RAPPORT D’ÉVALUATION

ÉVALUATION DE L'INITIATIVE DES PÊCHES COMMERCIALES INTÉGRÉES DU PACIFIQUE (IPCIP)

NUMÉRO DE PROJET 6B172
MARS 2016


DIRECTION DE L’ÉVALUATION
SECTEUR DU DIRIGEANT PRINCIPAL DES FINANCES
PÊCHES ET OCÉANS CANADA

REMERCIEMENTS

La Direction de l’évaluation souhaite remercier toutes les personnes qui ont contribué à l’évaluation de l'Initiative des pêches commerciales intégrées du Pacifique (IPCIP). Plus particulièrement, la Direction remercie ses informateurs clés pour leur temps et leurs efforts, notamment le personnel de Pêches et Océans Canada, les représentants des entreprises de pêche commerciale (EPC) des Premières Nations (PN), le Conseil des pêches des Premières Nations (CPPN) de la Colombie-Britannique, l'Équipe de développement économique (ÉDÉ), l'évaluateur tiers, ainsi que les représentants des groupes externes et des organisations de soutien qui ont pris le temps de discuter avec l'équipe d'évaluation et de partager leurs points de vue, leurs connaissances et leurs expériences au cours d'entrevues en personne ou par téléphone, et de discussions de groupe.

SIGLES

AADNC
Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC)*
C et P
Conservation et Protection
C.-B
Colombie-Britannique
CGICA
Cadre de gestion intégrée de la contribution des Autochtones (CGICA)
CPPN
Conseil des pêches des Premières Nations
ÉDÉ
Équipe de développement économique
EPC
Entreprises de pêche commerciale
IPCIA
Initiative des pêches commerciales intégrées de l'Atlantique
IPCIP
Initiative des pêches commerciales intégrées du Pacifique
MPO
Pêches et Océans Canada
PAGRAO
Programme autochtone de gestion des ressources aquatiques et océaniques
PN
Première Nation
SMA
Sous-ministre adjoint

* À compter de novembre 2015, Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC) a pris l'appellation d'Affaires autochtones et du Nord Canada. Comme la période d'entrevues accompagnant la collecte des données précédait cette modification, AADNC est l'appellation retenue par les intervieweurs et les personnes interrogées. Afin de minimiser la confusion, ce document se servira du sigle AADNC pour désigner Affaires autochtones et du Nord Canada.

TABLE DES MATIÈRES

RÉSUMÉ

Introduction

Initiée en 2007, l'Initiative des pêches commerciales intégrées du Pacifique (IPCIP) du ministère des Pêches et Océans Canada (MPO) a été conçue afin de rendre les pêches commerciales durables et économiquement viables, avec le concours des Premières Nations (PN), tout en priorisant les objectifs de conservation. Au départ, des fonds de 175 M$ ont été versés pour un programme étalé sur cinq ans (de 2007-2008 à 2011-2012). L'IPCIP a été renouvelée pour les années 2012-2013 et 2013-2014. Un dernier renouvellement du programme, appelé Mise à jour de l'IPCIP, a été octroyé pour 2014-2015 et 2015-2016. L'IPCIP doit prendre fin le 31 mars 2016. Une évaluation formative de l'IPCIP a été menée en 2009-2010 et, selon la Politique sur l'évaluation du Conseil du Trésor, toutes les dépenses directes liées aux programmes doivent être évaluées tous les cinq ans. Ainsi, en conformité avec cette exigence, la présente évaluation couvre les cinq années allant de 2011-2012 à 2015-2016.

La collecte des données a débuté en mai 2015 et s'est terminée en décembre 2015.

Profil du programme

Trois éléments de programme sont issus de l'IPCIP : le Développement d'entreprise (appelé renforcement des capacités de pêche lors des phases précédentes), la Responsabilisation améliorée et la Gestion collaborative. L'élément Développement d'entreprise était axé sur l'établissement d'entreprises de pêche commerciale (ECP) florissantes par les collectivités des PN ou des groupes de collectivités. Pour réaliser cet objectif, le MPO a acquis les accès à la pêche commerciale abandonnés volontairement (permis de pêche ou quotas), puis les a distribués aux ECP sous forme de permis et de quotas de pêche commerciale communautaire autochtone. À partir de la deuxième année de la Mise à jour de l'IPCIP (2015-2016), le MPO a cessé d'effectuer cette distribution pour soutenir l'achat direct d'accès par les ECP, au moyen d'un financement de la part de Développement d'entreprise ainsi que d'un processus de soumission. À ce jour, la valeur d'accès à la pêche commerciale acheté et distribué à des ECP dans le cadre de l'IPCIP s'élève à environ 131,6 M$.

L'élément Responsabilisation améliorée a été conçu comme mesure de responsabilisation de la pêche grâce à des processus améliorés de surveillance des pêches, de déclarations des prises, de gestion de l'information, d'utilisation des données et d'application efficace des lois. Cet élément a d'abord été créé dans le but de concevoir des outils novateurs de responsabilisation de la pêche. Le Cadre stratégique pour la surveillance de la pêche et les déclarations de prises dans les eaux du Pacifique en est un exemple; il fournit des normes de surveillance uniformes s'appuyant sur l'établissement d'un profil de risque des pêches.

L'élément Gestion collaborative a été établi pour accroître la capacité des PN à participer efficacement à la gestion des pêches grâce à un processus de consultation et à des structures de niveau 1 (de PN à PN), de niveau 2 (de PN au MPO) et de niveau 3 (de PN au gouvernement et à d'autres intervenants). Plus particulièrement, du soutien a été offert au Conseil des pêches des Premières Nations (CPPN), qui est maintenant l'organisme consultatif en matière de gestion des pêches des PN en Colombie-Britannique.

Méthode d’évaluation

Cette évaluation portait sur les enjeux fondamentaux énoncés dans la Politique sur l'évaluation, 2009, du Conseil du Trésor, notamment la pertinence et le rendement du programme (efficacité, efficience et économie). La méthode globale utilisée pour cette évaluation comprend : des discussions de groupe avec les gestionnaires de l'IPCIP et l'examen des documents du programme afin d'en acquérir une bonne compréhension, de la recherche en vue d'élaborer un modèle logique simplifié d'IPCIP, la détermination des enjeux d'évaluation fondamentaux ainsi que de questions et d'indicateurs d'évaluation adéquats, la détermination des sources de données disponibles et des analyses de données pertinentes, la collecte des données de différentes sources, l'analyse des résultats et l'élaboration de conclusions et de considérations.

Selon les activités, les extrants et les résultats prévus de l'IPCIP, et une fois le MPO consulté, des entrevues, des données administratives et financières, ainsi que des examens de documents de programme ont été sélectionnés comme sources de données les plus pertinentes à l'évaluation de la pertinence, de l'efficacité, de l'efficience et de l'économie du programme. Des représentants des bureaux régionaux et nationaux du MPO, des Entreprises de pêche commerciale (EPC) des PN et des groupes externes/organisations de soutien ont été sélectionnés pour participer à une entrevue. Au total, 27 entrevues ont été menées au cours du mois d'octobre 2015. Des documents de programme ont également été examinés, en portant une attention particulière à ceux-ci : Évaluation du projet de l'IPCIP – Rapport final, 2010; Évaluation de l'Initiative des pêches commerciales intégrées de l’Atlantique (IPCIA), 2015; profils détaillés des ECP, 2015; rapport sur les résultats des travaux de la Commission Cohen, 2012; et les affectations et dépenses de l'IPCIP par activité de programme, 2010-11 à 2015-2016. L'examen a porté sur plus de 51 documents. Dans la mesure du possible, la triangulation a été utilisée comme méthode d’analyse, dans laquelle plusieurs sources de données ont permis de corroborer les constatations.

Résultats de l’évaluation

Pertinence

Des données probantes permettent de déterminer la nécessité manifeste des trois éléments du programme. Malgré le progrès réalisé, les EPC nécessitent du soutien supplémentaire de la part de l'élément Développement d'entreprise afin d'atteindre la durabilité. Des mesures efficaces ont été entreprises pour les éléments Responsabilisation améliorée et Gestion collaborative. Par exemple, le financement de l'IPCIP est essentiel pour favoriser la mise en œuvre des nouvelles opérations d'enquête axée sur les renseignements du secteur Conservation et Protection (C et P) du MPO, en particulier sur le fleuve Fraser. Dans la même veine, l'IPCIP a établi des structures efficaces de gouvernance de Gestion collaborative.  Ces structures sont primordiales pour aider les représentants autochtones à se rencontrer et à participer aux processus de gestion des pêches en comblant les lacunes des autres programmes, et plus précisément le Programme autochtone de gestion des ressources aquatiques et océaniques (PAGRAO). Ces mesures laissent néanmoins encore à désirer, et leur durabilité ne peut être assurée sans un soutien constant. Aucune donnée probante ne permet cependant de déterminer si l'IPCIP demeure le programme le plus adéquat et efficient pour apporter un soutien continu à ces deux éléments (Responsabilisation améliorée et Gestion collaborative), ou si cette responsabilité devrait être transférée à un autre programme ou champ de compétences au sein du MPO.

L'IPCIP s'inscrit dans les priorités du gouvernement fédéral et dans les résultats stratégiques du MPO. Certaines responsabilités de l'élément Développement d'entreprise et d'Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC) se chevauchent; toutefois, le MPO s'avère l'agence la mieux placée pour mettre le projet en œuvre. L'IPCIP s'est servi des outils élaborés par le biais du Programme de transfert des allocations, une initiative de la Stratégie relative aux pêches autochtones, pour offrir aux EPC des PN un accès à la pêche commerciale. Elle a peaufiné ces outils et les a utilisés efficacement pour en élargir la portée au-delà du Programme de transfert des allocations. Dans une certaine mesure, les éléments Responsabilisation améliorée et Gestion collaborative de l'IPCIP chevauchent d'autres programmes du MPO, comme le PAGRAO et la Stratégie relative aux pêches autochtones, mais les fonds versés à l'IPCIP sont considérés essentiels pour combler les lacunes de ces autres programmes.

Rendement

Développement d'entreprise : Bien que les EPC participant à l'IPCIP n'aient toujours pas atteint la durabilité sur le plan commercial, des progrès considérables ont été réalisés. Plusieurs EPC ont obtenu la note de passage (de 52 % à 82 %), ce qui signifie qu'avec des conditions de marché et des stocks halieutiques normaux, elles étaient rentables et en mesure de verser de petites recettes aux collectivités.

Les EPC de démonstration en rivière se voyaient confrontées à des défis particuliers que ne présentait pas l'activité côtière, mais elles ont aussi obtenu de francs succès, ce qui laisse croire que ce type de pêche pourrait être économiquement viable, à condition de détenir des quotas adéquats de saumon et d'élaborer des produits à valeur ajoutée. Quelques-unes de ces EPC en rivière sont parvenues à susciter un intérêt international pour leurs produits, et la demande pour ceux-ci ne cesse d'augmenter.

Des préoccupations demeurent quant au fait que certaines EPC se fient à un modèle de pêche qui implique la location de leur accès à des navires et à un équipage ne faisant pas partie des PN, ne produisant ainsi que des retombées limitées en matière d'emploi dans leur collectivité. La Mise à jour de l'IPCIP a encouragé ces EPC à envisager la pêche active ou la location de leur accès à des propriétaires de navire et à de l'équipage provenant de la collectivité afin de gonfler le taux d'emploi à l'échelle locale. Des données probantes démontrent qu'il s'agit de stratégies adéquates, puisque les collectivités qui les empruntent voient leurs résultats et leurs revenus s'améliorer à long terme.

Les EPC verraient également leur rentabilité et leur durabilité s'améliorer en augmentant en quantité et en variété leurs forfaits d'accès, afin de réaliser des économies d'échelle. Ce nouvel accès, procuré par acquisition directe, apporterait aussi aux EPC l'avantage d'être un actif pouvant servir à négocier des prêts, une possibilité qui n'existe pas avec les permis communautaires émis par le MPO par l'entremise d'ententes d'accès. L'introduction par la Mise à jour de l'IPCIP du nouveau financement de la part de Développement d'entreprise promet de fournir de l'accès supplémentaire aux EPC, et les fonds de l'Initiative de diversification des pêches commerciales des eaux du Pacifique versés par l'Initiative sur les partenariats stratégiques d'AADNC, sont une source éventuelle de soutien pour de meilleures occasions de diversification horizontale (p. ex. l'aquaculture). Combinées, ces sources de financement devraient aider les EPC à combler leurs besoins d'expansion et de diversification.

Responsabilisation améliorée : Issu de l'IPCIP, le Cadre stratégique pour la surveillance de la pêche et les déclarations de prises dans les eaux du Pacifique, 2012 a fourni des normes uniformes pour orienter la surveillance des pêches du Pacifique et les déclarations de prises pour toutes les pêches. Malgré le scepticisme des secteurs de pêche à l'égard de la précision des données de surveillance des pêches du MPO, le Cadre stratégique et le travail du Groupe d'experts sur la surveillance et la conformité à intervenants multiples ont fait de grands progrès pour dissiper ce doute.

Les nouvelles mesures d'application de la réglementation créées avec le soutien de l'IPCIP (sensibilisation des collectivités, application axée sur les renseignements et gestion des cas graves) semblent avoir amélioré la conformité des lieux de pêche. Les efforts de sensibilisation, dont des mesures de justice réparatrice, se sont avérés particulièrement efficaces. Avec les ressources actuelles, C et P a dû concentrer ses forces sur les objectifs de conservation, au détriment d'autres activités telles que l'allocation ou le contrôle de la qualité des données de surveillance des prises.

Enfin, au moment de cette évaluation, le nouveau système de données (PacFish) était en phase d'approbation. Les composantes du système déjà en ligne ont présenté des résultats positifs, et les représentants du MPO prévoyaient que PacFish améliorerait grandement la gestion des données de pêche et l'efficience.

Gestion collaborative : Le programme a produit un nombre appréciable de réussites contribuant à augmenter la participation des PN dans la gestion collaborative des pêches, notamment, par la création du Comité de coordination du saumon et plus particulièrement par son travail au sein du Comité consultatif sur la pêche commerciale au saumon, par le travail du Groupe d'experts sur la surveillance et la conformité pour renforcer la confiance à l'égard de la surveillance des pêches, et par le soutien apporté par le CPPN. Les intervenants clés croient que ces structures ont contribué à améliorer la participation des PN et les discussions avec elles, en particulier sur le plan bilatéral (c.-à-d., les PN entre elles, puis entre les PN et le MPO). La participation des PN dans des échanges multilatéraux avec le gouvernement fédéral et les autres intervenants commence également à porter ses fruits, comme le prouvent d'ailleurs les recommandations de mise à jour du Cadre de répartition des ressources en saumon pour la pêche commerciale publiées récemment.

L'IPCIP, par son influence, a des effets positifs indirects sur les négociations des traités. À la création des EPC, la consigne était claire de garder la politique hors des affaires des EPC; en conséquence, l'IPCIP n'a pas vu le jour dans le but direct de prêter main-forte au processus de traités. Cependant, en favorisant l'accès accru des PN dans l'industrie de la pêche commerciale en vertu des mêmes lois qui régissent l'industrie commerciale, une certaine stabilité s'est installée. La capacité de l'IPCIP d'obtenir et de distribuer des permis a aussi permis d'atténuer des conflits. Il est possible que cette stabilité ait été la source d'effets positifs indirects sur le processus de traités.

Économie et efficience : De façon générale, les résultats de l'évaluation ont montré que le programme est géré efficacement. Aucune amélioration notable ne s'est avérée nécessaire. L'effet combiné de la nature complexe et dynamique de ce programme et des multiples processus ayant dû être entrepris pour renouveler son financement constitue une explication raisonnable quant aux variations constatées entre les dépenses prévues et les dépenses réelles.

Recommandations

Dans le cas d'une prolongation des responsabilités du programme au-delà de la date d'échéance du 31 mars 2016, l'évaluation propose les recommandations suivantes.

Recommandation 1 : Il est recommandé que le SMA de Gestion des écosystèmes et des pêches, ainsi que le Directeur général régional, région du Pacifique, étudient la faisabilité d'augmenter les exigences ou les incitatifs pour que les EPC utilisent leur accès au bénéfice direct des membres de leurs collectivités. Pour ce faire, les EPC peuvent soit pêcher activement dans leur accès à l'aide de navires leur appartenant et d'équipages issus des PN, soit louer directement leur accès à des pêcheurs des PN qui possèdent déjà une capacité de pêche commerciale.

Bien que toutes les EPC aient connu, et devraient poursuivre, une progression vers l'atteinte du statut de durable, selon le système d'évaluation interne du programme, certaines adoptent un modèle d'entente de location qui génère très peu d'emplois pour les membres de leurs collectivités, limitant ainsi leur contribution aux objectifs économiques du programme.

Recommandation 2 : Il est recommandé que le SMA de Gestion des écosystèmes et des pêches, ainsi que le Directeur général régional, région du Pacifique, évaluent s'il serait souhaitable et faisable de transférer la responsabilité des éléments Responsabilisation améliorée et Gestion collaborative du programme vers d'autres compétences du MPO. Cette recommandation vise à assurer la durabilité des activités courantes de surveillance et de conformité, en plus du fonctionnement continu des structures de gestion collaborative en place.

Si des données probantes démontrent le besoin constant de financer les activités de Responsabilisation améliorée et Gestion collaborative, les résultats ne permettent pas de déterminer si l'IPCIP demeure le meilleur programme pour superviser ces éléments, principalement à cause de la nature temporaire de son financement. À la lumière de la réorientation de la Mise à jour de l'IPCIP vers le développement des entreprises de pêche commerciale autochtones, et comme les activités d'application de la réglementation sur les pêches sont gérées par diverses unités organisationnelles (C et P et Gestion des ressources) du MPO, il serait peut-être plus adéquat de céder la gestion des activités de Responsabilisation améliorée à ces unités. De même, maintenant que des structures efficaces de gouvernance de Gestion collaborative sont définies, le rôle de l'IPCIP dans leur fonctionnement continu n'est plus clair. Peut-être serait-il plus efficace que des mécanismes connexes, comme le PAGRAO, prennent le relais? Une attention doit par contre être portée à la protection et à la poursuite des gains obtenus jusqu'ici par les deux éléments de programme, ainsi qu'à la poursuite de la participation des PN dans les processus de responsabilisation et de gestion collaborative.

Recommandation 3 : Il est recommandé que le SMA de Gestion des écosystèmes et des pêches, ainsi que le Directeur général régional, région du Pacifique, évaluent les risques suscités par les limites actuelles de ressources de C et P pour atteindre les résultats attendus du programme. Une attention particulière devrait être portée à la durabilité des nouvelles pratiques de surveillance des pêches et d'application de la réglementation. Des mesures d'atténuation devraient par la suite être ciblées et mises en œuvre pour s'attaquer aux risques soulevés, le cas échéant. 

Grâce au soutien de l'IPCIP, C et P a pu élaborer de nouvelles techniques d'application des lois afin d'améliorer la conformité des lieux de pêche, comme la sensibilisation des collectivités, l'application axée sur les renseignements et la gestion des cas graves. Une augmentation de la conformité, une réduction des coûts relatifs aux poursuites et une atténuation des conflits sont autant de preuves des bienfaits de ces initiatives. À la lumière de la proportion importante de fonds provenant de l'IPCIP pour soutenir ces activités, spécialement en matière de sensibilisation des collectivités, les données probantes laissent croire que la durabilité de ces initiatives est menacée par le caractère temporaire du financement de l'IPCIP.Footnote 1

Recommandation 4 : Il est recommandé que le SMA de Gestion des écosystèmes et des pêches, ainsi que le Directeur général régional, région du Pacifique, élaborent une stratégie de transition pour l'élément du programme concernant la pêche de démonstration en rivière, et que les intervenants en soient informés.

