RAPPORT D’ÉVALUATION

ÉVALUATION DU PROGRAMME DE CONFORMITÉ ET D’APPLICATION DE LA LOI

NUMÉRO DE PROJET 6B171
4 MARS 2016


DIRECTION DE L’ÉVALUATION
SECTEUR DU DIRIGEANT PRINCIPAL DES FINANCES
PÊCHES ET OCÉANS CANADA

REMERCIEMENTS

La Direction de l’évaluation souhaite remercier toutes les personnes qui ont contribué à l’évaluation du Programme de conformité et d’application de la loi. La direction tient à souligner en particulier le temps passé et les efforts fournis par les informateurs clés et les destinataires du sondage qui ont partagé leurs idées, leurs connaissances et leurs opinions. La Direction générale de l’évaluation tient aussi à souligner le temps et les efforts fournis par la direction, les employés et les partenaires du programme à l’occasion des visites de sites situés dans trois régions du MPO: la région de Terre-Neuve et du Labrador, la région du Québec ainsi que la région du Pacifique.

SIGLES

AAP
Architecture d'alignement des programmes
ANS
Accord sur les niveaux de service
C et A
Conformité et application de la loi
C et P
Conservation et protection
GCC
Garde côtière canadienne
GRC
Gendarmerie royale du Canada
INN
Illicite, non déclarée, non réglementée
MPO
Pêches et Océans Canada
OPANO
Organisation des pêches de l’Atlantique Nord-Ouest
PAGRAO
Programme autochtone de gestion des ressources aquatiques et océaniques
PGIP
Plans de gestion intégrée des pêches
SCS
Suivi, contrôle et surveillance
SMA
Sous-ministre adjoint
SMI
Système ministériel d’infractions
SMR
Stratégie de mesure du rendement
SNRP
Service national de renseignements sur les pêches
SPC
Services partagés Canada
SPPC
Service des poursuites pénales du Canada
SRAPA
Stratégie relative aux pêches autochtones
SSAARP
Système de suivi des activités d’application des règlements sur les pêches

TABLE DES MATIÈRES

RÉSUMÉ

Introduction

L’évaluation du Programme de conformité et d’application de la loi a été menée par la Direction de l’évaluation du MPO et couvre une période de cinq ans, d’avril 2010 à mars 2015. L’évaluation portait sur les questions de la pertinence et du rendement, conformément à la Politique sur l’évaluation (2009) du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada.

Au sein du MPO, la Direction de la conservation et de la protection (C et P), du Secteur de la gestion des écosystèmes et des pêches, englobe directement et respecte les besoins du Programme de conformité et d’application de la loi. L’évaluation a abordé les besoins en matière d’information de la haute direction de C et P en examinant les améliorations opérationnelles proposées visant à appuyer les changements organisationnels du programme et à accroître l’efficacité (p. ex., le nouveau régime de contraventions, l’accès aux données en temps réel, etc.).

Profil du programme

Le Programme de conformité et d’application de la loi assure la conservation et l’utilisation durable des ressources aquatiques du Canada ainsi que la protection des espèces en péril, de l’habitat du poisson et des océans. Divers facilitateurs appuient l’exécution du programme. Le ministère de la Justice du Canada, le Service des poursuites pénales du Canada, GI/TI du MPO et Services partagés Canada ainsi que la Garde côtière canadienne (GCC) tiennent tous un rôle de soutien crucial pour le programme. De plus, les responsables du programme collaborent avec une variété de partenaires nationaux et internationaux. Parmi ces partenaires, notons le Secteur de la gestion des écosystèmes et des pêches du MPO, d’autres ministères fédéraux, d’autres ordres de gouvernement, le secteur industriel, les collectivités des Premières Nations, les groupes de pêche récréative et d’autres. À l’échelle internationale, le personnel du programme participe directement ou contribue indirectement aux activités de plus d’une dizaine d’organisations régionales de gestion des pêches (p. ex. l’Organisation des pêches de l’Atlantique Nord-Ouest et la Commission des poissons anadromes du Pacifique Nord).

Ce programme repose sur une approche de gestion et d’application des règlements, et utilise un certain nombre d’outils pour atteindre ses objectifs, ce qui inclut la promotion de la conformité aux lois, aux règlements et aux mesures de gestion grâce à l’éducation et à une intendance partagée, la réalisation d’activités de suivi, de contrôle et de surveillance, et la gestion des cas majeurs et des enquêtes spéciales.

Méthode d’évaluation

Le rendement du programme a été mesuré par rapport aux résultats prévus, comme il est indiqué dans le modèle logique du programme. La triangulation a été utilisée comme moyen de corroborer les constatations. L’évaluation a fait appel aux données administratives et financières existantes, et celles-ci ont été complétées, le cas échéant, par d’autres sources de données (p. ex., l’examen des documents, les entrevues des informateurs clés auprès du personnel, des partenaires et des intervenants, le sondage auprès du personnel et les visites de sites). Les questions de l’évaluation ont été définies conformément à la Politique sur l’évaluation (2009) du Conseil du Trésor. De plus, l’évaluation a donné suite aux constatations issues de l’évaluation de 2010 et à ses recommandations.

Résultats de l’évaluation

L’évaluation a conclu que le programme demeure pertinent sur le plan de son rôle dans la conservation et l’utilisation durable des ressources aquatiques du Canada ainsi que la protection des espèces en péril, de l’habitat du poisson et des océans. Six lois fédérales constituent les lois principales de l’établissement de la compétence fédérale et définissent les rôles principaux du Programme de conformité et d’application de la loi. L’évaluation a permis de confirmer que les résultats du Programme de conformité et d’application de la loi sont fortement liés aux résultats stratégiques du MPO et sont alignés sur les priorités du gouvernement du Canada.

Dans l’ensemble, les données recueillies à ce jour montrent que les responsables du programme ont réussi à s’assurer que les utilisateurs des pêches et des océans canadiens ont accès à des renseignements pertinents sur la protection des ressources halieutiques. Les responsables du programme veillent à ce que les utilisateurs comprennent leurs obligations et agissent en conformité avec les lois, les règlements et les autres cadres de gestion régissant les voies navigables, les écosystèmes et les pêches au Canada. Ceux qui ne se conforment pas sont tenus responsables de leurs actes par le biais d’une gamme de mesures d’application de la loi qui contribuent au taux de conformité élevé du programme. L’évaluation a également révélé certaines preuves indiquant que le Programme de conformité et d’application de la loi contribue à la protection des voies navigables, des écosystèmes et des ressources halieutiques contre les exploitations illicites.

Afin d’atteindre un niveau d’efficacité plus élevé, les responsables du programme doivent mieux documenter leurs revendications visant à améliorer l’efficacité de plusieurs secteurs clés, comme l’élargissement du régime de contraventions et l’accès aux données en temps réel. Il existe des preuves que le Programme de conformité et d’application de la loi et ses facilitateurs ont fait quelques progrès initiaux vers la concrétisation de ces initiatives. Malgré cela, très peu de preuves documentées étaient accessibles aux évaluateurs pour expliquer et confirmer de quelle la façon les activités proposées étaient censées mener à des gains d’efficacité ou même contribuer éventuellement à l’efficacité du Programme de conformité et d’application de la loi.

Par ailleurs, l’évaluation a révélé la possibilité d’émergence de lacunes dans certaines activités d’application de la loi et de surveillance du programme. Par exemple, le programme réalise moins de jours d’observation et de jours d’inspection en mer que prévu dans la zone réglementée de l’Organisation des pêches de l’Atlantique Nord-Ouest (OPANO). Les évaluateurs n’ont pas été en mesure de pleinement déterminer la cause ou les conséquences potentielles pour le programme. Cela s’explique par le fait que davantage de données, couvrant un plus grand nombre d’années, intégrant l’information sur le rendement de la GCC et du programme, seraient nécessaires pour mieux évaluer si les lacunes des activités d’application de la loi et de surveillance ont une incidence sur le programme. Les données dont on dispose indique que les grands navires de la GCC dans les eaux canadiennes de l’Atlantique étaient à un niveau de disponibilité de 77 % en 2013-2014 et que le nombre de jours d’observation et d’inspection en mer dans la zone réglementée de l’OPANO a diminué de 50 %, entre 2011 et 2015.  Les informateurs clés ont noté qu’une explication partielle de cette tendance à la baisse serait le budget 2012 et l’examen stratégique et fonctionnel. Autres explications sont qu’un certain nombre de navires de la GCC étaient retiré pour des travaux de prolongation de vie, de remise en état ou d’entretien sans avoir d’autres navires de disponibles.

Il est essentiel de recueillir des données sur le rendement de la GCC pour ensuite intégrer ces données dans les propres rapports d’achèvement des missions et de déplacements du programme. L’intégration régulière de ces données sur le rendement en mer pourrait systématiquement signaler aux personnes concernées où des lacunes des services pourraient exister. Les informateurs clés ont indiqué que plusieurs réunions ont déjà eu lieu entre la GCC et les responsables du programme afin de résoudre le manque de données.

Enfin, de nombreuses pratiques exemplaires ont été relevées au cours de l’évaluation, notamment le recours à des gardes-pêche autochtones et contractuels pour épauler les agents des pêches (en particulier dans le cadre d’une stratégie de conformité visant à protéger les stocks halieutiques intérieurs).

Recommandations

Quatre recommandations ressortent de l’évaluation. L’Annexe A représente le plan d’action de gestion.

Recommandation 1 : il est recommandé aux responsables du Programme de conformité et d’application de la loi de quantifier clairement les gains d’efficacité prévus qui découleraient d’un régime de contraventions élargi. Si les gains d’efficacité s’avèrent importants, cette information devrait être utilisée pour aider à obtenir le soutien de facilitateurs clés dans le cadre de cette initiative.

Recommandation 2 : il est recommandé aux responsables du Programme de conformité et d’application de la loi de quantifier les gains d’efficacité prévus du programme en ce qui concerne l’accès à l’information en temps réel (p. ex., le bureau mobile, la rationalisation des bases de données, etc.). Si elle est importante, l’information devrait être utilisée pour aider à obtenir le soutien de facilitateurs clés afin de faire avancer cette initiative.

Recommandation 3 : en collaboration avec la GCC, les responsables du Programme de conformité et d’application de la loi doivent de nouveau définir leurs besoins en matière de rapports annuels sur le rendement relativement à leur utilisation de plateformes de la GCC (c.-à-d. les grands et petits navires et hélicoptères).

Recommandation 4 : il est recommandé aux responsables du Programme de conformité et d’application de la loi d’effectuer une analyse afin de déterminer si le recours à des gardes-pêche pourrait être étendu à d’autres régions.

1.0 INTRODUCTION

1.1 Objectifs de l’évaluation

Ce rapport présente les résultats de l’évaluation du Programme de conformité et d’application de la loi que la Direction de l’évaluation de Pêches et Océans Canada a menée. Au sein du MPO, la Direction de la conservation et de la protection (C et P), du Secteur de la gestion des écosystèmes et des pêches, englobe directement les besoins du Programme de conformité et d’application de la loi et est chargée de répondre à ces besoins, conformément à ce qui est énoncé dans l’Architecture d’alignement des programmes (AAP) de 2015-2016 de Pêches et Océans Canada.

Conformément à la Politique sur l’évaluation (2009) du Conseil du Trésor, l’évaluation avait pour objectif principal d’examiner la pertinence et le rendement du Programme de conformité et d’application de la loi, y compris une évaluation de sa rentabilité, son efficacité et son efficience. De plus, l’évaluation a été raffinée de façon à examiner les améliorations opérationnelles proposées visant à renforcer les changements organisationnels (p. ex., un nouveau régime de contraventions, l’accès aux données en temps réel, etc.).

