIDPHN est tenue de payer les réclamations pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures causés par les navires ou les dommages anticipés, quel que soit le lieu au Canada ou dans les eaux canadiennes, y compris dans la zone économique exclusive du Canada. Ainsi, la CIDPHN ne se limite pas aux pétroliers ou aux hydrocarbures persistants, comme c'est le cas dans le régime international. Le système est conçu pour couvrir le risque de non-paiement par le propriétaire du navire qui est responsable de la pollution. En outre, il couvre les réclamations pour des coûts liés aux dommages et au nettoyage lorsque l'identité du navire qui a causé le déversement ne peut être établie.

Le fonds, qui existe depuis 1973, s'élevait à environ 409 millions de dollars en 2015. En moyenne, le fonds s'accroît de 11 millions de dollars chaque année, et les paiements s'établissent à environ 400 000 $ chaque année. Initialement établi grâce à la contribution de l'industrie pour la période s'échelonnant entre 1972 et 1976, on y fait appel principalement à la suite d'incidents mettant en cause des bateaux de pêche ou des embarcations de plaisance qui sont considérés comme étant abandonnés.

Tel que prévu par la législation, toute personne au Canada, y compris des sociétés privées et la Couronne, peut déposer une réclamation auprès de la CIDPHN concernant la perte, l'endommagement, les coûts et les dépenses résultant d'une pollution par des hydrocarbures provenant d'un navire.

Après que l'administrateur de la CIDPHN a enquêté et payé une réclamation, la Caisse doit prendre toutes les mesures raisonnables pour recouvrer les coûts auprès du propriétaire du navire ou de toute source pertinente, une indemnisation devant être payée aux personnes ou aux entités déposant une réclamation. Depuis 2004, la GCC a été la principale demanderesse, représentant 81 % des réclamations et 85 % de la valeur en dollars de toutes les réclamations soumises à la CIDPHN. Les réclamations afférentes au recouvrement des coûts soumises par la GCC sont le plus souvent réglées par l'entremise de la CIDPHN. Depuis 2010-2011, 60 % des réclamations ont été réglées par la CIDPHN.

Depuis 2010-2011, la GCC a demandé des recouvrements des coûts pour 90 incidents, pour un montant qui s'élève à 3 710 944,46 $ et a reçu des règlements totalisant 2 843 499,52 $. Cela représente un taux de succès global de 76,4 %, que les recouvrements des coûts aient été effectués par l'entremise de la CIDPHN ou directement auprès du propriétaire du navire. Autre détail intéressant, la GCC a davantage de succès (un taux de réussite d'environ 99 %) lorsque le recouvrement des coûts est effectué directement auprès du propriétaire du navire ou de l'assureur, comparativement au recouvrement des coûts par l'entremise de la CIDPHN (taux de réussite d'environ 79 %).

Figure 10 : Montant ($) des règlements des réclamations pour des interventions
environnementales entre 2010-2011 et 2014-2015.

figure10

La Figure 10 est un graphique à barres qui présente le montant (en dollars) des réclamations pour des interventions environnementales par rapport au montant du règlement, par année. En 2010-2011, le montant réclamé a été de 910 789 $, et le montant du règlement, de 539 845 $. Pour 2011-2012, le montant réclamé a été de 812 310 $, et le montant du règlement, de 396 845 $. Pour 2012-2013, le montant réclamé a été de 544 606 $, et le montant du règlement, de 465 686 $. Pour 2013-2014, le montant réclamé a été de 729 139 $, et le montant du règlement, de 718 737 $. Pour 2014-2015, le montant réclamé a été de 714 101 $, et le montant du règlement, de 713 387 $.

Plusieurs problèmes liés à la CIDPHN ont été soulevés durant l'évaluation, des problèmes qui influent sur la capacité de la GCC à s'acquitter de ses obligations actuelles de façon efficace et efficiente.

Il existe des limites de temps pour les réclamations effectuées auprès de la CIDPHN. Les réclamations doivent être soumises dans les deux ans suivant un dommage causé par la pollution et dans les cinq ans suivant l'incident qui a donné lieu à la pollution ou, encore, dans les cinq années qui suivent l'établissement et la prévision du risque potentiel de pollution. La Loi sur la responsabilité en matière maritime limite la soumission de réclamations supplémentaires pour le même incident. En moyenne, il faut compter environ 430 jours civils entre la date de l'incident et la date à laquelle la GCC peut recouvrer les fonds auprès de la CIDPHN. Ceci est dû en partie, aux tentatives qui sont faites de recouvrer d'abord les coûts auprès du propriétaire du navire ou de l'assureur et aux tentatives qui visent à faire en sorte qu'aucun coût résiduel ne doive être assumé. En outre, tandis qu'il n'y a pas de limite de temps imposée à la CIDPHN pour qu'elle réalise une évaluation d'une réclamation, la Caisse prend environ 190 jours civils à partir du moment où une réclamation est reçue et celui de recevoir une offre de règlement.