Il était prévu de mener la « poursuite des essais des quotas transférables pour la pêche au saumon dans les milieux marins et les milieux d'eau douce » par « démonstration » avec l'intention de les incorporer à une pêche commerciale réglementée après la fin de l'IPCIP. Si les données probantes indiquent la nécessité de travailler davantage au développement du marché de la pêche du saumon en rivière, quelques réussites démontrent jusqu'ici la rentabilité potentielle de cette pratique. À la lumière de ces résultats et devant l'échéance imminente de l'IPCIP, une stratégie est nécessaire pour orienter et communiquer les étapes suivantes concernant cet élément de programme.


1.0 INTRODUCTION

1.1 Objectifs de l’évaluation

Ce rapport révèle les résultats de l'Initiative des pêches commerciales intégrées du Pacifique (IPCIP), un programme sous la responsabilité de Pêches et Océans Canada (MPO). Conformément à la Politique sur l’évaluation de 2009 du Conseil du Trésor, cette évaluation s'appuie sur des données probantes et un examen neutre de la pertinence et du rendement de l'IPCIP, se penchant entre autres sur son efficacité, son efficience et son économie. Une évaluation formative de l'IPCIP a été effectuée en 2010-2011, et tel qu'établi par la Politique sur l’évaluation, toutes les dépenses directes de programme doivent être examinées tous les cinq ans. Ainsi, en conformité avec cette exigence, la présente évaluation couvre les cinq années allant de 2011-2012 à 2015-2016.

Cette évaluation a été menée par la société d'évaluation indépendante R.A. Malatest & Associates Ltd. (Malatest) de mai à décembre 2015. Au sein du MPO, elle a été menée par le Secteur des évaluations.

1.2 Portée et contexte de l’évaluation

Ce programme a été soumis à une évaluation formative en 2009-2010. La présente évaluation de l'IPCIP couvrait la période de cinq ans allant d'avril 2011 à mars 2016.Footnote 2

L'évaluation a débuté en mai 2015 et s'est terminée en décembre 2015.

Conformément à la Politique sur l’évaluation du Conseil du Trésor, l'évaluation portait sur les enjeux fondamentaux suivants.

  • La besoin continu du programme : Évaluation de la mesure dans laquelle le programme continue de répondre à un besoin démontrable et est réceptif aux besoins du MPO et des Canadiens.
  • La conformité aux priorités du gouvernement : Évaluation des liens entre les objectifs du programme et (i) les priorités du gouvernement fédéral et du MPO et (ii) les résultats stratégiques du ministère.
  • L'harmonisation du programme avec les rôles et responsabilités fédérales et du MPO : Évaluation des rôles et responsabilités du gouvernement fédéral et du MPO dans l'exécution du programme.
  • La réalisation des résultats escomptés : Évaluation des progrès réalisés dans l'atteinte des résultats escomptés (résultats immédiats, intermédiaires et finaux) en fonction des objectifs de rendement ainsi que de la portée et de la conception du programme, y compris les liens et la contribution des extrants aux résultats.
  • Démonstration de l'efficience et de l'économie : Évaluation de l'utilisation des ressources du programme par rapport à la production d'extrants et aux progrès réalisés à l'égard des résultats escomptés.

2. PROFIL DU PROGRAMME

2.1 Contexte du programme

Objectifs du programme

L'IPCIP vise à permettre aux entreprises de pêche commerciale d'atteindre la durabilité et la viabilité économique, en comptant sur une forte participation des Premières Nations (PN) de partout en Colombie-Britannique (C.-B.). Ce programme concentre ses efforts sur l'augmentation de l'accès des PN aux pêches commerciales en C.-B., l'élaboration de règlements universels et transparents sur la pêche commerciale, ainsi que l'amélioration de la gestion des pêches commerciales grâce à une collaboration accrue des secteurs de pêche et de tous ceux qui exploitent les ressources.

Les pêches commerciales des eaux du Pacifique sont un important moteur économique en C.-B. et un secteur qui présente un potentiel de croissance économique. En 2011, la pêche commerciale était la quatrième industrie primaire en importance en C.-B., derrière les industries forestière, minière et agricole.Footnote 3 En 2014, l'industrie a injecté 249 M$ directement dans l'économie locale.Footnote 4

Depuis les deux dernières décennies, l'industrie de la pêche de la région du Pacifique a vu les défis se multiplier :

  • faible taux de participation des PN à la pêche commerciale;
  • méthodes inégales de surveillance des pêches et de conformité aux règlements;
  • méthodes désuètes de gestion des pêches.

L'IPCIP, un programme de cinq ans (2007-2012) et de 175 M$, a été instauré en 2007 afin de relever ces défis. Sur la côte est, l'Initiative des pêches commerciales intégrées de l'Atlantique (IPCIA) a été initiée conjointement la même année. L'IPCIP a pris plus de temps à démarrer que sa jumelle, l'IPCIA, qui avait été créée pour bâtir sur les progrès déjà réalisés durant l'Initiative de l'après-Marshall, ce qui lui a permis, au cours des dernières années, d'être reconnue comme le programme modèle. L'IPCIP a été renouvelée en 2012 et 2013 (22,5 M$ et 22 M$, respectivement), puis prolongée en 2014 pour deux années supplémentaires (44,1 M$) et son échéance est prévue le 31 mars 2016. Ce dernier renouvellement (connu sous le nom de Mise à jour de l'IPCIP) recentrait l'Initiative et mettait davantage l'accent sur l'élément Développement d'entreprise par l'intégration d’une Équipe de développement d'entreprise (ÉDÉ), d’un évaluateur tiers, ainsi que des sources de financement additionnelles et plus variées qu'auparavant.

Activités

L'IPCIP a été conçue pour intégrer, stabiliser et développer les pêches de la C.-B. au moyen de trois éléments : le Développement des Entreprises de pêche commerciale (EPC) des PN, la Responsabilisation améliorée et la Gestion collaborative. Lors du récent renouvellement de deux ans (2014-2016), la mission centrale de l'IPCIP est passée de la réforme générale des pêches à l'apport d'un soutien accru aux EPC des PN et à un renforcement de celles-ci. Les composantes du programme et leurs objectifs, y compris les modifications de la Mise à jour de l'IPCIP de 2014-2016 sont détaillés dans le tableau 1.


Tableau 1. Éléments de programme de l'IPCIP

tableau 1 Éléments de programme de l'IPCIP
Élément Objet
Élément 1 : Développement des entreprises de pêche commerciale autochtones

Renforcer les capacités de pêche et augmenter les investissements pour les EPC. Cet élément comporte deux sous-éléments, l'acquisition et la distribution d'accès et le renforcement des capacités de pêche des PN, tous deux créés pour soutenir la pêche commerciale des PN en C.-B.
En 2014-2016, la mission principale de l'élément Développement d'entreprise est passée de l'acquisition et la distribution d'accès au soutien et au renforcement des EPC au moyen de quatre composantes reflétant les étapes de développement de ces entreprises :

  1. Amélioration de la gouvernance des pêches commerciales intégrées des EPC.
  2. Amélioration des pratiques de gestion des pêches commerciales intégrées des EPC.
  3. Renforcement des capacités de pêche commerciale intégrées des EPC.
  4. Expansion et diversification commerciale des pêches commerciales intégrées des EPC.
1.1 Acquisition et distribution des accès

Soutenir le développement d'EPC des PN durables en obtenant des accès aux pêches commerciales d'une variété d'espèces, fournir du financement aux PN pour l'acquisition de navires et d'équipement pour la pêche, et permettre l'abandon volontaire de permis et de quotas commerciaux au profit d'une redistribution vers les EPC des PN sous forme de permis et de quotas commerciaux communautaires.

1.2 Renforcement des capacités de pêche des EPC

Favoriser la création d'EPC autonomes en apportant aux PN des méthodes saines de gestion d'entreprise et un soutien de gouvernance solide. Pour faire en sorte que les EPC deviennent autonomes sans avoir recours au soutien fédéral, ce sous-élément de Développement d'entreprise a été élargi lors de la Mise à jour de l'IPCIP de 2014-2016 afin d'intégrer :

  • une Équipe de développement économique (ÉDÉ) visant à fournir de l'aide confidentielle à la planification des affaires et du soutien quant à la définition des besoins et des occasions pour les EPC. Cette équipe était gérée par le Conseil des pêches des Premières Nations (CPPN) et financée par le biais d'une entente de contribution entre l'IPCIP et le CPPN;
  • un évaluateur tiers responsable de l'évaluation indépendante de chaque analyse de rentabilisation afin d'offrir des recommandations au MPO concernant les demandes de financement.

En plus du financement opérationnel continu, les activités de renforcement des capacités de pêche (de même que l'acquisition et la distribution d'accès) de la Mise à jour de l'IPCIP étaient soutenues par deux nouvelles sources/initiatives de financement :

  • fonds de l'élément Développement d'entreprise;
  • fonds de l'Initiative sur les partenariats stratégiques (IPS) pour une nouvelle Initiative de diversification des pêches commerciales des eaux du PacifiqueFootnote 5.
Élément 2 : Responsabilisation améliorée

Aborder la responsabilisation des pêches grâce à des méthodes améliorées de surveillance, de déclaration des prises, de gestion de l'information, d'utilisation des données et d'application efficace des lois.

En 2014-2016, l'objectif de cet élément, bien que réduit par rapport aux années précédentes, est d'achever les principales réformes des pêches, notamment la mise en œuvre du Cadre stratégique pour la surveillance de la pêche et les déclarations de prises dans les eaux du PacifiqueFootnote 6 pour les PN pratiquant la pêche à des fins alimentaires, sociales et rituelles, ainsi que récréatives et commerciales, afin de développer des pratiques de gestion durable et mettre en œuvre un modèle d'application axée sur les renseignements.

Élément 3 : Gestion collaborative

Soutenir les efforts de collaboration entre les secteurs de pêche afin d'offrir une meilleure possibilité de participation pour toutes les personnes (autochtones et non autochtones) utilisant les ressources par l'entremise de processus intégrés de planification et de consultation des pêches commerciales.

En 2014-2016, l'objectif de cet élément, bien que réduit au cours des dernières années, consistait en l'élaboration, la mise en œuvre et le maintien du CPPN. Des objectifs supplémentaires visaient à favoriser une collaboration efficace dans les processus à intervenants multiples et à terminer le Cadre de la politique collaborative.Footnote 7


Les activités principales de l'élément Développement d'entreprise sont d'obtenir et de distribuer divers permis et quotas de pêche commerciale pour fournir de l'accès aux PN et favoriser l'expansion de leurs pêches commerciales, d'offrir de la formation en développement d'entreprise et en gestion, de verser des fonds pour le soutien opérationnel, ainsi que de suivre les progrès des EPC. Depuis la Mise à jour de l'IPCIP de 2014-2016, la mission première de l'élément Développement d'entreprise a été ajustée pour fournir un plus grand renforcement des capacités de pêche et la prestation de services commerciaux externes, d'expansion d'entreprise et de diversification afin d'améliorer la durabilité des EPC.

Les activités de Responsabilisation améliorée consistent à élaborer des systèmes de surveillance des lieux de pêche, de déclaration des prises et de gestion de l'information, à redéfinir les exigences pour l'obtention de permis et à resserrer celles qui régissent les déclarations, à établir de nouvelles méthodes d'application des règlements et à financer les activités de surveillance des prises par les autochtones. Ces tâches, mises ensemble, sont censées constituer une approche exhaustive.

L'élément Gestion collaborative comprenait des activités liées à l'établissement de relations entre les PN, le gouvernement et les autres intervenants des pêches. Plus précisément, la mise sur pied de groupes et de comités collaboratifs, d'un organe régional de consultation des PN mandaté, ainsi que la mobilisation des intervenants.

Résultats prévus

Les résultats escomptés du programme étaient soulignés dans la Charte sur la gouvernance de l'IPCIP, 2014, où les résultats globaux étaient décrits dans Objectif de l'IPCIP (section 4.0) et les résultats spécifiques dans Réalisations visées par l'IPCIP (section 6.0). Les objectifs ont été ajustés lors du renouvellement de deux ans en 2014. Au départ, les objectifs globaux étaient d'appuyer l'avancement de réformes étendues des pêches de la région du Pacifique, lesquelles sont nécessaires pour renforcer la durabilité et la prospérité de l'industrie, ainsi que d'offrir davantage de certitudes et de stabilité aux autochtones et aux non autochtones participant aux pêches commerciales intégrées, tout en conservant les mesures incitatives dans le but de conclure des traités exhaustifs. L'objectif général renouvelé du programme consistait à continuer de créer des conditions favorables à la conclusion d'ententes à long terme, dans le cadre de traités et en périphérie de ceux-ci, avec les PN de la Colombie-Britannique, au moyen des mesures qui suivent :

  • préservation de l’investissement considérable engagé dans les installations de pêche existantes acquises;
  • renforcement de la capacité de gouvernance, de gestion, d’administration et d’exploitation des EPC des PN participantes pour leur permettre d’exploiter avec succès ces entreprises et de participer efficacement aux pêches commerciales intégrées;
  • amélioration de la capacité des PN à participer à la gestion collaborative des processus des pêches commerciales intégrées;
  • soutien aux EPC pour qu'elles assument une plus grande responsabilité dans leur formation continue, leur mentorat et les autres activités de renforcement des capacités offertes dans le cadre du programme;
  • soutien aux EPC durables afin qu'elles solidifient leurs entreprises, et aide à l'expansion et à la diversification commerciales.

Les résultats ciblés pour chaque élément de l'IPCIP, tels que définis dans la Charte sur la gouvernance de l'IPCIP, 2014, sont décrits ci-dessous.Footnote 8

Pour les EPC participantes sous la responsabilité de Développement d'entreprise :

  • l'augmentation de la participation des Autochtones au secteur de la pêche commerciale intégrée dans la région du Pacifique;
  • la création et le maintien d'entreprises de pêche commerciale viables et durables;
  • des structures de gouvernance des EPC qui distinguent les affaires de la politique communautaire et qui sont responsables et transparentes envers les actionnaires membres des PN;
  • des processus solides de gestion des affaires pour la gestion et l'exploitation des EPC;
  • un gestionnaire de l'EPC capable de gérer une entreprise de pêche commerciale qui répond aux besoins de l'EPC et des collectivités représentées;
  • des compétences en affaires et en administration et des techniques de pêche opérationnelle acquises grâce à un mentorat en mer ou à une formation en classe;
  • la mise en place d'un système de gestion des pêches pour les EPC qui s'y intéressent et y sont admissibles;
  • la participation accrue des EPC aux forums de collaboration dans le domaine des affaires et du secteur et à la gestion collaborative des pêches;
  • une meilleure capacité des EPC de maximiser leur accès actuel et de rendre leurs EPC profitables et rentables.

Pour l'élément Responsabilisation accrue :

  • l'achèvement d'un nouveau système harmonisé de gestion de l'information sur les pêches en vue d'une récupération et d'une intégration rapides des données sur les pêches;
  • la poursuite des essais des quotas transférablesFootnote 9 pour la pêche au saumon dans les milieux marins et les milieux d'eau douce par « démonstration » avec l'intention de les incorporer à une pêche commerciale régularisée après la fin de l'IPCIP;
  • une pratique renouvelée de la pêche commerciale du saumon, grâce au développement soutenu et à la mise à l'essai des pêches commerciales en rivière, ainsi qu'à l'avancement des pêches sélectives. Ce changement améliorerait la conservation et protégerait les stocks les plus faibles, puisque ceux-ci sont accidentellement pris avec les espèces ciblées par les grandes pêches maritimes des stocks mélangés. Les pêches sélectives ont augmenté les chances de survie des stocks faibles, car ces techniques ont accentué la probabilité que ces poissons parviennent à leurs frayères. Les pêches commerciales en rivière donnent aux EPC en eaux intérieures des possibilités de pêche commerciale, ce qui réduit les ventes illégales et offre d'importantes possibilités économiques.

Pour l'élément Gestion collaborative :

  • le Conseil des pêches des Premières Nations (CPPN) sera établi comme organe régional de consultation des PN mandaté qui assure une mobilisation au sujet des enjeux stratégiques; le CPPN a proposé des sous-groupes régionaux qui seront le point central des discussions avec le MPO concernant les questions opérationnelles, et un modèle de participation des PN dans la gestion des pêches sera en place pour orienter les rapports de façon à les rendre plus efficaces et abordables;         
  • les relations positives entre les PN, le gouvernement et les intervenants du secteur des pêches seront encore renforcées et la collaboration aux objectifs communs visant à appuyer une pêche intégrée sera améliorée; grâce au réseau efficace des PN et aux processus multisectoriels, comme le Groupe d'experts sur la surveillance et la conformité établi par l'intermédiaire de l'IPCIP, les conflits sont considérablement réduits et les consultations sont de plus en plus efficaces.

Intervenants

L'IPCIP et ses trois éléments visaient divers groupes d’intervenants.

Gestionnaires du MPO
Les intervenants clés du MPO comprennent le Sous-ministre adjoint (SMA), Gestion des écosystèmes et des pêches, le Directeur général des affaires autochtones et le Directeur principal aux programmes autochtones et affaires autochtones de l'Administration centrale nationale. Les intervenants clés de l'Administration régionale du MPO comprennent le Directeur général régional, région du Pacifique, le Directeur régional, Gestion des écosystèmes et des pêches, ainsi que tous les directeurs et chefs d'équipe des éléments qui sont responsables de la mise en œuvre, de la coordination et du suivi de l'IPCIP.

Premières Nations de la Colombie-Britannique
Favoriser une participation accrue des PN aux pêches commerciales dans les eaux du Pacifique constituait un objectif principal de l'IPCIP. Toutes les PN de la C.-B. à proximité réduite d'un endroit propice à pêche commerciale étaient admissibles à une demande de participation à l'initiative. L'IPCIP encourageait les demandes faites par des regroupements; les PN seules étaient admissibles aux demandes seulement dans des cas particuliers. En 2015, 97 des 128 PN de partout en C.-B. ayant des possibilités de pêche commerciale ont participé à l'élément Développement d'entrepriseFootnote 10. Les principaux représentants des clients de l'IPCIP parmi les EPC étaient les directeurs généraux, les membres des conseils d'administration et, parfois, les gérants de lieux de pêche. Les autres représentants au sein des PN participantes comprenaient les gérants, les chefs et les conseils de bande, ainsi que les pêcheurs investis dans la planification et les discussions avec les représentants des EPC.

Pêcheurs commerciaux
Tous les pêcheurs commerciaux titulaires d'un permis émis selon l'annexe II du Règlement de pêche du Pacifique étaient admissibles à la renonciation volontaire à leurs permis et quotas dans le cadre de l'IPCIP. Les EPC ont acquis de manière autonome les navires et l'équipement nécessaires à leurs activités, grâce au soutien financier provenant d'ententes de financement par contribution de l'IPCIP. Tous les pêcheurs commerciaux ont également été encouragés à prendre part à la cogestion de prise de décision concernant les pêches au moyen de mécanismes variés (c.-à-d. processus intégrés de gestion des pêches et le Conseil consultatif sur la pêche sportive).

Pêcheurs récréatifs
Le MPO assume la gestion de la pêche sportive dans les eaux de marée (salées) et dans les eaux non-maréales (douces) de la C.-B. L'objectif d'améliorer la gestion globale des pêches dans les eaux du Pacifique grâce à l'IPCIP a eu des incidences sur les pêcheurs récréatifs. Par le biais de l'initiative, tous les groupes de pêche (des PN, commercial et récréatif), les groupes environnementaux et le gouvernement ont été amenés à utiliser leurs connaissances et leur expertise afin de contribuer à des processus, comme le Conseil consultatif sur la pêche sportive, dans la gestion des pêches et la prise de décision et, ainsi, générer des résultats mutuellement profitables.

Population canadienne
Les pêches commerciales du Canada sont essentielles et d'une valeur inestimable pour tous les Canadiens. En C.-B. elles intéressent nombre de concitoyens, qu'ils proviennent du tourisme, d'organisations communautaires, d'organismes non gouvernementaux, d'universités et d'autres institutions.

