RAPPORT D’ÉVALUATION

ÉVALUATION DU PROGRAMME DE
NAVIGATION MARITIME

NUMÉRO DE PROJET 6B170
MARS 2016


DIRECTION DE L’ÉVALUATION
SECTEUR DU DIRIGEANT PRINCIPAL DES FINANCES
PÊCHES ET OCÉANS CANADA

REMERCIEMENTS

La Direction de l’évaluation souhaite remercier toutes les personnes qui ont contribué à l’évaluation du programme de navigation maritime. Elle tient à souligner en particulier le temps passé et les efforts fournis par les informateurs clés qui ont partagé leurs idées, leurs connaissances et leurs opinions au cours des entretiens et de la visite du site.

SIGLES ET ACRONYMES

AAP
Architecture d'alignement des programmes
CCMN
Commission consultative maritime nationale
CEDD
Commissaire à l’environnement et au développement durable
DG
Directeur général
GCC
Garde côtière canadienne
MPO
Pêches et Océans Canada
NOTMAR
Avis aux navigateurs
NS
Niveaux de service
SIDOD
Base de données utilisée pour faire le suivi des services de déglaçage
SIPA
Base de données utilisée pour assurer le suivi de l'état opérationnel des aides à la navigation

TABLE DES MATIÈRES

RÉSUMÉ

Introduction

L'évaluation du programme de navigation maritime a été menée par la Direction de l’évaluation de Pêches et Océans Canada (MPO) et vise la période de cinq ans s'échelonnant de 2010-2011 à 2014-2015. L’évaluation portait sur les questions de la pertinence et du rendement, conformément à la Politique sur l’évaluation (2009) du Conseil du Trésor.  De plus, l'évaluation a été peaufinée afin d'examiner les changements liés à l'efficacité et à l'efficience du programme à la suite des changements apportés à la Garde côtière canadienne (GCC) en 2012.

Profil du programme

La navigation maritime est un programme harmonisé avec le résultat stratégique des secteurs maritimes et des pêches économiquement prospères du MPO et avec l'architecture d'alignement de programmes (AAP) de 2014-2015 de la GCC.

Le programme de navigation maritime est offert par la GCC. Ce programme procure au secteur du transport maritime commercial canadien et international, aux pêcheurs et aux utilisateurs d’embarcations de plaisance des renseignements et des services qui facilitent le déplacement sécuritaire, économique et efficient du commerce maritime pour ainsi favoriser la prospérité économique.

La structure de gouvernance et de prestation du programme a été transformée en 2012 à la suite d'initiatives de transformation lancées par la GCC en réponse au Plan d'action économique de 2012 du gouvernement.  En vertu de la nouvelle organisation de la GCC, la navigation maritime est régie conjointement par le directeur général (DG) des Stratégies nationales et par le directeur général des Opérations à l'administration centrale nationale qui, respectivement, relèvent du sous-commissaire, Stratégies et construction navale, et du sous-commissaire, Opérations.

Le programme de navigation maritime comprend trois secteurs distincts d'activité : services de déglaçage, aides à la navigation et gestion des voies navigables.

Méthodologie

Cette évaluation a adopté une approche d’évaluation axée sur la théorie selon laquelle le rendement du programme a été mesuré par rapport aux résultats prévus tels qu’identifiés dans le modèle logique du programme de 2012. Les questions d’évaluation ont été établies en tenant compte de la Politique sur l’évaluation du Conseil du Trésor. La méthode choisie a permis de démontrer dans quelle mesure le programme répond aux questions liées à la pertinence, à l’efficacité, à l'efficience et à la rentabilité. La triangulation a été utilisée comme méthode d’analyse, où plusieurs sources de données ont aidé à corroborer les constatations.

Les sources de données suivantes ont été utilisées pour réaliser cette évaluation : examen des documents; analyse des données du programme existantes; entrevues des informateurs clés avec les employés, les partenaires et les utilisateurs du programme; et visite du site des opérations de la région du Centre et de l'Arctique à Québec.

Résultats de l’évaluation

Pertinence
Le programme de navigation maritime continue de répondre à un besoin évident.  Les trois composantes jouent un rôle crucial pour assurer la sécurité, la rentabilité et l’efficacité du déplacement des navires dans les eaux canadiennes, et ainsi que  prévenir les incidents maritimes qui pourraient mener à la contamination de l'environnement.

Le programme s'harmonise clairement avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral, car il soutient directement le mandat du ministre des Pêches et des Océans tel que prescrit par la loi pour toutes les questions relatives à la sécurité, la rentabilité et l’efficacité du déplacement des navires dans les eaux canadiennes. Le programme soutient également les priorités fédérales telles que le commerce international et la navigation sûre de tous les types de navires et de plateformes, y compris les pétroliers.

Efficacité
Les données globales montrent que le programme atteint ses résultats prévus, soit de « faciliter l’accès aux principales voies maritimes et les déplacements dans ces voies », et qu'il contribue aux « secteurs maritimes et aux pêches économiquement prospères ». Certaines questions ont néanmoins été soulevées en ce qui concerne l'efficacité des secteurs d'activité que sont les aides à la navigation et le déglaçage.

Les données montrent que la plupart des aspects des services d'aides à la navigation atteignent les niveaux de service prévus. Toutefois, un certain nombre de questions potentielles ne font actuellement pas l'objet d'un suivi et de rapports systématiques par le programme, notamment : la détérioration des aides à la navigation; les examens du système d’aides qui ne se déroulent pas aussi rapidement que nécessaire; les limites du réseau de bouées dans l'Arctique; et le manque d'uniformité dans la rapidité d'exécution du levage et de l'installation des bouées saisonnières. En l’absence d’un suivi serré, ces questions pourraient poser un risque pour l’atteinte des résultats attendus du programme et la durabilité de l'infrastructure des aides à la navigation de la GCC.  On a toutefois noté que des initiatives sont actuellement en cours pour régler certains de ces problèmes potentiels.

En ce qui concerne le secteur d'activité qu'est le déglaçage, les résultats de l'évaluation montrent que les services d'information sur les glaces répondent aux attentes des utilisateurs. Les services de déglaçage n'ont pas atteint leur objectif en matière de niveaux de service (NS) prévus au cours des cinq années couvertes par l'évaluation, suscitant des inquiétudes chez les clients de l'industrie et les représentants du programme en ce qui concerne la diminution perçue de disponibilité des navires de la GCC.  Bien que limitée par le calendrier de la Stratégie nationale d'approvisionnement en matière de construction navale pour la fourniture de nouveaux brise-glaces, la GCC a mis en place un certain nombre de stratégies d'atténuation pour continuer de répondre aux demandes de temps-navire.  La stratégie de prolongement de vie des navires prévoit, en moyenne, les réparations pour la remise en état et l'entretien de deux brise-glaces chaque année afin de prolonger leur vie exploitable d'environ 10 à 15 ans. La GCC examine actuellement son plan d'approvisionnement à la lumière de l'évolution des besoins et des changements imprévus concernant les hypothèses initiales. De plus, des améliorations ont été apportées depuis la réorganisation de la GCC, permettant plus de souplesse dans la répartition des brise-glaces selon les priorités.

Les données probantes indiquent que le programme a produit les résultats escomptés de la gestion des voies navigables; toutefois, certains intervenants s'inquiètent du fait que plusieurs voies navigables n'ont pas fait l'objet de relevés depuis longtemps et que l'absence de renseignements à jour sur les conditions de fond de ces chenaux peut poser un risque pour la sûreté des utilisateurs. Le mandat du programme n'exige toutefois pas les relevés de toutes les voies navigables canadiennes et aucune donnée n'est publiée sur les besoins potentiels ou signalés en matière de levés supplémentaires.

Économie et efficience
L'observation qualitative des pratiques administratives a révélé que la GCC a connu à la fois des gains et des pertes d’efficience puisqu'elle traversait des changements importants du point de vue organisationnel. Aucune preuve évidente ne démontre que ces changements ont eu d'importantes répercussions sur l'atteinte des résultats escomptés par le programme. Il est également trop tôt dans la mise en œuvre de la réorganisation de la GCC pour déterminer si les pertes d'efficience  sont attribuables à des limites inhérentes au programme ou au processus de changement organisationnel temporaire. Des données probantes ont toutefois révélé la perte d'un point de contact clair à l'administration centrale visant à fournir une coordination et un soutien opérationnels pour les composantes particulières du programme. Plusieurs démarches en vue d’améliorer l'efficience du programme ont été mises en œuvre ou sont en cours. Celles-ci devraient atténuer, dans une certaine mesure, les défis de gestion du programme attribuées aux récents changements organisationnels.

Renforcer les outils et les processus de mesure du rendement du programme aiderait la gestion du programme à aborder les défis susmentionnés et à gérer les risques qui y sont associés.

Recommandations

Deux recommandations ressortent de l’évaluation.

Recommandation 1

Justification : La réorganisation de la GCC mise en œuvre en 2012 a introduit, au siège de l'administration centrale, une nouvelle structure organisationnelle et de gouvernance. Cette réorganisation implique le remplacement d'unités organisationnelles particulières par une division générale responsable des activités de tous les programmes de la GCC. L'absence de points de contact particuliers au sein de l'organisation a eu une incidence sur la prestation efficiente du programme. Cela a empêché l'accès en temps opportun à l'expertise du programme et à la mémoire institutionnelle des intervenants et des partenaires du programme. Ils ne savent actuellement pas où obtenir cette expertise.