Tel que mentionné précédemment, et en conséquence des circonstances susmentionnées, la GCC assume actuellement la totalité du risque financier initial lorsqu'elle engage des coûts associés à une intervention environnementale. Depuis janvier 2014, la GCC a accepté 17 offres de la CIDPHN, pour un montant total s'élevant à 945 528,20 $. Cependant, la CIDPHN ne reconnaît pas l'acceptation de ces offres par la GCC et retient actuellement ces fonds jusqu'à ce que l'on obtienne le règlement d'un problème juridique en cours.

Abstraction faite de ce problème, lorsque les coûts peuvent être recouvrés, les règlements effectués par le propriétaire ou l'assureur du navire ou par la Caisse sont souvent concrétisés au cours d'exercices financiers futurs. Cela entraîne des contraintes financières qui pèsent sur les régions durant l'année où les fonds sont dépensés. Dans certains cas, les activités de préparation sont abandonnées pour que l'on puisse financer les interventions et, dans d'autres cas, les activités prévues pour la prestation d'autres programmes sont abandonnées pour que l'on puisse financer les activités afférentes à l'intervention.

Des examens récents ont déploré cette situation. Le rapport du Comité d'experts sur la sécurité des navires-citernes énonce ce qui suit : « Dans l'éventualité d'un déversement à grande échelle, il faut prendre des décisions et les exécuter rapidement et, même si ces décisions sont étayées par des plans d'urgence bien conçus, il peut y avoir des cas où l’accès rapide à des fonds par les autorités fédérales peut accélérer l'intervention. »Footnote 25 Le rapport énonce également que les États-Unis ont accès à un fonds d'urgence (50 millions de dollars) qui permet à un coordonnateur sur place de déterminer quels actifs, services ou mesures sont nécessaires si l'on veut intervenir immédiatement en cas de déversement et d'obtenir des fonds à l'appui de ces mesures. Au Canada, ce type de fonds d'urgence, qui a été recommandé par le Comité d'experts, offrirait à la GCC un accès précoce à des ressources permettant d'effectuer des dépenses raisonnables pour lancer et maintenir l'intervention et permettrait d'alléger les contraintes qui la poussent à sacrifier d'autres activités pour financer une intervention en cas d'incident. À coup sûr, il convient d'explorer la possibilité d'établir un fonds d'urgence ou un certain type de mécanisme de financement de rechange si l'on veut atténuer les risques qui pèsent sur le budget de fonctionnement de la GCC.

La CIDPHN est accessible pour verser des indemnisations pour des réclamations « raisonnables » mais la définition de « raisonnable » n'est pas fournie dans la législation. La détermination d'établir ce qui est raisonnable, et l'indemnisation subséquente est déterminée au cas par cas selon l'interprétation de la Loi sur la responsabilité en matière maritime. L'interprétation faite actuellement du terme « raisonnable » peut exclure bon nombre d'activités qui sont actuellement reliées au nettoyage de déversements d'hydrocarbures et qui répondent aux attentes actuelles du public. Par exemple, certaines réclamations qui comprenaient des éléments comme le temps supplémentaire, les salaires, les déplacements, les activités liées aux relations avec les médias, la cotation à la criée et les contraintes d'ordre politique, le carburant et, dans certains cas, des services contractuels et des activités liées à la prévention n'ont pas été déterminées comme étant raisonnables.

Par conséquent, la GCC n'est pas pleinement indemnisée pour les coûts qu'elle assume, bien qu'elle exerce son mandat d'après l'information disponible et en s'appuyant sur les opinions d'experts de son personnel d'intervention environnementale et dans l'intention de faire en sorte que les impacts environnementaux et économiques à court et à long terme soient réduits le plus possible. Conséquemment, la GCC ne peut recouvrir tous ses coûts relié à ses obligations de faire en sorte que l'on intervienne de façon appropriée en cas de déversement provenant d'un navire ou d'incidents de pollution marine dans les eaux canadiennes. Le régime dont dépend la GCC pour financer ses activités d'intervention n'est pas harmonisé avec les réalités actuelles des opérations et avec les attentes du public. De plus, les procédures de réclamations sont exigeantes. Toute modification apportée au régime ou à la CIDPHN serait de nature législative et devrait être mise en place en collaboration avec Transports Canada.

4.4 Facteurs essentiels de succès/principaux obstacles

Constatation principale : L'évaluation a révélé que les rôles et les responsabilités au sein de la GCC ne sont pas clairs.