Ressources du programme

Au départ, l'IPCIP était un programme de cinq ans et de 175 M$ (2007-2012). Il a été renouvelé en 2012 et 2013 à hauteurs respectives de 22,5 M$ et 22 M$. Une prolongation du programme (Mise à jour de l'IPCIP) pour deux ans (2014-2016) s'est vue injecter des fonds supplémentaires de 44,1 M$.


2.2 Modèle logique et mesure du rendement

Le modèle logique qui a orienté l'évaluation offre un aperçu des liens logiques entre les activités, extrants et niveaux de résultats (directs, intermédiaires et finaux).

Modèle logique du programme

La mise en œuvre de l'IPCIP s'est déroulée selon les modalités et conditions du Cadre de gestion intégrée de la contribution des Autochtones (CGICA). Le modèle logique de programme pour l'IPCIP était celui du CGICA, à quelques légères différences près, étant donné que ce modèle était utilisé pour tous les programmes des affaires autochtones du Ministère soumis à ce cadre.

Après examen de ce modèle, l'équipe d'évaluation a constaté que, pour chaque élément, une description plus précise des activités, extrants et résultats était nécessaire pour offrir une base solide à l'évaluation en cours. À partir du modèle logique du CGICA et après consultation du MPO, un modèle plus ciblé a été élaboré par l'équipe d'évaluation.

Mesure du rendement du programme

À l'intérieur du Guide de mesure du rendement de l'Initiative des pêches commerciales intégrées du Pacifique de l'IPCIP, 2014, se trouve la matrice de mesure du rendement de l'IPCIP, où sont définis les indicateurs de rendement nécessaires pour surveiller et évaluer le rendement du programme. Certains indicateurs sont quantitatifs, comme le nombre et la valeur des ententes de financement par contribution signées, le pourcentage d'EPC munies d'un plan d'affaires sur papier, ainsi que le nombre d'agents des pêches de la conservation et de la protection (C et P) formés, équipés et prêts à appliquer les règlements en fonction des renseignements obtenus. Ces indicateurs quantitatifs ont la plupart du temps été utilisés pour évaluer les progrès du programme sur le plan des extrants et des résultats directs.

L'IPCIP a également élaboré quelques indicateurs qualitatifs afin de compléter les données quantitatives. Ces indicateurs étaient résolument orientés vers l'évaluation des EPC et servaient à mesurer à quel degré ces entreprises ont utilisé leur capacité à participer aux pêches commerciales, ainsi qu'à vérifier la progression du programme vers l'atteinte des résultats intermédiaires et à long terme finaux. Les indicateurs regroupent, entre autres, la nature, la portée et la qualité de la participation des EPC aux activités, à l'infrastructure et aux processus de Gestion collaborative, ainsi que la capacité de ces entreprises à s'investir de façon durable dans la pêche commerciale des eaux du Pacifique.

3.0 MÉTHODOLOGIE DE L’ÉVALUATION

3.1 Approche et conception de l'évaluation

L'évaluation avait pour but de mesurer le rendement du programme en fonction des résultats escomptés à l'intérieur du modèle logique du programme. Les questions ont permis de démontrer dans quelle mesure le Programme répond aux questions liées à la pertinence, à l'efficacité, à l'efficience et à l'économie. La triangulation a été utilisée comme méthode d'analyse, et plusieurs sources de données ont aidé à corroborer les constatations. Les questions d'évaluation ont été déterminées en fonction de la Politique sur l’évaluation, 2009 du Conseil du Trésor, d'un examen des principaux documents du programme et des discussions préliminaires avec la direction de l'IPCIP.

La méthode globale utilisée pour cette évaluation comprend : des discussions de groupe avec les gestionnaires de l'IPCIP et l'examen des documents du programme afin d'en acquérir une bonne compréhension, de la recherche en vue d'élaborer un modèle logique simplifié d'IPCIP, la détermination des enjeux d'évaluation fondamentaux ainsi que de questions et d'indicateurs d'évaluation adéquats, la détermination des sources de données disponibles et des analyses de données pertinentes, la collecte des données de différentes sources, l'analyse des résultats et l'élaboration de conclusions et de considérations.

Selon les activités, les extrants et les résultats prévus de l'IPCIP, et une fois le MPO consulté, des informateurs clés, des données administratives et financières, ainsi que des examens de documents de programme ont été sélectionnés comme sources de données les plus pertinentes à l'évaluation de la pertinence, de l'efficacité, de l'efficience et de l'économie du programme.

3.2 Sources de données

Des données quantitatives et qualitatives ont été utilisées pour l'examen de l'IPCIP. Les détails de chacun de ces barèmes sont présentés ci-dessous.

Entrevues auprès des informateurs clés

Toutes les personnes interrogées ont été ciblées par la direction du MPO en fonction de leur connaissance et de leur expérience du programme. Le nombre d'informateurs clés interrogés par catégorie de l'évaluation se trouve dans le tableau 2.

Un total de 27 entrevues ont été menées, en personne ou par téléphone. Une distribution relativement égale des entrevues entre des représentants du MPO (n=11), des EPC (n=8) et des groupes externes et organisations de soutien (n=8) a fourni à l'équipe d'évaluation tout un spectre de renseignements et un point de vue de la gestion, de la mise en œuvre et de l'utilisation du programme. Les groupes externes et organisations de soutien comprennent divers rassemblements d'intervenants autochtones, des groupes de consultation technique et en développement de politiques hors MPO, l’évaluateur tiers, l'ÉDÉ, le CPPN et la BC Seafood Alliance (FishSafe). Tous les membres de cette catégorie des groupes étaient investis dans l'IPCIP, que ce soit en tant que bénéficiaires de financement ou prestataires de services aux EPC issues du programme.

Tableau 2. Informateurs clés interrogés

tableau 2
Catégorie d'informateur clé Nombre
Personnel de l'IPCIA de l'Administration centrale nationale 2
Personnel régional de l'IPCIP 9
Représentants des EPC 8
Groupes externes et organisations de soutien 8
Total 27

Discussions de groupe

Trois discussions de groupe ont eu lieu, deux par conférence téléphonique et une en personne à Ottawa, avec six représentants du MPO impliqués dans la gestion et la mise en œuvre de l'IPCIP, et un représentant affecté à la supervision de l'évaluation. Ces discussions de groupe ont duré environ deux heures et se concentraient sur la conception et les objectifs du programme, et sur le rôle des participants au sein de l'IPCIP.

Revue documentaire

En tout, les représentants du MPO ont soumis 51 documents de programme pertinents à l'équipe d'évaluation, y compris de l'information générale, administrative et financière à propos du programme. Ces documents ont été regroupés en un catalogue qui a servi d'inventaire de la documentation obtenue du personnel de l'IPCIP. L'équipe d'évaluation a examiné tous les documents et a noté toute information pertinente dans son rapport. Les sources principales comprenaient les documents qui suivent.

  • Évaluation de l’Initiative des pêches commerciales intégrées du Pacifique. Rapport final, 2010
  • Évaluation de l'Initiative des pêches commerciales intégrées de l'Atlantique. Rapport préliminaire, 2015
  • Profil détaillé des ECP, 2015
  • Rapport sur les résultats des travaux de la Commission Cohen, 2012
  • Affectations et dépenses de l'IPCIP par activité de programme (de 2010-2011 à 2015-2016)

3.3 Analyse

L'analyse qualitative des documents de programme consistait à relever des données probantes pour chaque question d'évaluation. Les données recueillies lors des discussions de groupe et des entrevues avec les informateurs clés ont été vérifiées par analyse inductive, où les réponses ont été examinées en fonction de chaque question d'évaluation afin de définir les thèmes et les secteurs d'accord ou de divergence au sein de chacune des catégories d'informateur, ainsi que pour chaque élément de programme. L'analyse quantitative, tournant principalement autour des données financières, comprenait la vérification croisée des données et le calcul de statistiques sommaires.

3.4 Limites de la méthodologie et stratégies d'atténuation

Bien que l'évaluation ait connu quelques difficultés et limites, ces limites ont été atténuées, dans la mesure du possible, par l'utilisation de diverses sources de données (entrevue des intervenants clés, discussions de groupe et examen de la documentation) et une triangulation des données. Cette méthode a été appliquée afin de démontrer la fiabilité et la validité des constatations ainsi que pour veiller à ce que les conclusions et les considérations soient fondées sur des données probantes objectives et documentées. Des renseignements détaillés sur les contraintes et les stratégies d’atténuation figurent à l’annexe A.

4.0 CONSTATATIONS

Cette section détaille les constatations générales de l'évaluation de l'IPCIP. Les constatations de l'évaluation sont organisées en fonction des enjeux fondamentaux et, au sein de ces enjeux, en fonction des principaux thèmes pour chaque élément ressorti lors de l'analyse des données.

4.1 Pertinence

La pertinence de l'IPCIP a été déterminée en examinant les deux enjeux suivants : le besoin continu du programme et l'harmonisation avec les priorités du gouvernement et les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral.

Besoin continu du programme


Principales constatations: Des données probantes démontrent le besoin continu manifeste des trois éléments du programme. Malgré le progrès réalisé, les EPC nécessitent du soutien supplémentaire de la part de l'élément Développement d'entreprise afin d'atteindre la durabilité. Des mesures efficaces ont été entreprises pour les éléments Responsabilisation améliorée et Gestion collaborative, mais elles laissent encore à désirer et leur durabilité ne peut être assurée sans un soutien constant. Il reste toutefois à savoir si le financement de ces deux éléments devrait provenir de l'IPCIP ou d'autres programmes.


L'IPCIP a pour objectif global premier, tel que précisé dans la Charte sur la gouvernance de l'IPCIP, 2014, d'appuyer l'avancement des réformes de grande envergure des pêches du Pacifique nécessaires pour renforcer la durabilité des ressources et la prospérité du secteur. Plus précisément, les objectifs consistaient à augmenter la participation des Autochtones dans le secteur de la pêche commerciale intégrée en Colombie-Britannique, d'établir des règles communes transparentes pour tous les pêcheurs commerciaux, de fournir aux intervenants du secteur des pêches une plus grande certitude, davantage de stabilité et une meilleure performance économique, d'améliorer la conservation des stocks, d'atteindre un niveau de responsabilisation plus élevé grâce au renforcement de l'application et du respect des normes et à une collaboration renforcée entre les intervenants du secteur des pêches.

À la suite du renouvellement du programme en 2014 (Mise à jour de l'IPCIP), les objectifs ont été réorientés vers davantage de soutien afin de permettre aux EPC autochtones de devenir indépendantes.

Développement d'entreprise
Le programme demeure nécessaire afin d'appuyer les démarches de durabilité des EPC. En 2014, 25 EPC autochtones, auxquelles participent 97 PN, avaient été créées grâce à l'élément Développement d'entreprise de l'IPCIP. Pour maintenir ou augmenter la participation des PN dans le secteur de la pêche commerciale en Colombie-Britannique, les EPC doivent être viables et autonomes. Pour être considérées comme durables, les EPC doivent avoir obtenu une note d'au moins 82 % selon le système d'évaluation interne de l'IPCIP, qui a été élaboré par le MPO d'après le système d'évaluation des meilleures pratiques créé au départ pour le programme de l'IPCIAFootnote 11. Ce système de notation évalue les politiques de gouvernance, d'organisation, de gestion, d'administration et de fonctionnement des EPC, ainsi que l'application de leur modèle d'entreprise. Une note de 82 % indique que l'EPC est suffisamment ancrée et avancée pour continuer à fonctionner en cas de difficultés temporaires, comme la baisse des prix ou les fluctuations des populations de poissons.Footnote 12 En 2015, aucune EPC de l'IPCIP n'a atteint le seuil nécessaire pour être considérée comme une entreprise durable. Sans le soutien de l'IPCIP ou d'autres programmes similaires, les EPC courraient un risque non négligeable de faire faillite, et ce, plus rapidement que la moyenne de l'industrie. Cette conclusion a été confirmée par la plupart des personnes interrogées (tous groupes confondus), qui ont indiqué qu'à l'heure actuelle, les EPC étaient fragiles et ne pouvaient pas survivre sans le soutien de l'IPCIP.

Considérant la situation des EPC à l'heure actuelle, arrêter [l'IPCIP] nuirait à la pêche commerciale en Colombie-Britannique. (Représentant d'un groupe externe ou d'un organisme de soutien)

Pour le Développement d'entreprise, la nécessité du programme a changé au cours de la période d'évaluation. Au fur et à mesure que les EPC se sont développées et ont amélioré leurs compétences d'utilisation de leur accès à la pêche commerciale, la nécessité d'une gestion d'entreprise saine et d'un soutien solide en matière de gouvernance s'est faite plus pressante, ce qui a mené à la mise en place de l'ÉDÉ et de l'évaluateur tiers lors de la Mise à jour de l'IPCIP. Beaucoup de personnes interrogées faisant partie du MPO ou des EPC ont indiqué que la nécessité de cet élément du programme s'était accrue depuis 2010, car les EPC poursuivent des objectifs qui vont au-delà de la survie et ont maintenant besoin d'aide afin de mieux gérer, accroître et diversifier leurs activités commerciales en vue d'être durables.

Lorsqu'elles doivent répondre à la question « Selon vous, combien de temps l'IPCIP devrait-elle continuer? », un faible nombre de personnes interrogées répondent cinq ans, plusieurs répondent de cinq à dix ans, certaines répondent plus de dix ans, et quelques-unes affirment que L'IPCIP devrait être maintenue jusqu'au dénouement des négociations de traités. En ce qui concerne la côte est, il a fallu attendre que l'Initiative de l'après-Marshall et l'IPCIA soient toutes les deux en vigueur (13 ans au total) pour qu'une EPC devienne durable. Il n'est donc pas surprenant que les EPC de l'IPCIP ne soient pas encore durables après seulement sept ans.

Responsabilisation améliorée
Les activités de responsabilisation améliorée avaient pour but de répondre aux besoins reconnus en matière de standardisation des normes de surveillance de la pêche commerciale dans les eaux du Pacifique (en partie pour aider à respecter les exigences internationales d'écocertification pour les lieux de pêche), et au besoin d'amélioration de la collecte et de la gestion des données de surveillance de conformité réglementaire des lieux de pêche. L'IPCIP faisait office de vecteur du programme pour le financement et la gestion des réformes de ce secteur, en collaboration avec des partenaires clés comme la BC Seafood Alliance (pour mettre en place un nouveau système de gestion des données) et l'équipe C et P du MPO, qui doit veiller au respect et à l'application des lois et des règlements en vigueur.
Depuis le lancement du programme, plusieurs mesures ont été mises en œuvre afin d'améliorer la responsabilisation, à savoir l'établissement d'un cadre stratégique pour la surveillance de la pêche et les déclarations de prises, la mise en place d'un système de gestion des pêches et de stockage des renseignements, et la création d'une nouvelle approche d'application des lois axée sur les renseignements (les conclusions détaillées se trouvent dans la section du rapport qui porte sur l'Efficacité).

Malgré ces efforts, des données probantes démontrent la nécessité de continuer à soutenir ces activités, et soulignent que l'interruption du financement de l'IPCIP pour cette composante (la fin du programme étant prévue pour le 31 mars 2016) compromettrait la durabilité des activités. La plupart des représentants du MPO ont indiqué que la nécessité de cet élément était encore cruciale. Selon eux, sans le financement de l'IPCIP, le développement et la mise en place d'un programme d'application des lois axée sur les renseignements seraient compromis, et une réduction des employés de l'équipe C et P chargés de ce programme surviendrait très probablementFootnote 13. Cette nécessité a été confirmée par les conclusions du commissaire Cohen, qui a déterminé que les fonds provenant actuellement de l'IPCIP finançaient uniquement le minimum en matière d'application des lois sur le fleuve Fraser. Il a donc recommandé que le MPO offre un financement des activités d'application des lois au moins égal à celui que donnait l'IPCIP en 2012Footnote 14.

Si des données probantes démontrent le besoin constant de financer les activités de responsabilisation améliorée, aucun résultat ne permet de déterminer que l'IPCIP demeure le meilleur programme pour superviser cet élément. À la lumière de la réorientation de la Mise à jour de l'IPCIP vers le développement des entreprises de pêche commerciale autochtones, et comme les activités d'application de la réglementation sur les pêches sont gérées par une autre unité organisationnelle (C et P) du MPO, il serait peut-être plus adéquat que cet élément du programme soit géré centralement par C et P. Cependant, ce modèle de gestion aurait pour désavantage d'entraîner la perte de l'expertise et de l'expérience du personnel de l'IPCIP en matière de collaboration avec les intervenants autochtones de la pêche commerciale afin d'encourager l'adoption de nouvelles approches de responsabilisation améliorée. Selon plusieurs informateurs clés, une partie de l'efficacité de l'IPCIP repose dans son approche intégrée qui associe des activités de développement d'entreprise, de responsabilisation améliorée et de gestion collaborative. L'intégration de ces trois éléments du programme semble avoir produit des résultats positifs plus importants que si les trois éléments avaient été gérés indépendamment. Pour reprendre les mots de l'un des informateurs clés :

[Les éléments de ce programme sont] en synergie. Il serait possible de se concentrer uniquement sur les EPC, mais le résultat global ne serait pas aussi satisfaisant qu'en travaillant au développement des groupes et à la modernisation de la gestion des pêches pour un fonctionnement optimal. (Représentant du MPO)

Gestion collaborative
L'élément Gestion collaborative de l'IPCIP visait à soutenir la collaboration au sein des PN, avec pour objectif d'augmenter leur capacité à participer à la gestion durable des pêches. De nouvelles structures de gouvernance ont été développées par l'intermédiaire de l'IPCIP, par exemple le Comité de coordination du saumon et le Comité de coordination de l'aquaculture, régis par le CPPN. Grâce à l'IPCIP, la capacité des PN à participer à la gestion des pêches en Colombie-Britannique a augmenté; cependant, pour être efficaces, les PN ont besoin de financement pour soutenir leur participation et les réunions.

Comme pour l'élément Responsabilisation accrue, les données probantes ne permettent pas de déterminer que l'IPCIP demeure le meilleur programme pour gérer les activités de gestion collaborative. Quelques personnes interrogées ont demandé si l'IPCIP devait continuer à financer l'élément Gestion collaborative, ou si d'autres programmes comme le Programme autochtone de gestion des ressources aquatiques et océaniques (PAGRAO) seraient plus appropriés. Le PAGRAO a été créé afin de répondre à l'augmentation de la participation des Autochtones dans la gestion des pêches. Ses principaux objectifs consistaient à aider les groupes autochtones à acquérir une capacité administrative et une expertise scientifique, à encourager la gestion collaborative et à en améliorer les structures, ainsi qu'à renforcer les relatons entre les collectivités autochtones, le MPO et les autres intervenantsFootnote 15 D'autres personnes interrogées étaient d'avis que le PAGRAO était actuellement surexploité, et que s'il devenait l'intermédiaire unique pour le financement des activités de gestion collaborative, les bons résultats obtenus grâce à l'IPCIP pourraient être en péril.

Harmonisation avec les priorités du gouvernement et les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral

Principales constatations : L'IPCIP s'inscrit dans les priorités du gouvernement fédéral et dans les résultats stratégiques du MPO. Certaines responsabilités de l'élément Développement d'entreprise et d’AADNC se chevauchent; toutefois, le MPO s'avère l'agence la mieux placée pour mettre le projet en œuvre. L'IPCIP s'est servi des outils élaborés par le biais du Programme de transfert des allocations, une initiative de la Stratégie relative aux pêches autochtones, pour offrir aux EPC des PN un accès à la pêche commerciale. Elle a peaufiné ces outils et les a utilisés efficacement pour en élargir la portée au-delà du Programme de transfert des allocations. Dans une certaine mesure, les éléments Responsabilisation améliorée et Gestion collaborative de l'IPCIP chevauchent d'autres programmes du MPO, comme le PAGRAO et la Stratégie relative aux pêches autochtones, mais les fonds versés à l'IPCIP sont considérés essentiels pour combler les lacunes de ces autres programmes.