Recommandation : Il est recommandé que le sous-commissaire, Opérations : a) désigne un point de contact unique pour chacune des deux sous-composantes principales du programme (c.-à-d. aides à la navigation/gestion des voies navigables et déglaçage); b) élabore un énoncé sur les rôles et les responsabilités de ces points de contact; et c) élabore et mette en œuvre une stratégie pour communiquer ces renseignements à tous les intervenants du programme (c.-à-d. l'administration centrale de la GCC, les régions de la GCC et les partenaires de prestation du programme).

Recommandation 2

Justification : Les éléments d’information obtenus dans le cadre de l’évaluation suggèrent que le programme pourrait être confronté à des risques liés aux éléments suivants : 1) la détérioration des aides à la navigation; 2) les répercussions des réductions de ressources et des changements organisationnels sur la capacité des régions à fournir des produits d'information fiables comme les avis aux navigateurs; 3) la diffusion de renseignements exacts et opportuns sur l'état du fond des chenaux pour les principales voies navigables; et 4) des retards éventuels imprévus dans le prolongement de vie des navires de la GCC et dans l'approvisionnement et les calendriers des navires, ainsi que les répercussions potentielles connexes sur les aides à la navigation et les services de déglaçage. Cependant, les données actuelles ne suffisent pas à estimer avec précision l'ampleur et la probabilité de ces risques et à vérifier que les mesures d'atténuation des risques sont appropriées et suffisantes. Plus particulièrement, on manque de données sur le respect des délais pour les services de mouillage des bouées, les raisons du refus ou de l'annulation des demandes de service de déglaçage, et les besoins initiaux déterminés pour les levés des voies navigables. De plus, la qualité ou l'exactitude des avis aux navigateurs (NOTMAR) et des produits d'information sur le déglaçage ne font pas systématiquement l'objet d'un suivi et les évaluations de l’état des systèmes d’aides à la navigation, quoiqu’en voie d’amélioration, ne sont toujours pas complétées à la fréquence requise. Enfin, les systèmes actuels (SIPA, SIDOD) ont tous deux besoin d'ajustements afin d'améliorer la fiabilité des données concernant l'état opérationnel des aides et le respect des délais pour les services de déglaçage. De telles données sont requises afin d’effectuer une planification axée sur les risques adéquate.

Recommandation : Il est recommandé que le sous-commissaire, Opérations et le sous-commissaire Stratégies et construction navale veillent à ce que des données suffisantes soient recueillies sur les activités du programme de navigation maritime pour permettre une planification axée sur les risques adéquate.

1.0 INTRODUCTION

1.1 Objectifs de l’évaluation

Le présent rapport décrit les résultats de l'évaluation du programme de navigation maritime par la Direction de l'évaluation au sein du ministère des Pêches et des Océans (MPO) et de la Garde côtière canadienne (GCC). Conformément à la Politique sur l’évaluation du Conseil du Trésor, l’évaluation avait pour objectif principal d’examiner la pertinence et le rendement du programme, y compris une évaluation de sa rentabilité, son efficacité et son efficience. De plus, l'évaluation a été peaufinée afin d'examiner les changements liés à l'efficacité et à l'efficience du programme à la suite des changements organisationnels apportés à la GCC en 2012.

1.2 Portée et contexte de l’évaluation

L'évaluation couvrait la période de cinq ans allant de 2010-2011 à 2014-2015 et comprenait la région de la capitale nationale et les trois régions de la GCC : la région de l'Ouest, du Centre et de l'Arctique et de l'Atlantique.

L’évaluation a débuté en octobre 2014 et s’est terminée en décembre 2015.

En 2009-2010, des évaluations approfondies distinctes des programmes d’aides à la navigation, de la gestion des voies navigables et de déglaçage ont été effectuées.Footnote 1


2. PROFIL DU PROGRAMME

2.1 Contexte du programme

Structure organisationnelle
La navigation maritime est un programme (1.8) harmonisé avec le résultat stratégique des secteurs maritimes et des pêches économiquement prospères du MPO et avec l'architecture d'alignement de programmes (AAP) de 2014-2015 de la GCC.

Le programme de navigation maritime est offert par la GCC. Ce programme procure au secteur du transport maritime commercial canadien et international, aux pêcheurs et aux utilisateurs d’embarcations de plaisance des renseignements et des services qui facilitent le déplacement sécuritaire, économique et efficient du commerce maritime pour ainsi favoriser la prospérité économique.

La structure de gouvernance et de prestation du programme a, dans une certaine mesure, été transformée en 2012 à la suite d'initiatives de transformation lancées par la GCC en réponse au Plan d'action économique de 2012Footnote 2 du gouvernement. Dans le cadre de ces initiatives, la GCC a procédé à une restructuration de son organisation à terre afin d'atteindre un niveau d'efficacité plus élevé, d'assurer la rigueur des processus de surveillance et de gestion de l'organisation, et de garantir l'adoption d'une approche uniforme à l'échelle nationale qui cadre avec les priorités du Ministère et du gouvernement du Canada. Cette restructuration a permis d'atteindre les cinq principaux objectifs prévus qui suivent :

  1. Réduction des frais de gestion et des frais généraux en passant à un modèle à trois régions.
  2. Réorientation de certaines directions de l'administration centrale.
  3. Modification de la façon dont certaines fonctions administratives sont assumées à l'administration centrale et dans les régions.
  4. Amélioration de la communication à l'échelle nationale en opérant comme une organisation fonctionnelle qui exécute ses activités à l'aide du modèle à trois régions.
  5. Garantie de l'uniformité des processus fonctionnels à l'échelle nationale au moyen d'un modèle de gouvernance organisationnelle solide.

Trois principaux changements ont eu une incidence sur le programme de navigation maritime :

  1. Le regroupement des cinq régions de la GCC qui prévalaient jusqu'à maintenant en trois nouvelles régions (c.-à-d., région de l'Ouest, du Centre et de l'Arctique et de l'Atlantique).
  2. Une nouvelle répartition des rôles et de la reddition de comptes partagés entre les deux nouvelles directions : la Direction générale des Stratégies nationales et la Direction des opérations.
  3. Le regroupement de trois sous-programmes de l'AAP jusque-là distincts (déglaçage, gestion des voies navigables et aides à la navigation) en un seul programme de l'AAP (1.8 navigation maritime). (Remarque : ce changement a eu lieu en 2011, avant la réorganisation.)

Activités et gouvernance du programme
Le programme de navigation maritime comprend trois secteurs distincts d'activité, ce qui reflète l'ancienne structure des sous-programmes.

  • Services de déglaçage : Fournir des conseils et des services de renseignements essentiels sur les glaces, ainsi que des services de soutien en matière de déglaçage, comme les escortes, le déglaçage des ports et la prévention des inondations afin de faciliter la navigation sûre et en temps opportun pour les secteurs du transport maritime commercial national et international, les pêcheurs et les utilisateurs d’embarcations de plaisance dans les eaux canadiennes couvertes de glace.
  • Aides à la navigation : Fournir des dispositifs ou des systèmes, extérieurs aux navires, installés pour aider les navigateurs à déterminer leur position et leur cap, pour avertir de la présence de dangers ou d'obstacles ou pour indiquer le meilleur trajet ou le trajet préféré qui permettent une navigation accessible, sûre et efficace dans les eaux canadiennes par les secteurs du transport maritime commercial canadien et international, les pêcheurs et les exploitants d'embarcations de plaisance. Ceux-ci comprennent, entre autres, des aides à la navigation de courte portée (p. ex., les bouées et les cornes de brume) et de longue portée (p. ex., le système mondial de localisation différentiel).
  • Gestion des voies navigables : Afin de faciliter le déplacement efficient du commerce maritime et de contribuer à assurer la sécurité et l'accessibilité des voies navigables devant favoriser la prospérité économique et la protection de l'environnement, principalement en procédant au sondage de certains chenaux commerciaux afin de déterminer l’état du fond ainsi que les restrictions ou les dangers pour la navigation; en fournissant aux utilisateurs des renseignements sur la sécurité maritime, y compris des renseignements sur l'état du fond des chenaux et les prévisions sur la profondeur de l'eau; par le dragage des chenaux de navigation qui relient les Grands Lacs (les rivières Détroit, Sainte-Claire et Ste-Marie, et le lac Sainte-Claire); et en entretenant les structures maritimes qui aident à gérer les courants et les niveaux d’eau, à modérer le régime des vagues, à gérer les taux et modèles de sédimentation et à réduire l’affouillement et l’érosion et, par conséquent, à réduire les besoins liés à l'entretien des chenaux.

En vertu de la nouvelle organisation de la GCC, la navigation maritime est régie conjointement par le directeur général (DG) des Stratégies nationales et par le DG des Opérations à l'administration centrale nationale qui, respectivement, relèvent du sous-commissaire, Stratégies et construction navale, et du sous-commissaire, Opérations.