En réponse à la vérification interne de 2010, la GCC a créé une direction générale de l’intervention environnementale dotée d'une « capacité stratégique dédiée », afin de renforcer la gouvernance du programme. Avec les changements apportés en 2012 à la structure organisationnelle de la GCC, on a dissous cette direction générale, ce qui entraîne de la confusion quant aux rôles et aux responsabilités. Bon nombre d'informateurs clés émanant des régions ont fait remarquer que, avant 2012, une personne-ressource clairement identifiée et un centre d'expertise pour le programme d'intervention environnementale se trouvaient à l'ACN. En raison de la réorganisation, on a perdu de la clarté, ce qui a eu encore davantage d'incidence sur la capacité du programme à fournir une orientation nationale claire. En outre, la majorité des informateurs clés ont également énoncé que les rôles et responsabilités entre le groupe des Opérations et celui des Stratégies nationales à l'ACN n'étaient pas clairement définis ou compris, ce qui entraîne un manque de clarté concernant les responsabilités.

Constatation principale : L'évaluation a déterminé que les rôles et les responsabilités des partenaires du régime canadien en cas de déversement d'hydrocarbures sont généralement clairs et bien compris.

Dans l'ensemble, il semble que les rôles et responsabilités que se partagent le personnel du programme d'intervention environnementale et ses partenaires et intervenants soient généralement clairs et bien compris. Les informateurs clés ont cependant soulevé deux problèmes à cet égard. La décision prise par Environnement Canada de mettre fin à son programme régional d'urgences environnementales et de regrouper les bureaux a eu une incidence sur la présence physique d'employés d'Environnement Canada sur les lieux d'un incident. Par ailleurs, on a fait remarquer que les responsabilités qui se chevauchent entre la GCC et Transports Canada pourraient causer certains délais dans l'intervention en cas de déversement d'hydrocarbures, notamment ce qui concerne les pouvoirs de diriger des navires, comme il est stipulé aux articles 180 et 189 de la Loi sur la marine marchande du Canada.

Constatation principale : L'évaluation a permis de constater que le fait de disposer d'employés spécialisés, expérimentés et qualifiés était un facteur clé de succès du programme; néanmoins, le programme d'intervention environnementale est confronté à de nombreux enjeux.

Tous les informateurs clés et les personnes ayant participé au sondage ont fait remarquer que les employés spécialisés expérimentés et qualifiés que comptent les régions sont la plus grande force du programme d'intervention environnementale. Le personnel a travaillé dur pour faire en sorte que les objectifs du programme soient atteints malgré les difficultés. Dans une certaine mesure, le programme d'intervention environnementale a été exécuté de façon indépendante par rapport aux autres programmes de la GCC (cloisonnement). Comme les autres programmes de la GCC, le programme d'intervention environnementale a connu des contraintes au chapitre des ressources tant financières qu'humaines. Cependant, le programme d'intervention environnementale a certains besoins uniques en ce qui a trait à la gestion financière (p. ex., préparation des réclamations pour le recouvrement des coûts), à la gestion des actifs et à la formation. La GCC n'a pas eu la capacité de soutenir ces besoins uniques, et cela se traduit par un fardeau plus lourd imposé au personnel d'intervention environnementale. En dépit de cela, le personnel d'intervention environnementale a été en mesure d'intervenir dans tous les cas de déversement d'hydrocarbures provenant de navires ou incidents de pollution marine. Le niveau d'effort requis n'est probablement pas viable à long terme.

Le programme d'intervention environnementale est également confronté à un certain nombre d'autres enjeux :

  • Les politiques et les règles en matière de ressources humaines, de passation de marchés et d'approvisionnement, de TI et de sécurité sont restrictives dans les situations de gestion d'urgences.
  • Les restrictions entourant les protocoles de sécurité du réseau du gouvernement du Canada empêchent le partage d'information avec des partenaires, ce qui, en retour, empêche une coordination efficace de la gestion des incidents.
  • Le programme n'est pas conçu comme une organisation d'intervention qui soit réellement opérationnelle en tout temps (24 heures sur 24, sept jours par semaine). Cela se constate par le fait que les opérations ne sont pas conçues sur une base permanente (24 heures sur 24), comme pour d'autres programmes de la GCC.
  • La langue représente un double obstacle. Premièrement, la traduction des documents relatifs au programme a donné lieu à un manque d'uniformité dans les interprétations; deuxièmement, on rencontre des difficultés du fait du déploiement en cascade de ressources humaines au sein desquelles des francophones prédominent pour passer à des ressources humaines au sein desquelles les anglophones prédominent, et inversement.
  • Le passage de cinq régions de la GCC à trois signifie que chaque région est responsable d'une très vaste zone géographique. L'Arctique pose un nouvel enjeu à cet égard, car un manque d'infrastructure facilement accessible dans cette région rend très difficiles les interventions en cas de déversement important. Même si l'équipement d'intervention est positionné à l'avance dans différentes zones de l'Arctique, l'accès à cet équipement et son déploiement sans un appui logistique complet sur place pourraient se révéler extrêmement complexes, de pair avec les difficultés et les coûts relatifs à la maintenance de l'équipement et à la formation des intervenants.Footnote 26