Harmonisation avec les priorités et les résultats stratégiques du gouvernement fédéral
Les objectifs de l'IPCIP s'inscrivent dans les priorités du gouvernement fédéral. En 2011, le discours du Trône mettait l'accent sur le fait que « des mesures [...] sont nécessaires pour surmonter les obstacles qui entravent la participation [...] économique de nombreux Autochtones », et le gouvernement avait affirmé qu'il travaillerait avec les communautés autochtones, les provinces et les territoires pour relever ce défiFootnote 16. Cette priorité était à nouveau mentionnée dans le discours du Trône de 2013, dans lequel le gouvernement indiquait que « les Autochtones [...] doivent avoir toutes les chances [de] profiter pleinement [des richesses naturelles] »Footnote 17. La lettre ouverte du premier ministre Justin Trudeau adressée aux Canadiens en novembre 2015 soulignait que le développement d'une relation de nation à nation avec les peuples autochtones était une priorité et la voie à suivre pour assurer la croissance économiqueFootnote 18. L'objectif de l'IPCIP consistant à offrir des possibilités économiques aux PN par l'intermédiaire de la pêche commerciale est donc en accord avec la priorité de renforcer la capacité économique des PN, et l'IPCIP continue de concorder avec les priorités du gouvernement fédéral.

En tant qu'organisme fédéral principal en matière de gestion des pêches et de sauvegarde des eaux au Canada, le MPO a sous sa responsabilité trois résultats stratégiquesFootnote 19. Ces résultats sont les suivants :

  • Des secteurs maritimes et des pêches économiquement prospères;
  • Des écosystèmes aquatiques durables;
  • Des eaux sécuritaires et sécurisées.

L'élément Développement d'entreprise de l'IPCIP est directement lié au premier résultat stratégique, puisque l'IPCIP a fourni le soutien nécessaire au développement économique des EPC des PN. Le soutien de l'IPCIP augmente la capacité des PN à tirer des revenus de l'industrie de la pêche commerciale, ce qui contribue au bien-être économique de leur collectivité et de l'industrie dans son ensembleFootnote 20. En outre, le programme de renonciation au permis de l'IPCIP permet aux membres de l'industrie de la pêche souhaitant quitter l'industrie de vendre leur accès à la juste valeur du marché. Même si les PN n'étaient pas directement mentionnées dans le premier résultat stratégique, la renonciation à l'accès de l'IPCIP a profité autant aux PN qu'aux membres de l'industrie, en plus d'apporter des certitudes et de la stabilité aux entreprises autochtones et non-autochtones participant à la pêche commerciale. Tout cela a mené à des secteurs maritimes et des pêches économiquement prospèresFootnote 21.

Les éléments Responsabilisation améliorée et Gestion collaborative étaient davantage liés au résultat concernant des écosystèmes aquatiques durables. Le développement du Cadre stratégique pour la surveillance de la pêche et les déclarations de prises dans les eaux du Pacifique et le système de données PacFish ont permis au MPO d'être plus à même de gérer les ressources de pêche de façon durable et transparenteFootnote 22. L'application des lois s'inscrit aussi dans ce résultat, puisque réduire le nombre de poissons pêchés illégalement permet d'atteindre les cibles fixées dans le cadre de la gestion des pêchesFootnote 23.

La gestion collaborative permet aux PN de participer à la gestion des pêches, ce qui aboutit à des écosystèmes aquatiques durables. En outre, l'augmentation de la participation des PN à la gestion des pêches accroît la probabilité que les règlements et les cadres de gestion des pêches soient respectésFootnote 24. À terme, cela devrait mener à des écosystèmes aquatiques durables.

Portée des chevauchements des activités existantes : Développement d'entreprise
L'élément Développement d'entreprise de l'IPCIP vise à transformer les EPC des PN en entreprises durables grâce à l'acquisition de l'accès à la pêche commerciale ainsi que de navires et d'équipement pour la pêche, en plus de leur offrir un soutien pour la formation. AADNC a pour mandat d'« améliorer [le] bien-être social et [la] prospérité économique » des peuples autochtones au CanadaFootnote 25. Il existe donc un chevauchement entre les deux ministères.

Nous avons posé à plusieurs informateurs clés la question suivante : « L'IPCIP aurait-il dû être régi par un autre ministère, par exemple AADNC? » Toutes les personnes interrogées (tous groupes confondus) ont répondu que le MPO était le meilleur acteur pour la mise en œuvre de l'IPCIP. Selon elles, l'AADNC aurait une expertise commerciale importante, mais la complexité inhérente aux pêches et les connaissances nécessaires en matière de gestion des pêches ne lui auraient pas permis d'assurer le succès du programme. Certaines personnes ont affirmé que même si l'IPCIP avait été mis en œuvre par AADNC, une importante participation du MPO aurait été nécessaire, et la coordination des deux ministères aurait exigé des ressources supplémentaires. Par conséquent, ces personnes estiment qu'en chargeant le MPO de la mise en œuvre de l'IPCIP, les ressources du gouvernement ont été utilisées de façon plus efficace.

Depuis la Mise à jour de l'IPCIP de 2014-2016, les EPC ont pu profiter de trois sources de financement, dont deux ont été mises en place en 2015-2016. Ces sources de financement sont les suivantes : le fonds de soutien opérationnel de l'IPCIP (auparavant accordé annuellement), le fonds de l'élément Développement d'entreprise, et l'Initiative sur les partenariats stratégiques (par l'intermédiaire d'AADNC). Le fonds de soutien opérationnel de l'IPCIP était offert de façon continue afin de financer les EPC sur toute la durée de l'IPCIP, bien que depuis la Mise à jour de l'IPCIP, cette source de financement ait diminué pour passer de 150 000 $ à 130 000 $ par an.

Le fonds de l'élément Développement d'entreprise était une nouvelle source de financement offerte aux EPC en 2015-2016. Ce fonds a été créé pour financer les activités d'expansion liées à la pêche (p. ex., l'achat d'accès à la pêche et de navires de pêche, et l'amélioration des activités de pêche). Pour bénéficier de ce fonds, les EPC devaient contribuer à hauteur d'au moins 10 % de la valeur nette en espèces, et joindre à leur dossier de demande une analyse de rentabilisation convaincante de l'expansion souhaitée. Grâce au fonds de l'élément Développement d'entreprise, les EPC pouvaient acheter leur propre accès (permis ou quota), qui était considéré comme un accès à la pêche commerciale régulier, accompagné de frais. En décembre 2015, toutes les EPC avaient déposé leur demande pour le fonds de l'élément Développement d'entreprise.

La troisième source de financement, à savoir l'Initiative sur les partenariats stratégiques, revêt une pertinence particulière en ce qui concerne le chevauchement des programmes. Grâce à ce programme administré par AADNC, l'IPCIP a obtenu 6 millions de dollars sur une période de trois ans (de 2015-2016 à 2017-2018) pour l'Initiative de diversification des pêches commerciales du Pacifique. Cette initiative vise à fournir un financement supplémentaire pour soutenir les EPC qui ont besoin d'une diversification horizontale par l'intermédiaire de projets non liés à la pêche (p. ex., le traitement, la vente au détail, les services liés à la pêche, l'approvisionnement en glace) et de l'aquaculture. Pour faire une demande de financement auprès de l'Initiative de diversification des pêches commerciales du Pacifique, les EPC doivent fournir une partie de la valeur nette (au moins 10 % pour que la demande soit évaluée, mais il est conseillé de donner plus) et présenter une analyse de rentabilisation rigoureuse. Les projets fournissant la plus importante valeur nette et des preuves de l'augmentation des emplois dans les collectivités des PN étaient traités en prioritéFootnote 26. Selon les personnes interrogées (tous groupes confondus), la collaboration entre l'IPCIP et AADNC pour cette initiative complète bien le travail de l'IPCIP, puisqu'elle permet de répondre aux besoins de diversification horizontale de certaines EPC. En décembre 2015, cinq EPC avaient déposé une demande pour recevoir le financement de l'Initiative de diversification des pêches commerciales du Pacifique en 2015-2016.

L'élément Développement d'entreprise de l'IPCIP a été élaboré sur la base du programme de la Stratégie relative aux pêches autochtones, plus particulièrement, de l'élément Programme de transfert des allocations de la Stratégie. Le Programme de transfert des allocations est une sous-composante de la Stratégie relative aux pêches autochtones créée en 1994 afin d'accroître la participation des PN dans la pêche commerciale par l'intermédiaire des renonciations volontaires à l'accès à la pêche commerciale (permis et quotas), suivi du transfert de ces accès aux PN dans le cadre d'ententes d'accès à la pêche commerciale négociées annuellementFootnote 27. Le Programme de transfert des allocations recevait moins de financement que l'IPCIP. Entre 2008 et 2014, le Programme de transfert des allocations a acheté pour 14,79 millions de dollars d'accès à la pêche commerciale pour les PNFootnote 28, tandis que l'IPCIP a dépensé annuellement 131,6 millions de dollars pour les accès pendant cette même période.

L'IPCIP a précisé les processus du Programme de transfert des allocations jusqu'à la dernière année de la Mise à jour de l'IPCIP (2015-2016), à partir de laquelle le fonds de l'élément Développement d'entreprise (décrit ci-dessus) a été mis en place. Au lieu de suivre un processus de renonciation volontaire, le fonds de l'élément Développement d'entreprise pouvait être utilisé par les EPC pour acheter directement un accès (permis ou quotas). Ces permis conservent leur statut commercial et peuvent être utilisés comme des actifs immobilisés par les EPC. Tandis que certains représentants des EPC indiquent préférer les permis pour les pêches communautaires et commerciales autochtones, probablement parce que ce type de permis implique peu ou pas de droits de permis, l'avantage pour les EPC de détenir leurs propres permis commerciaux est que ces derniers se transforment en actif financier de l'EPC et sont présents sur le bilan de l'entreprise. Cela permettrait aux EPC intéressées de profiter des prêts de capital conventionnels. Le processus d'acquisition de l'accès sous l'égide du fonds de l'élément Développement d'entreprise présente un autre avantage : les EPC peuvent choisir les permis qu'elles veulent acheter, ce n'est pas le MPO qui les sélectionne à leur place. L'IPCIP a donc approfondi l'idée d'un transfert de l'accès à la pêche commerciale en insistant sur l'amélioration de la capacité commerciale et la création d'un nouvel environnement de collaboration entre les PN et le MPO.

Portée des chevauchements des activités existantes : Responsabilisation améliorée et Gestion collaborative
Les objectifs de l'élément Responsabilisation améliorée se concentrent sur l'innovation des programmes financés par d'autres secteurs du MPO (p. ex., C et P, Science, etc.). Certaines innovations, comme la création du système de données PacFish, étaient complètement inédites.

L'élément Gestion collaborative de l'IPCIP a fourni des fonds qui ont permis de renforcer la capacité des PN à participer à la gestion des pêches. De nombreux groupes financés par l'IPCIP ont aussi reçu des fonds provenant du PAGRAO (97 PN disposent d'ententes avec l'IPCIP et le PAGRAO) ou de la Stratégie relative aux pêches autochtones (93 PN disposent d'ententes avec l'IPCIP et la Stratégie relative aux pêches autochtones)Footnote 29. Cependant, plusieurs groupes sont entièrement financés par l'IPCIP. Même s'il est clair qu'un certain chevauchement existe, de nombreuses personnes interrogées (tous groupes confondus) ont indiqué que l'IPCIP permettait de combler les lacunes des autres programmes (comme le PAGRAO). Cela dit, ces personnes (des représentants du MPO et des groupes et organisations de soutien externes) ont aussi mentionné la fatigue liée aux réunions comme problème pouvant parfois limiter la participation durant les réunions et l'efficacité du processus de gestion. Il a été signalé au commissionnaire Cohen que les gestionnaires de pêches devaient participer à 160 processus de consultation de gestion différents, ce qui contribue à la fatigue liée aux réunions.


4.2 Efficacité

Cette section présente les conclusions de l'évaluation concernant l'atteinte des résultats du programme, divisées par sous-composantes du programme.

Atteinte des résultats de l'élément Développement d'entreprise


Principales constatations : Les EPC ne fonctionnent pas encore de façon durable. Cependant, d'importants progrès ont été faits. Les EPC de démonstration en rivière se voyaient confrontées à des défis particuliers, mais elles ont aussi obtenu de francs succès, ce qui laisse croire que ce type de pêche pourrait être économiquement viable. Plusieurs EPC ont connu de bons résultats en utilisant des ententes de location, mais les données probantes suggèrent que ce modèle serait moins profitable à long terme que la pêche active. Les EPC doivent acheter des accès à la pêche supplémentaires et se diversifier pour croître et devenir durables. Le fonds de l'élément Développement d'entreprise et l'Initiative sur les partenariats stratégiques d'AADNC sont considérés comme des moyens positifs d'aider les EPC à se transformer en entreprises durables. À l'avenir, les EPC devront continuer à augmenter leur capacité commerciale et leur capacité de gestion. L'ÉDÉ offrira des conseils aux EPC afin d'élaborer des plans de formation stratégique. Le programme a entraîné des résultats positifs inattendus, comme la rétention locale des permis et des quotas de pêche qui auraient autrement été achetés par des entreprises de pêche ayant un degré minimum de propriété canadienne, et l'augmentation de la capacité de pêche dans les lieux de pêche importants pour des raisons alimentaires, sociales et rituelles.


Durabilité des entreprises de pêche commerciale
Le développement d'EPC suffisamment établies, régies et capitalisées pour être autonomes faisait partie des résultats prévus de l'élément Développement d'entreprise de l'IPCIP. L'examen du document et les entrevues avec les informateurs clés ont démontré que des progrès ont été effectués et que les EPC se dirigent vers la durabilité, même si aucune d'entre elles n'a atteint la cible fixée. En examinant la notation de base et la note attribuée par l'évaluateur tiers, on constate qu'aucune EPC n'a reçu la note correspondant au seuil de fonctionnement durable (c.-à-d. 82 %) d'après le système d'évaluation interne des EPC (tiré de l'IPCIAFootnote 30). Sur les 25 EPC, huit ont reçu la note de passage (plus de 52 %), ce qui signifie que ces EPC sont en mesure de fonctionner dans des conditions de marché normales et de fournir de faibles rendements financiers à la collectivité. Six autres EPC se situent approximativement dans les 10 % sous la note de passage (entre 46,8 % et 52 %), et les 11 EPC restantes se situent à plus de 10 % sous la note de passage (en dessous de 46,8 %).

Certaines EPC ont signalé qu'elles s'estimaient capables de fonctionner sans l'IPCIP, mais ont reconnu que leur survie dépendrait alors de l'accès continu fourni par l'IPCIP et que leurs activités seraient de moindre ampleur et plus sensibles aux aléas du système (comme les fluctuations cycliques des espèces et les années de faible récolte). Le personnel et les intervenants externes aux EPC pensent qu'aucune EPC ou très peu d'entre elles pourraient continuer de fonctionner sans l'IPCIP.

Néanmoins, il est important de reconnaître que d'importants progrès ont été faits depuis 2007. Avant 2007, 3 % de l'accès à la pêche commerciale était géré par les PN. La disposition de l'IPCIP concernant l'accès a permis de faire augmenter ce chiffre à 13 % et a contribué à des forfaits d'accès diversifiés comprenant de nombreuses espèces, comme le saumon, le hareng, le flétan et la crevette, entre autres. Les forfaits d'accès individuels des EPC coûtent actuellement entre 3 millions de dollars et 12,8 millions de dollars, avec une exception : il existe une EPC dont l'accès de l'IPCIP a été évalué à environ 700 000 $. La plupart des informateurs clés estiment que la diversité et la taille des forfaits d'accès accordés aux EPC sont suffisantes pour fonder une entreprise. Cependant, de nombreuses personnes interrogées ont affirmé que les EPC auraient besoin, à l'avenir, d'un accès supplémentaire (p. ex., un quota supplémentaire) et, dans certains cas, d'un accès à de nouvelles espèces en dehors de leur portefeuille actuel.

Selon les données du système de notation interne des EPC de l'IPCIP, en 2014-2015 plus de 640 emplois occupés par des membres de collectivités avaient été créés depuis le lancement du programme. Certaines EPC emploient des membres de collectivités locales, et trois EPC ont créé plus de 50 emplois pour les membres de leur collectivité. De nombreuses EPC disposent de valeurs au débarquement de plus de 1 million de dollars. Au cours des cinq dernières années, toutes les EPC ont participé à des activités de formation concernant principalement la sécurité des pêcheurs, et un financement de 6 millions de dollars a été offert pour l'achat de navires et d'équipement.

Réussite des EPC de démonstration en rivière
Les lieux de pêche de démonstration en rivière ont été conçus afin de tester la possibilité de transférer une partie des quotas de saumons destinés à la pêche commerciale du milieu marin aux emplacements de pêche terminale en rivière. On dit qu'il s'agit de lieux de pêche de « démonstration » car ils permettent de tester la possibilité de faire de la pêche commerciale en rivière et d'utiliser des méthodes de pêche inédites pour l'industrie de la pêche commerciale (p. ex. la pêche au carrelet)Footnote 31. La rentabilité des lieux de pêche de démonstration en rivière et la qualité du poisson en tant que produit faisaient partie des préoccupations du commissionnaire Cohen, qui a conseillé que le MPO procède à des recherches au sujet des avantages économiques de la pêche en rivièreFootnote 32. L'industrie maritime s'est inquiétée de la possibilité que le saumon subisse une perte de qualité importante lorsqu'il migre du milieu marin à la rivière, exigeant ainsi le déploiement d'efforts considérables afin de développer un marché pour le saumon pêché en rivièreFootnote 33. Même s'il reste du travail à faire, plusieurs EPC pratiquant la pêche de démonstration en rivière ont réussi à promouvoir leur produit et ont trouvé un marché pour le saumon pêché en rivière. Par exemple, le représentant d'une de ces EPC a indiqué qu'il commercialisait le saumon en employant des pratiques semblables à celles de l'industrie vinicole, soit en mettant l'accent sur le caractère unique de la qualité du saumon, qui résulte du réseau de rivières particulier d'où il provient, tout comme on mettrait l'accent sur le sol de la vigne pour le vin. Cela a attiré l'attention d'organismes environnementaux et de mouvements en faveur des aliments locaux, comme la Fondation David SuzukiFootnote 34 et Slow Food au CanadaFootnote 35, et leurs produits ont été régulièrement vendus dans des hôtels et des restaurants haut de gamme de la région des hautes terres d’Okanagan.

Les lieux de pêche de démonstration en rivière présentent encore des défis en raison des fluctuations cycliques des populations de poissons; en effet, les allocations de saumon ne peuvent pas être garanties sur toute une année. Certaines EPC ont réussi à atténuer le problème en créant un comptoir de vente de produits, qui a été conçu afin d'apporter plus de stabilité tout au long de l'année. D'autres EPC ont trouvé des méthodes de pêche appropriées à leurs emplacements uniques et éloignés qui permettent d'améliorer la pêche lors des années les plus abondantesFootnote 36.

Les EPC en rivière ont mentionné la nécessité d'une meilleure flexibilité dans l'attribution des fonds, car le matériel dont ils ont besoin est différent de celui des EPC côtières, qui achètent principalement des navires et de l'équipement. Il a été demandé que les fonds soient plutôt accordés afin de soutenir le développement des infrastructures, comme la création de sites de débarquement. Les représentants des EPC ont indiqué qu'il n'était pas toujours permis d'utiliser les fonds accordés par l'IPCIP à ces fins, même si cela a été autorisé plus fréquemment au cours des deux dernières années. L'arrivée du fonds de l'élément Développement d'entreprise est considérée comme positive par la plupart des EPC en rivière, dont une a précisé qu'elle avait l'intention d'accroître sa capacité de congélation grâce au soutien du fonds de l'élément Développement d'entreprise. Curieusement, étant donné les préoccupations formulées par le commissionnaire CohenFootnote 37, trois EPC en rivière sur quatre ont reçu une note de 50 % selon le système d'évaluation interne des EPCFootnote 38. Les EPC en rivière représentent environ 16 % des EPC; cependant, elles comprennent 38 % des EPC ayant une note de plus de 50 %. Même si ces EPC ne sont pas encore considérées comme durables d'après le système de notation, elles sont mieux cotées que beaucoup de leurs pairs situés en zone côtière. Cette conclusion est surprenante si l'on considère les défis uniques décrits ci-dessus, et elle suggère que les lieux de pêche de démonstration en rivière peuvent devenir rentables et durables.