Le rôle du personnel de l'administration centrale nationale, sous l'autorité de son directeur général respectif, est de donner une orientation fonctionnelle et de coordonner l'exécution des programmes au sein des régions. Plus précisément, les membres du personnel des Stratégies nationales sont chargés de diriger les travaux sur l'orientation stratégique du programme de navigation maritime par l'élaboration de stratégies; la détermination des occasions visant à améliorer le programme ou à régler les problèmes connus grâce à des projets de portée nationale; l'élaboration de directives nationales; l'élaboration de propositions relatives aux politiques et aux dépenses autorisées; et la production de rapports sur le rendement du programme à l'échelle nationale. Les membres du personnel des opérations sont responsables, entre autres, de la coordination de la prestation du programme dans les régions; de la coordination de l'élaboration et de la formation relativement aux niveaux de service, aux procédures et aux systèmes; et de la gestion des systèmes d'information.

Dans chaque région, un directeur régional, Programmes de la GCC est chargé de fournir une orientation hiérarchique pour la prestation de tous les services de la GCC (c.-à-d., aides à la navigation, gestion des voies navigables, déglaçage, services de communication et de trafic maritimes, recherche et sauvetage, et intervention environnementale). La responsabilité particulière à chacun de ces services est attribuée à un surintendant. Dans le cas des services à la navigation maritime, chaque région a un surintendant responsable du déglaçage (à l'exception de la région de l'Ouest) et un autre pour les aides à la navigation et les activités de gestion des voies navigables.
Le programme est exécuté en étroite collaboration avec les autres divisions de la GCC.  En particulier, le personnel des services techniques intégrés est responsable de voir à l'élaboration et à l'entretien des aides fixes à la navigation et des bouées, ainsi que de fournir au personnel de navigation maritime l'accès aux données sur l'entretien des aides à la navigation au moyen de la base de données MAXIMO et des rapports de service. L'exécution du programme est aussi fortement tributaire de la flotte de la GCC. En particulier, les divers navires de la GCC sont utilisés pour mettre en place les bouées saisonnières et les enlever pour l'entretien ou l'entreposage à la fin de la saison, alors que les brise-glaces et les véhicules à coussin d'air de la GCC sont utilisés dans la prestation des services de déglaçage. Divers petits navires de la GCC sont utilisés pour effectuer les relevés liés à la surveillance et à l'entretien des voies navigables canadiennes. 

Les activités de navigation maritime dépendent également de la participation d'autres organisations gouvernementales, comme le Service canadien des glaces (SCG) (au sein d’Environnement Canada) pour obtenir des renseignements sur les glaces et le soutien assuré par des spécialistes des glaces, sans oublier le Service hydrographique du Canada et Environnement Canada pour la diffusion d'information sur le niveau d'eau et les prévisions, ainsi que les renseignements météorologiques. Ces organisations dépendent aussi de la GCC pour obtenir de l'information (p. ex., le Service hydrographique du Canada a besoin des données recueillies par la GCC pour mettre ses cartes à jour). En outre, environ 40 % des aides flottantes à la navigation (bouées) sont entretenues ou placées par des entrepreneurs privés externes. Le système de localisation de longue portée de la garde côtière des États-Unis est également utilisé conjointement avec le système mondial de localisation différentiel des aides à la navigation afin de fournir une couverture adéquate des aides à la navigation de longue portée dans les eaux canadiennes.

Résultats attendus
Le résultat attendu relativement au programme de navigation maritime est le suivant : Soutien en matière de navigation maritime offert à l’industrie de la navigation commerciale et aux navigateurs pour faciliter l'accès aux principales voies maritimes et les déplacements dans celles-ci.Footnote 3

Bénéficiaires du programme
Les principaux bénéficiaires du programme de navigation maritime sont les navigateurs, y compris l’industrie du transport maritime, les plaisanciers, les pêcheurs commerciaux, les pilotes, les exploitants de traversier, les officiers de navigation dans les glaces, les agents maritimes, les propriétaires et les exploitants de chenaux, les ports, les résidents de l’Arctique, ainsi que les différents comités et associations qui les représentent, les scientifiques et les autres gouvernements (États-Unis) en ce qui concerne les projets de réapprovisionnement dans l'Arctique, sans oublier les collectivités dans les zones d'inondation liées à l'accumulation de glace dans le fleuve Saint-Laurent. Ces bénéficiaires utilisent les renseignements sur la navigation maritime pour naviguer en toute sécurité sur les océans et les voies navigables continentales importantes du Canada. Ces bénéficiaires utilisent principalement l’information qui concerne les aides à la navigation, les courants, les niveaux d’eau, la hauteur des marées, les dangers pour la navigation et les mouvements des glaces, ainsi que les services liés au déglaçage.

Ressources du programme

Le budget total du programme pour 2014-2015 s'élevait à 32,07 millions de dollars, répartis comme suit : 14,93 millions pour les aides à la navigation, 13,86 millions pour les services de déglaçage et 3,28 millions pour la gestion des voies navigables.  Les ressources humaines du programme comptent 205 équivalents temps plein (ETP) pour 2014-2015, répartis comme suit : 173 pour les aides à la navigation, 8 pour les services de déglaçage et 24 pour la gestion des voies navigables.

2.2 Modèle logique et mesure du rendement

Le modèle logique qui a orienté l’évaluation précise les liens logiques entre les intrants, les activités, les extrants et les divers niveaux de résultats. Le modèle logique a été élaboré en 2012 dans le cadre de la stratégie de mesure du rendement du programme. Bien qu'un nouveau modèle logique ait été élaboré par le programme en 2014, l'équipe d'évaluation a décidé d'utiliser la version de 2012 pour les raisons suivantes :

  1. Il donne un aperçu plus détaillé des activités, des extrants et des résultats du programme que la version de 2014.
  2. La version de 2014 reflète le programme à l'avenir, tandis que l'évaluation actuelle examine la mise en œuvre du programme au cours des cinq dernières années.
  3. Bien que le modèle logique de 2012 soit représentatif uniquement de la structure du programme nouvellement fusionné à compter de 2012, les activités et les résultats reflètent tout de même les activités du programme pour la période de 2009-2010 à 2011-2012.
  4. Le modèle logique de 2012 a nourri l’élaboration des mesures de rendement et la collecte de données du programme. 

3.0 MÉTHODOLOGIE DE L’ÉVALUATION

3.1 Approche et modèle de l’évaluation

Cette évaluation a adopté une approche d’évaluation axée sur la théorie selon laquelle le rendement du programme a été mesuré par rapport aux résultats prévus tels qu’identifiés dans le modèle logique du programme. La méthode choisie a permis de démontrer dans quelle mesure le programme répond aux questions liées à la pertinence, à l’efficacité, à l'efficience et à la rentabilité. La triangulation a été très fréquemment utilisée comme méthode d’analyse, où plusieurs sources de données ont aidé à corroborer les constatations.

3.2 Sources de données

L'évaluation s’appuie sur différentes sources de données et méthodes de recherche complémentaires qui ont été utilisées pour garantir la fiabilité des renseignements et des données recueillis. Les méthodes de collecte de données suivantes ont servi à la collecte de données qualitatives et quantitatives aux fins de l'évaluation.

Revue documentaire
L'examen de la documentation existante pertinente relative au programme nous a fourni une perspective sur les activités et les extrants produits par le programme, et a été utilisé pour répondre à toutes les questions d’évaluation. En outre, les publications externes clés sur la pertinence économique d'une navigation sûre et efficace sur les principales voies navigables du Canada ont été examinées afin de mesurer la pertinence du programme. 

Analyse des données
Les données existantes sur le rendement du programme ont été examinées afin d'évaluer le rendement du programme et l'efficacité de la mesure du rendement du programme. De plus, l'équipe d'évaluation a cherché à repérer et à analyser toutes données supplémentaires produites par le programme sur les activités et les résultats.

Entrevues auprès d’informateurs clés
Au total, 38 intervenants du programme ont été interrogés. Ils sont répartis de la façon suivante :

  • Entrevues – employés et partenaires du programme (n=22)
    • 7 membres du personnel et de la direction du programme, à l'administration centrale
    • 9 membres du personnel et de la direction du programme à l'échelle régionale
    • 6 partenaires de prestation (Flotte, Services techniques intégrés et Service canadien des glaces)
  • Entrevues – utilisateurs du programme (n=16)
    • 14 membres de la Commission consultative maritime nationale (CCMN)
    • 2 représentants des administrations de pilotage (présentations écrites)

Des guides d’entrevue ont été élaborés, puis adaptés à chaque groupe. On avait communiqué avec les personnes interrogées à l'avance afin de prévoir un moment adéquat; elles ont reçu un guide d'entrevue avant la date convenue.  La durée de l'entrevue variait selon les répondants, mais la plupart des entrevues ont duré en moyenne 60 minutes. Les entrevues ont été menées en personne, dans la mesure du possible, ou par téléphone, si une rencontre en personne était impossible.