5.0 CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

5.1 Conclusions

Pertinence

Le fondement juridique et l'autorité responsable du programme d'intervention environnementale sont clairement énoncés dans la législation, qui précise que la GCC est l'organisme fédéral responsable de l'intervention en cas de déversement d'hydrocarbures provenant de navires ou d'incidents de pollution marine dans les eaux de compétence canadienne. Cependant, ce rôle de premier plan doit être formulé plus clairement par la GCC. Le programme cadre également avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral, ainsi qu'avec sa priorité qui consiste à contribuer au maintien d'un environnement propre et sain et d'écosystèmes aquatiques durables.

La nécessité du programme a augmenté au fil du temps, en particulier en raison de l'augmentation de la sensibilisation à l'environnement, à l'ajout de contraintes associées à des enjeux nouveaux et émergents et au fait que les citoyens s'attendent de plus en plus à ce que le gouvernement du Canada soit prêt à intervenir en cas de déversement d'hydrocarbures en mer et en mesure de le faire.

Rendement

Dans l'ensemble, la GCC a été en mesure d'intervenir dans tous les cas signalés de déversements d'hydrocarbures provenant de navires ou incidents de pollution marine dans les eaux canadiennes. Cependant, certains enjeux ont été relevés qui pourraient mettre en péril la capacité de la GCC à coordonner une intervention en cas de déversements d'hydrocarbures en mer. En particulier, on a relevé certaines faiblesses en ce qui concerne l'orientation stratégique nationale ainsi que des lacunes dans la formation et les exercices et des risques afférents à l'équipement préventifFootnote 27 .

Le programme d'intervention environnementale aurait tout à gagner de la mise à jour et de l'application uniforme à l'échelle nationale des politiques, directives et lignes directrices se rapportant au programme. La politique actuelle du programme a été mise à jour pour la dernière fois en 2001 et plusieurs des principaux documents du programme ne sont pas uniformes à l'échelle nationale ou à jour, ce qui met la GCC à risque de ne pas pouvoir coordonner une intervention en cas d'incident. Il est nécessaire d'obtenir une orientation stratégique nationale claire si l'on veut que les plans régionaux soient précis et reflètent l'orientation nationale du programme; cette orientation stratégique contribuerait également à étayer les révisions en cours et les améliorations aux opérations du programme.

La formation n'est pas organisée ni offerte de façon uniforme d'une région à l'autre, ce qui cause des lacunes. Par conséquent, cette formation n'est pas conçue et offerte de façon coordonnée et uniforme d'une région à l'autre. Ce manque de coordination à l'échelle nationale crée un déséquilibre dans l'apprentissage qui pourrait se traduire par différents niveaux de sensibilisation, de connaissances et de préparation entre les régions. De plus, bien que les exercices (qu'ils soient dirigés par un partenaire ou par la GCC) contribuent à préparer le personnel d'intervention environnementale à intervenir en cas d'incidents de pollution en mer, il est nécessaire de convenir d'une orientation stratégique pour l'élaboration et la mise en œuvre du plan d'exercices national. Or, ce plan manque actuellement de coordination et d'orientation stratégique nationales, les buts ou objectifs qui sous-tendent les exercices sont limités et il y a peu d'occasions de réaliser des exercices interrégionaux. De plus, il semble que les leçons retenues soient peu diffusées et appliquées.

Les actifs et l'équipement d'intervention environnementale ne sont pas gérés conformément à des procédures et processus uniformes à l'échelle nationale de la GCC, et l'équipement est en grande partie désuet et a dépassé sa durée de vie soutenable. L'âge de l'équipement continue à représenter un risque pour la GCC, car son niveau de fiabilité est inconnu. Toutefois, cela n'a pas nui à la capacité de la GCC à intervenir en cas d'incidents de pollution marine jusqu'à maintenant.