Quelques représentants des EPC ont mentionné qu'à cause de la courbe d'apprentissage associée aux lieux de pêche de démonstration en rivière, des tensions qui n'existaient pas avant l'IPCIP ont éclaté entre les groupes du cours inférieur et supérieur du fleuve Fraser. Au début de la pêche en rivière, par exemple, toutes les EPC n'avaient pas développé la capacité de pêcher leur allocation au complet. Les groupes du cours inférieur du fleuve Fraser voulaient avoir accès à ce quota, et estimaient qu'il était injuste qu'ils ne puissent pas le pêcher librement. Les pêcheries de démonstration en rivière ont réussi à augmenter leur capacité de pêche commerciale, et au cours des dernières années certains groupes ont réussi à pêcher la totalité de leur allocationFootnote 39. Une partie de ce ressentiment pourrait être atténué si l'IPCIP était étendue afin d'inclure les nouvelles EPC, puisque plusieurs des PN du cours inférieur du fleuve Fraser ne faisaient pas partie du programme jusque-là. Il faut toutefois noter qu'il a toujours été possible de rejoindre les EPC existantes. Si le programme était ouvert à de nouveaux participants, un accès supplémentaire pour le saumon du fleuve Fraser serait probablement nécessaire.

Limites du modèle d'entente de location
Selon les estimations du programme, environ la moitié des EPC dépend partiellement d'un modèle d'entente de location pour la pêche, dans le cadre duquel l'accès est loué à une entreprise ne faisant que partiellement ou pas du tout partie des PN (souvent un capitaine ne faisant pas partie des PN avec un équipage des PN), et les redevances sont reversées à l'EPC. Ce type d'entente est similaire à ce que l'on appelle la location de redevances sur la côte est. La plupart de ces EPC font passer en priorité les membres de leur collectivité, puis les autres pêcheurs des PN, et enfin les pêcheurs commerciaux ne faisant pas partie des PN. Certaines EPC produisant d'importantes valeurs au débarquement dépendent de ce modèle d'entente de location. Même s'il a été approprié au départ, pour les EPC qui manquaient de capacité de pêche au sein de leur collectivité, de louer leur accès à la pêche à des entreprises ne faisant pas partie des PN, des données probantes issues de programmes semblables mis en place sur la côte est démontrent qu'en fin de compte, les collectivités qui pêchent de façon active ou qui louent leur accès à un propriétaire et à un équipage de navire provenant de la collectivité voient leurs résultats et leurs revenus s'améliorer à long termeFootnote 40. Avec le modèle de pêche active, les membres de la collectivité susceptibles d'obtenir un emploi intéressant au cours de la saison de pêche sont plus nombreux. Une fois la saison de pêche terminée, ces membres pourraient avoir droit aux prestations de l'assurance-emploi de l'industrie de la pêche, ce qui leur offrirait un revenu plus stable entre les saisons de pêches.

Plusieurs représentants des EPC ont parlé de leur objectif visant à encourager la jeunesse à apprendre la pêche commerciale et à développer leurs compétences afin d'aider la collectivité à évoluer et à prospérer dans le futur. Quelques personnes interrogées ont mentionné qu'avant l'IPCIP, leurs membres commençaient à perdre les compétences nécessaires pour pêcher à des fins alimentaires, sociales et rituelles. En offrant des emplois aux membres de leur collectivité et en leur apprenant la pêche commerciale, ces compétences pourraient être conservées et utilisées pour répondre aux besoins alimentaires, sociaux et rituels de la collectivité. Certains représentants du MPO ont souligné l'importance de la collaboration avec l'ÉDÉ afin d'aider les EPC à effectuer leur transition vers un modèle de pêche active, et ils ont précisé que cela devrait faire partie des objectifs de l'IPCIP à l'avenir.

Importance d'un accès à la pêche diversifié et étendu pour garantir la durabilité des EPC
La plupart des EPC ont reçu des accès (permis de pêche/quotas) pour une variété d'espèces (p. ex., le saumon, le hareng, le poisson démersal, la crevette, etc.). Les forfaits d'accès individuels des EPC coûtent actuellement de 3 à 12,8 millions de dollars, avec une exception : il existe une EPC dont l'accès de l'IPCIP a été évalué à environ 700 000 $. Ces forfaits comprennent généralement plusieurs espèces; cependant, il semble qu'un accès plus étendu soit nécessaire.

Les EPC et les groupes externes aux EPC ont reconnu la nécessité pour les EPC de disposer d'un accès supplémentaire, en estimant qu'entre trois à cinq fois plus d'accès seraient nécessaires. La plupart des représentants des EPC estiment que les forfaits d'accès dont ils disposaient jusque-là étaient suffisants pour commencer à fonder leur entreprise, mais qu'il leur faudrait des permis ou quotas supplémentaires afin de réaliser une économie d'échelle. En outre, la disposition concernant l'accès (permis ou quotas) à des espèces qui ne sont pas accessibles actuellement par l'intermédiaire du portefeuille des EPC de l'élément Développement d'entreprise pourrait permettre de diversifier l'entreprise et de lui offrir une plus grande possibilité de pêcher tout au long de l'année, et pas seulement sur une base saisonnière. Pour reprendre les mots du représentant d'une EPC :

Ce n'est pas exactement ce que nous souhaitions [en matière d'espèces], mais c'est un début. (Représentant d'une EPC)

Le nouveau fonds de l'élément Développement d'entreprise est considéré comme un ajout essentiel au programme pour aider les EPC à atteindre un certain niveau et une diversité d'accès. Ce fonds a pour but d'aider les EPC à acheter directement un accès, mais aussi à le détenir exclusivement comme un actif, tandis que le processus d'allocation d'accès initial du programme ne donnait pas aux EPC cette possibilité (elles recevaient plutôt un accès à la pêche commerciale et communautaire). La possession de permis ou de quotas de pêche permettra aux EPC de profiter de prêts conventionnels, tout en aidant les EPC à choisir les permis et les quotas qui leur semblent les plus adéquats pour la croissance de leur entreprise. En décembre 2015, 24 demandes pour le fonds de l'élément Développement d'entreprise avaient été approuvées.

Plusieurs EPC ont aussi indiqué vouloir se diversifier dans l'aquaculture. C'est une stratégie qui pourrait aider à la création d'emplois permanents. L'Initiative de diversification des pêches commerciales du Pacifique, financée par l'AADNC, est une source de soutien importante pour ce type de projet basé sur l'aquaculture.

Certains informateurs clés (des représentants des EPC et du groupe de gestion collaborative) estiment qu'afin de vraiment respecter les droits et les titres des PN, 50 % de l'accès à la pêche commerciale en Colombie-Britannique devrait être accordé aux PNFootnote 41. Au cours de la commission Cohen (2012), le CPPN a indiqué qu'il souhaitait que l'IPCIP augmente à 33 % la part de pêche commerciale des PN, tandis que d'autres programmes l'augmenteraient à 50 %Footnote 42. Étant donné que 85 % des PN de Colombie-Britannique admissibles ont participé jusqu'à ce jour à l'IPCIP en tant qu'EPC, le MPO pourrait envisager de collaborer avec ces EPC par l'intermédiaire du fonds de l'élément Développement d'entreprise afin d'augmenter le pourcentage d'accès à la pêche commerciale détenu par les EPC.

Importance des efforts continus en matière de renforcement des capacités des EPC
En plus d'un accès plus étendu, les EPC doivent augmenter leur capacité commerciale. L'un des membres de l'ÉDÉ a été choisi pour aider les EPC à élaborer des plans de formation stratégique à l'avenir. Même si toutes les EPC ont reçu une formation de base (p. ex. pour la sécurité, la pêche en mer, la gestion et l'administration d'entreprise), le coordinateur de formation les aidera à choisir des formations dans d'autres domaines (p. ex. la gestion d'entreprise approfondie, la commercialisation, etc.). Trois possibilités de formation continueront à être financées par le fonds de soutien opérationnel de l'IPCIP. Les EPC seront en mesure de développer leur capacité de gestion, ce qui devrait permettre à l'entreprise d'évoluer et de fournir une capacité accrue à la collectivité, des compétences qui offrent le potentiel nécessaire pour soutenir d'autres entreprises risquées en dehors du secteur des pêches et de l'IPCIP.

Résultats positifs inattendus du programme : Accès préservés pour les Canadiens
Même s'il ne s'agit pas d'un résultat clairement attendu du programme, l'IPCIP a indirectement réservé les accès aux Canadiens disposant d'intérêts locaux dans la pêche et le milieu aquatique. La renonciation à l'accès de l'industrie commerciale au profit de l'ICPIC et sa redistribution aux EPC des PN a permis de garantir qu'il serait détenu par des Canadiens et utilisé dans l'intérêt des collectivités locales. La Loi sur la protection des pêches côtières régit l'accès des navires de pêche étrangers aux eaux et aux lieux de pêches canadiens. Pour que les navires soient enregistrés comme canadiens, chacune des personnes auxquelles il appartient doit avoir la citoyenneté canadienne, être une personne ou un résident domicilié au Canada, ou être une société constituée sous le régime d'une loi fédérale ou provincialeFootnote 43. La Loi sur la marine marchande du Canada de 2001 précise aussi qu'un navire peut-être enregistré au Canada s'il appartient à une société étrangère dont une filiale est constituée en vertu des lois du Canada ou d'une provinceFootnote 44. Par conséquent, les navires soumis aux exigences des permis de pêche commerciale canadiens doivent disposer d'un degré de propriété canadienne minimum et offrir un minimum d'avantages aux Canadiens. Même si on ignore le nombre précis de permis abandonnés qui étaient anciennement détenus par des sociétés étrangères ayant des filiales au Canada, l'IPCIP a distribué 10 % d'accès à la pêche commerciale dans les eaux du Pacifique supplémentaires aux EPC des PN locales, garantissant ainsi qu'une partie de l'accès à la pêche commerciale serait gérée par les collectivités locales à l'avenir.

Résultats positifs inattendus du programme : Augmentation de la capacité de pêche
Bien que les changements dans le secteur de la pêche à des fins alimentaires, sociales et rituelles ne faisaient pas partie des résultats attendus de l'IPCIP, le fait de fournir aux membres des EPC des navires, de l'équipement et de la formation en matière de pêche a augmenté la capacité de pêche dans un grand nombre de lieux de pêche importants pour des raisons alimentaires, sociales et rituelles. Quelques représentants des EPC sont très satisfaits de cet avancement, puisqu'ils ont maintenant accès à des espèces importantes sur le plan culturel (p. ex. pour la médecine traditionnelle) qui étaient auparavant difficiles à obtenir. Un des représentants a mentionné que sa collectivité était ravie d'avoir à nouveau accès à des oursins :

Cela faisait des années que nous n'avions plus eu d'oursins dans notre collectivité. Les gens ont fait la file jusqu'à après la tombée de la nuit, ils étaient si heureux de pouvoir en avoir un. (Représentant d'une EPC)

D'autres représentants ont toutefois exprimé des inquiétudes quant à ce résultat, car l'augmentation de la pêche pourrait avoir des incidences sur certaines espèces. À l'heure actuelle, ces incidences sont difficiles à déterminer, parce que les données relatives à la surveillance des prises dans certains lieux de pêche à des fins alimentaires, sociales et rituelles sont incomplètes ou incertaines


Atteinte des résultats de l'élément Responsabilisation améliorée


Principales constatations : Le Cadre stratégique pour la surveillance de la pêche et les déclarations de prises dans les eaux du Pacifique, 2012 a fourni des normes pour orienter la surveillance des pêches du Pacifique et les déclarations de prises pour toutes les pêches. Des doutes subsistent à l'égard des données provenant de la surveillance des prises, même si la confiance en leur exactitude a augmenté. Les nouvelles méthodes d'application des lois ont permis d'améliorer la conformité des lieux de pêche, même s'il reste des inquiétudes en ce qui concerne la durabilité des activités d'application, puisqu'elles dépendent grandement des fonds accordés temporairement par l'IPCIP. De nouveaux systèmes de données visant à soutenir la gestion des pêches en sont à leur dernière étape de développement. Les résultats préliminaires sont positifs.


Efficacité des activités de surveillance des prises
En 2012, un nouveau Cadre stratégique pour la surveillance de la pêche et les déclarations de prises dans les eaux du Pacifique a été élaboré par le MPO par l'intermédiaire du fonds de l'élément Responsabilisation améliorée, et ce, afin de donner aux représentants du MPO et aux pêcheurs (pêche commerciale, récréative, et à des fins alimentaires, sociales et rituelles) une orientation pour la surveillance de la pêche et les déclarations de prises dans le Pacifique. Ce Cadre inclut une argumentation pour la mise en place de normes de surveillance appropriées pour tous les lieux de pêche. Le Cadre comprend un outil d'évaluation basé sur les risques qui facilite l'élaboration et l'application de normes de surveillance des prises dans tous les lieux de pêche en fonction des niveaux de risque déterminés pour les écosystèmes et des exigences de gestionFootnote 45.

Le Cadre stratégique pour la surveillance de la pêche et les déclarations de prises dans les eaux du Pacifique est considéré comme une politique régionale depuis 2012, et la mise en œuvre de normes de surveillance et de déclaration de prises a été l'une des principales priorités de la région du Pacifique tout au long de la période d'évaluation. En 2015, l'outil d'évaluation basé sur les risques conçu pour le Cadre a été utilisé dans plusieurs lieux de pêche (commerciale, au saumon, au hareng, récréative et autochtone à des fins alimentaires, sociales et rituelles) dans la région du PacifiqueFootnote 46. Des exigences de surveillance cohérentes avec le Cadre ont été mises en place dans les projets pilotes de surveillance de prises dans le cadre de la pêche commerciale au saumon. Ces sites étaient considérés, d'après l'outil d'évaluation basé sur les risques, comme des écosystèmes à haut risque comprenant des populations mixtes et des habitats fragiles où un important écart existe entre les programmes de surveillance de prises et les normes minimalesFootnote 47.

Jusqu'en 2013, les lieux de pêche récréative du Pacifique n'étaient soumis qu'à des exigences de soumission de données volontaire, sans qu'il n'y ait de surveillance par une tierce partieFootnote 48. Le Cadre a été utilisé pour faciliter l'élaboration d'exigences plus strictes pour les permis de pêche et pour aider à la création de nouveaux outils de surveillance. Depuis avril 2013, pour obtenir un permis de pêche sportive dans les eaux de marée, il est obligatoire de faire état des activités de pêche récréative et des prises en interrogeant les pêcheurs ou grâce au Sondage électronique de l'effort et des prises de la pêche récréativeFootnote 49.

En plus des lieux de pêche récréative et de pêche commerciale au saumon, le Cadre stratégique pour la surveillance de la pêche et les déclarations de prises dans les eaux du Pacifique a été mis en place dans les lieux de pêche à des fins alimentaires, sociales et rituelles. Il a été utilisé par le Groupe de travail régional sur la surveillance de la pêche à des fins alimentaires, sociales et rituelles afin d'élaborer des normes minimales pour la surveillance des prises et d'orienter la création d'une base de données sur la pêche à des fins alimentaires, sociales et rituelles. Cette base de données contient des renseignements sur la pêche et sur les prises à des fins alimentaires, sociales et rituelles et envoie ces renseignements au système de données PacFish/CREST, où ils peuvent être intégrés à d'autres données et utilisés pour la gestion des pêchesFootnote 50.

Le MPO a l'intention d'utiliser l'outil d'évaluation des risques du Cadre dans tous les lieux de pêche du Pacifique d'ici le 31 mars 2016Footnote 51. Lorsque ces évaluations de risques auront été effectuées pour tous les lieux de pêche, le MPO collaborera avec les pêcheurs afin d'établir un ordre de priorité des lieux de pêche où des modifications sont nécessaires en matière de surveillance et de déclaration de prisesFootnote 52.

La plupart des personnes interrogées (tous groupes confondus) ont indiqué que, depuis 2010 et avec la mise en place du Cadre stratégique pour la surveillance de la pêche et les déclarations de prises dans les eaux du Pacifique, les renseignements sur la surveillance de prises étaient plus précis. Toutes les personnes interrogées ont cependant signalé que des lacunes persistaient dans la surveillance des pêches et la déclaration des prises. Plus particulièrement, certains informateurs (des représentants des EPC et de groupes externes ou d'organisations de soutien) ont exprimé leurs inquiétudes quant au manque de données déclarées dans le secteur récréatif, en particulier en ce qui concerne la pêche sportive commerciale (c.-à-d. les chalets de pêche sportive, les visites guidées sur la pêche, etc.). Pour reprendre les mots de l'un des informateurs clés :

Les PN pensent que le MPO [ne] surveille [pas assez] la pêche sportive – cela marche dans les deux sens [puisque le secteur du sport pense aussi que les PN ne sont pas suffisamment surveillées]. (Représentant d'une EPC)

Les préoccupations au sujet de l'incohérence en matière de surveillance et de déclaration de prises dans les lieux de pêche ont été reprises lors des ateliers sur les déclarations de prises et la surveillance de la pêche à des fins alimentaires, sociales et rituelles du CPPN (2013). Les PN ayant participé à ces ateliers ont indiqué qu'il existe une réelle nécessité d'être cohérent en matière de surveillance et de déclaration de prises dans tous les secteurs de pêche, et que le secteur récréatif devrait respecter les mêmes normes que les lieux de pêche autochtones et les lieux de pêche commerciale. Footnote 53

Efficacité des activités d'application
Le développement et le lancement des méthodes de C et P, en particulier l'application des lois axée sur les renseignements, ont été des composantes importantes de l'élément Responsabilisation améliorée afin de surveiller la vente de poissons pêchés illégalement et d'y mettre fin. Au moment de l'évaluation, dix employés équivalents temps plein de l'équipe C et P avaient été formés pour effectuer des enquêtes axées sur les renseignements, et 160 agents des pêches travaillaient avec les collectivités des PN pour encourager la conformitéFootnote 54.

Les enquêtes axées sur les renseignements représentent une technique de collecte des renseignements visant à établir des priorités pour les efforts d'application et les patrouilles. Elles consistent par exemple à examiner les anciens documents d'application et ainsi déterminer que le plus grand nombre de violations ont lieu en fin de soirée, puis à décider, sur la base de ces renseignements, de mettre en place des patrouilles en soirée.

La majorité des personnes interrogées (des représentants des EPC) ont affirmé que les nouvelles approches d'application des lois (c.-à-d. sensibilisation des collectivités, surveillance axée sur les renseignements et gestion des cas graves), en particulier les initiatives de sensibilisation des collectivités comme les mesures de justice réparatrice, ont été bénéfiques. Les mesures de justice réparatrice de 2013 ont permis à 350 affaires d'être détournées du processus judiciaire traditionnel pour être traitées par les collectivitésFootnote 55. Les coûts de condamnation ont chuté d'environ 1 million de dollars depuis 2004. Pour reprendre les mots de l'un des informateurs clés :

Le MPO n'est maintenant plus seul contre l'individu et la collectivité; dans la plupart des cas, le MPO et la collectivité sont unis contre l'individu. (Représentant du MPO)

Quelques personnes interrogées (des représentants des groupes et organisations de soutien externes) ont mis l'accent sur le fait qu'inclure les PN dans le processus d'application en recrutant des agents des pêches des PN pour agir dans les collectivités permettrait d'augmenter l'efficacité du processus et d'améliorer la conformité.