1.2 Portée et contexte de l’évaluation

En 2010-2011, une évaluation du programme a été réalisé, dont la portée s’étendait de l’exercice 2005-2006 à l’exercice 2009-2010. L’évaluation actuelle portait sur la période quinquennale d’avril 2010 à mars 2015 et comprenait la région de la capitale nationale ainsi que les six régions du MPO : la région de Terre-Neuve-et-Labrador, la région des Maritimes et du Golfe, la région du Québec, la région du Centre et de l’Arctique et la région du Pacifique. L’évaluation a débuté en novembre 2014 et s’est terminée en janvier 2016.

2. PROFIL DU PROGRAMME

2.1 Contexte du programme

Le tableau 1 présente les ressources financières et humaines de 2014-2015.

Tableau 1. Ressources des activités de conformité et d’application de la loi

Tableau 1 Ce tableau présente le détail des finances et des ressources humaines 2014-2015 pour le programme conformité et application de la loi. Il comprend deux rangées. La première rangée contient les ressources financières de 2014-2015 et indique les dépenses prévues, les autorisations disponibles pour l’exercice financier, le montant réel, l’écart entre les dépenses prévues et les dépenses réelles ainsi que le montant transféré à la Garde côtière canadienne. La deuxième rangée répertorie les ressources humaines de 2014-2015 pour le programme, en indiquant les ressources prévues et réelles ainsi que l’écart entre les deux. Lisez les données d’un bout à l’autre de la rangée pour obtenir l'information pertinente par exercice financier dans le cadre de l’évaluation.

ressources financières de 2014-2015
Ressources financières de 2014-2015 (en millions de $)
  Prévues Autorisations pouvant être utilisées Réelles Différence Transfert direct à la GCC
Total 101,4 107,3 106,0 1,3 30,6
ressources humaines de 2014-2015
Ressources humaines de 2014-2015 (ETP)
  Prévues Réelles Différence
Total 724,6 680,3 44,3

Le Programme de conformité et d’application de la loi assure la conservation et l’utilisation durable des ressources aquatiques du Canada ainsi que la protection des espèces en péril, de l’habitat du poisson et des océans. Ce programme repose sur une approche de gestion et d’application des règlements, et utilise un certain nombre d’outils pour atteindre ses objectifs, ce qui inclut la promotion de la conformité aux lois, aux règlements et aux mesures de gestion grâce à l’éducation et à une intendance partagée, la réalisation d’activités de suivi, de contrôle et de surveillance, et la gestion des cas importants et des enquêtes spéciales.

Pêches et Océans Canada est le seul organisme fédéral bénéficiant de pouvoirs particuliers et spécialisés (conférés aux agents des pêches de C et P) lui permettant d’utiliser une vaste gamme de mesures d’incitation et de mesures de dissuasion pour promouvoir, appuyer et faire respecter les cadres de réglementation des pêches et des océans du Canada. Le Programme de conformité et d’application de la loi répond aux engagements nationaux et internationaux visant à mettre un terme à la pêche illégale, non réglementée et non déclarée (INN), ainsi qu’à protéger l’habitat et les espèces en péril, ce qui permet de contribuer à la durabilité des écosystèmes aquatiques, de soutenir les activités économiques légitimes et de protéger les consommateurs nationaux et internationaux contre les produits de poisson et de fruits de mer illégalement pêchés, et de tenir un rôle important dans le travail mené à l’échelle mondiale pour renforcer la sécurité maritime et réprimer le terrorisme.

Le programme comprend le Service national du renseignement sur les pêches (voir la section 2.1.1), les activités d’application de la loi (voir la section 2.1.2) ainsi que la préparation du programme et l’état de préparation opérationnelle (voir la section 2.1.3). Les sous-programmes du Service national du renseignement sur les pêches, du service Activités d’application de la loi et du service Préparation du programme et état de préparation opérationnelle appuient la réalisation des activités d’application de la loi.

2.1.1 Service national de renseignements sur les pêches

Le Service national du renseignement sur les pêches (SNRP) recueille et analyse les renseignements de toutes les sources en collaborant étroitement avec d’autres organismes d’application de la loi et organismes partenaires, et produit des rapports de renseignements pour faciliter la prise de décisions judicieuses et éclairées. Ainsi, les vérifications de l’assurance de la conformité des particuliers et des entreprises en tant qu’observateurs désignés aux termes de la Loi sur les pêches et des certificats d’exportation délivrés dans le cadre du Programme de certification des captures, selon la pratique du SNRP, peuvent fournir de précieuses connaissances des principes et des pratiques des coprestataires tiers et des entités réglementées tout au long de la chaîne de valeur des produits de la mer au niveau de la possession. À mesure que le programme évoluera vers un organisme « axé sur le renseignement », la collecte de renseignements précis aidera à contrôler, réduire et probablement atténuer les menaces et les risques, ce qui est essentiel à la réussite du programme. L’établissement d’un modèle de renseignements comme pratique commerciale de base permettra au programme de dépasser l’intervention en cas de crise et d’orienter stratégiquement ses efforts vers les zones qui posent le plus de risques et de menaces à la ressource.

2.1.2 Opérations de l’application de la loi

Les activités d’application de la loi comprennent divers outils de conformité et d’application de la loi servant à détecter et à prévenir les activités illégales. Dans le cadre du programme, on a recours à la surveillance sur terre, sur l’eau et dans les airs, ainsi qu’à la technologie moderne, comme les systèmes de surveillance des navires, la surveillance vidéo et la surveillance par satellite pour détecter les activités illégales. L’éducation et l’intendance partagée font la promotion de la conformité par l’éducation, les campagnes promotionnelles et la mobilisation des partenaires et des intervenants. Les activités éducatives accroissent la sensibilisation et améliorent la compréhension, ce qui permet au public d’être plus informé, et encourage les utilisateurs de ressources à se conformer aux exigences réglementaires. Les activités de surveillance et de vérification des pêches fournissent une fonction de surveillance pour déterminer la conformité des participants à la loi, aux règlements et aux mesures de gestion.

Les cas importants et les enquêtes spéciales mettent l’accent sur la résolution des problèmes de conformité complexes à haut risque qui représentent une menace importante pour la durabilité des ressources aquatiques du Canada et qui ne peuvent être résolus au moyen de l’éducation, la surveillance régulière et les activités de surveillance et de contrôle. Ce programme est soutenu par des services assurés par des tiers (programmes de gardiens, d’observateurs en mer et de vérification à quai), de même que des partenariats et des opérations conjointes avec la police et d’autres organismes d’application de la loi. Le public peut également collaborer en rapportant des infractions observées au moyen du programme « Observez, notez et signalez », du programme « Braconnage-alerte » et du programme national « Échec au crime ».

Pour réprimer les activités illicites, on mène des interventions d’application de la loi qui peuvent entraîner des avertissements, des saisies, des arrestations, des directives, des ordonnances, des mesures de déjudiciarisation, des contraventions, des frais et des poursuites. Ce programme répond aux engagements nationaux et internationaux ayant pour but de lutter contre la pêche illégale, non déclarée et non réglementée, et de protéger l’habitat et les espèces en péril. Par conséquent, il contribue aux écosystèmes aquatiques durables, appuie les activités économiques légitimes et protège les consommateurs contre les produits de la pêche qu’on a récoltés illégalement.

2.1.3 État de préparation opérationnelle du programme

La préparation au programme et la préparation opérationnelle visent le perfectionnement et le soutien d’un effectif compétent, bien équipé, bien informé, en sécurité et efficace. À ce titre, on a recours à la planification stratégique, à des évaluations intégrées des risques, ainsi qu’à des examens et à des vérifications périodiques pour définir les priorités opérationnelles et veiller à ce que l’équilibre entre les outils et les approches utilisés permette d’atteindre les objectifs du programme. L’acquisition et la gestion de l’équipement, des véhicules et des navires sont nécessaires pour que le personnel soit bien équipé et efficace.

La préparation au programme et la préparation opérationnelle permettent d’assurer un effectif bien formé par l’intermédiaire du Programme de progression de carrière des agents des pêches et par la coordination d’une formation spécialisée à l’échelle de la Direction de la conservation et de la protection (C et P), y compris les exigences de recertification des agents des pêches, au besoin. Cette préparation assure également la gestion des données ainsi que la collecte et l’analyse des renseignements par le développement et la maintenance de systèmes de gestion de l’information, dont le Système ministériel d’infraction (SMI). Enfin, les systèmes, comme le Système de suivi des activités reliées à l’application de la réglementation (SSAAR), servent à recueillir et à analyser des renseignements qui appuient la planification stratégique, l’établissement des priorités et la gestion du rendement des activités du programme, dans leur ensemble.

2.2 Partenaires / intervenants (nationaux et internationaux) et autres acteurs

2.2.1 Usage domestique

Les autres secteurs de programme du MPO que le programme soutient directement du point de vue de la conformité et de l’application de la loi sont les suivants : Gestion intégrée des ressources, Gestion de l’aquaculture; Protection des pêches, Gestion intégrée des océans, Espèces en péril, Espèces aquatiques envahissantes – la Garde côtière canadienne (GCC), et Recherche et sauvetage – GCC.

Les membres du personnel du programme appuient aussi les activités de plusieurs autres ministères fédéraux, d’autres ordres de gouvernement, le secteur industriel, les collectivités des Premières Nations, des groupes de pêche récréative et autres. Ils le font pour accroître la conformité, améliorer et élargir les voies de communication, l’éducation et la sensibilisation, et favoriser la participation des collectivités. Pour garantir des pêches paisibles et ordonnées, le programme fonctionne aussi en étroite collaboration avec la Gendarmerie royale du Canada (GRC) et divers partenaires nationaux et internationaux, dont le secteur industriel. Il apporte également une contribution importante, avec la Garde côtière canadienne, à la protection de la souveraineté canadienne et aide le ministère de la Défense nationale à cerner les menaces possibles à la sécurité maritime. Il joue aussi un rôle de premier plan avec le Secteur de la gestion des écosystèmes et des pêches, Environnement Canada et l’Agence canadienne d’inspection des aliments dans le Programme canadien de contrôle de la salubrité des mollusques afin d’assurer la protection du public contre la consommation de produits de la mer contaminés.

Dans la plupart des régions, les agents d’application de la loi provinciaux et territoriaux dans le domaine des pêches, des ressources naturelles et de la faune ont été désignés en tant qu’agents des pêches aux termes de la Loi sur les pêches. De même, les agents des pêches sont désignés comme agents d’application de la loi et se voit accorder des pouvoirs connexes, comme le prévoient les lois provinciales et territoriales. De plus, les responsables du programme ont conclu des accords en vue de fournir du soutien et, dans certains cas, des autorisations dans le cadre d’ententes conclues avec les gouvernements provinciaux et territoriaux, comme celles de « Yukon Placer » et de la « BC Oil and Gas Commission » ainsi qu’un protocole d’entente avec le gouvernement du Nunavut.Footnote 1

Dans le cadre de certains règlements conventionnels et de certaines ententes de revendications territoriales (par exemple, les ententes avec les Nisga’a, les Inuvialuit et le Nunavut), Pêches et Océans Canada fournit la capacité des agents des pêches afin d’assurer la conformité avec la Loi sur les pêches et les règlements d’application.

La gestion des pêches canadiennes nécessite une approche intégrée pour ce qui est des activités de suivi, de contrôle et de surveillance qui comprennent l’affectation d’agents des pêches qui effectuent des patrouilles maritimes, terrestres et aériennes, la présence d’observateurs à bord des bateaux de pêche, le Programme de vérification à quai et la surveillance électronique à distance. Les services tiers fournis par le biais des programmes de gardes-pêche, d’observateurs en mer et de vérification à quai, ainsi que les partenariats et les opérations conjointes avec la police et d’autres organismes d’application de la loi, contribuent fortement à ce programme. Le grand public aide en rapportant les infractions par l’intermédiaire des programmes « Observez, notez, signalez ».


2.2.2 À l’échelle internationale

Les responsables du programme tiennent un rôle actif à l’échelle internationale sur le plan de la promotion de la surveillance de l’État du pavillon, des régimes/initiatives de suivi, de contrôle et de surveillance (SCS) et de la contribution à la lutte mondiale contre la pêche illicite, non déclarée et non réglementée dans l’Atlantique, le Pacifique et l’Arctique principalement grâce à sa présence active en ce qui concerne la surveillance en haute mer, qui remonte à la fin des années 1800.