Visite de site des opérations régionales de la région du Centre et de l'Arctique à Québec
Une visite de site des opérations régionales à Québec a permis aux évaluateurs de réaliser une observation directe des activités quotidiennes du programme. Cet endroit a été choisi parce qu'il s'agit du seul site où les activités des trois sous-composantes du programme (aides à la navigation, gestion des voies navigables et déglaçage) étaient présentes. Des visites semblables dans d'autres régions de la GCC n'étaient pas possibles en raison des ressources limitées.

Les observations directes ont permis à l'équipe d'évaluation de mieux comprendre le contexte et la réalité concrète de la mise en œuvre du programme dans la région du Centre et de l'Arctique. Compte tenu de la situation unique de chaque région, les données recueillies ont été traitées uniquement à titre indicatif et n'ont pas été généralisées à l'ensemble du programme.

3.3 Limites de la méthodologie et stratégies d’atténuation

Bien que l'évaluation ait connu quelques difficultés et limites, décrites ci-dessous, ces limites ont été atténuées, dans la mesure du possible, par l'utilisation de diverses sources de données et une triangulation des données. Cette méthode a été appliquée afin de démontrer la fiabilité et la validité des constatations ainsi que pour veiller à ce que les conclusions et les recommandations soient fondées sur des données probantes objectives et documentées. Des renseignements détaillés sur les limites et les stratégies d’atténuation figurent à l’annexe A.

4.0 CONSTATATIONS

4.1 Pertinence

Constatation principale : La nécessité de maintenir le programme est claire. Les trois composantes du programme sont essentielles à l'utilisation sécuritaire, économique et efficiente des voies navigables canadiennes à des fins commerciales, récréatives et de subsistance, ainsi qu'à la prévention des incidents maritimes qui pourraient contaminer l'environnement.

Le programme s'harmonise clairement avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral et avec les priorités du gouvernement, puisqu'il s'inscrit exactement dans le cadre du mandat du ministre des Pêches et des Océans prescrit par la loi pour toutes les questions relatives à la navigation maritime sûre et efficace dans les eaux canadiennes et à l'appui de la mise en œuvre des priorités du gouvernement fédéral relativement au commerce international et à la navigation sûre de tous les types de navires et de plateformes.

Nécessité de maintenir le programme
Le programme est nécessaire pour l'atteinte de cinq objectifs principaux : 1) soutenir les activités économiques qui dépendent du transport et du commerce maritimes, y compris les traversiers; 2) assurer une navigation sûre sur les voies navigables d’importance au Canada pour éviter les incidents qui pourraient entraîner une perte de vie, une perte de recettes tirées de sources commerciales ou la contamination de l'environnement; 3) faciliter le réapprovisionnement des collectivités éloignées; 4) assurer une protection contre l'inondation potentielle des communautés riveraines en raison d'embâcles; et 5) protéger la vie, l'environnement et la propriété en intervenant lorsque les navires se retrouvent prisonniers des glaces.

Une étude d'impact économique de 2009 a révélé que, dans l'ensemble, le transport maritime se classe deuxième (après l'exploitation pétrolière et gazière en haute mer) dans leur contribution au produit intérieur brut canadien.Footnote 4 Les représentants de l'industrie consultés ont tous convenu que les services à la navigation maritime de la GCC sont importants pour la prospérité économique des intervenants de l'industrie maritime et pour celle des secteurs économiques canadiens qui dépendent des services à la navigation maritime. Ces services sont jugés essentiels étant donné que les eaux canadiennes sont une importante voie de transport pour les marchandises commerciales nationales et internationales. Les trois services (aides à la navigation, gestion des voies navigables et déglaçage) sont utilisés par l'industrie du transport maritime, car ils contribuent à la sécurité et à la prévisibilité des déplacements de leurs navires, ce qui se traduit directement par une augmentation des recettes et permet aux transporteurs maritimes canadiens de rester concurrentiels sur le marché. Par exemple, selon les estimations du programme de gestion des voies navigables, chaque jour de voyage perdu (p. ex., lorsqu’un navire doit attendre que le niveau d'eau augmente avant de naviguer dans un chenal) représente environ 100 000 $ en pertes de revenus pour la compagnie de transport maritime. Si un navire doit décharger une partie de sa cargaison dans le port d'Halifax pour aller de l'avant dans la voie navigable du Saint-Laurent parce que la colonne d'eau n'est pas aussi élevée que prévu au départ, le coût pour le déchargement est d'environ 350 000 $ par dix centimètres de profondeur d'eau. Chaque chargement de cargaison de dix centimètres additionnel représente environ 140 000 $ de revenus, ce qui souligne, pour les compagnies de transport maritime, l'importance d'avoir des prévisions précises et prévisibles de hauteur de la colonne d'eau.

Avec un littoral de plus de 247 000 kilomètres et des ports principaux dans la région de l'Atlantique, du Pacifique, des Grands Lacs et de l'Arctique, les voies navigables canadiennes accueillent en moyenne 21 000 navires internationaux chaque année. Environ la moitié des échanges commerciaux du Canada est réalisée par navire. Selon les statistiques de Transports Canada, le commerce maritime international était évalué à 170 milliards de dollars en 2010.Footnote 5 La fiabilité des services et de l'information des programmes est particulièrement importante pour permettre aux transporteurs internationaux de choisir la voie de transport. Par exemple, sur la côte est, le fleuve Saint-Laurent est le chemin le plus court pour importer des marchandises dans l'est de l'Amérique du Nord. Les exportateurs internationaux peuvent choisir d'autres routes (p. ex., déchargement dans un port américain et transport par train des marchandises) si la navigation dans la voie maritime n’est pas rentable ou si elle est trop imprévisible en raison de la disponibilité incertaine des services de déglaçage et d'escorte ou encore, si les conditions des voies navigables sont imprévisibles.

En plus du transport maritime international et national, les voies navigables maritimes soutiennent les activités commerciales des ports principaux, les activités de pilotage et les traversiers. Les données de Transports Canada révèlent que les revenus tirés du secteur économique de la navigation maritime ont augmenté de façon constante entre 2010 et 2014, atteignant 1,6 milliard de dollars en 2014.  De même, le volume de trafic maritime de marchandises au moyen des voies navigables canadiennes a augmenté pour se chiffrer à 479 tonnes métriques en 2014, une augmentation de 22 % depuis 2010.  Les administrations portuaires canadiennes traitent des milliards de dollars de marchandises chaque année, ce qui représente les deux tiers de tout le fret manutentionné au Canada et plus de 200 000 emplois directs ou indirects chaque année. Selon les chiffres de 2013 présentés par l'Association des administrations portuaires canadiennes, ses ports ont généré des recettes de près de 500 millions de dollars et une moyenne de 8,4 millions de dollars de profit par port. Les services de pilotage ont généré, en 2011, un revenu net global de 10,8 millions de dollars.

Les services de déglaçage de la GCC jouent également un rôle unique et essentiel pour permettre le réapprovisionnement des collectivités éloignées dans l'Arctique et sur des territoires isolés et insulaires (p. ex., îles de la Madeleine). Les voies navigables canadiennes sont les voies de transport les plus économiques et efficientes pour rejoindre ces communautés. Sans escorte et déglaçage des ports par la GCC (et, dans le cas des collectivités éloignées du Nord, le réapprovisionnement comme tel), ces collectivités seraient à risque de retards dans la reconstitution des stocks de carburant et des biens de consommation essentiels durant la saison de couverture de glace.

Moins de données sont disponibles sur les avantages du programme pour les autres utilisateurs de services à la navigation maritime. Des sources chez Transports Canada indiquent qu'en 2012, plus de 62 000 navires étaient immatriculés au Canada. Les utilisateurs comprenaient entre autres 19 660 embarcations de plaisance, 23 559 bateaux de pêche et 4 482 bateaux de passagers.Footnote 6 Le nombre croissant de visites sur le site Web Avis aux navigateurs (NOTMAR) (33 % de plus en 2014-2015 qu'en 2011-2012) et d'abonnés (une augmentation de 23 %) confirme la pertinence continue du programme pour les utilisateurs. Ce service est principalement utilisé par les plaisanciers (représentant 71 % des abonnés) et les transporteurs commerciaux (13 %). De même, le site Web MarInfo a connu une augmentation de 44 % des visites de 2012 à 2014.

La nécessité d'un tel programme devrait augmenter en raison de l'écoulement croissant des biens commerciaux qu'entraînera l'ouverture de nouveaux marchés internationaux grâce aux récents accords commerciaux canadiens (p. ex., avec la Corée du Sud en 2014).  De même, l'accès maritime croissant à l'Arctique devrait mener à environ 300 nouveaux voyages par année dans l'Arctique d'ici 2020, doublant presque les niveaux de trafic actuels.Footnote 7 L'utilisation des produits et services du programme de navigation maritime devrait augmenter à la suite de ces changements.