La réduction globale de l'intensité des conflits est aussi un avantage tiré des initiatives de sensibilisation des collectivités.

Même si nous ne sommes pas d'accord, nous restons courtois et respectueux. (Représentant du MPO)

Les représentants du MPO ont noté qu'avant les initiatives de sensibilisation des collectivités, les conflits dégénéraient en actes de violence. Le degré de violence semble avoir baissé de façon significative, grâce à l'amélioration des relations due à l'IPCIP et aux activités de sensibilisation des collectivités, comme les expéditions en canots.

En outre, la sensibilisation des collectivités et les efforts de justice réparatrice ont fourni aux jeunes des PN des raisons de rester dans le droit chemin. Les activités comme les expéditions en canots annuelles ont mis les jeunes des PN en contact avec les agents des pêches, qui jouent un rôle qui dépasse leurs responsabilités en matière d'application des lois. En général, à la fin des expéditions en canots, les jeunes des PN et les agents des pêches pagaient ensemble dans un canot et interagissent de façon informelle. Beaucoup de jeunes des PN ont donc démontré de l'intérêt à devenir agent des pêches. L'une des exigences pour être agent des pêches est de disposer d'une habilitation de sécurité de niveau Secret, qui implique de ne pas avoir de casier judiciaire. Les jeunes des PN sont plus sujets à la délinquance, et avoir un objectif ciblé comme celui de devenir agent des pêches peut réduire le risque d'adopter un comportement criminel. 
Pour reprendre les mots de l'un des informateurs :

Cela leur donne une raison d'éviter les ennuis. (Représentant du MPO)

Selon les représentants de C et P, une grande partie de ces nouvelles initiatives n'auraient pas pu être développées sans l'IPCIP. C'est le cas notamment de la sensibilisation des communautés, de la surveillance axée sur les renseignements, et du traitement et des formations dans les usines.

Même si des résultats positifs ont été obtenus, comme les réussites liées aux mesures de justice réparatrice, les représentants de C et P ont indiqué que le maintien des priorités les plus importantes (c.-à-d. la conservation) mobilisait souvent toutes les ressources à leur disposition, et que les autres activités (comme l'allocation et la validation des données de surveillance de prises) n'étaient organisées que lorsque les ressources étaient disponibles. La sensibilisation des collectivités faisait partie des initiatives demandant beaucoup de ressources, et l'établissement d'une relation continue était nécessaire pour que l'initiative soit efficace. Au vu des ressources limitées et du caractère temporaire du financement de l'IPCIP fourni pour soutenir ces initiatives, la durabilité des activités actuelles demeure un sujet d'inquiétude.

Efficacité des systèmes de données
Le développement de la base de données PacFish visait à améliorer la gestion des données sur les pêches dans toute la région du Pacifique régie par le MPO. PacFish comprendra des données sur la gestion et la surveillance des prises, permettra la récupération et l'intégration des données sur les pêches provenant de différentes sources, et fournira des données actualisées sur les pêches à tous les intervenants. Cela permettra d'avoir une approche standardisée pour la gestion des renseignements dans tous les lieux de pêche, et une base de données afin de surveiller la conformité et de déterminer les responsabilitésFootnote 56.

Au moment de cette évaluation, PacFish en était aux dernières étapes d'analyse par le gouvernement, et devait être publié dans les mois qui viennent. Au début du développement de PacFish, des normes de données ont été élaborées au sujet de plusieurs aspects de la pêche (p. ex., la zone de pêche, l'équipement, les espèces), ce qui a permis plus tard d'intégrer des données sur les pêches dans différents systèmes.

L'une des principales composantes du système PacFish est le développement de CREST, qui fait partie de PacFish. CREST a fourni un référentiel standardisé pour les données sur les pêcheurs pratiquant la pêche récréative et à des fins alimentaires, sociales et rituelles. En plus du référentiel CREST, les permis de pêche à des fins alimentaires, sociales et rituelles ne sont plus distribués de façon discontinue en version papier : ils sont intégrés au Système national d'émission de permis de pêche sportive, qui fait partie de CREST. Cela a facilité l'accès aux données sur la distribution des permis de pêche à des fins alimentaires, sociales et rituelles et aux données de surveillance de prises, et permettra d'améliorer la gestion des pêches à des fins alimentaires, sociales et rituelles.

Le cadre PacFish a aussi créé d'autres composantes, comme PacSearch et PacAdmin. La création du système PacSearch a permis à plus de 500 représentants du MPO d'accéder aux données, et ainsi de trouver des renseignements sur les permis, les navires et les activités de pêche dans un système unique et efficace. Associé à la création du système PacAdmin, l'accès des utilisateurs peut être géré par l'intermédiaire d'un système d'identification de l'utilisateur centralisé. Même si tous les avantages de PacFish n'ont pas encore été déterminés, de nombreux représentants du MPO ont indiqué qu'ils s'attendaient à ce que PacFish soit un système de gestion de données efficace et complet qui les aidera dans la gestion des pêches.

La normalisation de la méthodologie de calcul des prises de la pêche récréative dans la région fait partie des avantages inattendus du système CREST. Dans le cadre du développement du système, une approche statistiquement rigoureuse et scientifiquement valide a été convenue. Avant l'IPCIP, les estimations des prises de la pêche à des fins alimentaires, sociales et rituelles dans la région n'employaient pas toutes la même méthodologie de calcul. Afin de rationaliser le processus de gestion des données, les données doivent être recueillies à l'aide d'une méthode standardisée. La méthodologie de calcul des prises a donc été examinée par le secteur Science du MPO, notamment par des biologistes professionnels, et standardisée dans toute la région. Il est fort probable que cela n'aurait pas pu avoir lieu sans l'IPCIP, et cela ne faisait pas partie des résultats attendus du programme.


Atteinte des résultats de l'élément Gestion collaborative


Principales constatations : L'IPCIP a augmenté de façon modérée la participation des PN au niveau 1 (de PN à PN) et au niveau 2 (de PN au MPO) dans la gestion des pêches durables. L'IPCIP a augmenté dans une faible mesure la participation multilatérale des PN (niveau 3, des PN au gouvernement et aux autres intervenants) dans la gestion des pêches durables. Il reste toutefois du travail à accomplir. L'IPCIP a néanmoins offert des avantages indirects en matière de négociation de traités.


Amélioration de la participation des PN dans le processus décisionnel relatif aux pêches : un engagement bilatéral
Le MPO a l'obligation de consulter les PNFootnote 57 au sujet de la gestion des pêches, conformément au paragraphe 35(1) sur les droits existants de la Loi constitutionnelle de 1982Footnote 58. En outre, les PN souhaitent faire davantage partie du processus décisionnel relatif aux pêchesFootnote 59 et ont réclamé une meilleure participation des PN dans la gestion des pêchesFootnote 60.

L'approche du MPO concernant la gestion collaborative repose sur le principe qu'une bonne participation de niveau 1 (de PN à PN) offre une base pour une participation et un dialogue efficace au niveau 2 (de PN au MPO) et au niveau 3 (de PN au gouvernement et aux autres intervenants)Footnote 61.

L'évaluation a fourni des données probantes suggérant que grâce aux initiatives financées par l'IPCIP, le degré de participation aux niveaux 1 et 2 a augmenté en moyenne de façon modérée. Au niveau 1 en particulier, le soutien continu du CPPN a offert la possibilité de coordonner les intérêts des PN de la région, puisque le conseil exécutif du CPPN était composé de représentants sélectionnés par les PN dans les 14 régions de la Colombie-BritanniqueFootnote 62. De nombreux informateurs (des représentants du MPO, des représentants des groupes et organisations de soutien externes, et des représentants des EPC participant à la gestion collaborative) ont cité le CPPN comme ressource précieuse pour le développement des politiques des PN.Pour reprendre les mots de l'un des informateurs :

Les discussions et les politiques annuelles que nous abordons à la table du Conseil peuvent être partagées avec les collectivités, qui peuvent faire des commentaires. C'est un lieu de discussion. (Représentant du MPO)

Le Comité de coordination du saumon et le Comité de coordination de l'aquaculture font partie des initiatives soutenues par le CPPN. Le Comité de coordination du saumon a été perçu par de nombreuses personnes interrogées (des représentants du MPO et des groupes et organisations de soutien externes) comme particulièrement efficace dans la coordination des intérêts des PN, et il participe régulièrement aux consultations des plans de gestion intégrée des pêches au saumonFootnote 63.

Même s'il se concentrait avant tout pour le processus de participation de niveaux 1 et 2, le Comité de coordination du saumon a commencé à travailler sur le niveau 3 par l'intermédiaire du Comité consultatif sur la pêche commerciale au saumon. Plusieurs informateurs (des représentants du MPO) ont indiqué qu'ils trouvaient le Comité consultatif sur la pêche commerciale au saumon très efficace. Une personne interrogée a affirmé que le degré de réussite du Comité consultatif sur la pêche commerciale au saumon dépassait ses attentes. Au total, 15 recommandations ont été faites par le Comité consultatif sur la pêche commerciale au saumon concernant la mise à jour du cadre de répartition des ressources en saumon pour la pêche commercialeFootnote 64.

En ce qui concerne l'aquaculture, le Comité de coordination de l'aquaculture a été mis en place par le CPPN afin de coordonner les activités de gestion de l'aquaculture chez les PN. Le Comité de coordination de l'aquaculture est une nouvelle structure établie en 2014 à la suite du transfert du mandat de l'aquaculture de la province de Colombie-Britannique au MPOFootnote 65. Le développement de ce comité constitue une réponse aux difficultés de participation des PN au niveau 3 en matière de gestion de l'aquaculture. Comme l'initiative est récente, les résultats ne sont pas encore connus, mais en 2014, le Comité de coordination de l'aquaculture poursuivait le développement d'un processus de gouvernance et a identifié plusieurs enjeux importants, comme l'élaboration d'un cadre de gestion des risques et l'analyse de possibilités économiques, entre autresFootnote 66. Les représentants du MPO et des groupes et organisations de soutien externes s'attendent à ce que le Comité de coordination de l'aquaculture améliore à l'avenir la participation aux niveaux 1 et 2.

Le Fraser River Aboriginal Fisheries Secretariat, qui soutient le Fraser Salmon Management Council, fait partie des autres groupes régionaux ayant pris de l'ampleur grâce à l'IPCIP. Le Fraser Salmon Management Council est le représentant officiel des membres de 62 PN installées aux alentours du fleuve Fraser. Il s'agit actuellement d'un groupe de niveau 1, mais son objectif final est d'atteindre le niveau 2 et de créer une entente de gestion avec le MPO concernant le saumon du fleuve FraserFootnote 67. Une lettre d'entente a été signée entre le Fraser Salmon Management Council et le MPO en 2012, indiquant que les deux parties s'engageaient à collaborer sur le plan interministériel et à élaborer des processus et des ententes pour la gestion et la conservation du saumon dans le fleuve FraserFootnote 68.

Même si la participation de niveaux 1 et 2 s'est améliorée, des lacunes subsistent en matière de capacité et de présence. Certaines PN n'ont pas voulu assister aux Comités de planification intégrée de la pêche parce qu'ils estiment que ce n'est pas le bon endroit pour aborder les droits prévus à l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982Footnote 69. Des efforts continus visant à augmenter la capacité de pêche à ces niveaux seraient bienvenus.

Amélioration de la participation des PN dans le processus décisionnel relatif aux pêches : un engagement multilatéral
Les informateurs clés (des représentants du MPO et des groupes et organisations de soutien externes) étaient d'accord pour dire que des progrès ont été réalisés au niveau 3. Cependant, plus de capacités et de ressources sont nécessaires pour améliorer ce domaine, et il reste du travail à accomplir pour obtenir une participation de niveau 3 efficace. Malgré tout, ce niveau de participation a aussi connu des réussites. Par exemple, la création du Groupe d'experts sur la surveillance et la conformité des captures dans la Région Pacifique (aussi appelé Groupe d'experts sur la surveillance et la conformité) à partir du Forum intégré de dialogue sur le saumonFootnote 70 est considérée comme une grande réussite par les informateurs. Le Groupe d'experts sur la surveillance et la conformité a joué un rôle crucial dans la création du Cadre stratégique pour la surveillance de la pêche et les déclarations de prises, en particulier dans l'élaboration de l'outil d'évaluation des risques créé afin d'évaluer les risques des pêches. L'objectif du Groupe d'experts sur la surveillance et la conformité était d'obtenir des « renseignements accessibles, précis et opportuns sur les pêches, de façon à disposer de suffisamment de renseignements et à obtenir la confiance du public pour que les pêches soient gérées de manière durable et que les objectifs et les obligations de déclaration soient respectésFootnote 71 ». Des personnes ayant assisté à la commission Cohen en 2012 ont indiqué que, selon elles, le travail du Groupe d'experts sur la surveillance et la conformité avait été une réussite, et que le groupe devrait continuer à exister, puisqu'il reste du travail à accomplirFootnote 72. Le plan du Groupe d'experts sur la surveillance et la conformité est de continuer à nouer des relations et de surveiller la compréhension et l'acceptation d'une surveillance améliorée des pêchesFootnote 73.

La participation efficace du Comité de coordination du saumon au sein du Comité consultatif sur la pêche commerciale au saumon a été considérée comme positive par plusieurs personnes interrogées. Certains informateurs (des représentants du MPO et des groupes et organisations de soutien externes) ont été plus loin et ont affirmé que, selon eux, une partie du succès du Comité consultatif sur la pêche commerciale au saumon proviendrait de l'Initiative de planification stratégique concernant le saumon quinnat du sud de la C.-B., un processus mené par les PN par l'intermédiaire du Fraser River Aboriginal Fisheries Secretariat et du MPOFootnote 74.

Contribution du programme pour les négociations de traités à long terme
L'une des exigences pour la mise en place de l'IPCIP était que les EPC devaient laisser la politique de côté et se concentrer sur la construction de leur entreprise sans interférence politique. De nombreuses EPC ont essayé de séparer la politique et les affaires, mais toutes n'ont pas réussiFootnote 75. Même s'il n'était pas directement impliqué dans le processus de négociation de traités, l'IPCIP a aidé à atténuer les conflits qui auraient pu perturber les discussions en cours au sujet du traité. Par exemple, en favorisant un accès accru des PN dans l'industrie de la pêche commerciale en vertu des mêmes lois qui régissent l'industrie commerciale, une certaine stabilité s'est installée. La capacité de l'IPCIP d'obtenir et de distribuer des permis a aussi permis d'atténuer des conflits. Il est possible que cette stabilité ait été la source d'effets positifs indirects sur le processus de traités.

La création de regroupements a aussi aidé à fournir d'autres solutions pour la gestion des conflits. Par exemple, une PN souhaitait pêcher dans une zone qui ne faisait pas partie de son territoire, mais où elle avait toujours pêché, en vertu de ses droits historiques. Le soutien de l'IPCIP a permis au personnel du MPO d'entamer un dialogue entre cette PN et le regroupement régional de la zone concernée. De ce fait, le conflit entre la PN qui souhaitait pêcher dans cette zone, le MPO et la PN dont dépendait la zone a été atténué. Des poursuites judiciaires et des conflits de plus grande ampleur ont été évités.


4.3 Évaluation de l’utilisation des ressources

Cette section aborde les variations entre les dépenses prévues et les dépenses réelles sur les cinq années évaluées, et offre une analyse qualitative des pratiques administratives concernant l'utilisation efficiente des ressources.


Principales constatations : De façon générale, les résultats de l'évaluation ont montré que le programme est géré efficacement. Aucune amélioration notable ne s'est avérée nécessaire. L'effet combiné de la nature complexe et dynamique de ce programme et des multiples processus ayant dû être entrepris pour renouveler son financement constitue une explication raisonnable quant aux variations constatées entre les dépenses prévues et les dépenses réelles.


La répartition des fonds du programme de 2010-2011 à 2013-2014 entre les trois éléments a été relativement cohérente : 60 % pour le Développement d'entreprise, 20 % pour la Responsabilisation améliorée, 10 % pour la Gestion collaborative, et 10 % pour la gestion du programme et le financement des outils. Cependant, au cours des deux dernières années (2014-2015 et 2015-2016), la répartition du financement a progressivement évolué : moins de fonds sont accordés à la Gestion collaborative et à la Responsabilisation améliorée, mais davantage le sont au Développement d'entreprise. Cette évolution représente environ 1 million de dollars pour 2014-2015, et 1,65 million de dollars pour 2015-2016. Il faut aussi noter qu'au cours des deux dernières années, le MPO n'avait pas à compenser le manque à gagner du programme (qui avait augmenté à cause de la renonciation volontaire aux permis dans le cadre des services de l'élément Développement d'entreprise, ce qui produisait moins de revenus pour le MPO).

Les tableaux 3 et 4 ci-dessous offrent un aperçu des variations entre les dépenses prévues et les dépenses réelles. Une analyse détaillée des dépenses prévues et des dépenses réelles en fonction de l'année financière, de l'élément du programme et de la catégorie de dépense est incluse à l'annexe B. Les représentants du programme ont expliqué que les importantes variations observées entre les dépenses prévues et les dépenses réelles étaient dues à l'aménagement des fonds d'une année à l'autre en fonction de la rapidité des déboursements et de la mise en œuvre des différents types d'activités. Cela semble concorder avec le caractère dynamique du programme documenté dans le cadre de cette évaluation, puisque plusieurs nouvelles initiatives sont progressivement mises en place, impliquant la participation d'une variété de partenaires. Dans l'ensemble, à l'exception de l'année financière 2011-2012, les dépenses se situent légèrement en dessous des montants prévus.

Tableau 3. Dépenses prévues contre dépenses réelles de l'IPCIP, par année et élément de programme (écart en %)

tableau 3
Élément de programme 2010-11 2011-12 2012-13 2013-14 2014-15 2015-16
Développement d'entreprise -3 % 37,1 % 8,8 % -0,3 % -0,2 % 0,0 %
Responsabilisation améliorée 8,3 % -17,7 % 22,9 % 19,1 % -6,1 % 0,0 %
Gestion collaborative -9,8 % 0,0 % -0,3 % -27,5 % -6,0 % 0,0 %
Gestion/Coûts indirects 20,3 % 20,3 % -53,1 % -17,6 % 1,3 % 0,0 %
Baisse des recettes 0,0 % 0,0%        
Total -0,3 % 26,9 % -1,2 % -0,5 % -1,9 % 0,0 %

Tableau 4. Dépenses prévues contre dépenses réelles de l'IPCIP, par année et catégorie de dépenses (écart en %)

tableau 4
Catégorie de dépenses 2010-11 2011-12 2012-13 2013-14 2014-15 2015-16
Fonctionnement et entretien -46,5 % -39,3 % -14,1 % 20,8 % -10,7 % 0,0 %
Salaires et traitements 111,6 % 61,5 % 2,0 % -19,1 % 1,1 % 0,0 %
Subventions et contributions -1,2 % 36,2 % 2,1 % -0,1 % 0,0 % 0,0 %
Total -0,3 % 26,9 % -1,2 % -0,5 % -1,9 % 0,0 %

Au cours des dernières années, le programme a dédié entre un quart et une moitié de son budget aux déboursements liés aux subventions et aux contributions pour les EPC participantes et le CPPN. Cependant, le calcul d'un ratio des coûts administratifs pour les déboursements liés aux subventions et aux contributions ne peut pas être représentatif pour ce programme, à cause de l'intégration de plusieurs activités complémentaires qui associent les fonds dédiés aux subventions et aux contributions avec des activités de renforcement de la participation et des capacités. Ces activités vont bien au-delà de la simple gestion des déboursements liés aux subventions et aux contributions; elles comprennent notamment la coordination de plusieurs éléments de programme, l'élaboration et la mise en place de nouveaux processus et programmes, et le maintien de partenariats essentiels avec les organisations des PN. C'est pour cette raison que le ratio des coûts administratifs du programme est plus élevé que s'il s'agissait d'un simple programme de subventions et de contributions. Le ratio des coûts administratifs calculé pour l'IPCIA n'est pas comparable, puisque les deux initiatives comprennent des activités différentes : l'IPCIA se concentre davantage sur le Développement d'entreprise.