La GCC dispose des fonds nécessaires pour conserver un état de préparation aux situations d'urgence et non pour une prestation exhaustive du programme; elle doit recouvrer des coûts auprès des propriétaires de navires et d'autres organismes en vertu du régime d'indemnisation du Canada. À ce jour, seuls un petit nombre d'incidents ont fait l'objet d'un recouvrement de coûts. Dans la majorité des cas, il n'y a pas eu d'exigence d'entreprendre des opérations de nettoyage ou d'atténuation des menaces de pollution ou, encore, la valeur de la réclamation était minime en comparaison des coûts et du temps et des efforts requis pour soumettre une réclamation (l'intervention nécessaire s'est déroulée sur une journée ou moins). Aucune directive n'est en place pour établir à quel moment il convient de demander un recouvrement des coûts. Les régions sont responsables de préparer et de soumettre des réclamations pour le recouvrement des coûts, et bon nombre d'informateurs-clés ont fait remarquer qu'un manque de soutien nuit à leur capacité à soumettre des réclamations. De plus, la GCC ne peut recouvrir tous ses coûts relié à ses obligations de faire en sorte que l'on intervienne de façon appropriée en cas de déversement provenant d'un navire ou d'incidents de pollution marine dans les eaux canadiennes. Le régime dont dépend la GCC pour financer ses activités d'intervention n'est pas harmonisé avec les réalités actuelles des opérations et avec les attentes du public.

Enfin, le programme d'intervention environnementale est confronté à un certain nombre d'autres enjeux. En particulier, on a constaté qu'il est exécuté de façon indépendante des autres programmes de la GCC. Comme les autres programmes de la GCC, le programme d'intervention environnementale a connu des contraintes au chapitre des ressources tant financières qu'humaines. Cependant, le programme d'intervention environnementale a certains besoins uniques en ce qui a trait à la gestion financière (p. ex., préparation des réclamations pour le recouvrement des coûts), à la gestion des actifs et à la formation. La GCC n'a pas eu la capacité de soutenir ces besoins uniques, et cela se traduit par un fardeau plus lourd imposé au personnel d'intervention environnementale. En dépit de cela, le personnel d'intervention environnementale a été en mesure d'intervenir dans tous les cas de déversement d'hydrocarbures provenant de navires ou incidents de pollution marine. Le niveau d'effort requis n'est probablement pas viable à long terme.

5.2 Recommandations

D'après les résultats de l'évaluation, trois recommandations sont formulées.

Recommandation no 1 :

Justification : Ce qui suit pose un risque pour la GCC lorsqu'il convient de se préparer à l'éventualité d'un déversement d'hydrocarbures en mer qui exigerait une intervention coordonnée :

  • Politiques, directives et lignes directrices dépassées et non uniformes à l'échelle nationale – La GCC doit formuler plus clairement, à l'intention de ses intervenants internes et externes, son rôle en tant qu'organisme fédéral responsable lorsque vient le temps d'intervenir en cas de déversements provenant de navires dans les eaux canadiennes.
  • Formation non uniforme – La formation n'est pas organisée ni offerte de façon uniforme d'une région à l'autre, ce qui cause des lacunes. Le manque d'uniformité entre les régions crée un déséquilibre dans l'apprentissage qui pourrait se traduire par différents niveaux de sensibilisation, de connaissances et de préparation entre les régions.
  • Manque d'orientation stratégique et de coordination pour l'élaboration et l'exécution du plan d'exercices national. Les buts ou objectifs qui sous-tendent les exercices sont limités, et peu d'éléments semblent indiquer que les leçons retenues sont diffusées et appliquées.

Recommandation no 1 : La GCC devrait mettre en place des politiques, des directives et des documents uniformes à l'échelle nationale identifiant clairement la GCC comme étant l'organisme fédéral responsable de l'intervention en cas de déversement d'hydrocarbures provenant de navires ou d'incidents environnementaux causés par des navires dans les eaux de compétence canadienne. Il convient de s'assurer que les documents du programme sont harmonisés avec l'orientation stratégique nationale dans des domaines comme le mandat et le rôle, la formation et les exercices.

Recommandation no 2 :

Justification : Les données indiquent que peu d'incidents de déversement d'hydrocarbures en mer ont fait l'objet d'un recouvrement des coûts par la GCC. Aucune directive n'est en place pour établir à quel moment il convient de demander un recouvrement des coûts. Les régions sont responsables de préparer et de soumettre des réclamations pour le recouvrement des coûts, et bon nombre d'informateurs-clés ont fait remarquer qu'un manque de soutien nuit à leur capacité à soumettre des réclamations.

Recommandation no 2 : La GCC devrait mettre en place des mesures pour s'assurer que toutes les réclamations pertinentes font l'objet d'un recouvrement des coûts. De plus, la GCC devrait documenter un processus systématique afin d'établir à quel moment il convient de demander un recouvrement des coûts.

Recommandation no 3 :

Justification : Le programme d'intervention environnementale est exécuté indépendamment des autres programmes de la GCC. Le programme a certains besoins uniques en ce qui a trait à la gestion financière, à la gestion des actifs et à la formation. La GCC n'a pas eu la capacité de soutenir ces besoins uniques. Cela a eu pour effet d'imposer un fardeau supplémentaire au personnel d'intervention environnementale en place.