Harmonisation avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral et avec les priorités gouvernementales
Le gouvernement fédéral a un rôle et des pouvoirs uniques relativement aux activités visées par le programme, conférés en vertu de la Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada, de la Loi sur les océans et de la Loi constitutionnelle de 1867. Les paragraphes 91(9) et 91(10) de la Loi constitutionnelle de 1867 confèrent au Parlement fédéral une compétence législative exclusive sur les questions liées à la navigation, au transport maritime et aux aides à la navigation (telles que les balises, les bouées et les phares). En vertu de l’article 41 de la Loi sur les océans (L.C. 1996, ch. 31), le ministre des Pêches et des Océans doit fournir les aides à la navigation; les services de gestion des communications et du trafic maritimes; les services de déglaçage et de gestion des glaces; l'entretien des chenaux; les services de recherche et sauvetage en mer; les interventions en cas de pollution marine; et appuyer les autres ministères, conseils et organismes du gouvernement en leur fournissant des navires, des aéronefs et d'autres services. La Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada prévoit des définitions qui permettent de savoir où et quand exercer un mandat et confère au ministre les pouvoirs nécessaires à l’exécution de son mandat

En plus de son mandat prescrit par la Loi, le Ministère est lié par des ententes internationales ou bilatérales comme l'entente entre le Canada et les États-Unis pour le dragage des voies inter-lacustres des Grands Lacs et doit appliquer autant que possible les normes développées par des organisations internationales dont le Canada est membre, comme les normes du Système de balisage maritime élaborées par l'Association internationale de signalisation maritime (AISM).

Étant donné sa contribution à la prospérité économique des intervenants de l'industrie maritime et des secteurs économiques canadiens qui dépendent des services à la navigation maritime, le programme est harmonisé directement avec les priorités du gouvernement du Canada d'ouvrir de nouveaux marchés pour les biens, services et investissements canadiens, comme indiqué dans le discours du Trône de 2011 et de 2013, et mis en œuvre au moyen d'accords commerciaux tels que l'Union européenne et le Partenariat transpacifique.

De plus, de nouvelles mesures ont été annoncées en 2013 par le gouvernement fédéral pour renforcer le système de navigation maritime du Canada grâce à l'initiative du système de sécurité de classe mondiale pour les navire-citerne. L'initiative, dirigée par Transports Canada, implique la participation importante du MPO et de la GCC. En particulier, l'une des initiatives vise à améliorer le système d'aides à la navigation à proximité de Kitimat, en Colombie-Britannique, afin de répondre au besoin croissant visant à s'assurer que le transport de substances pétrolières et de substances dangereuses et nocives, comme le gaz naturel liquéfié, est sécuritaire. D'autres initiatives sous le thème de la modernisation de la navigation maritime comprennent : un examen complet des systèmes d'aide à la navigation pour les eaux du sud afin de déterminer les changements recommandés; le déploiement de bouées de navigation toutes saisons dans le chenal de navigation du fleuve Saint-Laurent; et des  sondages du fond des chenaux plus fréquents pour les principales voies navigables utilisées par les navires de commerce.

4.2 Efficacité

La présente section décrit les constatations liées à l'atteinte des résultats souhaités dans le cadre du programme. Les constatations sont divisées par sous-composante du programme, avec une section finale sur l'ensemble des résultats.

Aides à la navigation

Constatation principale : Les données montrent que la plupart des aspects des services d'aides à la navigation ont atteint leurs niveaux de service prévus pour la plupart des années : les aides à la navigation de courte et de longue portée sont opérationnelles la plupart du temps et les bulletins d'information sur les aides à la navigation sont produits dans les délais prescrits. Cette réussite pourrait cependant être en péril. Un grand nombre de questions potentielles ne font actuellement pas l'objet d'un suivi et de rapports systématiques par le programme. Les aides à la navigation se détériorent; les examens des systèmes d'aide à la navigation ne sont pas effectués aussi rapidement que nécessaire; le réseau de systèmes de bouées dans l'Arctique connaît des limites de capacité pour répondre à la demande croissante de l'industrie; et la rapidité d'exécution du levage et de l'installation des bouées saisonnières n'a pas été uniforme. En l’absence d’un suivi serré, ces questions pourraient poser un risque pour l’atteinte des résultats attendus du programme et la durabilité de l'infrastructure des aides à la navigation de la GCC.  . Plusieurs initiatives en cours visent à régler certains de ces problèmes potentiels.

Les aides à la navigation sont des systèmes ou dispositifs extérieurs aux navires, installés pour aider les navigateurs à déterminer leur position et leur cap, pour les avertir de la présence de dangers ou d'obstacles ou pour leur indiquer le meilleur trajet ou le trajet préféré. Le système canadien d’aides à la navigation est un système mixte, soit latéral et cardinal. Le programme compte plus de 17 000 aides à la navigation de courte portée, y compris les aides visuelles (phares et bouées) et les aides sonores (cornes de brume); de même que les aides radar (réflecteurs et balises) et les aides à la navigation de longue portée, y compris les aides électroniques telles que le Système mondial de localisation différentiel. Les aides à la navigation doivent être utilisées de concert avec les publications maritimes, notamment les cartes marines et les corrections à ces cartes, le livre des feux, des bouées et des signaux de brume, les aides radio à la navigation maritime et les instructions nautiques afin de bien en comprendre et en interpréter les fonctions. Les renseignements sur les cartes marines et les instructions nautiques sont accessibles auprès du Service hydrographique du Canada.Footnote 8

L'efficacité du programme des aides à la navigation a été mesurée par rapport aux sept critères clés suivants : 1) l'état opérationnel des aides; 2) l'état des actifs relatifs aux aides; 3) la mise en œuvre des examens du système des actifs relatifs aux aides; 4) la rapidité de l'installation des bouées et du retrait; 5) la diffusion en temps opportun des produits d'information sur les aides; 6) le rendement des aides de longue portée; et 7) les améliorations au programme notées ou prévues.

Aides opérationnelles

Dans son document publié sur les niveaux de service (NS)Footnote 9, le programme s'est engagé à veiller à ce que les systèmes d'aide à la navigation de courte portée fonctionnent bien, en ce qui a trait au moment où on s'attendait à ce qu'ils soient opérationnels, au moins 99 % du temps. Le rendement des aides est calculé comme une moyenne de trois ans pour éliminer la possibilité de partialité circonstancielle qui pourrait être introduite si la « lecture » du rendement était prise lors d'une journée donnée où un nombre exceptionnel de dysfonctions se sont produites. Le programme a atteint ce NS chaque année durant la période de cinq ans examinée, sauf en 2014-2015 alors qu'il ratait son objectif d'un seul point de pourcentage.

Ce résultat suggère que les aides fonctionnent convenablement. Ce fait est confirmé par les utilisateurs de l'industrie, dont la majorité a indiqué être satisfaite de cet aspect du programme, constatant que, en général, les aides fonctionnent correctement la plupart du temps. Quelques exemples de cas où une aide à la navigation flottante avait été déplacée ou ne fonctionnait pas correctement ont été signalés et le programme a pris du temps à résoudre le problème, mais ces exemples sont rares et, pour la majorité des clients de l'industrie, ce n'est pas perçu comme très problématique.

La situation est toutefois perçue un peu moins positivement dans la région de l'Arctique, là où le nombre réel d'aides et leur installation ne répondent pas aux besoins de tous les intervenants de l'industrie. Dans son rapport de vérification de 2014 sur la navigation maritime dans l'Arctique, la commissaire à l'environnement et au développement durable (CEDD) a signalé qu'il y avait 340 aides à la navigation dans l'Arctique, à l'extérieur des secteurs du fleuve Mackenzie et du Grand lac des Esclaves. Malgré l'augmentation du trafic prévue dans ces secteurs, la vérification a révélé que peu de progrès ont été accomplis en matière d’élargissement de ce réseau, « malgré des demandes répétées de la part de l’industrie du transport maritime visant la mise en place de nouvelles aides à la navigation ou la modification d’aides existantes à 30 emplacements dans l’Arctique ».Footnote 10  En réponse aux constatations de la vérification, la GCC a reconnu qu’elle « dispose des ressources requises pour assurer l’entretien de son réseau actuel d’aides à la navigation, mais estime que ces ressources ne suffisent pas pour effectuer l’ajout de nouvelles aides ».Footnote 11

Il faut également mentionner que les données disponibles ne permettent pas une analyse plus détaillée du rendement des aides par région géographique. Par exemple, le NGCC Tracy, un navire de la GCC de taille moyenne qui était utilisé dans la région du Centre et de l'Arctique pour l'entretien des aides et l'installation ou le retrait des bouées, a été mis hors service en 2014 par mesure d'économie. Plusieurs clients de l'industrie et représentants du programme ont fait remarquer que cette décision a eu une incidence sur la capacité du programme à réaliser en temps opportun l'entretien des aides flottantes situées dans la voie maritime du Saint-Laurent. Bien que la GCC ait assigné d'autres navires à l'exécution des travaux qui étaient précédemment réalisés grâce au NGCC Tracy, ces navires sont parfois réaffectés à d'autres tâches (c.-à-d., assignés à une autre tâche dont la priorité est plus élevée). De plus, ils ne sont pas toujours aussi efficients et efficaces que le NGCC Tracy en raison de leur plus grande taille, ce qui fait parfois naître le besoin de faire appel aussi aux services d'un véhicule à coussin d'air. Les données disponibles n'ont pas permis aux évaluateurs de vérifier et de quantifier ces répercussions.