Le tableau suivant présente le total des ressources humaines allouées au programme. La baisse progressive du nombre d'EPC est attribuée, selon les représentants du programme, au changement d'orientation de l'IPCIP, qui se concentre davantage sur l'élément Développement d'entreprise.

Tableau 5. Total des équivalents temps plein de l'IPCIP par année (2011-2016)

tableau 5
  2011-12 2012-13 2013-14 2014-15 2015-16
Équivalents temps plein 30 30 28 24 22.5

La majorité des répondants (tous groupes confondus) ont indiqué que l'IPCIP avait été exécutée efficacement et produisait les résultats escomptés, et ce, en dépit du fait que certains répondants (tous groupes confondus) ont dit que la tâche reposait sur un personnel réduit. Nombre de répondants (tous groupes confondus) ont affirmé que les mesures entreprises dans la Mise à jour de l'IPCIP augmenteront l'efficacité du programme. Plusieurs représentants du MPO ont dit que l'évaluateur tiers contribuera à une réduction de la charge administrative sur le personnel de l'IPCIP, et que l'ÉDÉ fournira aux EPC un soutien sur le terrain mieux ciblé. L'évaluateur tiers ajoutera également un niveau de surveillance et d'examen de projets.

Interrogés à propos d'améliorations à apporter pour rendre l'IPCIP plus efficace, plusieurs répondants (représentants du MPO) ont recommandé l'octroi d'un financement à plus long terme. Voici ce qu'un répondant a dit concernant les renouvellements annuels :

[C'est] plus efficace d'utiliser le financement à long terme; le court terme crée des lourdeurs administratives qui entravent l'accomplissement de notre véritable tâche. (Représentant du MPO)

La majorité des répondants (tous groupes confondus) ont parlé des difficultés qu'ils ont eues (et, pour certains, qu'ils continuent d'avoir) à obtenir le financement en temps opportun. Plusieurs représentants du MPO ont indiqué que ce retard était dû aux renouvellements annuels de 2012-2013 et 2013-2014 et qu'il était atténué par le renouvellement de 2014-2015 et 2015-2016, qui en était un de deux ans. Le financement à long terme contribuerait à la réduction de ces problèmes et à l'amélioration de la capacité du programme à atteindre ses objectifs.

Un autre problème soulevé par quelques répondants (représentants des EPC et du MPO) concernait la difficulté de gestion de la politique sur la longueur des bateaux et sur les permis correspondants. Certains représentants des EPC avaient affirmé s'être procuré des bateaux dont ils n'avaient pas pu se servir sous leur permis, car la longueur de l'embarcation ne concordait pas avec les exigences du permis. Plusieurs répondants (représentants des EPC) ont suggéré qu'une révision de cette politique pourrait améliorer l'efficience de l'IPCIP et de l'industrie en général.

Le système actuel de gestion des transferts des allocations de poissons est un enjeu qui, selon quelques représentants du MPO, va devenir problématique dans le futur. Au moment de la présente évaluation, ces transferts étaient gérés de façon ponctuelle sur des feuilles de calcul Excel individuelles. Ces représentants du MPO pensent que ce système n'est pas efficace et coordonné, et qu'une approche plus formelle devrait être développée à l'avenir pour garantir une gestion et un contrôle cohérents de ces transferts.

Enfin, selon plusieurs informateurs (des représentants du MPO et des groupes et organisations de soutien externes), l'orientation de l'IPCIP, en particulier pour l'élément Responsabilisation améliorée, pourrait être plus ciblée et précise. Pour reprendre les mots de l'un des informateurs :

[La Responsabilisation améliorée] doit porter sur ce que vous voulez réellement faire... Il faut l'envisager d'un point de vue stratégique plutôt que d'essayer de tout faire. (Représentant du MPO)

Une autre personne interrogée a suggéré que cette orientation ciblée pouvait être atteinte en utilisant une approche de gestion de projets. Lorsque cette approche a été appliquée aux projets dans lesquelles cette personne était impliquée, elle s'est avérée efficace et a permis d'améliorer l'efficacité du processus.

Les coûts liés à la surveillance des prises ont été mentionnés par plusieurs informateurs (tous groupes confondus), et certaines EPC ont formulé des commentaires concernant le coût élevé de la surveillance des prises. En général, les activités de surveillance des prises ont été financées par les pêcheurs eux-mêmes, le MPO payant pour le développement de nouvelles approches de surveillance des prises. Le commissionnaire Cohen a indiqué que si les acteurs du secteur de la pêche commerciale devaient payer eux-mêmes leurs activités de surveillance des prises, alors il devrait en être de même pour les EPC autochtonesFootnote 76. La surveillance des prises s'est parfois avérée coûteuse, en particulier pour les programmes de surveillance améliorée. Selon quelques-unes des personnes interrogées (des représentants des EPC), il serait possible d'améliorer l'efficacité de la surveillance des prises de la pêche commerciale en coordonnant les efforts du MPO et d'autres organismes de réglementation gouvernementaux qui ont aussi des responsabilités concernant la pêche (p. ex., l'Agence canadienne d'inspection des aliments ou le ministère de l'Agriculture de la Colombie-Britannique). L'amélioration de l'efficacité pourrait se faire de deux façons :

  • Coordonner les exigences de déclaration dans les organismes et réduire le nombre d'activités de déclaration de prises. Les organismes de réglementation partageraient les renseignements (p. ex., au lieu d'avoir trois rapports sur les prises différents pour les trois organismes de réglementation, il n'y aurait qu'un rapport, utilisable par tous les organismes).
  • Conserver les mêmes exigences de déclaration, mais comparer les données recueillies pour garantir la conformité (p. ex., comparer le rapport nécessaire pour l'organisme A avec le rapport pour l'organisme B, et vérifier si les chiffres correspondent. Si les rapports d'un pêcheur varient constamment d'un organisme à un autre, un processus de vérification ciblée pourrait être déclenché.).

Le MPO pourrait envisager d'évaluer le potentiel des deux méthodes mentionnées ci-dessus, puisqu'elles pourraient permettre d'améliorer la conformité des pêches tout en réduisant les coûts pour les pêcheurs.


4.4 Leçons tirées et pratiques exemplaires

Voici les leçons tirées et les pratiques exemplaires issues des différentes sources consultées lors de l'évaluation.

Les programmes présentant des objectifs à long terme nécessitent du financement sur une longue période. Les examens annuels sont difficiles à gérer et empêchent d'atteindre pleinement les résultats. Bien des répondants (tous groupes confondus) ont souligné des difficultés quant à la rapidité du financement. Plusieurs ont attribué ce problème à la gestion ardue du renouvellement annuel des fonds gouvernementaux. Des représentants du MPO ont aussi expliqué que la formation et la mise en fonction d'un nouvel agent des pêches était un processus à long terme (p. ex. environ trois ans sont nécessaires à l'agent stagiaire pour compléter sa formation et son service avant de devenir un agent à part entière).Par conséquent, le renforcement des effectifs devrait être un projet de longue haleine qui ne peut s'accomplir en une ou deux années. Les objectifs de programme ne pouvant être atteints en cours d'année nécessiteraient des engagements de financement à long terme.

La cogestion constitue une appellation trompeuse au sens et à l'usage variés au fil du temps. Quelques représentants des groupes externes et organisations de soutien ont insisté sur l'idée que les PN souhaitaient que la prise de décision devienne véritablement conjointe en ce qui a trait à la gestion des pêches; néanmoins, le terme « cogestion » utilisé au départ est devenu « gestion collaborative » en cours de programme. Ces informateurs clés ont trouvé ce changement quelque peu trompeur et ont estimé que le MPO trahissait son authenticité en modifiant la terminologie. Le commissionnaire Cohen a constaté qu'une définition cohérente du terme « cogestion » faisait lacune au Ministère et qu'elle variait parfois en fonction de l'autorité responsable de la décision finale.Footnote 77 Selon le rapport du commissionnaire, les décisions de la Cour suprême à ce jour ont confirmé l'autorité du ministre des Pêches et Océans en tant que responsable de la décision finale pour ce qui est de la gestion des pêches et que cette autorité ne peut être dévolue à aucun autre intervenant, y compris les PN.Footnote 78À cause des attentes inconciliables autour de la cogestion et de celles que ce terme est susceptible d'engendrer, il a paru préférable pour le MPO de continuer à utiliser le terme « gestion collaborative » ou une terminologie substitutive.

Il est essentiel de communiquer clairement les objectifs de programme lors de son déploiement, pratique exemplaire que la Mise à jour de l'IPCIP a intégrée avec brio. Plusieurs informateurs ont souligné le caractère confus des objectifs de programme au moment du déploiement et plusieurs représentants des EPC ont mentionné que la procédure initiale de « liste de souhaits » pour l'acquisition de l'accès avait fortement fait augmenter les attentes. Cette erreur a été prise en compte dans la Mise à jour de l'IPCIP qui est parvenue à transmettre le nouveau point de mire du programme. Les programmes futurs pourraient se servir de la Mise à jour de l'IPCIP comme modèle de communication appropriée des objectifs de programme.

Pour les programmes économiques, fournir un actif de base tel qu'un accès constitue une pratique exemplaire favorisant la durabilité de l'entreprise. Plusieurs répondants (représentants du MPO et groupes à l'extérieur des EPC) ont souligné l'efficacité de l'octroi d'un actif aux PN, comme un accès, en tant que base dans l'établissement d'une entreprise prospère. Si les EPC participant à l'IPCIP n'étaient pas encore au stade d'entreprise durable, nombre d'informateurs (tous groupes confondus) croyaient qu'en leur allouant plus de temps, la majorité des EPC atteindraient ce statut. Pour le MPO, et pour d'autres organisations gouvernementales dotées d'objectifs de renforcement du développement économique, l'octroi d'un actif et de soutien pertinent pour démarrer une entreprise pourrait s'effectuer selon le modèle de l'IPCIP.

La structure du Comité de coordination du saumon est très efficace et donnerait de bons résultats dans d'autres secteurs. Le Comité de coordination du saumon, grâce au soutien du CPPN, était perçu comme un organe de gouvernance extrêmement positif pour l'élément Gestion collaborative. D'abord élaboré pour les niveaux de mobilisation 1 et 2, il a vu sa portée s'étendre au niveau 3 à force de liens avec le Comité consultatif sur la pêche commerciale au saumon. Plusieurs informateurs (représentants du MPO et des groupes externes/organisations de soutien) ont admis la pertinence de créer des structures apparentées dans d'autres secteurs de pêche de façon à reproduire les succès du Comité de coordination du saumon dans le domaine de la planification des pêches.

L'utilisation du processus sur l'architecture d'entreprise pour créer des systèmes de données a été avantageuse et a contribué à l'élaboration d'outils adéquats; mieux vaut établir un plan de ses besoins et s'y fier. La base de données PacFish n'était pas complètement en fonction au moment de cette évaluation, mais plusieurs étapes intermédiaires perçues comme avantageuses par bien des répondants (représentants du MPO) l'étaient. L'un d'eux a expliqué que l'utilisation du processus pour la création de systèmes de données avait aidé à définir le cadre de PacFish; ce processus misait sur la planification à long terme pour éviter d'entamer d'emblée l'élaboration de la technologie de l'information et de découvrir des redondances par la suite. Malgré ses coûts légèrement élevés, le processus a concrètement fait ressentir ses bienfaits; cette technique de planification pourrait être reproduite dans les prochains programmes qui exigent l'élaboration d'une base de données.


5. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

5.1 Conclusions

Pertinence

Cette évaluation démontre que l'IPCIP s'harmonise avec les priorités du gouvernement et les objectifs stratégiques du MPO. Bien que certaines responsabilités du MPO et d'AADNC concernant le développement économique se chevauchent, des données probantes indiquent que la mise en œuvre du programme par le Ministère a été effectuée au meilleur des ressources gouvernementales.

Par ailleurs, des données probantes démontrent la nécessité manifeste des trois éléments du programme. Un soutien soutenu de l'élément Développement d'entreprise est nécessaire, étant donné que, depuis l'évaluation, aucune des EPC n'a atteint le statut d'entreprise durable selon le système de notation interne de l'IPCIP élaboré par le MPO. La plupart des EPC participantes ont entamé une étape de leur développement où le besoin d'une gestion d'entreprise saine et d'un soutien solide en matière de gouvernance se fait sentir afin d'asseoir leur capacité à survivre aux éventuelles variations de rendement de l'entreprise. 

Un besoin de poursuivre les objectifs de Responsabilisation améliorée a également été décelé. Des données probantes indiquent que le financement de l'IPCIP est essentiel pour favoriser la mise en œuvre des nouvelles opérations d'enquête axée sur les renseignements du secteur C et P du MPO, en particulier sur le fleuve Fraser. Dans le même ordre d'idées, la survie des structures de gouvernance de Gestion collaborative qui émanent de l'IPCIP est tributaire du soutien continu du programme. Ces structures sont essentielles pour aider les représentants autochtones à se rencontrer et à contribuer aux processus de gestion des pêches en comblant les lacunes des autres programmes, notamment le PAGRAO.  Aucune donnée probante ne permet cependant de déterminer si l'IPCIP demeure le programme le plus adéquat et efficient pour apporter un soutien continu à ces deux éléments (Responsabilisation améliorée et Gestion collaborative), ou si cette responsabilité devrait être transférée à un autre programme ou champ de compétences au sein du MPO.

Rendement

Développement d'entreprise : Bien que les EPC participant à l'IPCIP n'aient toujours pas atteint la durabilité sur le plan commercial, des progrès considérables ont été réalisés. Plusieurs EPC ont obtenu la note de passage (de 52 % à 82 %), ce qui signifie qu'avec des conditions de marché et des stocks halieutiques normaux, elles étaient rentables et en mesure de verser de petites recettes aux collectivités.

Les EPC de démonstration en rivière se voyaient confrontées à des défis particuliers que ne présentait pas l'activité côtière, mais elles ont réussi obtenu de francs succès, ce qui laisse croire que ce type de pêche pourrait être économiquement viable, à condition de détenir des quotas adéquats de saumon et d'élaborer des produits à valeur ajoutée. Quelques-unes de ces EPC en rivière sont parvenues à susciter un intérêt international pour leurs produits, et la demande pour ceux-ci ne cesse d'augmenter.

Des préoccupations demeurent quant au fait que certaines EPC se fient à un modèle de pêche qui implique la location de leur accès à des navires dont l'équipage ne fait pas partie des PN, ne produisant ainsi que des retombées limitées en matière d'emploi dans leur collectivité. La Mise à jour de l'IPCIP mettait l'accent sur le fait que les EPC auraient besoin d'augmenter le taux d'emploi à l'échelle locale et de s'éloigner de leur modèle; des données probantes montrent qu'il s'agit d'une stratégie adéquate pour l'avenir.

Les EPC verraient également leur rentabilité et leur durabilité s'améliorer en augmentant en quantité et en variété leurs forfaits d'accès, afin de réaliser des économies d'échelle. Si ce nouvel accès est acquis directement par les EPC, celles-ci pourraient s'en servir comme atout pour négocier des prêts, ce qu'ils sont actuellement dans l'impossibilité de faire avec les permis communautaires émis par le MPO par l'entremise d'ententes d'accès détenues par une société-sœur. L'introduction par la Mise à jour de l'IPCIP du nouveau financement de la part de Développement d'entreprise promet de fournir de l'accès supplémentaire aux EPC, et les fonds l'Initiative de diversification des pêches commerciales des eaux du Pacifique versés par l'Initiative sur les partenariats stratégiques d'AADNC sont une source éventuelle de soutien pour de meilleures occasions de diversification horizontale (p. ex. l'aquaculture). Combinées, ces sources de financement devraient aider les EPC à combler leurs besoins d'expansion et de diversification.

Responsabilisation améliorée : Issu de l'IPCIP, le Cadre stratégique pour la surveillance de la pêche et les déclarations de prises dans les eaux du Pacifique, 2012 a fourni des normes uniformes pour orienter la surveillance des pêches du Pacifique et les déclarations de prises pour toutes les pêches. Malgré le scepticisme des secteurs de pêche à l'égard de la précision des activités de surveillance des pêches du MPO, le Cadre stratégique et le travail du Groupe d'experts sur la surveillance et la conformité à intervenants multiples ont fait de grands progrès pour dissiper ce doute.

Les nouvelles mesures d'application de la réglementation créées avec le soutien de l'IPCIP (sensibilisation des collectivités, application axée sur les renseignements et gestion des cas graves) semblent avoir amélioré la conformité des lieux de pêche. Les efforts de sensibilisation, dont des mesures de justice réparatrice, se sont avérés particulièrement efficaces. Avec les ressources actuelles, C et P a dû concentrer ses forces sur les objectifs de conservation, au détriment d'autres activités telles que l'allocation ou le contrôle de la qualité des données de surveillance des prises.

Enfin, au moment de cette évaluation, le nouveau système de données (PacFish) était en phase d'approbation. Les composantes du système déjà en ligne ont présenté des résultats positifs, et les représentants du MPO prévoyaient que PacFish améliorerait grandement la gestion des données de pêche et l'efficience.

Gestion collaborative : Le programme a produit un nombre considérable de réussites contribuant à augmenter la participation des PN dans la gestion collaborative des pêches, notamment, par la création du Comité de coordination du saumon et plus particulièrement par son travail au sein du Comité consultatif sur la pêche commerciale au saumon, par le travail du Groupe d'experts sur la surveillance et la conformité pour renforcer la confiance à l'égard de la surveillance des pêches, et par le soutien apporté par le CPPN. Les intervenants clés croient que ces structures ont contribué à améliorer la participation des PN et les discussions avec elles, en particulier sur le plan bilatéral (c.-à-d., les PN entre elles, puis entre les PN et le MPO). La participation des PN dans des échanges multilatéraux avec le gouvernement fédéral et les autres intervenants commence également à porter ses fruits, comme le prouvent d'ailleurs les recommandations de mise à jour du Cadre de répartition des ressources en saumon pour la pêche commerciale publiées récemment.

 L'IPCIP, par son influence, a des effets positifs indirects sur les négociations des traités. À la création des EPC, la consigne était claire de garder la politique hors des affaires des EPC; en conséquence, l'IPCIP n'a pas vu le jour dans le but direct de prêter main-forte au processus de traités. Cependant, en favorisant l'accès accru des PN dans l'industrie de la pêche commerciale en vertu des mêmes lois qui régissent l'industrie commerciale, une certaine stabilité s'est installée. La capacité de l'IPCIP d'obtenir et de distribuer des permis a aussi permis d'atténuer des conflits. Il est possible que cette stabilité ait été la source d'effets positifs indirects sur le processus de traités.

Efficience et économie : De façon générale, les résultats de l'évaluation ont montré que le programme est géré efficacement. Aucune amélioration notable ne s'est avérée nécessaire, et l'effet combiné de la nature complexe et dynamique de ce programme et des multiples processus ayant dû être entrepris pour renouveler son financement constitue une explication raisonnable quant aux variations constatées entre les dépenses prévues et les dépenses réelles.

5.2 Recommandations

Dans le cas d'une prolongation des responsabilités du programme au-delà de la date d'échéance du 31 mars 2016, l'évaluation propose les recommandations suivantes.

Recommandation 1 : Il est recommandé que le SMA de Gestion des écosystèmes et des pêches, ainsi que le Directeur général régional, région du Pacifique, étudient la faisabilité d'augmenter les exigences ou les incitatifs pour que les EPC utilisent leur accès au bénéfice direct des membres de leurs collectivités. Pour ce faire, les EPC peuvent soit pêcher activement dans leur accès à l'aide de navires leur appartenant et d'équipages issus des PN, soit louer directement leur accès à des pêcheurs des PN qui possèdent déjà une capacité de pêche commerciale.