Recommandation no 3 : La GCC devrait s'assurer que le programme reçoit un appui suffisant afin de satisfaire aux exigences uniques du programme d'intervention environnementale. En particulier, elle veillera à ce que le personnel d'intervention environnementale dans les régions bénéficie du soutien nécessaire pour présenter des réclamations pour le recouvrement des coûts.

ANNEXE A : PLAN D’ACTION DE GESTION

RECOMMANDATION 1

Justification : Les éléments qui suivent posent un risque pour la GCC lorsqu'il convient de se préparer à l'éventualité d'un déversement d'hydrocarbures en mer qui exige une intervention coordonnée :

  • Politiques, directives et lignes directrices dépassées et non uniformes à l'échelle nationale – La GCC doit formuler plus clairement, à l'intention de ses intervenants internes et externes, son rôle en tant qu'organisme fédéral responsable lorsque vient le temps d'intervenir en cas de déversements provenant de navires dans les eaux canadiennes.
  • Formation non uniforme – La formation n'est pas organisée ni offerte de façon uniforme d'une région à l'autre, ce qui cause des lacunes. Le manque d'uniformité entre les régions crée un déséquilibre dans l'apprentissage qui pourrait se traduire par différents niveaux de sensibilisation, de connaissances et de préparation entre les régions.
  • Manque d'orientation stratégique et de coordination pour l'élaboration et l'exécution du plan d'exercices national. Les buts ou objectifs qui sous-tendent les exercices sont limités, et peu d'éléments semblent indiquer que les leçons retenues sont diffusées et appliquées.

Recommandation no 1 : La GCC devrait mettre en place des politiques, des directives et des documents uniformes à l'échelle nationale identifiant clairement la GCC comme étant l'organisme fédéral responsable de l'intervention en cas de déversement d'hydrocarbures provenant de navires ou d'incidents environnementaux causés par des navires dans les eaux de compétence canadienne. Il convient de s'assurer que les documents du programme sont harmonisés avec l'orientation stratégique nationale dans des domaines comme le mandat et le rôle, la formation et les exercices.

STRATÉGIE

La Garde côtière a reconnu la nécessité et les bienfaits d'adopter des politiques, des plans, des directives et des lignes directrices uniformes à l'échelle nationale, mais personnalisés à l'échelle régionale, et beaucoup de progrès ont été réalisés dans le cadre du programme d'intervention environnementale, notamment :

  • une mise à jour des directives et des procédures d'exploitation permanentes;
  • une mise à jour des plans d'urgence nationaux et régionaux;
  • l'élaboration d'un plan de formation national;
  • l'élaboration d'un plan d'exercices national.

La Garde côtière canadienne a également mis en place un processus d'examen périodique afin de s'assurer que ses plans national et régionaux de gestion des urgences demeurent exacts et pertinents. De plus, elle dirige conjointement avec Transports Canada la mise en œuvre de quatre projets pilotes de planification d'intervention localisée afin de veiller à ce que les plans d'urgence locaux s'harmonisent bien avec les priorités et les capacités des intervenants.

Étant donné que le public s'attend de plus en plus à ce que la Garde côtière soit prête à intervenir, de façon opportune et efficace, dans tous les incidents de pollution, la Garde côtière collabore avec les partenaires et intervenants fédéraux, provinciaux et locaux en matière d'intervention afin d'assurer que toutes les parties concernées comprennent leurs rôles et leurs responsabilités lors d'un incident. Elle met également en œuvre actuellement, de façon dynamique, le Système de commandement d'intervention, un système utilisé par bon nombre des plus importants opérateurs de gestion des urgences au monde.

La Garde côtière est consciente de l'importance d'avoir accès à des experts bien formés en matière d'intervention environnementale et d'entretenir des relations solides avec des partenaires et intervenants en matière d'intervention. Les exercices sont un moyen efficace pour vérifier la réussite des efforts de formation, et fournissent des occasions idéales pour créer et maintenir ces relations essentielles avec l'industrie et d'autres participants. La Garde côtière mène régulièrement ses propres exercices, en plus des exercices qu'elle codirige avec la Garde côtière des États-Unis, ses partenaires du Conseil de l'Arctique et d'autres partenaires. Elle se sert également d'incidents de pollution réels comme moyen pour vérifier que la formation en matière d'intervention environnementale est efficace.

Étant donné que la Garde côtière dispose d'un personnel limité pour effectuer des exercices précis d'IE, elle profite également des occasions présentées par l'industrie et d'autres partenaires pour exercer ses plans d'urgence; il s'agit d'un excellent moyen économique de travailler avec les principaux acteurs de l'industrie (p. ex., l'industrie pétrolière et gazière et les organismes d'intervention du Canada.)