En outre, des témoignages de la part d’un large éventail d’informateurs clés de la GCC indiquent que les données sur le rendement relatives au fonctionnement des aides ne sont pas tout à fait fiables en raison des incohérences dans la saisie de données entre les régions et les secteurs. Notamment, certains rapports d'aide défectueuse (ou déplacée) sont apparemment corrigés pour indiquer que la défectuosité est « résolue » dès que les navigateurs sont avisés de la défectuosité, peu importe si l'aide a été réparée ou non, ce qui crée un inventaire inexact de l'état opérationnel réel des aides. Selon le personnel du programme, le problème est actuellement traité et il diminue progressivement. Toutefois, il n'existe aucune preuve d'un inventaire précis des secteurs dans lesquels l'encodage est incompatible ni de la marge d'erreur que ce manque d'uniformité a introduite dans le système d'information du Programme des aides à la navigation (SIPA). Par conséquent, les évaluateurs n'ont pas été en mesure d'évaluer l'ampleur du problème.

État des actifs relatifs aux aides

Bien que les données sur le rendement officielles présentées ci-dessus donnent à penser que les aides fonctionnent comme prévu la plupart du temps, d'autres sources révèlent que les aides se détériorent à un rythme plus rapide que la capacité de la GCC à les entretenir.

« Malgré des investissements considérables au cours de près d'une décennie destinés à améliorer et à remplacer les actifs basés à terre, la Garde côtière n'a pas pu maintenir le rythme face au déclin général de l'état de ses actifs relatifs aux aides à la navigation et aux besoins changeants des navigateurs. Cette tendance devrait se poursuivre. »Footnote 12

Le plan de catégories d’actifs des aides à la navigation 2014 de la GCC présente une évaluation de l'état des actifs relatifs aux aides à la navigation de la GCC. Alors que 84 % des aides flottantes sont dans un état jugé bon ou satisfaisant, cette proportion chute à 54 % pour les systèmes d'alimentation, à 53 % pour les tours et à 47 % pour les bâtiments.

Ces chiffres indiquent, nommément, que 16 % des aides flottantes et 47 % des tours sont dans un état passable ou en mauvais état. « État passable » signifie que l'actif a des problèmes de rendement ou de fiabilité connus pouvant nécessiter une remise à l’état d’origine, ou qu'il a franchi entre 60 et 90 % de sa durée de vie prévue. « Mauvais état » signifie que l'état de l'actif peut être rectifié uniquement par une remise en état ou un remplacement, ou qu'il a atteint 90 % de sa durée de vie prévue.

Les constatations donnent à penser que le rythme de l'entretien des actifs actuels est considérablement inférieur à ce qui est nécessaire pour effectuer les réparations actuellement requises et pour veiller à l'entretien adéquat tout au long du cycle de vie des actifs dans l'avenir.

« Seuls les besoins auxquels les régions de la GCC peuvent répondre sont déterminés. Les autres besoins sont tout simplement ignorés jusqu'à ce qu'ils deviennent prioritaires. »Footnote 13

Par exemple, étant donné que les tours ont une durée de vie estimée moyenne de 25 ans, pour que la GCC veille à l'entretien adéquat, tout au long du cycle de vie, de ses 5 590 tours, il serait nécessaire d'effectuer l'entretien ou la remise en état de 239 tours chaque année. Cependant, en raison de restrictions de financement, seulement 74 tours ont pu être entretenues en 2014-2015. Le budget d'entretien des tours pour 2014-2015 était de 4 636 441 $ et il a encore diminué pour atteindre 2 949 000 $ en 2015-2016, ce qui implique que le rythme des réparations d'entretien diminuera encore davantage.

Les constatations ci-dessus doivent toutefois être qualifiées à la lumière des limites observées dans l'exactitude des évaluations de l'état des actifs. Selon la plupart des informateurs clés de la GCC, la GCC dispose de peu de ressources pour effectuer les examens systématiques et uniformes de ses actifs d'aide. De plus, l'état des actifs n'est pas codé de façon cohérente dans l'ensemble des régions et des secteurs. Les évaluations de l'état s'appuient, par conséquent, sur des données imparfaites. Les informateurs clés de la GCC indiquent néanmoins que la qualité et la quantité des données sur l’état des actifs s'améliorent chaque année, en partie en raison de la mise en œuvre d'un programme d’évaluation de l’état des actifs, et que les résultats de l'évaluation de l'état, pour 2014, sont meilleurs que ceux des années précédentes.

Examens des systèmes d'aide

Les défis liés à l'évaluation de l'état exact des actifs relatifs aux aides mentionnés ci-dessus sont liés en partie aux difficultés de la GCC à respecter son engagement de réalisation des examens méthodiques de ses systèmes d'aide à la navigation sur un cycle de cinq ansFootnote 14. Cet engagement fait partie de la stratégie de mesure du rendement du programme de 2011-2012. L'objectif de rendement a été fixé à 20 % des systèmes d'aide à la navigation devant être examinés et dont la fiabilité devait être confirmée au moyen d’un examen périodique chaque année. Les données ne sont disponibles que pour l'exercice financier 2011-2012 et elles indiquent que seulement 12 % des systèmes ont été examinés au cours de cette année.

Les données d'une analyse de la charge de travail de la GCC, réalisée en 2012, confirment cette constatation. Le rapport révèle que la GCC avait 17 887 aides regroupées dans 1 042 systèmes. À l'époque, 52 % des aides et 37 % des systèmes d'aide n'avaient pas encore obtenu d'examen initial. En fonction de la charge de travail estimée des examens restants (à raison d'environ 2,5 jours par aide à examiner) et du nombre de jours consacrés chaque année à des examens de systèmes dans l'ensemble des régions, le rapport a conclu qu'« il pourrait prendre plus de 100 ans dans certaines régions pour terminer l'examen initial de tous les systèmes d’aide à la navigation, dans les conditions actuelles ».Footnote 15 L'écart observé était particulièrement prononcé dans la région des Maritimes (120 ans) et dans la région du Centre (107 ans) et, dans une moindre mesure, dans la région du Pacifique (33 ans) et au Québec (23 ans), alors que Terre-Neuve était la seule région qui avait réalisé tous ses examens initiaux nécessairesFootnote 16. Cette évaluation s'appliquait aux examens initiaux et elle n'a pas tenu compte de l'obligation de continuer à réaliser ces examens tous les cinq ans.

La vérification du CEDD a signalé des constatations similaires pour la région de l'Arctique. En 2014, 23 des 43 systèmes d'aide à la navigation ont été soumis à un examen initial et seulement 2 de ces 23 systèmes avaient été de nouveau examinés dans le cadre du processus d’examen quinquennal.Footnote 17

Pour répondre à ce problème, le rapport d'analyse de la charge de travail a recommandé que le nombre d'années requis pour la réalisation des examens initiaux de tous les systèmes d'aide à la navigation soit réduit en augmentant le nombre de jours consacrés chaque année aux examens initiaux et en simplifiant la méthodologie et les processus pour effectuer de tels examens. On y a également recommandé d'améliorer la formation offerte aux officiers qui réalisent les examens, ainsi que de réviser la Directive pour établir des cibles plus réalisables.  Malgré l'absence d'un plan d'action visant spécifiquement à répondre à ces recommandations, à l'exception de l'élaboration du programme d’évaluation de l’état des actifs mentionné plus tôt, les représentants du programme ont indiqué que ces préoccupations ont été abordées grâce à des ressources supplémentaires obtenues par l’entremise de l'initiative du système de sécurité de classe mondiale pour les navires-citernes pour la révision des systèmes d'aide à la navigation au cours de la période allant de 2015-2016 à 2018-2019.

Rapidité de l'installation et du levage des bouées

Les consultations avec les clients de l'industrie et les représentants régionaux du programme, dans les régions de l'Atlantique et du Centre et de l’Arctique, ont fourni quelques données sur les délais de plus en plus longs pour l'installation et la récupération des bouées flottantes saisonnières.Footnote 18 Selon les clients de l'industrie, cela est problématique parce que la présence de bouées est une exigence pour être en mesure de naviguer dans certaines voies maritimes canadiennes (p. ex., le chenal maritime du fleuve Saint-Laurent) dans certaines conditions (p. ex., la nuit). L'absence de bouées peut déclencher la nécessité d'affecter deux pilotes, ce qui implique des coûts pour les compagnies de transport maritime, sans oublier les coûts associés à des retards en entrant dans les eaux canadiennes ou en en sortant.

Le programme ne recueille pas systématiquement de données sur la rapidité de ce service. Des données partielles pour la région de l'Atlantique (comportant des lacunes pour certaines zones et certaines années) montrent que le rendement a grandement varié entre les secteurs et d'une année à l'autre. Pour le secteur des Maritimes, où l'ensemble de données le plus complet est disponible, les chiffres révèlent que le levage des bouées à l'automne a été effectué au moins deux semaines en retard la plupart des années et plus d'un mois en retard au cours des deux dernières années. La plupart des installations de bouées au printemps 2014 ont été effectuées deux semaines en retard, et à certains endroits, plus d'un mois en retard.