Bien que toutes les EPC aient connu, et devraient poursuivre, une progression vers l'atteinte du statut de durable, selon le système d'évaluation interne du programme, certaines adoptent un modèle d'entente de location qui génère très peu d'emplois pour les membres de leurs collectivités, limitant ainsi leur contribution aux objectifs économiques du programme.

Recommandation 2 : Il est recommandé que le SMA de Gestion des écosystèmes et des pêches, ainsi que le Directeur général régional, région du Pacifique, évaluent s'il serait souhaitable et faisable de transférer la responsabilité des éléments Responsabilisation améliorée et Gestion collaborative du programme vers d'autres compétences du MPO. Cette recommandation vise à assurer la durabilité des activités courantes de surveillance et de conformité, en plus du fonctionnement continu des structures de gestion collaborative en place.

Si des données probantes démontrent le besoin constant de financer les activités de Responsabilisation améliorée et Gestion collaborative, les résultats ne permettent pas de déterminer si l'IPCIP demeure le meilleur programme pour superviser ces éléments, principalement à cause de la nature temporaire de son financement. À la lumière de la réorientation de la Mise à jour de l'IPCIP vers le développement des entreprises de pêche commerciale autochtones, et comme les activités d'application de la réglementation sur les pêches sont gérées par diverses unités organisationnelles (C et P et Gestion des ressources) du MPO, il serait peut-être plus adéquat de céder la gestion des activités de Responsabilisation améliorée à ces unités. De même, maintenant que des structures efficaces de gouvernance de Gestion collaborative sont définies, le rôle de l'IPCIP dans leur fonctionnement continu n'est plus clair. Peut-être serait-il plus efficace que des mécanismes connexes, comme le PAGRAO, prennent le relais? Une attention doit par contre être portée à la protection et à la poursuite des gains obtenus jusqu'ici par les deux éléments de programme, ainsi qu'à la poursuite de la participation des PN dans les processus de responsabilisation et de gestion collaborative.

Recommandation 3 : Il est recommandé que le SMA de Gestion des écosystèmes et des pêches, ainsi que le Directeur général régional, région du Pacifique, évaluent les risques suscités par les limites actuelles de ressources de C et P pour atteindre les résultats attendus du programme. Une attention particulière devrait être portée à la durabilité des nouvelles pratiques de surveillance des pêches et d'application de la réglementation. Des mesures d'atténuation devraient par la suite être ciblées et mises en œuvre pour s'attaquer aux risques soulevés, le cas échéant. 

Grâce au soutien de l'IPCIP, C et P a pu élaborer de nouvelles techniques d'application des lois afin d'améliorer la conformité des lieux de pêche, comme la sensibilisation des collectivités, l'application axée sur les renseignements et la gestion des cas graves. Une augmentation de la conformité, une réduction des coûts relatifs aux poursuites et une atténuation des conflits sont autant de preuves des bienfaits de ces initiatives. À la lumière de la proportion importante de fonds provenant de l'IPCIP pour soutenir ces activités, spécialement en matière de sensibilisation des collectivités, les données probantes laissent croire que la durabilité de ces initiatives est menacée par le caractère temporaire du financement de l'IPCIP.Footnote 79

Recommandation 4 : Il est recommandé que le SMA de Gestion des écosystèmes et des pêches, ainsi que le Directeur général régional, région du Pacifique, élaborent une stratégie de transition pour l'élément du programme concernant la pêche de démonstration en rivière, et que les intervenants en soient informés.

Il était prévu de mener la « poursuite des essais des quotas transférables pour la pêche au saumon dans les milieux marins et les milieux d'eau douce » par « démonstration » avec l'intention de les incorporer à une pêche commerciale réglementée après la fin de l'IPCIP. Si les données probantes indiquent la nécessité de travailler davantage au développement du marché de la pêche du saumon en rivière, quelques réussites démontrent jusqu'ici la rentabilité potentielle de cette pratique. À la lumière de ces résultats et devant l'échéance imminente de l'IPCIP, une stratégie est nécessaire pour orienter et communiquer les étapes suivantes concernant cet élément de programme.


ANNEXE A: LIMITES DE LA MÉTHODOLOGIE ET STRATÉGIES D’ATTÉNUATION

Limite 1 : Impossibilité de généraliser les données d'entrevues.

Stratégie d’atténuation 1 : Étant donné la nature volontaire des entrevues auprès des informateurs clés, il faut comprendre que les renseignements recueillis et les points de vue présentés ne sauraient refléter tous les représentants du MPO, des EPC ou des autres organismes externes liés à l'IPCIP. Voilà pourquoi ces résultats doivent être interprétés avec précaution. Les entrevues auprès des informateurs clés ont une valeur qualitative. Elles sont conçues pour saisir toute la richesse d'avis personnels ne reflétant pas nécessairement ceux du groupe. Cela dit, un grand nombre de représentants des EPC ont été rencontrés, soit environ un tiers de l'ensemble. Afin d'atténuer ces désagréments, les personnes à interroger ont été ciblées par le personnel de l'IPCIP en fonction de leur connaissance et de leur expérience du programme. De plus, les entrevues ont été menées auprès d'une multitude d'EPC dans le but de saisir la diversité des points de vue. Les EPC provenaient de différentes régions géographiques (sur les côtes ou en rivière), avaient différents modèles d'affaires (p. ex. pêche active de l'accès ou location de l'accès à des pêcheurs non autochtones), et variaient en tailles et en niveau de stabilité financière. En outre, une gamme d'intervenants hors EPC ont également été interrogés de sorte à obtenir plusieurs avis sur tous les éléments de l'IPCIP.

Limite 2 : Contribution modérée des EPC des PN.

Stratégie d’atténuation 2 : L'évaluation n'a profité que d'une contribution modérée de la part des PN de la C. B. L'équipe d'évaluation n'a pas terminé les visites des sites des PN tel que prévu, à cause de conflits d'horaire provoqués par la saison de pêche et des contraintes du budget alloué aux déplacements. L'équipe a par contre mené des entrevues en personne avec quelques représentants des EPC des PN (n=8), malgré que certains d'entre eux ne représentaient pas leur propre collectivité, mais servaient plutôt de conseillers en matière de gestion des EPC. De concert avec le MPO, l'équipe a envisagé, mais rejeté, l'idée d'effectuer un sondage des participants financés et non financés, les expériences précédentes de collecte des données des intervenants des PN ayant démontré que la collecte en personne au moyen de techniques d'entrevue est plus fructueuse. Afin d'augmenter la participation des PN dans l'évaluation, les principales stratégies utilisées étaient de tenir les représentants des EPC des PN bien informés des objectifs de la recherche et des techniques d'entrevue, ainsi que de mener les entrevues la même journée que les réunions d'affaires des EPC. Aussi, les autres intervenants (c.-à-d. le CPPN, l'ÉDÉ, l'évaluateur tiers et les représentants du MPO) régulièrement en contact direct avec les PN participantes ont dû donner leur avis sur la participation de celles-ci dans les pêches commerciales de la C. B.

Limite 3 : Données quantitatives limitées.

Stratégie d’atténuation 3 : Les résultats de l'évaluation concernant les objectifs directs et intermédiaires contenaient peu de données quantitatives, car certaines informations étaient confidentielles et détenues par des intervenants à l'extérieur du MPO. Plus particulièrement, il était impossible d'obtenir de plus amples détails sur les entrées au système d'évaluation interne des EPC, ainsi que des renseignements financiers spécifiques pour chaque entreprise. Bien que les évaluations en soi aient fourni une vue d'ensemble de l'état des EPC au moment de cet examen, il était impossible de nuancer les raisons expliquant qu'une EPC réussissait moins bien que les autres. Ni le MPO ni l'équipe d'évaluation n'étaient au courant de ces renseignements, puisque, par définition, seuls l'ÉDÉ et l'évaluateur tiers y ont accès. Toutefois, comme cette évaluation comprenait des entretiens auprès des informateurs clés, des discussions de groupe, et des examens des documents, les données issues des diverses sources se sont avérées suffisantes pour effectuer la triangulation des résultats.

ANNEXE B : DONNÉES FINANCIÈRES

Dépenses prévues de l'IPCIP, par année et élément de programme ($)

Dépenses prévues de l'IPCIP, par année et élément de programme
Élément de programme 2010-11 2011-12 2012-13 2013-14 2014-15 2015-16
Développement d'entreprise 30 700 000 24 500 000 12 594 500 13 145 025 14 341 514 14 873 513
Responsabilisation améliorée 3 800 000 3 200 000 3 567 300 4 076 279 4 613 325 4 051 957
Gestion collaborative 2 675 000 2 575 000 2 013 000 2 271 160 1 982 616 1 720 228
Gestion/Coûts indirects 3 655 500 3 655 500 4 348 688 2 355 071 1 112 544 1 404 301
Baisse des recettes 500 000 500 000        
Total 41 330 500 34 430 500 22 523 488 21 847 535 22 049 999 22 049 999

Dépenses réelles de l'IPCIP, par année et élément de programme ($)

Dépenses réelles de l'IPCIP, par année et élément de programme
Élément de programme 2010-11 2011-12 2012-13 2013-14 2014-15 2015-16
Développement d'entreprise 29 775 541 33 595 770 13 700 874 13 109 643 14 317 437 14 873 513
Responsabilisation améliorée 4 117 234 2 634 572 4 384 359 4 855 646 4 331 205 4 051 957
Gestion collaborative 2 412 000 2 575 000 2 007 094 1 647 177 1 863 877 1 720 228
Gestion/Coûts indirects 4 395 840 4 395 840 2 040 687 1 939 439 1 126 683 1 404 301
Baisse des recettes 500 000 500 000 120 000 188 300    
Total 41 200 615 43 701 182 22 253 014 21 740 205 21 639 202 22 049 999

Dépenses prévues de l'IPCIP, par année et catégorie de dépenses ($)

Dépenses prévues de l'IPCIP, par année et catégorie de dépenses
Catégorie de dépenses 2010-11 2011-12 2012-13 2013-14 2014-15 2015-16
Fonctionnement et entretien 6 045 500 5 145 500 4 539 669 3 399 601 4 131 061 3 944 379
Salaires et traitements 2 760 000 2 760 000 3 330 819 4 185 934 2 827 710 2 712 393
Subventions et contributions 32 525 000 26 525 000 14 650 000 14 262 000 15 091 228 15 393 227
Total 41 330 500 34 430 500 22 520 488 21 847 535 22 049 999 22 049 999

Dépenses réelles de l'IPCIP, par année et catégorie de dépenses ($)

Dépenses réelles de l'IPCIP, par année et catégorie de dépenses
Catégorie de dépenses 2010-11 2011-12 2012-13 2013-14 2014-15 2015-16
Fonctionnement et entretien 3 237 102 3 124 880 3 901 320 4 106 360 3 690 117 3 944 379
Salaires et traitements 5 841 472 4 456 032 3 397 992 3 384 595 2 857 857 2 712 393
Subventions et contributions 32 122 041 36 120 270 14 953 702 14 249 250 15 091 228 15 393 227
Total 41 200 615 43 701 182 22 253 014 21 740 205 21 639 202 22 049 999

ANNEXE C : PLAN D’ACTION DE LA GESTION

annexe e
RECOMMANDATION 1

Justification: Bien que toutes les entreprises de pêche commerciale (EPC) aient connu, et devraient poursuivre, une progression vers l'atteinte du statut de durable, selon le système d'évaluation interne du programme, certaines adoptent un modèle d'entente de location qui génère très peu d'emplois pour les membres de leurs collectivités, limitant ainsi leur contribution aux objectifs économiques du programme.

Recommandation 1: Il est recommandé que le Sous-ministre adjoint (SMA) de Gestion des écosystèmes et des pêches, ainsi que le Directeur général régional, région du Pacifique, étudient la faisabilité d'augmenter les exigences ou les incitatifs pour que les EPC utilisent leur accès au bénéfice direct des membres de leurs collectivités. Pour ce faire, les EPC peuvent soit pêcher activement dans leur accès à l'aide de navires leur appartenant et d'équipages issus des Premières Nations, soit louer directement leur accès à des pêcheurs des Premières Nations qui possèdent déjà une capacité de pêche commerciale.
STRATÉGIE
Dans le cas où la programmation de l'IPCIP serait prolongée d’un an au-delà de la fin de l'exercice financier de 2015-2016, le Ministère étudiera la faisabilité et le bien-fondé d'inciter les entreprises de pêche commerciale à bénéficier de leur accès en utilisant leurs propres navires et des équipages des Premières Nations ou en louant directement des navires aux pêcheurs des Premières Nations qui ont la capacité voulue. 
MESURES DE GESTION DATE D'ÉCHÉANCE (AVANT LA FIN DU MOIS)

Un document sera produit pour décrire et consigner la nature de la pêche commerciale sur la côte Ouest afin de définir clairement la manière dont la location d'accès est utilisée dans la pratique dans les pêches commerciales qui sont pratiquées ou non par des Premières Nations.

31 mars 2017

On tiendra des réunions avec l'Administration centrale nationale, la Région et les EPC de l’IPCIP pour discuter des locations d'accès dans le Pacifique et dans l'est du Canada. Les différences feront l'objet de pourparlers et seront documentées dans le but de relever les options possibles et d'établir la faisabilité de l'accès pour les entreprises de pêche commerciale dans la Région du Pacifique.

31 mars 2017
RECOMMANDATION 2

Justification: Si des données probantes démontrent le besoin constant de financer les activités de Responsabilisation améliorée et Gestion collaborative, les résultats ne permettent pas de déterminer si l'IPCIP demeure le meilleur programme pour superviser ces éléments, principalement à cause de la nature temporaire de son financement. À la lumière de la réorientation de la Mise à jour de l'IPCIP vers le développement des entreprises de pêche commerciale autochtones, et comme les activités d'application de la réglementation sur les pêches sont gérées par diverses unités organisationnelles (Conservation et Protection et Gestion des ressources) du MPO, il serait peut-être plus adéquat de céder la gestion des activités de Responsabilisation améliorée à ces unités. De même, maintenant que des structures efficaces de gouvernance de Gestion collaborative sont définies, le rôle de l'IPCIP dans leur fonctionnement continu n'est plus clair. Peut-être serait-il plus efficace que des mécanismes connexes, comme le Programme autochtone de gestion des ressources aquatiques et océaniques, prennent le relais? Une attention doit par contre être portée à la protection et à la poursuite des gains obtenus jusqu'ici par les deux éléments de programme, ainsi qu'à la poursuite de la participation des Premières Nations dans les processus de responsabilisation et de gestion collaborative. 

Recommandation 2: Il est recommandé que le SMA de Gestion des écosystèmes et des pêches, ainsi que le Directeur général régional, région du Pacifique, évaluent s'il serait souhaitable et faisable de transférer la responsabilité des éléments Responsabilisation améliorée et Gestion collaborative du programme vers d'autres compétences du MPO. Cette recommandation vise à assurer la durabilité des activités courantes de surveillance et de conformité, en plus du fonctionnement continu des structures de gestion collaborative en place.
STRATÉGIE

Dans le cas où la programmation de l'IPCIP serait prolongée au-delà de la fin de l'exercice financier de 2015-2016, le Ministère examinera les options de gouvernance pour déterminer s'il est souhaitable et faisable de transférer la responsabilité de composantes de responsabilité accrue et de gestion collaborative à d'autres secteurs du MPO.

MESURES DE GESTION DATE D'ÉCHÉANCE (AVANT LA FIN DU MOIS)
On effectuera un examen pour déterminer si le modèle actuel de gouvernance et de responsabilisation, qui nécessite l'achèvement et l'approbation des accords de responsabilisation en matière de services avant d'affecter des fonds pour le secteur du programme, est l'approche la plus efficace.  L'examen sera effectué en consultation avec les secteurs participants (p. ex., Gestion des ressources, Conservation et Protection, Direction générale des traités et des politiques autochtones / Programme autochtone de gestion de ressources aquatiques et océaniques).  Un examen des options de rechange sera également inclus dans le processus. 31 mars 2017
RECOMMANDATION 3

Justification: Grâce au soutien de l'IPCIP, Conservation et Protection a pu élaborer de nouvelles techniques d'application des lois afin d'améliorer la conformité des lieux de pêche, comme la sensibilisation des collectivités, l'application axée sur les renseignements et la gestion des cas graves. Une augmentation de la conformité, une réduction des coûts relatifs aux poursuites et une atténuation des conflits sont autant de preuves des bienfaits de ces initiatives. À la lumière de la proportion importante de fonds provenant de l'IPCIP pour soutenir ces activités, spécialement en matière de sensibilisation des collectivités, les données probantes laissent croire que la durabilité de ces initiatives est menacée par le caractère temporaire du financement de l'IPCIP.

Recommandation 3: Il est recommandé que le SMA de Gestion des écosystèmes et des pêches, ainsi que le Directeur général régional, région du Pacifique, évaluent les risques suscités par les limites actuelles de ressources de Conservation et Protection pour atteindre les résultats attendus du programme. Une attention particulière devrait être portée à la durabilité des nouvelles pratiques de surveillance des pêches et d'application de la réglementation. Des mesures d'atténuation devraient par la suite être ciblées et mises en œuvre pour s'attaquer aux risques soulevés, le cas échéant.
STRATÉGIE

Le Ministère examinera et évaluera les risques afférents aux initiatives et activités dans lesquelles Conservation et Protection s'est engagé avec l'appui du financement de l'IPCIP.  Le Ministère élaborera aussi un plan de mesures d'atténuation pour gérer les risques afférents au caractère temporaire de l’IPCIP.

MESURES DE GESTION DATE D'ÉCHÉANCE (AVANT LA FIN DU MOIS)
Conservation et Protection pour la Région du Pacifique produira un rapport d'évaluation des risques, assorti d'un plan d'atténuation, pour que l'on puisse consigner et examiner les risques liés à l'inexécution des résultats attendus du programme. 31 décembre 2016
Le directeur général régional, Région du Pacifique, avec l'appui de Conservation et Protection, Région du Pacifique, devra tenir des discussions avec le SMA, Gestion des écosystèmes et des pêches, pour parvenir à un consensus à propos du plan. 31 mars 2017
RECOMMANDATION 4

Justification: Il était prévu de mener la « poursuite des essais des quotas transférables pour la pêche au saumon dans les milieux marins et les milieux d'eau douce » par « démonstration » avec l'intention de les incorporer à une pêche commerciale réglementée après la fin de l'IPCIP. Si les données probantes indiquent la nécessité de travailler davantage au développement du marché de la pêche du saumon en rivière, quelques réussites démontrent jusqu'ici la rentabilité potentielle de cette pratique. À la lumière de ces résultats et devant l'échéance imminente de l'IPCIP, une stratégie est nécessaire pour orienter et communiquer les étapes suivantes concernant cet élément de programme.

Recommandation 4: Il est recommandé que le SMA de Gestion des écosystèmes et des pêches, ainsi que le Directeur général régional, région du Pacifique, élaborent une stratégie de transition pour l'élément du programme concernant la pêche de démonstration en rivière, et que les intervenants en soient informés.
MESURES DE GESTION DATE D'ÉCHÉANCE (AVANT LA FIN DU MOIS)
Mettre sur pied un groupe de travail composé de représentants de Gestion des ressources, de l'IPCIP et d'employés de la zone concernée pour élaborer un plan de travail permettant d'orienter l'élaboration d'une stratégie de transition.  La stratégie devra comprendre un plan de consultation et de communication, car tant les Premières Nations que les parties intéressées devront être consultées. 31 mars 2017
Obtenir l'approbation du SMA, Gestion des écosystèmes et des pêches, et du directeur général régional, Région du Pacifique, pour le plan de transition et les prochaines étapes. 30 septembre 2017
Diffuser la stratégie et l'inclure dans le processus d'élaboration et de consultation afférent au Plan de gestion intégrée des pêches pour 2018. 31 mars 2018