À l’échelle internationale, le personnel du programme participe directement ou indirectement aux activités de plus d’une dizaine d’organisations régionales de gestion des pêches. Étant donné leur importance pour le Canada, le programme est particulièrement actif dans l’Organisation des pêches de l’Atlantique Nord-Ouest (OPANO) et le Comité permanent de contrôle international (CPCI); et sur les côtes ouest et nord, le personnel du programme travaille en étroite collaboration avec d’autres partenaires de la Commission des poissons anadromes du Pacifique Nord (CPAPN) par l’intermédiaire des comités d’application de la loi et de conformité technique ainsi que de la Commission internationale du flétan du Pacifique.

Le personnel participe également à un certain nombre d’autres organisations / initiatives / traités internationaux ayant pour mandat de gérer et de protéger les ressources marines. Il s’agit notamment d’INTERPOL, diverses résolutions des Nations Unies (ONU), des initiatives de l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) comme, par exemple, les mesures de l’État du port, le réseau international de SCS et les forums des gardes côtières du Pacifique Nord et de l’Atlantique Nord.

De façon bilatérale, le programme est plus engagé avec les États-Unis, par l’entremise d’organisations comme la Garde côtière des États-Unis, la National Oceanic and Atmospheric Administration (en particulier, le National Marine Fisheries Service de la NOAA), le département du Commerce et le département d’État. D’autres engagements bilatéraux comprennent la coopération avec le Gouvernement autonome du Groenland et la France sur les questions touchant l’application de la loi et les aspects exécutoires du Procès-verbal.

2.2.3 Facilitateurs

Les responsables du programme collaborent avec divers facilitateurs pour exercer les activités prévues au programme. Le ministère de la Justice du Canada , le Service des poursuites pénales du Canada (SPPC), les services de GI/TI du MPO et Services partagés Canada (SPC) ainsi que la GCC assument tous des rôles de soutien vitaux. Le ministère de la Justice offre des avis juridiques sur les modifications à apporter à certaines lois en ce qui a trait à la Loi sur les contraventions et en est également responsable (d’autres modifications réglementaires sont apportées à la Loi sur les pêches au sein du MPO et respectent le processus normalisé d’approbation réglementaire du gouvernement du Canada). Le SPPC est responsable des poursuites relatives aux infractions criminelles relevant de la compétence fédérale.

Quant à GI/TI du MPO et à SPC, leurs rôles consistent à répondre aux besoins technologiques du programme au fur et à mesure qu’il se transforme en une organisation axée sur le renseignement qui met l’accent sur des technologies plus efficaces. Le programme dépend de SPC pour l’obtention de certains équipements technologiques des agents des pêches et les infrastructures technologiques et physiques nécessaires pour faire fonctionner les appareils BlackBerry, les tablettes, etc. qui sont nécessaires pour avoir accès à l’information en temps réel, tandis que GI/TI du MPO prend en charge les mises à jour des bases de données et des systèmes existants ainsi que la conception de nouvelles applications.

Enfin, la GCC n’est pas seulement un partenaire, mais aussi un facilitateur clé. Elle fournit les plateformes (c.-à-d. de grands et petits navires et des hélicoptères) nécessaires pour que le programme exécute les activités d’application de la loi et de surveillance dans les eaux canadiennes. La GCC fait également en sorte que le programme ait une présence renforcée en mer, dans les zones réglementées de l’OPANO, afin d’aider à réprimer les activités de pêche illicites des flottes étrangères. Il y a une entente sur les niveaux de service (ENS) qui décrit les services de la GCC requis par le programme.

2.3 Modèle logique et mesure du rendement

Le modèle logique qui a orienté l’évaluation est joint à l’annexe A. Il offre un aperçu des liens logiques entre les intrants, les activités, les extrants et les divers niveaux de résultats.

La Direction de la conservation et de la protection (C et P) a élaboré une stratégie de mesure du rendement (SMR) pour le programme. L’objectif est de consigner les mesures et les indicateurs ainsi que le processus de collecte de données pour appuyer l’évaluation continue de l’efficacité du programme.

3.0 MÉTHODOLOGIE DE L’ÉVALUATION

3.1 Approche et modèle de l’évaluation

Dans le cadre de l’étape de planification, l’équipe d’évaluation du MPO a examiné les principaux documents du programme, et a engagé des discussions préliminaires avec le personnel principal du programme. Cela a permis à l’équipe d’adopter une approche selon laquelle le rendement du programme est mesuré par rapport aux résultats prévus, comme il est indiqué dans le modèle logique du programme. L’évaluation a également permis d’étudier les besoins en matière d’information de la haute direction du programme en examinant les améliorations opérationnelles proposées visant à appuyer les changements organisationnels et à accroître l’efficacité encore plus.

La triangulation a été utilisée comme moyen de corroborer les constatations. L’annexe B présente la matrice d’évaluation détaillée. Les questions d’évaluation ont été établies en tenant compte de la Politique sur l’évaluation (2009) du Conseil du Trésor. L’évaluation a permis de déterminer jusqu’à quel point le programme a réalisé ses résultats immédiats et intermédiaires, selon ce qui est énoncé dans le modèle logique. Une évaluation complète a été réalisée en 2010Footnote 2; par conséquent, cette évaluation a aussi permis d’évaluer la mesure dans laquelle le programme a atteint ses résultats à long terme. De plus, l’évaluation a donné suite aux constatations issues de l’évaluation de 2010 et à ses recommandations.


3.2 Sources de données

L’évaluation a fait appel aux données administratives et financières existantes, qui ont été, le cas échéant, complétées par d’autres sources de données. Les renseignements détaillés concernant les sources utilisées sont présentés plus en détail ci-dessous :

  • Les données financières ont été fournies par les conseillers en gestion financière qui œuvrent dans le Secteur de la gestion des écosystèmes et des pêches.
  • Les données administratives proviennent des bases de données du SMI ou du SSAARP, des documents du programme et d’autres publications ministérielles.
  • Les documents examinés comprenaient divers documents provenant de la Direction de la conservation et de la protection, de Pêches et Océans Canada, y compris l’évaluation et les vérifications antérieures, et d’autres sources du gouvernement fédéral et externes.
  • Des entrevues avec des informateurs clés ont eu lieu auprès de quarante-cinq répondants : 35 membres du personnel, quatre partenaires et six intervenants. Cela comprenait des entrevues réalisées auprès des directeurs généraux, des directeurs et des chefs ou des cadres supérieurs de chaque région, y compris l’Administration centrale nationale. La majorité des entrevues menées à l’administration centrale se sont déroulées en personne, tandis que les entrevues effectuées auprès du personnel en région ont été réalisées par téléphone ou lors des visites de sites.
  • Un sondage en ligne auprès de tous les membres du personnel du programme a été réalisé. Le sondage a obtenu un taux de réponse de 55,6 %, soit 400 répondants sur 720 répondants possibles.
  • L’équipe d’évaluation a visité la région du Québec, la région de Terre-Neuve-et-Labrador ainsi que la région du Pacifique entre mai et juillet 2015. De plus, un membre de l’équipe d’évaluation a observé la réunion en face à face du Comité exécutif national de C et P qui a eu lieu à Halifax, en Nouvelle-Écosse, en mai 2015. Ces visites ont permis de mieux comprendre les perceptions, les opinions et les expériences des personnes qui ont une expérience considérable auprès du programme.

L’annexe C définit les termes employés pour rapporter la proportion ou la fréquence des réponses au lieu de données numériques.

3.3 Limites de la méthodologie et stratégies d’atténuation

Bien que l’évaluation ait connu quelques difficultés et contraintes, celles-ci ont été atténuées, dans la mesure du possible, par l’utilisation de diverses sources de données et d’une triangulation des données. Cette méthode a été appliquée afin de démontrer la fiabilité et la validité des constatations ainsi que pour veiller à ce que les conclusions et les recommandations soient fondées sur des données probantes objectives et documentées. Des renseignements détaillés sur les contraintes et les stratégies d’atténuation figurent à l’annexe D.

4.0 PRINCIPALES CONSTATATIONS

4.1 Pertinence

Besoin continue du programme et alignement sur les rôles et responsabilités des administrations et du gouvernement fédéral


Principale constatation : il apparaît clairement qu’il est nécessaire de poursuivre le programme afin d’assurer la conservation et l’utilisation durable des ressources aquatiques du Canada ainsi que la protection des espèces en péril, de l’habitat du poisson et des océans. De nombreuses lois établissent la compétence fédérale et définissent les rôles principaux à titre de programme de réglementation responsable de la gestion des ressources halieutiques publiques. Dans l’ensemble, le programme concorde avec le résultat stratégique ministériel favorisant « des écosystèmes aquatiques durables ».


Le programme promeut et assure la conformité à la loi, aux règlements et aux mesures de gestion visant la conservation et l’utilisation durable des ressources aquatiques du Canada ainsi que la protection des espèces en péril, de l’habitat du poisson et des océans. Six lois, nommément la Loi sur les pêches, la Loi constitutionnelle, la Loi sur le ministère des Pêches et des Océans, la Loi sur les océans, la Loi sur les espèces en péril et la Loi sur la protection des pêches côtières, forment l’ensemble des principales mesures législatives qui établissent la compétence fédérale et définissent les rôles fondamentaux que tient le MPO, par l’intermédiaire de C et P, en tant qu’organisme de réglementation responsable de la gestion des ressources halieutiques publiques pour assurer des pêches et une aquaculture durables ainsi que la protection des océans, de l’habitat et des espèces aquatiques en péril.

Le non-respect de ces règles et ces lois menace la conservation des stocks halieutiques, peut mener à un ralentissement dans le secteur de la pêche et peut causer des difficultés économiques pour les pêcheurs. Cela peut avoir, à son tour, des répercussions importantes sur l’économie canadienne. Sans l’intervention du programme, un manque de conformité pourrait décimer les pêches ainsi que le gagne-pain des pêcheurs canadiens et menacer la viabilité des collectivités côtières et rurales. Selon les documents du programme, pour chaque dollar consacré aux activités de suivi, de contrôle et de surveillance, on obtient pour le secteur des pêches des possibilités de production de recettes se chiffrant à 63 $.Footnote 3

L’examen des documents et les membres du personnel interrogés ont confirmé que les résultats du programme sont étroitement liés au résultat stratégique du MPO relativement aux « écosystèmes aquatiques durables », en faisant remarquer que le programme a aussi apporté des contributions importantes pour les deux autres résultats stratégiques du Ministère : 1) « Des secteurs maritimes et des pêches économiquement prospères » et 2) « Des eaux sécuritaires et sécurisées ».

La preuve démontre également que le programme tient un rôle clé sur le plan du soutien d’autres partenaires fédéraux (comme l’Agence canadienne d’inspection des aliments, la Gendarmerie royale du Canada, le ministère de la Défense nationale, l’Agence des services frontaliers du Canada, Parcs Canada, Environnement Canada, etc.) dans le cadre de la prestation de programmes visant à : 1) protéger le public contre les produits de la mer contaminés, les menaces transnationales à la sûreté maritime et le terrorisme; 2) assurer des pêches paisibles et ordonnées, et 3) protéger la souveraineté du Canada.

Enfin, la pertinence et le besoin continu sont également démontrés par la contribution du programme aux initiatives et aux organisations internationales. Par exemple, les agents des pêches participent à des activités d’application de la loi dans la zone réglementée par l’OPANO et en haute mer dans le Pacifique Nord. En outre, une participation directe et indirecte aux principaux comités d’application de la loi permet au Canada de promouvoir la conformité des pêches internationales, de répondre à ses obligations internationales et de contribuer à la lutte contre les menaces qui pèsent sur les ressources halieutiques et océaniques mondiales partagées.