Consciente du besoin d'amélioration de son programme d'IE, la Garde côtière travaille depuis quelques années à élaborer et mettre en œuvre un concept des opérations pour le Programme des services d'intervention environnementale. Ce dernier permettra d'assurer l'uniformité des activités d'intervention, de la formation et des exercices, et précisera les rôles et les responsabilités de la Garde côtière et des partenaires.

MESURES DE GESTION DATE D’ÉCHÉANCE (AVANT LA FIN DU MOIS) MISE À JOUR SUR L'ÉTAT D'AVANCEMENT : TERMINÉ / SUR LA BONNE VOIE / DATE RÉVISÉE ET RAISON DE LA MODIFICATION EXTRANT
Parachever le concept des opérations pour le Programme d'intervention environnementale, ce qui inclut les éléments suivants :
  • Élaborer un Manuel national d'intervention environnementale comprenant des politiques, des directives et des procédures normalisées
  • Élaborer un programme national de formation et d'exercices qui inclut des normes pour la formation et la certification du personnel d'intervention environnementale
  • Mettre en œuvre une composante d'assurance de la qualité pour garantir la normalisation et la durabilité continues du Programme d'intervention environnementale
Octobre 2016
Parachever le concept des opérations pour le Programme d'intervention environnementale, ce qui inclut les éléments suivants :
  • Mettre en œuvre le processus d'assurance de la qualité pour le programme d'intervention environnementale.
Octobre 2017

RECOMMANDATION 2

Justification : Les données indiquent que peu d'incidents de déversement d'hydrocarbures en mer ont fait l'objet d'un recouvrement des coûts par la GCC. Aucune directive n'est en place pour déterminer à quel moment il convient de demander un recouvrement des coûts. Les régions sont responsables de préparer et de soumettre des réclamations pour le recouvrement des coûts, et bon nombre d'informateurs-clés ont fait remarquer qu'un manque de soutien nuit à leur capacité à soumettre des réclamations.

Recommandation no 2 : La GCC devrait mettre en place des mesures pour s'assurer que toutes les réclamations appropriées sont traitées aux fins de recouvrement des coûts. En outre, la GCC devrait documenter un processus systématique pour déterminer le moment le plus approprié pour demander un recouvrement des coûts.

STRATÉGIE

Le Régime canadien de préparation et d’intervention en cas de déversement d’hydrocarbures est fondé sur le principe du pollueur-payeur, selon lequel les coûts associés au traitement des répercussions de la pollution causée par un navire relèvent de la responsabilité du propriétaire du navire ou de toute autre partie responsable. La directive donnée à tout le personnel d'intervention en cas de pollution et aux équipes de direction est que tous les efforts raisonnables doivent être déployés pour recouvrer les coûts associés aux opérations de nettoyage de la Garde côtière. Cela comprend notamment la perception des fonds directement auprès du pollueur, de son assureur ou de la Caisse d’indemnisation des dommages dus à la pollution (CIDP). À l'heure actuelle, le coût des réclamations de la Garde côtière est souvent plus élevé que les fonds qu'elle recouvre par suite de ces réclamations. De plus, le fardeau de la preuve pour étayer une réclamation à la CIDP est très lourd.

La Garde côtière n'est pas financée pour entreprendre des activités d'intervention en cas de pollution, mais plutôt pour assumer des fonctions de préparation seulement; par conséquent, si elle ne recouvre pas les coûts, elle doit assumer le fardeau financier et le pollueur n'est pas tenu responsable.

La Garde côtière reçoit en moyenne 1 200 signalements de pollution par année, dont la majorité nécessitent un certain niveau d'intervention. Étant donné le nombre limité d'experts en intervention en cas de pollution et la charge de travail élevée, il est parfois décidé à l'échelle régionale de ne recouvrer que les coûts associés aux mesures les plus onéreuses de la Garde côtière.

La Garde côtière reconnaît qu'un pourcentage supplémentaire de 7 % des incidents devrait faire l'objet d'un recouvrement des coûts en raison de la probabilité élevée qu'ils se reproduisent. Elle convient également qu'elle réussit à recouvrer presque tous ses coûts lorsqu'elle soumet une réclamation (97 %). Si la Garde côtière recouvre ces 7 % auprès du propriétaire du navire ou de la CIDP, on ne peut dire catégoriquement que les coûts découlant du lourd fardeau administratif que représentent les réclamations seraient recouvrés. Des efforts sont actuellement déployés pour soumettre ces réclamations supplémentaires.

Cependant, pour veiller à ce que les efforts de recouvrement des coûts soient maximisés et à ce que le principe du pollueur-payeur soit maintenu, la Garde côtière élaborera des procédures opérationnelles normalisées afin d'orienter le personnel régional d'intervention environnementale lorsque vient le temps de décider si une réclamation doit être préparée et à qui elle doit être envoyée. Cela nécessite l'élaboration d'un modèle d'établissement des coûts pour entraîner des coûts standards pour les activités d'intervention à l'appui d'un « arbre de décision » qui sera utilisé pour guider le recouvrement des coûts.