Ces retards sont attribuables, selon les informateurs clés de la GCC, en partie aux hivers particulièrement rudes de 2014 et de 2015. L'augmentation de la présence de glace aurait créé une demande accrue pour les navires de la GCC, diminuant ainsi leur disponibilité à fournir des services de mouillage des bouées. Le retrait du NGCC Tracy est également perçu, par plusieurs, comme ayant directement compromis la capacité de la région du Centre et de l'Arctique à réaliser, en temps opportun, l'installation, le retrait et le mouillage des bouées. Il convient cependant de noter que l'installation des bouées au printemps peut également être retardée en raison de la nécessité d'attendre qu'il n'y ait plus de risque qu'elles soient endommagées par les glaces. Néanmoins, la plupart de l'industrie et des intervenants du programme en région ont une perception générale à savoir que la disponibilité des navires de la GCC a diminué au cours des dernières années, ce qui a une incidence sur la réactivité des services du programme des aides à la navigation et du programme de déglaçage. Ces facteurs feront l'objet d'une discussion plus détaillée dans la section réservée aux services de déglaçage.

Afin d’atténuer les retards dans l'installation des bouées au printemps à la suite des deux plus récents hivers caractérisés par une forte présence de glace, le programme a consulté les pilotes afin de déterminer quelles bouées devaient être mises en place en premier.

Information et avis relatifs aux aides

Le programme publie des avis aux navigateurs (NOTMAR) pour informer les utilisateurs des mises à jour sur les conditions de navigation.

Conformément aux NS de la GCC, les avis aux navigateurs sont affichés chaque mois sur le site Web NOTMAR, alors que l'information sur la correction des cartes marines est publiée chaque semaine. Les données sur le rendement de 2010-2011 et de 2011-2012 indiquent que l'objectif de rendement a été atteint, et les témoignages  du personnel et des utilisateurs de l'industrie, ainsi que les statistiques obtenues du programme, laissent entendre que la publication mensuelle des bulletins NOTMAR a également été réalisée comme prévu en 2013-2014 et en 2014-2015.

Le lancement du portail d'information maritime en août 2015Footnote 19 est un exemple de progrès de la GCC en matière de rationalisation et de modernisation de la communication des renseignements relatifs à la sécurité maritime destinés aux clients, dans le cadre de son initiative de « navigation électronique ». Lancée par la GCC, cette initiative est conforme aux discussions internationales plus vastes dirigées par l'Organisation maritime internationale et elle devrait améliorer la sécurité, la sûreté et l'efficacité de la navigation maritime au Canada.Footnote 20 À ce jour, le programme a réalisé une évaluation des besoins des utilisateurs, impliquant principalement les utilisateurs de l'industrie, et a lancé le portail d’information maritime. Ce portail présente des renseignements interrogeables et téléchargeables sur la météo maritime canadienne, l'état des glaces, les marées, les restrictions en matière de navigation, les cartes marines et les instructions nautiques, en appui à la planification de voyages maritimes efficaces. 

Rendement des aides à la navigation de longue portée

Les NS de la GCC comprennent aussi des engagements à assurer un niveau minimal d'exactitude et de disponibilité de ses systèmes de positionnement électroniques, comme le système de positionnement mondial différentiel. En particulier, les NS indiquent que « lorsque le système est disponible, la continuité du service devrait être supérieure ou égale à 99,7 % sur trois heures ». Bien que le programme ne fasse pas rapport officiellement sur cette information, les représentants du programme ont indiqué que le rendement de ce service particulier était de 100 % pour chacun des exercices en raison de l'existence de systèmes redondants qui proposent une solution de rechange immédiate si le système principal devait tomber en panne. Aucun des utilisateurs de l'industrie n'a soulevé de préoccupations au sujet de cette composante du service, ce qui donne à penser que son rendement est adéquat.

Améliorations observées ou prévues

En plus des améliorations de services mentionnées précédemment, le programme a entamé, en 2011, la production de plans de catégories d'actifs pour les aides à la navigation annuels dans le système de gestion du cycle de vie des actifs de la GCC. Ceci a « permis à la GCC de se pencher sur l'état de ses actifs, les besoins géographiques et technologiques de ses clients en matière d'aides à la navigation, et l'environnement en évolution dans lequel le programme des aides à la navigation opère à présent ».Footnote 21 Compte tenu de l'importance d'avoir une solide base de données probantes pour toute prise de décisions, de tels plans sont une première étape essentielle visant à aider la GCC à faire face aux difficultés préalablement observées pour maintenir l'état de ses actifs d'aides.

Une autre amélioration a été la mise en œuvre d'une méthode d'établissement des priorités pour l'entretien des actifs. Une approche nationale a été élaborée afin de gérer et de prioriser le financement de l'entretien des aides fixes qui s'appuie principalement sur l'importance de l'actif pour les navigateurs.Footnote 22

Enfin, avec l'aide des Services techniques intégrés, le programme est en train de mettre au point et de mettre à l'essai des « bouées toutes saisons » qui pourraient être laissées en place tout au long de l'hiver, réduisant ainsi la dépendance à l'égard des navires de la GCC pour l'installation et le retrait saisonniers. Jusqu'à 185 bouées seront déployées au cours des quatre prochaines années dans le chenal maritime du fleuve Saint-Laurent, entre Québec et Montréal. L'industrie attend cette innovation avec impatience.


Déglaçage

Constatation principale : Les résultats de l'évaluation montrent que les services d'information sur les glaces du programme répondent aux attentes des utilisateurs. Les services de déglaçage liés aux brise-glaces n'ont pas atteint leur objectif en matière de niveaux de service prévus relativement aux délais d'intervention au cours des cinq années examinées, ce qui a soulevé des préoccupations chez des clients de l'industrie et des représentants du programme en ce qui concerne la perception de la diminution de la disponibilité des brise-glaces de la GCC. On a observé une baisse plus prononcée du rendement en 2014-2015. À la lumière de la couverture de glace exceptionnelle et d'une augmentation importante du nombre de demandes de service au cours de l'hiver 2014, le programme a démontré une certaine capacité, quoique toujours limitée, à répondre aux demandes de service avec sa flotte de navires disponibles. Bien que contrainte par le calendrier de la Stratégie nationale d'approvisionnement en matière de construction navale à fournir un nouveau brise-glace (le NGCC John G. Diefenbaker est prévu en 2020), la GCC a mis en place un certain nombre de stratégies d'atténuation pour continuer à répondre aux demandes de temps-navire. La stratégie de prolongement de vie des navires retire de la circulation une moyenne de deux brise-glaces chaque année, mais on s'attend à ce que cette stratégie prolonge leur vie active d'un certain nombre d'années. De plus, des améliorations ont été apportées depuis la réorganisation de la GCC, permettant plus de souplesse dans la répartition des brise-glaces selon les priorités.

Dans le cadre de la sous-composante de déglaçage, la GCC fournit six types de services : 1) communication de l'information sur les glaces et assistance à la navigation dans les glaces aux utilisateurs de la GCC et de l'industrie (information sur les glaces et assistance à la navigation dans les glaces); 2) déglaçage et escorte de navires et interventions visant à libérer les navires emprisonnés dans les glaces (services de déglaçage et d'escorte); 3) entretien des chenaux maritimes afin de prévenir les embâcles et les inondations des collectivités riveraines (entretien des chenaux); 4) dégagement de la glace pour assurer le libre accès aux points d'accès de traversier, aux ports commerciaux et aux ports de pêche (déglaçage des ports); 5) réapprovisionnement des communautés nordiques; et 6) soutien à la souveraineté de l'Arctique. 

Information sur les glaces et assistance à la navigation dans les glaces

La majorité des utilisateurs de l'industrie et de la GCC interrogés ont indiqué qu'ils sont satisfaits de l'information sur les glaces et de l'assistance à la navigation dans les glaces fournies par le programme. Les statistiques de Transports Canada sur le nombre d'incidents maritimes liés aux dommages causés par les glaces indiquent qu'ils sont restés très peu nombreux (trois incidents ou moins) entre 2009 et 2013.

Bien que les constatations ci-dessus montrent que cette composante du programme fonctionne bien, certaines préoccupations ont été soulevées, plus particulièrement en ce qui concerne les répercussions possibles du retrait, en 2014, des spécialistes du Service canadien des glaces des navires de la GCC. On perçoit un risque que le retrait des spécialistes du Service canadien des glaces à bord des navires de la GCC puisse avoir une incidence sur la qualité de l'information sur les glaces.

Jusqu'en 2010, la GCC avait une entente de partenariat avec le Service canadien des glaces. Cette entente était accompagnée d'une enveloppe de financement destinée à couvrir, entre autres services, le salaire des employés du Service canadien des glaces affectés à des brise-glaces de la GCC. L'entente a expiré en 2010 et n'a pas encore été renouvelée (un nouvel accord doit être signé, selon la haute direction de la GCC, d'ici la fin de mars 2016). Toutefois, des ententes annuelles officielles sont survenues entre les deux organisations afin de prolonger les dispositions de l'accord, avec un financement réduit. La GCC a également entamé une diminution progressive de sa contribution financière au Service canadien des glaces. Les niveaux de financement de la GCC sont actuellement à hauteur d'environ 6,6 millions de dollars.  Le retrait, en 2014, des spécialistes du service des glaces à bord des navires de la GCC, était apparemment un moyen de permettre à la GCC de réduire ses dépenses. Ces spécialistes étaient responsables de confirmer les prévisions des glaces produites à partir de l'information satellitaire et d'obtenir des renseignements plus localisés sur l'état des glaces. 