4.2 Efficacité

Réalisation des résultats immédiats et intermédiaires


Constatation principale : la preuve démontre qu’il existe un taux de conformité élevé. Le programme y arrive parce que les usagers des pêches et des océans canadiens ont accès à des renseignements pertinents sur la protection des ressources halieutiques et comprennent leurs obligations. Ceux qui ne se conforment pas aux lois, à la réglementation et aux autres cadres de gestion sont tenus responsables de leurs actes.


Conformité

Au cours des cinq dernières années, il y a eu un taux de conformité moyen de 92 %Footnote 4, ce qui signifie qu’aucune infraction n’a été détectée pendant presque toutes les vérifications effectuées par des agents des pêches (soit les vérifications des navires, des personnes ou des sites). Le tableau 2 donne un aperçu des taux de conformité annuels.


Tableau 2. Taux de conformité de C et P

Tableau 2 Ce tableau indique le taux de conformité. Le taux de conformité représente le pourcentage de vérifications de navires, de personnes ou de sites au cours desquelles aucune infraction n’a été constatée. Le tableau comprend une seule rangée et six colonnes. La première colonne définit le taux de conformité. Lisez les données des cinq autres colonnes pour connaître le taux de conformité de l’exercice 2010-2011 à l’exercice 2014-2015.

Taux de conformité de C et P
  2010-11 2011-12 2012-13 2013-14 2014-15
Taux de conformité (pourcentage de vérifications de navires, de personnes ou de sites au cours desquelles aucune infraction n’a été constatée) 91,1% 90,6% 89,6% 90,7% 95,9%
Source : Base de données du SSARP de C et P

L’évaluation a révélé que les facteurs suivants tiennent un rôle clé sur le plan du taux élevé de conformité :

  • l’accès à l’information pertinente;
  • la compréhension des obligations;
  • les usagers sont tenus responsables de leurs actes.
Accès à l’information pertinente

Les responsables du programme collaborent étroitement avec leurs partenaires et les usagers du secteur canadien des pêches afin de promouvoir la conformité par l’éducation et une gérance partagée. Au cours de la période visée par l’évaluation, les agents des pêches ont consacré en moyenne 12 %Footnote 5 de leur temps aux activités de sensibilisation. Les activités comprenaient des programmes éducatifs, des kiosques d’information lors des foires commerciales, etc. En outre, les agents des pêches ont consacré près de 4 200 heuresFootnote 6 par année aux consultations et aux processus consultatifs d’application de la loi comme, par exemple, faire part de commentaires sur l’élaboration des plans de gestion intégrée des pêches (PGIP).

Afin de faciliter l’accès aux renseignements pertinents, les responsables du programme posent des affiches dans les endroits publics et partagent des documents en ligne et dans les médias sociaux. Cette information comprend une liste des lois et des règlements, des avis publics régionaux concernant les fermetures d’urgence des sites contaminés, les ouvertures et les fermetures des zones de récolte de mollusques, les ouvertures et les fermetures des pêchesFootnote 7, etc.

Dans l’ensemble, la majorité des informateurs clés et des répondants au sondage ont convenu que le programme a réussi à rendre les renseignements pertinents accessibles pour les usagers du secteur canadien des pêches et d’autres entités réglementées. Des entrevues auprès d’informateurs clés ont illustré la façon dont les agents des pêches entretiennent des relations continues avec les intervenants au moyen de réunions, de visites et d’inspections régulières des sites, des installations, des restaurants, des grossistes, des chaînes d’épicerie et de projets de développement à l’échelle locale. Par exemple, les représentants du programme participent aux examens annuels, avant et après la saison des pêches, organisés par des associations de pêche. Lors de ces réunions, le personnel du programme fournit de l’information sur les règles et les règlements des saisons de pêche à venir ou donne un aperçu des activités d’application de la loi qui ont eu lieu durant les dernières saisons de pêche. Des entrevues et des visites de sites ont également permis de souligner le grand nombre d’interactions informelles qui ont lieu entre les agents des pêches et toutes les parties concernées par la pêche au cours d’opérations quotidiennes sur le quai, lors de patrouilles ou dans la collectivité.

Compréhension des obligations
Le degré de conformité élevé du programme démontre que les usagers des pêches et des océans canadiens comprennent leurs obligations en matière de protection des ressources halieutiques du Canada. En moyenne, 25 %Footnote 8 de l’ensemble des incidents relevés pendant la période d’évaluation ont été signalés par le public, par l’intermédiaire des programmes « Observer, noter et signaler » et « Braconnage-alerte », comme les numéros 1-800, du programme national « Échec au crime », etc. Cela démontre que les usagers reconnaissent les infractions et comprennent que les incidents doivent être signalés aux autorités.

Tenir les usagers responsables de leurs actes.
Au cours des cinq dernières années, la Direction de la conservation et de la protection a rapporté un taux moyen de poursuites judiciaires de 98 %Footnote 9, ce qui signifie que la quasi-totalité des cas se sont terminés par la réussite des poursuites (p. ex., les condamnations par le tribunal/reconnu coupable (contraventions), les absolutions inconditionnelles, les absolutions conditionnelles, les condamnations suspendues sous réserve de la conformité du contrevenant, les règlements à l’amiable, y compris les retraits et les négociations de plaidoyer, la déjudiciarisation avant comparution/déjudiciarisation, y compris les recours à la justice réparatrice, les directives de l’inspecteur concernant des mesures immédiates d’atténuation ou des mesures rectificatives à prendre par le promoteur/volontairement, les contraventions non contestées, etc.).

En outre, les responsables du programme prennent un certain nombre de mesures d’application de la loi à l’encontre des contrevenants, comme la saisie des équipements, des prises ou des engins de pêche, demander des sanctions liées aux permis (y compris des suspensions de permis temporaires ou à vie), etc. Même si le volume des interventions d’application de la loi a diminué au cours de la période d’évaluation, le nombre de mesures d’application de la loi prises à l’encontre des contrevenants est demeuré le même. Un certain nombre de facteurs pourraient expliquer la réduction du nombre total d’interventions d’application de la loi, comme le passage récent vers un modèle de renseignement qui permet d’analyser la gestion des pêches et les pratiques de surveillance de la conformité, afin d’aller au-delà des interventions en cas d’urgence et de cibler stratégiquement les domaines comportant les risques les plus élevés pour assurer une efficacité maximale du programme. La figure 1 démontre l’uniformité du taux de mesures d’application de la loi prises au cours de la période d’évaluation. Les pourcentages pour chaque année correspondent à 100 %.


Les informateurs clés ont fourni plusieurs exemples qui démontrent la façon dont le programme veille à ce que les usagers en situation de non-conformité soient tenus responsables. La présence efficace des agents sur le terrain et en mer a été mentionnée comme étant un élément dissuasif important, ainsi que le recours à la surveillance aérienne, les enquêtes menées à point nommé et l’analyse des données de surveillance. Dans l’ensemble, ces mesures prises par le programme visent à s’assurer que des processus comme les mesures de gestion, les conditions d’octroi de permis et les quotas sont respectés.

Malgré les données du programme et les exemples fournis par les informateurs clés, au cours d’un sondage en ligne du personnel du programme, 69,4 % des répondants étaient d’avis que le programme veille plus ou moins à ce que les usagers en situation de non-conformité soient tenus responsables de leurs actes. Cela suggère qu’il est encore possible d’apporter des améliorations et peut traduire l’impression du personnel que les usagers en situation de non-conformité sont en train de devenir plus prudents et meilleurs lorsqu’ils doivent brouiller leurs pistes et dissimuler leurs activités de braconnage/illégales. Cependant, dans le même sondage, 70,9 % des répondants étaient d’avis que le programme assure la conformité.

Réalisation du résultat ultime


Constatation principale : certaines preuves démontrent que le programme contribue à la protection des voies navigables, des écosystèmes et des ressources halieutiques contre les exploitations illicites et les interférences.


Protection contre les exploitations illicites ou les interférences
Dans l’ensemble, certaines preuves démontrent que le travail et les efforts du programme pour rendre l’information accessible aux usagers et assurer la conformité ont contribué à la protection des voies navigables, des écosystèmes et des ressources halieutiques contre les exploitations illicites ou les interférences. À l’heure actuelle, le programme assure le suivi des mesures d’application de la loi concernant 298 espèces. Au cours de la période d’évaluation de cinq ans, des infractions ont été constatées en ce qui concerne environ 50 %Footnote 10 des espèces touchées par les mesures d’application de la loi du programme, et des mesures ont été prises afin de protéger ces espèces contre les exploitations illicites ou les interférences.

Pas moins de 69,5 % des répondants étaient d’avis que le programme protège plus ou moins les voies navigables, les écosystèmes et les ressources halieutiques contre les exploitations illicites ou les interférences. L’évaluation a également révélé que d’autres programmes du MPO dans le secteur de la gestion des pêches, comme le Programme de protection des pêches, la Gestion intégrée des ressources, etc., contribuent également à la réalisation de ce résultat attendu en mettant en place des politiques, des règlements, des conditions d’octroi de permis, la surveillance des stocks, etc. Le principe de la gérance partagée s’étend également aux entités réglementées du MPO, aux participants du secteur et à toute la chaîne de valeur des produits comestibles de la mer jusqu’aux consommateurs (p. ex., les initiatives de la mer à la table, de la jetée à la fourchette, etc.).

La collaboration entre le personnel du programme et les partenaires internes du MPO est essentielle pour assurer la réalisation des résultats prévus. En 2010, l’évaluation du programme Conservation et ProtectionFootnote 11 a également fait ressortir la nécessité d’une collaboration avec Gestion des ressources (maintenant Gestion intégrée des pêches). Pour donner suite à l’évaluation de 2010, le programme a mis en place un plan d’action et s’est engagé à améliorer la communication avec Gestion des ressources et à continuer à fournir des commentaires sur l’élaboration des plans de gestion intégrée des pêches (PGIP). Dans le cadre de la présente évaluation, les informateurs clés ont fourni des exemples sur la façon dont une meilleure intégration et une meilleure communication entre le programme et Gestion des ressources ont mené à des améliorations de la protection des stocks halieutiques. Par exemple, dans la région du Québec, des partenariats avec Gestion des ressources ont aidé à adapter la taille des filets de pêche utilisés pour la pêche au turbot, ce qui a entraîné une diminution des prises de stocks juvéniles.


4.3 Évaluation de l’utilisation des ressources


Constatation principale : les données de l’évaluation démontrent que le programme peut continuer, avec le soutien de facilitateurs, à optimiser ses ressources grâce à l’expansion du régime de contraventions, à l’accès à l’information en temps réel et au renforcement des efforts des agents des pêches de C et P en faisant appel à des gardes-pêche autochtones et contractuels.

Des données plus facilement accessibles et intégrées sur l’appui que la GCC offre aux activités en mer de base de la Direction de la conservation et de la protection permettraient aux responsables du programme de planifier et d’affecter les ressources.


Information financière

Le tableau 3 donne un aperçu des ressources financières du programme. Au cours de la période visée par l’évaluation, les dépenses réelles correspondaient aux dépenses prévues (dans une marge de 2 %). Les transferts à la GCC visent l’accès à sa flotte de navires et d’hélicoptères et oscillaient entre 21,4 millions de dollars en 2011-2012 et 35,2 millions de dollars en 2013-2014.

Tableau 3. Ressources financières de C et P et transferts à la GCC

Tableau 3 Ce tableau fournit des renseignements détaillés sur les ressources financières et les transferts budgétaires à la Garde côtière canadienne de l’exercice 2010-2011 à l’exercice 2014-2015. Le tableau comprend cinq rangées (une pour chaque exercice financier) et cinq colonnes. Lisez les données de chacune des colonnes pour connaître les dépenses prévues, les autorisations disponibles aux fins d’utilisation, les dépenses réelles, l’écart par rapport aux autorisations disponibles aux fins d’utilisation, ainsi que les transferts à la Garde côtière canadienne.