De plus, puisque la Garde côtière continue de mettre en œuvre le Système de commandement d'intervention à titre de principal système de gestion des urgences, le système de gestion de l'information visant à appuyer les efforts d'intervention en cas de pollution sera considérablement plus efficace dans la fourniture de renseignements exacts et opportuns sur les coûts liés aux interventions de la Garde côtière, améliorant ainsi notre capacité à soumettre des réclamations de façon uniforme et efficace.

MESURES DE GESTION DATE D’ÉCHÉANCE (AVANT LA FIN DU MOIS) MISE À JOUR SUR L'ÉTAT D'AVANCEMENT : TERMINÉ / SUR LA BONNE VOIE / DATE RÉVISÉE ET RAISON DE LA MODIFICATION EXTRANT
Documenter le processus actuel de recouvrement des coûts pour établir une base d'analyse des coûts. Juillet 2016
Consulter les surintendants de l'intervention environnementale (IE) et les partenaires pertinents à propos de l'élaboration du modèle d'établissement des coûts pour IE. Septembre 2016
Établir un modèle détaillé d'établissement des coûts qui prédétermine les coûts standards des activités d'intervention, et un arbre de décision pour permettre un processus efficace de recouvrement des coûts. Avril 2017

RECOMMANDATION 3

Justification : Le programme d'intervention environnementale est exécuté indépendamment des autres programmes de la GCC. Le programme a certains besoins uniques en ce qui a trait à la gestion financière, à la gestion des actifs et à la formation. La GCC n'a pas eu la capacité de soutenir ces besoins uniques. Cela a eu pour effet d'imposer un fardeau supplémentaire au personnel d'intervention environnementale en place.

Recommandation no 3 : La GCC doit s'assurer que le programme est offert avec un appui suffisant pour que l'on puisse satisfaire aux exigences propres au programme d'intervention environnementale. Plus précisément, elle veillera à ce que le personnel d'intervention environnementale dans les régions bénéficie du soutien nécessaire pour présenter des réclamations pour le recouvrement des coûts.

STRATÉGIE

Le programme d'intervention environnementale est géré et exécuté de façon à optimiser les ressources disponibles et à veiller à ce que la Garde côtière demeure prête à intervenir au besoin en cas d'incidents de pollution marine. La Garde côtière reconnaît que les actifs sont gérés différemment dans le programme d'IE, et un plan de gestion des actifs a été élaboré. Afin d'apporter ces améliorations supplémentaires à la gestion des actifs du programme, notamment la gestion du cycle de vie des actifs d'IE, des investissements considérables sont nécessaires, et la Garde côtière saisira toutes les occasions qui se présentent en vue d'obtenir des ressources supplémentaires et du soutien pour les exigences propres au programme.

Pour aller de l'avant, la Garde côtière élabore et met en œuvre un concept des opérations pour le Programme des services d'intervention environnementale, qui inclut des postes non financés responsables du recouvrement des coûts.

De plus, puisque la Garde côtière continue de mettre en œuvre le Système de commandement d'intervention à titre de principal système de gestion des urgences, le système de gestion de l'information visant à appuyer les efforts d'intervention en cas de pollution sera considérablement plus efficace dans la fourniture de renseignements exacts et opportuns sur les coûts liés aux interventions de la Garde côtière, améliorant ainsi notre capacité à soumettre des demandes de façon uniforme et efficace.

MESURES DE GESTION DATE D'ÉCHÉANCE (AVANT LA FIN DU MOIS) MISE À JOUR SUR L'ÉTAT D'AVANCEMENT : TERMINÉ / SUR LA BONNE VOIE / DATE RÉVISÉE ET RAISON DE LA MODIFICATION EXTRANT
Achever le concept des opérations pour le Programme des services d'intervention environnementale. Octobre 2016
Élaborer un outil de gestion de l'information pour le Système de commandement d'intervention, qui sera adapté pour inclure les exigences opérationnelles propres à la Garde côtière en matière de recouvrement des coûts et d'IE. Mars 2017
Mettre en œuvre l'outil de gestion de l'information, notamment les procédures et la formation. Mars 2018
La Garde côtière collaborera avec la Caisse d'indemnisation des dommages dus à la pollution (CIDP) en vue de définir des critères clairs et prévisibles pour soumettre des demandes. Avril 2017
La Garde côtière travaillera avec Transports Canada en vue d'explorer des options pour la modernisation du recouvrement des coûts d'IE dans le cadre du mandat d'amélioration de la sécurité maritime du ministre. Avril 2017