Ressources financières de C et P (en millions de $)*
Ressources financières de C et P (en millions de $)*
  Dépenses prévues Autorisations pouvant être utilisées Dépenses réelles Écart par rapport aux autorisations qui peuvent être utilisées Transfert de la GCC**
2010-11 108,2 113,2 111,2 2,0 24,3
2011-12 109,9 114,2 116,3 -2,1 21,4
2012-13 108,4 108,8 107,7 1,1 35,2
2013-14 105,4 112,8 110,7 2,1 30,5
2014-15 101,4 107,3 106,0 1,3 30,6
Source : *RMR du MPO
**Finances de GEP; représente les montants transférés directement à la GCC, chaque année, pour les services de la flotte.


Analyse de l’optimisation : efficacité opérationnelle
L’évaluation a permis d’examiner la mesure dans laquelle les données fournies par un éventail d’acteurs ont appuyé le programme. Aux fins de la présente évaluation, la démonstration de l’efficacité et de la rentabilité du programme comprend une évaluation de la rapidité d’acquisition des services que les facilitateurs offrent ou rendent accessibles pour appuyer le travail qu’ils font.

Le programme bénéficie du soutien d’un certain nombre de facilitateurs internes et externes du MPO. Parmi ces facilitateurs, notons la GCC, SPC et le ministère de la Justice . D’autres facilitateurs comprennent des services ministériels du MPO, comme GI-TI et Ressources humaines. L’analyse a permis d’évaluer la mesure dans laquelle ce soutien a été suffisant pour ensuite produire les résultats ciblés.

4.3.1 GCC : un soutien vital

La Garde côtière canadienne possède, gère et exploite une gamme d’actifs maritimes afin de remplir son mandat et ses obligations à titre d’exploitant unique de la flotte civile du gouvernement du Canada. Ces actifs sont utilisés dans le cadre de la prestation d’un large éventail de programmes et de services fédéraux, notamment les services en mer offerts au programme. Au cours de la période de cinq ans visée par l’évaluation, le programme a transféré quelque 142 M$Footnote 12 à la GCC afin de couvrir les coûts fixes et variables pour pouvoir accéder à sa flotte de navires et d’hélicoptères. La disponibilité de ces intrants (c.-à-d. les plateformes de la GCC) appuie directement le programme pour exercer ses activités d’application de la loi et de surveillance dans les eaux canadiennes et internationales.

L’évaluation a permis de déterminer qu’une entente sur les niveaux de service (ENS) entre la GCC et le Secteur de la gestion des écosystèmes et des pêches a été mise en place pour la période de 2009-2010 à 2012-2013 et a été renouvelée pour la période de 2013-2014 et au-delà. Parmi les autres exigences spécifiques, l’ENS a défini les exigences de déclaration à remplir dans les six mois suivant la fin de chaque exercice. L’évaluation n’a pas permis de dégager des éléments prouvant que la GCC a produit le rapport sur le rendement, à part l’ébauche qui a été préparée pour l’exercice financier de 2013-2014. Les responsables de la GCC et du programme sont au courant de ce problème de rapports et se sont rencontrés pour discuter des options de production de rapports pour l’avenir. Aux fins de la présente analyse d’optimisation, les données préliminaires du rendement de 2013-2014 ont été analysées en parallèle avec des entrevues avec les informateurs clés, ainsi que les données accessibles du programme.

Rapidité et accessibilité
Même si l’analyse est limitée à la période d’un an au cours de laquelle le rapport sur le rendement a été produit par la GCC, l’évaluation a révélé que la GCC appuie le programme dans le cadre de l’exercice de ses activités d’application de la loi et de surveillance en mer. À l’échelle nationale, le rapport annuel provisoire sur le rendement de 2013-2014 a fait remarquer que la GCC avait assuré 98 % des jours opérationnels prévus en mer. Ce chiffre représente une moyenne nationale de l’ensemble des grands et petits navires de la GCC. À l’échelle régionale, le rapport de la GCC a confirmé que le nombre de jours consacrés au programme correspondait globalement aux objectifs de rendement de la GCC (p. ex., plus ou moins 10 %, compte tenu de la fluidité opérationnelle et environnementale). Toutefois, lorsque les données sont examinées à l’échelle des navires, elles révèlent que le rapport des jours prévus et assurés varie entre les plateformes (c.-à-d. les grands ou les petits navires) et les régions de la GCC (Ouest, Centre et Arctique, et Atlantique).


Quantité
Selon le rapport sur le rendement de la GCC, si une prestation insuffisante se produit, elle peut être attribuée à une variété de facteurs, les retards environnementaux étant les plus importants. Les retards peuvent également être attribués au programme, ainsi que ceux qui sont portés au crédit de la GCC. Quelle que soit la cause, lorsque le nombre de jours assurés est inférieur au nombre de jours prévus, cela a une incidence sur le programme en ce qui a trait à sa capacité de réaliser ses activités d’application de la loi et de surveillance en mer.

Parmi les trois régions de la GCC, les répercussions de l’inexécution des jours prévus ont été plus visibles sur le plan de la disponibilité des grands navires de la GCC dans la région du Canada atlantique où 77 % des services de la GCC à l’échelle de cette plateforme ont été assurés comme prévu. Les grands navires ont pour tâche d’effectuer des patrouilles de pêche hauturière et côtière au Canada. Par exemple, à Terre-Neuve-et-Labrador, la Région assume des responsabilités dans le golfe du Saint-Laurent et compte trois frontières internationales, à savoir une avec la zone réglementée par l’Organisation des pêches de l’Atlantique Nord-Ouest (OPANO), une avec Saint-Pierre-et-Miquelon (France) et une avec le Groenland. Le soutien (c.-à-d. les observations) fourni par les plateformes de la GCC et leur équipage est essentiel pour permettre au programme d’inspecter, de surveiller et de patrouiller dans de vastes zones littorales et de réprimer la pêche illégale des flottes intérieures et étrangères.

L’analyse des données du programme a permis de déterminer que les jours d’observation et les inspections en mer dans la zone réglementée par l’OPANO ont diminué de 50 %, entre 2011 et 2015. Les informateurs clés ont fait remarquer qu’une explication partielle de cette tendance à la baisse était le budget 2012 et l’examen stratégique et fonctionnel. Une décision fondée sur le fait qu’il y a moins de navires de pêche opérant dans cette zone de patrouille. D’autres explications apportées par les informateurs clés comprenaient le fait qu’un certain nombre de navires de la GCC étaient des navires dont la durée de vie a été prolongée, étaient en période de radoub ou étaient visés par un plan d’entretien. Toutefois, sans une évaluation intégrée des données du programme relativement à la production de rapports sur le rendement de la GCC en ce qui concerne ses grands et petits navires, couvrant un plus grand nombre d’années, l’évaluation ne permet pas de déterminer s’il existe un lien direct entre les réductions des jours d’observation et des inspections en mer par rapport à la disponibilité des intrants (c.-à-d. les plateformes de la GCC).

4.3.2 Contraventions

Un autre exemple de la façon dont le programme peut continuer à optimiser ses ressources repose sur l’expansion du régime des contraventions. Les entrevues et le sondage indiquent que l’accroissement des contraventions de façon à englober une plus vaste gamme d’infractions mineures pourrait engendrer des gains d’efficacité, comme un meilleur usage du temps des agents des pêches (p. ex., plus de temps pour les patrouilles et les inspections plutôt que le temps passé loin du terrain, à rédiger et à traiter des dossiers d’audience et des dépositions pour les poursuites dans le cas d’infractions relativement mineures), la réduction de frais juridiques liés à la poursuite des contrevenants, etc.

À l’heure actuelle, le régime des contraventions du secteur des pêches est fondé sur deux pouvoirs législatifs fédéraux : la Loi sur les pêches (article 79.7), qui relève du MPO, et la Loi sur les contraventions dont la responsabilité revient au ministère de la Justice. La Loi sur les pêches autorise l’imposition de sanctions pécuniaires ainsi que la confiscation des poissons et des engins de pêche qui ont servi à la perpétration de l’infraction, sans avoir besoin d’une ordonnance de la Cour. Le Règlement de pêche sportive de la Colombie-BritanniqueFootnote 14et le Règlement de pêche (dispositions générales) ont recours à ce régime. En revanche, la Loi sur les contraventions représente un régime de sanctions purement pécuniaires. Le Règlement de pêche des provinces maritimes et le Règlement de pêche de l’Ontario sont actuellement fondés sur ce régime.

Même si le fait d’infliger des amendes et des pénalités est actuellement appuyé par certains règlements aux termes de la Loi sur les pêches et de la Loi sur les contraventions, la liste réelle qui indique en détail les infractions précises pour lesquelles des contraventions pourraient être dressées est courte. Une expansion de la liste des infractions mineures offrirait aux agents des pêches une plus grande souplesse quand il s’agit de dresser des contraventions pour un plus vaste éventail d’infractions mineures.

Les informateurs clés ont indiqué que, dans le but de créer une approche nationale équilibrée à l’égard de l’optimisation des ressources, l’élargissement du régime de contraventions couvrirait les infractions mineures dans le cadre des activités de pêche commerciale et sportive aux termes de plusieurs règlements :

  • Règlement de pêche (dispositions générales)Footnote 15;
  • Règlement sur les permis de pêche communautaires des Autochtones (RPPCA);
  • Règlement de pêche de l’Atlantique de 1985;
  • Règlement de pêche du Pacifique de 1993;
  • Règlement de pêche de Terre-Neuve-et-Labrador.

 

En particulier, ces règlements définissent les quotas de pêche, les zones/dates de pêche interdite, les restrictions relatives aux engins et aux permis de pêche et d’autres dispositions nécessaires à la gestion et à la conservation des ressources halieutiques. À l’heure actuelle, toutes les infractions mineures relatives aux éléments susmentionnés obligeraient un agent des pêches à porter des accusations ou à émettre un avertissement et à préparer les preuves touchant l’infraction et engager des poursuites judiciaires. En ce qui concerne les pêches commerciales, toutes les poursuites relatives aux infractions nécessitent des comparutions devant un tribunal. Par conséquent, l’absence d’un régime de contraventions élargi a des répercussions, car il y a des frais juridiques liés à la poursuite des contrevenants pour tous les types d’infractions, peu importe la gravité, ce qui a une incidence sur les ressources financières et humaines du programme.

Les informateurs clés ont estimé les économies à environ 10 heures par infraction si les agents des pêches étaient autorisés à dresser des contraventions pour des infractions relativement mineures. Le temps gagné ne serait pertinent que si la contravention n’est pas contestée devant les tribunaux. Les économies seraient importantes pour les détachements où les unités sur le terrain sont plus petites et comportent deux ou trois agents des pêches. Par exemple, si les contraventions étaient autorisées dans la région de Terre-Neuve et du Labrador, on estime (c.-à-d. selon les pourcentages d’infractions des autres provinces de l’Atlantique) que le programme pourrait gagner environ 350 heures par année en ce qui concerne le temps des agents des pêches. Si cet exemple est étendu à toutes les régions du MPO, les économies pourraient atteindre jusqu’à 33 000 heures de travail des agents des pêches (selon une moyenne annuelle totale estimée d’environ 10 000 infractions mineures par an).

Les informateurs clés ont noté que les heures gagnées sur le plan des contraventions pourraient être réaffectées à d’autres priorités du programme (p. ex., les zones de risques en matière de conformité à priorité plus élevée, les opérations secrètes, etc.). De janvier 2015 à novembre 2015, environ 886 contraventions ont été émises par les agents des pêches, ce qui se traduit par une estimation prudente d’environ 9 000 heures de travail gagnées jusqu’à présent en raison de l’établissement de contraventions pour des infractions relativement mineures.Footnote 16 Un autre exemple touche la région du Golfe où les agents des pêches ont fait appel au régime des contraventions pour des infractions mineures conformément au Règlement de pêche des provinces maritimes. Dans cet exemple, les économies ont été prudemment estimées à environ 20 000 $ pour 60 contraventions émises. Ces économies sont fondées sur des estimations de coûts par infraction mineure s’élevant à environ 300 à 400 $ pour la présence d’un avocat au tribunal.Footnote 17

L’élargissement de la portée du régime de contraventions de façon à inclure d’autres infractions relativement mineures et dans toutes les régions constitue une priorité pour le programme. Cependant, il nécessite le soutien des facilitateurs. Une partie des modifications reposera sur le ministère de la Justice en ce qui concerne le Règlement sur les contraventions ainsi que sur le MPO pour le règlement d’application de la Loi sur les pêches.


4.3.3 Accès à l’information en temps réel

Comme c’est le cas des autres gains d’efficacité dans le cadre du programme, des facilitateurs, comme GI/TI du MPO et Services partagés Canada, ont un rôle à remplir sur le plan de l’optimisation des ressources. La réalisation des résultats ainsi que la santé et la sécurité des agents des pêches sont tributaires de l’appui de ces facilitateurs. Près de 80 % des personnes interrogées et des répondants du sondage ont mentionné que la connectivité Internet (ou l’absence de celle-ci) a eu une influence sur la réalisation des résultats dans une certaine mesure ou dans une grande mesure. Les visites de sites ont également révélé que l’accès à l’information en temps réel a une incidence sur la réalisation efficace des résultats. Les éléments manquants comprennent : une connexion Internet, une plateforme de bureau mobile à utiliser par les agents des pêches sur le terrain, des investissements dans la rationalisation des bases de données, y compris les systèmes de délivrance de permis et d’information du MPO.

Le manque d’accès à l’information en temps réel pourrait avoir un impact sur la santé et la sécurité des agents des pêches. Par exemple, en raison du manque d’accès à l’information en temps réel, les agents des pêches peuvent se retrouver dans des situations où leur vie serait menacée. L’accès à l’information en temps réel sur le terrain pourrait améliorer leur évaluation des risques avant de monter à bord d’un navire et interagir avec une personne que l’on soupçonne d’être en train de commettre une activité illicite en permettant aux agents des pêches de vérifier des licences, l’historiques des captures de pêche, les appels d’entrée ou de sortie en mer, les événements de non-conformité (antécédents) et de vérifier le système de surveillance d’un navire.

Des renseignements recueillis lors des visites de sites, des entrevues et du sondage indiquent que l’accès à l’information en temps réel permettrait d’accroître la productivité des agents des pêches (p. ex., plus de temps sur le terrain pour gérer des risques prioritaires; moins de temps au bureau pour remplir des tâches administratives; des mesures de dissuasion plus efficaces sont prises, etc.). Ce qui manque, ce sont une définition et une documentation claires des gains d’efficacité et des économies qui pourraient être obtenus grâce à l’accès à l’information en temps réel. Le programme n’a pas été en mesure d’obtenir le soutien des facilitateurs relativement à une plateforme de technologie mobile approuvée pour mettre à l’essai leurs hypothèses sur le terrain et cela fait toujours l’objet de négociations avec SPC et d’autres coprestataires. Une définition claire par le programme des gains d’efficacité et des économies qui pourraient être réalisées permettrait d’obtenir le soutien de ces principaux facilitateurs.

4.4 Pratiques exemplaires et obstacles


Constatation principale : le programme a connu une importante transformation au cours de la période d’évaluation. Ces changements sont dictés par le besoin de gérer les coûts grâce à une meilleure efficacité et par la nécessité de s’adapter aux nouvelles technologies. L’évaluation a fait ressortir certaines pratiques exemplaires (p. ex., la mesure du rendement, le recours aux services de justice communautaire, le recours à des gardes-pêche et la présence d’observateurs), les leçons retenues ainsi que les obstacles à l’efficacité du programme. Ces obstacles à la poursuite de l’optimisation des ressources comprennent le soutien des facilitateurs et d’autres défis qui ont eu une incidence sur la capacité du programme à aller de l’avant.


Le programme a fait l’objet d’une importante transformation sur le plan de la conception et de la prestation (ce qui comprend la gouvernance) au cours de la période d’évaluation. Ces changements sont dictés par le besoin de gérer les coûts grâce à une meilleure efficacité et par la nécessité de s’adapter aux nouvelles technologies. La Direction de la conservation et de la protection a regroupé certains bureaux de secteur et s’est réorientée vers l’application de la loi axée sur le renseignement par la mise en place du SNRP et l’adoption de l’approche par zones à l’égard de la structure de gouvernance et de prise de décisions du SNRP (p. ex., l’est, l’ouest et le centre du Canada). La Direction est également passée à une structure hiérarchique régionale puisque les bureaux de secteur relèvent directement du directeur régional de C et P. De plus, elle a mis en place plusieurs comités au sein de l’administration centrale nationale et dans les régions, comme le Comité permanent sur le rendement. Il est trop tôt pour déterminer quelle incidence ces changements ont sur le rendement du programme.

4.4.1 Pratiques exemplaires et leçons apprises

Certaines pratiques exemplaires et leçons retenues ont été mentionnées tout au long de l’évaluation.

Mesure du rendement
Les preuves recueillies au cours de l’évaluation démontrent que les renseignements sur le rendement sont recueillis et utilisés pour éclairer la prise de décisions. À ce titre, il y a une solide structure de mesure du rendement au sein du programme, ce qui comprend l’utilisation de bases de données (p. ex., le SMI et le SSAARP), des mises à jour régulières et la surveillance de la stratégie de mesure du rendement ainsi que de la mise en œuvre du Comité permanent sur le rendement. On a constaté que l’on pouvait apporter des améliorations dans certains domaines, comme la mise à jour des bases de données, la capacité de développer des systèmes pouvant capturer les données requises, l’accès aux données en temps réel ainsi que l’amélioration de l’exactitude et de l’uniformité des renseignements saisis dans les bases de données.

Recours aux services de justice communautaire
La justice réparatrice est principalement mise en œuvre par les agents des pêches dans la région du Pacifique et a été perçue par les personnes interrogées et les répondants au sondage, et aussi observée au cours des visites des sites, comme étant une pratique exemplaire. La justice réparatrice est une approche axée sur la collectivité pouvant être mise en œuvre d’une manière inclusive et efficace pour aider à répondre aux besoins des personnes qui ont des démêlés avec la justice. Les pratiques en matière de justice réparatrice offrent aux personnes qui ont subi des préjudices ainsi qu’à celles qui ont causé des dommages la possibilité de participer activement et volontairement à l’exercice salutaire de la justice, de la responsabilisation et de la réparation.Footnote 18

Recours aux gardes-pêche pour compléter les activités
Des gardes-pêche contractuels ont été déployés exclusivement dans la région de Terre-Neuve-et-Labrador. Les gardes-pêche surveillent la pêche au saumon dans les eaux intérieures pendant la période estivale de pêche à la ligne (environ 20 semaines). Cet arrangement remonte aux années 1930. Le programme des gardes-pêche a été mis en œuvre afin de compléter les efforts des agents des pêches visant la protection du saumon et de la truite et demeure le fondement des activités d’application de la loi dans les eaux intérieures de la région. Cette mesure a été perçue comme une pratique exemplaire par les personnes interrogées et a été observée au cours des visites des sites. Son application pourrait être envisagée à l’échelle nationale dans les régions et les pêches désignées par le MPO.

Tout comme les gardes-pêche contractuels, les gardes-pêche autochtones complètent également le travail des agents des pêches, sauf que le programme des gardes-pêche autochtones ne constitue pas un service contractuel; il s’agit plutôt d’une composante de la Stratégie relative aux pêches autochtones (SRAPA). La SRAPA finance les salaires et les activités des gardes-pêche autochtones. Le programme a pour objectifs de surveiller la pêche autochtone, de consigner les prises et de veiller au respect du permis communautaire. Les gardes-pêche participent parfois à la surveillance des postes de débarquement et à la patrouille des rivières en vue de repérer toute activité illégale. Le volet des agents des pêches autochtones du Programme autochtone de gestion des ressources aquatiques et océaniques (PAGRAO) offre également une avenue pour l’expansion de pouvoirs autochtones d’application de la loi semblables aux pouvoirs conférés aux agents des pêches du MPO sous réserve d’une structure de commande et de contrôle approuvée.

Couverture
Dans le cadre des visites de sites et des entrevues avec des informateurs clés, l’évaluation a révélé que le programme suit actuellement une variété d’approches pour assurer une couverture adéquate. Par exemple, certaines régions du MPO utilisent une combinaison d’horaires de travail variables (p. ex., 10 jours de travail d’affilée suivis par quatre jours de repos) et d’horaires de quarts de travail (p. ex., des heures de travail de 4 h à midi) afin d’assurer une présence uniforme et constante des agents de pêches sur le terrain pendant les saisons de pêche de pointe. Par ailleurs, certaines régions du MPO ou zones maintiennent un horaire de travail uniforme, du lundi au vendredi, de 8 h 30 à 17 h. Il a été mentionné par certains intervenants que l’absence d’horaires de travail dans certaines régions ou zones peut entraîner des vulnérabilités dans les secteurs de la pêche, car les pêcheurs prennent connaissance des horaires des patrouilles et planifient leurs débarquements aux moments où les agents des pêches ne sont pas en fonction. Certaines régions du MPO ont atténué ces problèmes en mettant en place des horaires de travail pour mieux répondre aux besoins du programme pendant la saison de pointe afin d’assurer une meilleure couverture des activités de pêche.

Leçons retenues
Les données d’évaluation laissent entendre que les agents des pêches sont souvent perçus comme étant le « visage du Ministère » auprès des collectivités du Canada; Les personnes interrogées ont indiqué que les agents des pêches sont parfois priés de répondre à des appels qui ne font pas partie de leur champ d’exercice. Ces situations se produisent parce que les agents des pêches sont souvent les seuls représentants du MPO dans la région. Par exemple, les personnes interrogées ont fourni des exemples où des agents des pêches ont été invités à aider ou à guider des pêcheurs dans le cadre du processus obligatoire pour l’achat d’un permis de pêche. Bien que cela dépasse la portée du programme, les agents des pêches apportent souvent leur aide, car ils sont parfois les seuls représentants du MPO qui soient accessibles pour répondre aux questions.


4.4.2 Obstacles à l’efficacité du programme

Les données provenant des entrevues avec les informateurs clés, du sondage et des visites de sites démontrent que le programme s’affaire à transformer ses opérations afin d’être plus efficace; cependant, il compte sur les facilitateurs pour compléter la transformation intégrale.

Comme il est indiqué dans la section 4.3, il existe trois principaux domaines où le soutien des facilitateurs est nécessaire pour obtenir des gains d’efficacité dans le cadre du programme :

  • le soutien des facilitateurs de GI/TI du MPO et de SPC est nécessaire pour faire progresser les technologies innovatrices permettant de mieux amasser les données et y avoir accès en temps réel, ainsi que le passage au bureau mobile;
  • le soutien du ministère de la Justice est nécessaire pour élargir le régime de contraventions;
  • le soutien de la GCC est nécessaire pour obtenir des données sur le rendement en temps opportun en ce qui a trait à ses services en mer, y compris les coûts.

5. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

5.1 Conclusions

Pertinence
L’évaluation a conclu que le programme demeure pertinent sur le plan de son rôle dans la conservation et l’utilisation durable des ressources aquatiques du Canada ainsi que la protection des espèces en péril, de l’habitat du poisson et des océans. Un rôle que la Direction de la conservation et de la protection assume au sein du MPO. Six lois fédérales constituent les lois principales de l’établissement de la compétence fédérale et définissent les rôles principaux du programme. L’évaluation a démontré que les résultats du programme sont étroitement liés aux résultats stratégiques du MPO et sont conformes aux priorités du gouvernement du Canada, notamment en aidant à s’assurer que le public est protégé contre les produits de pêche contaminés et en aidant d’autres ministères fédéraux à déterminer les menaces potentielles à la sûreté maritime. Enfin, les activités de programme permettent au Canada de : remplir son rôle consistant à promouvoir la conformité des pêches internationales, répondre à ses obligations internationales et contribuer à la lutte contre les menaces qui pèsent sur les ressources halieutiques et océaniques mondiales partagées.

Efficacité
Dans l’ensemble, les données recueillies démontrent que le programme a réussi à suivre une approche éducative afin de veiller à ce que les utilisateurs des pêches et des océans canadiens aient accès à l’information pertinente relativement à la protection des ressources halieutiques. Grâce à l’accès libre à l’information et à la présence efficace des agents des pêches en mer et sur le terrain, le programme veille à ce que les usagers comprennent leurs obligations et se conforment aux lois, aux règlements et aux autres cadres de gestion régissant les voies navigables, les écosystèmes et les pêches. Ceux qui ne se conforment pas sont tenus responsables de leurs actes dans le cadre d’une variété de mesures d’application de la loi qui contribuent au taux de conformité élevé du programme.

L’évaluation a également révélé que le programme contribue à la protection des voies navigables, des écosystèmes et des ressources halieutiques contre toute exploitation illicite. Toutefois, d’autres programmes du MPO sont tout aussi essentiels pour veiller à la réalisation de ce résultat attendu. D’où la nécessité pour le programme de maintenir et de continuer à améliorer sa communication avec d’autres programmes de partenariat.

Efficience et économie
Il existe des preuves que le programme gère les coûts grâce à ses efforts visant à accroître l’efficacité. La fusion de certains bureaux de secteur de C et P ainsi que la transition vers une organisation d’application de la loi axée sur le renseignement ne sont que deux exemples démontrant que des gains ont été obtenus. Afin d’atteindre un niveau d’efficacité encore plus élevé, le programme doit d’abord mieux documenter ses revendications concernant une meilleure efficacité de plusieurs secteurs clés, comme l’élargissement du régime de contraventions et l’accès aux données en temps réel. L’opinion des répondants s’est avérée inestimable pour l’évaluation et il a été prouvé que le programme et ses facilitateurs ont réalisé certains progrès initiaux sur le plan de l’avancement de ces initiatives. Malgré cela, très peu de preuves documentées étaient accessibles aux évaluateurs pour expliquer et confirmer de quelle la façon les activités proposées étaient censées mener à des gains d’efficacité ou même contribuer éventuellement à l’efficacité du programme.

Enfin, l’évaluation a révélé qu’il y a des lacunes potentielles sur le plan des activités de surveillance et d’application de la loi du programme dans les eaux canadiennes et internationales, mais les données ne sont pas suffisantes pour pouvoir évaluer pleinement les répercussions. L’évaluation a permis de noter qu’une solide structure de mesure du rendement existe au sein du programme, ce qui comprend l’utilisation de bases de données propres au programme ainsi que des mises à jour régulières et la surveillance de la stratégie de mesure du rendement. En outre, la mesure du rendement est guidée par un comité permanent sur le rendement. Certains points à améliorer touchent l’amélioration des bases de données afin de fonctionner dans le contexte des données en temps réel de même que l’amélioration de l’exactitude et de l’uniformité des renseignements saisis dans les bases de données, de sorte que les analystes de la gestion, du rendement et du renseignement puissent accéder en temps opportun à l’information pertinente pour une prise de décisions fondées sur des données probantes.

Plusieurs pratiques exemplaires ont été recensées au cours de l’évaluation. Elles varient des solutions de rechange aux tribunaux pour les infractions mineures aux stratégies visant à faire en sorte qu’il y ait une couverture adéquate des ressources halieutiques et de l’habitat du poisson. L’évaluation a révélé que les gardes-pêche autochtones et contractuels ont appuyé les efforts des agents des pêches et pourraient être envisagés pour d’autres régions du MPO, surtout pour les pêches récréatives et les pêches intérieures.

5.2 Recommandations

L’évaluation débouche sur quatre recommandations visant à améliorer l’efficacité du programme. Les recommandations visent à doter le programme de mesures quantifiables qui pourraient démontrer comment des modifications amélioreraient l’efficacité du programme. L’Annexe A représente le plan d’action de gestion.

Les trois premières recommandations reconnaissent que le programme a déjà mobilisé les principaux facilitateurs en ce qui concerne les soutiens nécessaires et que certains progrès ont été réalisés. Néanmoins, un plus grand nombre de preuves documentées sont nécessaires pour achever plusieurs de ses initiatives d’amélioration du programme. En fin de compte, le soutien de facilitateurs internes et externes sera nécessaire pour que le programme puisse mettre pleinement en œuvre ses priorités. Les renseignements générés par les recommandations pourraient être utilisés par le programme afin de négocier un plus grand accès prioritaire au soutien des facilitateurs qui, à son tour, permettra au programme de réaliser ces initiatives et d’accroître l’efficacité du programme.

Recommandation 1 : il est recommandé aux responsables du Programme de conformité et d’application de la loi de quantifier clairement les gains d’efficacité prévus qui découleraient d’un régime de contraventions élargi. Si les gains d’efficacité s’avèrent importants, cette information devrait être utilisée pour aider à obtenir le soutien de facilitateurs clés dans le cadre de cette initiative.
Recommandation 2 : il est recommandé aux responsables du Programme de conformité et d’application de la loi de quantifier les gains d’efficacité prévus du programme en ce qui concerne l’accès à l’information en temps réel (p. ex., le bureau mobile, la rationalisation des bases de données, etc.). Si elle est importante, l’information devrait être utilisée pour aider à obtenir le soutien de facilitateurs clés afin de faire avancer cette initiative.
Recommandation 3 : en collaboration avec la GCC, les responsables du Programme de conformité et d’application de la loi doivent de nouveau définir leurs besoins en matière de rapports annuels sur le rendement relativement à leur utilisation de plateformes de la GCC (c.-à-d. les grands et petits navires et les hélicoptères).

La quatrième recommandation vise à appuyer le programme pour obtenir d’autres gains d’efficacité au fur et à mesure qu’il se transforme en une organisation axée sur le renseignement, en mettant l’accent sur les cas majeurs et les enquêtes spéciales. Plus précisément, les responsables du programme devraient déterminer la faisabilité de compléter les activités de conformité des agents des pêches en améliorant éventuellement le recours temporaire à des gardes-pêche dans les zones posant moins de risque comme les pêches intérieures. Compte tenu du fait que des gardes-pêche et des agents autochtones existent déjà dans les secteurs où le MPO gère la pêche et constituent une composante bien établie de la Stratégie relative aux pêches autochtones du MPO et des programmes du PAGRAO, l’objectif principal de cette recommandation est axé sur la possibilité d’améliorer le recours à des gardes-pêche contractuels et autochtones pendant une durée limitée dans d’autres régions du MPO où ces options ne sont pas encore en place.

Recommandation 4 : il est recommandé aux responsables du Programme de conformité et d’application de la loi d’effectuer une analyse afin de déterminer si le recours à des gardes-pêche pourrait être étendu à d’autres régions.

ANNEXE A: PLAN D’ACTION DE GESTION

L’annexe A fournit des détails sur le plan d’action de gestion. Ce plan présente les stratégies et les mesures que le programme prévoit mettre en œuvre pour donner suite aux recommandations. L’évaluation contient quatre recommandations. Lisez chacune des lignes pour en savoir plus sur la justification de chaque recommandation et obtenir un bref aperçu de l’approche qu’adoptera le programme pour y donner suite. L'information restante comprend une échéance précise pour la réalisation de chaque tâche dans le cadre du programme ainsi qu’une mise à jour sur l’état d’avancement des mesures prises et une liste des extrants élaborée par le programme en réponse aux recommandations (p. ex. cadre de référence, plan de travail, proposition de stratégie, modification de politiques, rapport ou autre élément).

annexe a
Recommandations

Justification : l’équipe du programme n’a préparé aucune documentation officielle qui quantifiait clairement la façon dont un régime de contraventions élargi pourrait appuyer les résultats et, en fin de compte, fournir une justification de l’expansion.

L’élargissement de la portée du régime de contraventions de façon à inclure une liste détaillée des infractions mineures, là où il existe déjà des règlements, constitue une priorité pour le programme. Les responsables du programme envisagent également d’étendre le régime des contraventions à un plus grand éventail de règlements. Les modifications requises pour une telle expansion comprennent des modifications au règlement d’application de la Loi sur les contraventions et au règlement d’application de la Loi sur les pêches. Les modifications à apporter à la Loi sur les contraventions exigent l’appui du ministère de la Justice. Les modifications à apporter à la Loi sur les pêches relèvent en grande partie du MPO (c.-à-d. que les consultations seront coordonnées par le ministère de la Justice).

Les facilitateurs et les ressources du programme sont limités et doivent composer avec des priorités concurrentes. L’élargissement du régime des contraventions a été considéré comme étant une priorité par les responsables du programme, dans le cadre d’un exercice de planification stratégique en 2012. Une quantification claire des avantages devrait permettre d’obtenir le soutien de facilitateurs clés pour l’initiative.

Recommandation 1 : il est recommandé aux responsables du Programme de conformité et d’application de la loi de quantifier clairement les gains d’efficacité prévus qui découleraient d’un régime de contraventions élargi. Si les gains d’efficacité s’avèrent importants, cette information devrait être utilisée pour aider à obtenir le soutien de facilitateurs clés dans le cadre de cette initiative.
STRATEGIE
Le Programme commandera une étude (relevé de recherche et recherches sur le terrain) pour quantifier les gains d’efficacité prévus qui découleraient d’un régime de contraventions élargi.  L’étude s’appuiera en partie sur la collecte de renseignements historiques et des recherches sur le terrain menées par les prestataires, les coprestataires et les principaux facilitateurs du Programme.
MESURES DE GESTION DATE D’ECHEANCE (AVANT LA FIN DU MOIS) MISE A JOUR SUR L’ETAT D’AVANCEMENT : TERMINE / SUR LA BONNE VOIE / RAISON DE LA MODIFICATION DE LA DATE D’ECHEANCE RESULTATS
Le directeur général de Conservation et Protection (C et P) commandera une étude pour examiner la question. Les résultats de l’étude devront être communiqués au Comité exécutif national de C et P, qui examinera les prochaines étapes à suivre pour réaliser cette initiative nationale et faire progresser cette priorité avec les principaux facilitateurs. 31 mars 2017

Étude

Stratégie de mobilisation
RECOMMANDATION

Justification : l’évaluation a permis d’analyser des preuves documentées sur l’accès à l’information en temps réel (p. ex., le bureau mobile, la rationalisation des bases de données, etc.). Les responsables du programme n’ont produit aucun document officiel qui quantifie clairement la façon dont l’accès à l’information en temps réel permettra d’améliorer l’efficacité du programme.

Les ressources de facilitateurs sont limitées. Depuis environ 2002, l’accès à l’information en temps réel a été considéré comme étant une priorité par les responsables du programme. Il a par la suite été mis en suspens en raison des coûts. Toutefois, en 2012, la question a été réexaminée dans le cadre d’un exercice de planification stratégique et a de nouveau été jugée comme étant prioritaire. Une quantification claire des avantages permettra d’obtenir le soutien de facilitateurs pour faire avancer le projet.

Recommandation 2 : il est recommandé aux responsables du Programme de conformité et d’application de la loi de quantifier les gains d’efficacité prévus du programme en ce qui concerne l’accès à l’information en temps réel (p. ex., le bureau mobile, la rationalisation des bases de données, etc.). Si les gains d’efficacité s’avèrent importants, l’information devrait être utilisée pour aider à obtenir le soutien de facilitateurs clés afin de faire avancer cette initiative.

STRATEGIE
Le Programme commandera une étude approfondie (relevé de recherche et recherches sur le terrain) pour quantifier les gains d’efficacité qui pourraient être réalisés si les agents des pêches travaillant sur le terrain avaient accès à des renseignements en temps réel (par l’intermédiaire de sources d’information importantes du MPO et de sources d’information ouverte) lorsqu’ils sont sur le terrain.   L’étude permettra d’évaluer les avantages et les risques liés au fait de permettre à tous les agents des pêches travaillant sur le terrain d’utiliser pleinement le réseau et d’accéder au système.  Il peut s’agir, entre autres, de fournir une plateforme de bureau mobile n’ayant pas encore été identifiée qui sera connectée aux systèmes de gestion et d’information existants du MPO et qui exploitera ceux-ci de façon intégrée, et de déterminer lequel de ces systèmes est le plus pertinent.  L’étude s’appuiera en partie sur la collecte de renseignements historiques et des recherches sur le terrain menées par les prestataires, les coprestataires et les facilitateurs du Programme et examinera d’autres modèles internes (et peut-être externes) de la fonction publique où des organismes de réglementation et des organismes de conformité et d’application de la loi utilisent la technologie et des approches novatrices pour générer des gains d’efficacité dans le cadre de la réalisation du Programme et pour tirer parti de ces gains.
MESURES DE GESTION DATE D’ECHEANCE (AVANT LA FIN DU MOIS) MISE A JOUR SUR L’ETAT D’AVANCEMENT : TERMINE / SUR LA BONNE VOIE / DATE REVISEE ET RAISON DE LA MODIFICATION RESULTATS
Le directeur général de C et P commandera une étude approfondie pour examiner la question. Les résultats de l’étude devront être communiqués au Comité exécutif national de C et P, qui examinera les prochaines étapes à suivre pour réaliser cette initiative nationale et faire progresser cette priorité de haut niveau avec les principaux facilitateurs. 30 septembre 2016  

Étude

Stratégie de mobilisation
RECOMMANDATION

Justification : la GCC est chargée de fournir un soutien en mer au Programme de conformité et d’application de la loi. Le Programme de conformité et d’application de la loi repose sur le soutien en mer de la GCC pour gérer, conserver et protéger les ressources halieutiques et l’habitat du poisson au Canada. La GCC n’a pas toujours informé les responsables du programme sur les services qu’elle fournit. Sans les données de la GCC sur les tendances, le Programme de conformité et d’application de la loi ne peut pas déterminer avec précision où se trouvent les lacunes et que pourraient être les répercussions. La GCC est censée fournir un rapport sur son rendement en matière de prestation de services, y compris les coûts, dans les six mois qui suivent la fin de l’exercice financier. À ce moment-là, la GCC et les responsables du Programme de conformité et d’application de la loi doivent examiner les causes des écarts pour limiter les risques que de telles situations se répètent ou pour ajuster les besoins prévus s’il y a lieu. L’évaluation a révélé que la GCC n’a produit qu’une ébauche de rapport sur le rendement depuis 2013-2014. La GCC et les responsables du Programme de conformité et d’application de la loi sont au courant de ce problème de rapports et se sont réunis pour discuter d’options relatives aux rapports pour l’avenir.

Recommandation 3 : en collaboration avec la GCC, les responsables du Programme de conformité et d’application de la loi doivent de nouveau définir leurs besoins en matière de rapports annuels sur le rendement relativement à leur utilisation de plateformes de la GCC (c.-à-d. les grands et petits navires et les hélicoptères).
STRATEGIE
Le Programme, en collaboration avec la GCC, mettra à jour le cadre commun d’évaluation du rendement qui sera intégré et cité dans l’accord sur les niveaux de service entre la GCC et le Secteur de la gestion des écosystèmes et des pêches (GEP) pour 2017-2018, 2018-2019 et 2019-2020 et qui sera approuvé et avalisé par les parties avant le 31 mars 2017.
MESURES DE GESTION DATE D’ECHEANCE (AVANT LA FIN DU MOIS) MISE A JOUR SUR L’ETAT D’AVANCEMENT : TERMINE / SUR LA BONNE VOIE / DATE REVISEE ET RAISON DE LA MODIFICATION RESULTATS
Le directeur de C et P mettra à jour le cadre commun d’évaluation du rendement*, qui sera intégré à l’accord sur les niveaux de service renouvelé entre la GCC et le Secteur de la GEP pour 2017-2018, 2018-2019 et 2019-2020.

Version provisoire (15 décembre 2016)

(Version définitive)
31 mars 2017

 

Cadre commun d’évaluation du rendement

Le sous-ministre adjoint principal du Secteur de la GEP et le commissaire de la GCC renouvelleront l'accord sur les niveaux de service entre la GCC et le Secteur de la GEP pour 2017-2018, 2018-2019 et 2019-2020 en s’assurant d’y intégrer le cadre commun d’évaluation du rendement. 31 mars 2017 Accord sur les niveaux de service signé
RECOMMANDATION

Justification: Il y a des renseignements démontrant que des gains d’efficacité existent lorsqu’on fait appel de façon saisonnière à des gardes-pêche pendant une durée limitée, dans le cadre de la stratégie de conformité visant à protéger les stocks halieutiques intérieurs (p. ex., la région de Terre-Neuve et du Labrador et le Pacifique). Cette recommandation vise à appuyer le programme au fur et à mesure qu’il se transforme en une organisation axée sur le renseignement. Compte tenu du fait que des gardes-pêche et des agents autochtones existent déjà dans les secteurs où le MPO gère la pêche et constituent une composante bien établie de la Stratégie relative aux pêches autochtones du MPO et des programmes du PAGRAO, l’objectif principal de cette recommandation est axé sur la possibilité d’améliorer le recours à des gardes-pêche contractuels et autochtones pendant une durée limitée dans d’autres régions du MPO où ces options ne sont pas encore en place.

Recommandation 4 : il est recommandé aux responsables du Programme de conformité et d’application de la loi d’effectuer une analyse afin de déterminer si le recours à des gardes-pêche pourrait être étendu à d’autres régions.
STRATEGIE
Le Programme, en collaboration avec les coprestataires et les facilitateurs du Programme, analysera les possibilités, les risques et les options liés au développement de l’utilisation et à l’élargissement des mandats des agents et des gardiens désignés (par le ministre du MPO) pour soutenir les efforts visant à assurer la conformité sur le terrain et exploiter davantage les synergies opérationnelles dans le cadre de la réalisation du programme, au besoin.
MESURES DE GESTION DATE D’ECHEANCE (AVANT LA FIN DU MOIS) MISE A JOUR SUR L’ETAT D’AVANCEMENT : TERMINE / SUR LA BONNE VOIE / DATE REVISEE ET RAISON DE LA MODIFICATION RESULTATS
Le directeur général de C et P analysera les possibilités, les risques et les options liés au développement de l’utilisation et à l’élargissement des mandats des agents et des gardiens désignés afin de soutenir le Programme de conformité et d’application de la loi. Le Comité exécutif national de C et P doit examiner les prochaines étapes du Programme.

31 décembre 2016 (version provisoire)

31 mars 2017 (version définitive)
 

Rapport analytique

ANNEXE B : MODELE LOGIQUE DE CONFORMITE ET APPLICATION DE LA LOI

Le modèle logique montre le déroulement logique du programme entre ses résultats immédiats et son résultat final. Le diagramme montre les résultats immédiats, les résultats intermédiaires et le résultat final, liés les uns aux autres par des flèches. Les résultats immédiats sont les suivants : « Les utilisateurs des pêches et des océans canadiens ont accès à des renseignements pertinents relativement à la protection des ressources halieutiques du Canada »; « Les utilisateurs des pêches et des océans canadiens comprennent leurs obligations en matière de protection des ressources halieutiques du Canada »; et « Ceux qui ne se conforment pas aux lois, aux règlements et aux autres cadres de gestion régissant les voies navigables, les écosystèmes et les ressources halieutiques sont tenus responsables de leurs actes ». Le résultat intermédiaire est le suivant : « Les utilisateurs des pêches canadiennes se conforment aux lois et aux règlements ainsi qu’aux mesures de gestion qui régissent les voies navigables, les écosystèmes et les ressources halieutiques du Canada ». Enfin, le résultat final est celui-ci : « Les voies navigables, les écosystèmes et les ressources halieutiques sont protégés contre les exploitations illicites et les interférences ».

program logic model

ANNEXE C: PROPORTION DES TERMES POUR LE POURCENTAGE DE REPONSES

Tous = 100 %

Presque tous = 90-99 %

La plupart =  80-89 %

Plus de/plus = (p. ex. la moitié, un quart, etc.) correspond à une valeur supérieure de 4 à 7 %

Moins de/pas tout à fait = (p. ex. la moitié, un quart, etc.) correspond à une valeur inférieure de 4 à 7 %

Environ =  (p. ex. la moitié, un quart, etc.) correspond à ± 4 %

Près de/ quasiment =   (p. ex. la moitié, un quart, etc.) correspond à ± 2 à 3 %

Aucun = 0 %

ANNEXE D : LIMITES DE LA MÉTHODOLOGIE ET STRATÉGIES D’ATTÉNUATION

Limites

Données financières et administratives : Difficultés potentielles à obtenir la totalité des données financières et administratives.

Revue documentaire : Les documents ne sont pas forcément produits aux fins explicites d’évaluation. Il se peut donc que des documents ne soient pas gérés uniformément ou que certains renseignements susceptibles d’être utiles à l’évaluation n’y figurent pas (p. ex. absence de rapports annuels).

Entrevues auprès d’informateurs-clés: Les personnes interrogées peuvent avoir un rôle à jouer dans le programme ; On ne peut recueillir de données crédibles sur les impacts et la réussite du programme uniquement à partir des opinions exprimées; Les personnes interrogées ne seront pas toutes en mesure de répondre de manière avertie à chacune des questions de l’évaluation ; et, En raison de l’échéancier et de la durée de l’élection fédérale 2015, il y aura moins d’entrevues réalisées auprès d’intervenants externes.

Sondage auprès du personnel : Probabilité de faible taux de réponse ; Les personnes interrogées peuvent avoir un rôle à jouer dans le programme et fournir des points de vue subjectifs qui leur sont propres.

Visites de sites : Un nombre restreint de régions a été choisi pour faire l’objet de visites de sites. Les régions choisies ne sont pas représentatives de la perspective régionale ou nationale, tant sur le plan de la géographie que du nombre ; et, La principale faiblesse de cette source de données est l’incapacité d’extrapoler de manière plus générale les constatations découlant des visites de sites.

Stratégies d’atténuation

Données financières et administratives : Difficultés atténuées grâce à la collaboration avec les gestionnaires et le personnel des programmes, ainsi qu’à des délais appréciables pour répondre aux demandes de documents et de données.

Revue documentaire : Il faut tenir compte des résultats de la revue documentaire en effectuant une triangulation avec les données issues d’autres sources utilisées dans le cadre de cette évaluation (p. ex. des entrevues et des sondages auprès d’informateurs-clés).

Entrevues auprès d’informateurs-clés : Il faut équilibrer toutes les données recueillies dans le cadre d’entrevues au moyen de données plus « objectives » (p. ex. celles de la revue documentaire) ; Il faut demander aux répondants de donner des exemples concrets pour illustrer les impacts.; et, le fait de préparer des guides s’adressant aux différents groupes visés permet de poser des questions ciblées afin de tirer le maximum des connaissances et de l’expérience de chacune des personnes interrogées.

Bien que l’on ait également envisagé de poursuivre les entrevues avec des intervenants externes suivant l’élection fédérale 2015, une telle décision aurait directement mis en péril le calendrier de l’évaluation.  En conséquence, les données recueillies dans le cadre des entrevues réalisées auprès d’intervenants externes ont été analysées, et aucun problème notable n’a été constaté. Dans le cas contraire, l’équipe de l’évaluation aurait modifié son plan de travail.

Sondage auprès du personnel : Des courriels de rappel et un suivi téléphonique permettront d’optimiser le taux de réponse ; et, Les mêmes difficultés sont constatées dans le cas d’entrevues auprès d’informateurs-clés. De même, la même approche a été mise en œuvre pour les atténuer.

Visites de sites : Compte tenu du caractère unique de chaque région, les observations ne serviront qu’à fournir des données de nature descriptive.