Plusieurs informateurs clés ont mis en évidence le risque que pourrait poser le retrait des spécialistes du service des glaces. Il existe un risque que l'exactitude de l'information sur les glaces transmise aux navigateurs puisse diminuer, augmentant le risque que des navires soient emprisonnés dans la glace, ce qui pourrait mettre une pression supplémentaire sur les services de déglaçage de la GCC. Dans certains cas, les capitaines de navire ont observé un écart entre leurs observations sur place et les prévisions de l'état des glaces publiées par le Service canadien des glaces. Lorsque les spécialistes du service des glaces étaient présents à bord des navires de la GCC, leurs responsabilités officielles consistaient à communiquer avec le Centre d'opérations des glaces pour signaler de tels écarts et ainsi alerter les navigateurs. En leur absence, ce rôle incombe aux capitaines et aux officiers de quart de la GCC qui peuvent communiquer l'information si le temps le permet, mais qui ne sont pas officiellement responsables de le faire. L'exactitude des prévisions de l'état des glaces pourrait également être compromise par les changements dans la disponibilité de l'imagerie par satellite, qui est une source importante de données pour la production de produits d'information sur les glaces. À la fin des années 2000, la collaboration entre le Service canadien des glaces et l'Agence spatiale canadienne a permis de s'assurer que le nouveau système de RADARSAT (RADARSAT I) soit optimisé pour la détection des glaces, ce qui a réduit le besoin d'aéronefs et de navires de reconnaissance des glaces et, par conséquent, les coûts du programme de navigation maritime. La mission de RADARSAT I a pris fin en 2013, laissant le Service canadien des glaces s'appuyer sur des données du satellite RADARSAT II restant. L'Agence spatiale canadienne élabore actuellement une nouvelle génération de satellites. Selon les constatations de la vérification du CEDD, « acquérir de l'imagerie satellite radar provenant de sources externes afin d'évaluer l'état des glaces est récemment devenu plus difficile ».

Ces changements, combinés à la réduction du financement accordé au Service canadien des glaces, pourraient avoir une incidence sur la capacité du Service canadien des glaces d'assurer le maintien de l'exactitude de ses produits d'information sur les glaces.  Dans sa vérification de la navigation maritime dans l'Arctique, le CEDD a soulevé ces problèmes et a recommandé que la GCC « surveille et évalue les incidences des changements sur l'exactitude et la rapidité de l'information sur les glaces pouvant découler de la modification des coûts ou de l'offre d'imagerie satellite destinée à l'information sur les glaces et aux changements dans les rôles et les responsabilités de chacun des deux ministères relativement aux services des glaces dans l'Arctique. »Footnote 23 L’évaluation n’a pas trouvé de preuves de mesures prises à ce jour à l'égard de cette recommandation.

Services de déglaçage

Parmi les utilisateurs de l'industrie consultés qui utilisent les services de déglaçage, près des deux tiers étaient insatisfaits des services offerts par la GCC. Ils ont formulé des commentaires sur le manque d'uniformité en ce qui concerne les services d'escorte dans les glaces, rappelant que les longs temps d'attente ont une incidence directe sur le rendement économique des compagnies de transport maritime. Ils ont toutefois fait l'éloge du professionnalisme et du dévouement du personnel du Centre d'opérations des glaces, ainsi que de la GCC, qui « font de leur mieux avec les navires disponibles ». Les intervenants de l'industrie ont l’impression que les lacunes en matière de services de déglaçage et d'escorte qu'ils subissent sont attribuables à la disponibilité limitée des navires de déglaçage.

Les perceptions de l'industrie sont quelque peu appuyées par les données obtenues sur les services de déglaçage. Les NS de la GCC pour le déglaçage requièrent qu’une réponse soit fournie à une demande de service dans un délai précis (de 5 à 24 heures, selon la région et le type de service). Un délai d'intervention minimum en fonction du NS a été déterminé pour les escortes de déglaçage (y compris les convois), la libération des navires emprisonnés dans la glace, l'entretien des voies navigables ou des passages dans la glace et le déglaçage des ports commerciaux et les ports de pêche.

Comme l'illustre la figure 1 ci-dessous, les données sur le rendement du programme indiquent que l'objectif d'ensemble des NS de déglaçage de 97 % n'a pas été atteint de 2010-2011 à 2014-2015.


Figure 1. Délais d'intervention des services de déglaçage de la GCC, de 2010-2011 à 2014-2015Footnote 24

Le graphique en barres présente les données sur le pourcentage par année des délais d’intervention qui ont rencontré l'objectif des normes de service (la cible est de 97 %). Le pourcentage des délais d’intervention qui ont rencontré ces normes était de 95% en 2010-11, 95% en 2011-12, 92% en 2012-13, 91% en 2013-14 et 84% en 2014-15.

Figure 1
Source : SIDOD; données extraites et analysées par la Direction générale des Stratégies nationales

Le graphique suivant présente le nombre de demandes de service traitées par le programme pour la saison d'hiver entre 2010-2011 et 2014-2015, comparativement à la moyenne sur 15 ans. Les services pour la saison hivernale sont offerts dans les secteurs de Terre-Neuve, du Labrador, du Golfe, des Maritimes, de la voie maritime du Saint-Laurent et des Grands Lacs.  Les données révèlent que le nombre de services fournis par le programme a plus que doublé (une augmentation de 151 %) entre 2012-2013 et 2013-2014, et qu'il a atteint des niveaux nettement au-dessus de la moyenne sur 15 ans de 781 services pour 2013-2014 et 2014-2015. Le programme explique ces résultats par des conditions de glace exceptionnellement rudes en 2014.


Figure 2. Services de déglaçage fournis en hiver, de 2010-2011 à 2014-2015*

Le graphique en barres présente le nombre de demandes de service traitées par le programme pour la saison d'hiver, comparé à la moyenne sur 15 ans qui est de 781. En 2010-11 il y avait 575 demandes de service traitées, en 2011-12 il y en avait 384, en 2012-13 il y en avait 515, en 2013-14 il y en avait 1294 et en 2014-15 il y en avait 1111.

Figure 2
Source : SIDOD; données extraites et analysées par la Direction générale des Stratégies nationales
* À l'exclusion des activités de prévention et des demandes annulées.

À la lumière de ces résultats, la baisse correspondante de 7 % de NS semble proportionnellement faible, ce qui laisse entendre que, bien que dans l'incapacité de satisfaire pleinement à la hausse des demandes probablement occasionnée par des conditions de glace exceptionnelles, le programme a réussi à étirer sa flotte actuelle de ressources pour répondre à une relativement grande proportion de l'augmentation de la demande. Selon les représentants du programme, une grande proportion de la demande accrue de services est attribuable à des entreprises de traversiers dans le détroit de Belle-Isle (Labrador), aux îles de la Madeleine et sur la Côte-Nord du Québec, dont les activités sont en hausse pendant la saison hivernale, ce qui impose une demande exponentielle à l'égard des services de déglaçage lors des hivers caractérisés par une forte présence de glace. Des données précises sur l'augmentation du nombre de demandes d'escorte de traversiers n'ont pu être obtenues.

Un graphique similaire pour les services offerts dans l'Arctique pendant les saisons estivales montre qu’au cours de l'été 2014 le nombre de services offerts dépassait légèrement (7 %) la moyenne sur 15 ans de 29 services, mais autrement qu'il était demeuré inférieur à la moyenne pour la période examinée.

Figure 3. Services de déglaçage fournis dans l'Arctique (été), de 2010 à 2014*

Le graphique en barres présente le nombre de services offerts dans l'Arctique pendant les saisons estivales comparé à la moyenne de 15 ans qui est de 29. En 2010, il avait 15 services offerts, en 2011 il y en avait 8, en 2012 il y en avait 27, en 2013 il y en avait 17 et en 2014 il y en avait 31.

Figure 3
Source : SIDOD; données extraites et analysées par la Direction générale des Stratégies nationales
* À l'exclusion des activités de prévention et des demandes annulées.

Le tableau 1 présente une ventilation des demandes de service de déglaçage réalisées par région pour les exercices 2011-2012 à 2013-2014 (les données pour les années précédentes ou subséquentes ne sont pas disponibles); ainsi que le pourcentage de fois où les niveaux de service ont été respectés. Le nombre de services réalisés a augmenté de 2012-2013 à 2013-2014, passant de 352 à 933 dans la région du Centre et de l'Arctique. Cela représente une augmentation de 165 % comparativement à une augmentation correspondante de 104 % dans la région de l'Atlantique. Malgré cette augmentation comparativement plus élevée dans les services offerts, la région du Centre et de l'Arctique a vécu une chute de moins d'un point de pourcentage des niveaux de service (0,57 %) par rapport à une baisse correspondante de 3,08 % dans la région de l'Atlantique.

Tableau 1. Demandes de services des glaces et NS, par région, de 2011-2012 à 2013-2014
Ice Service Requests and LoS, by Region, 2011-12 to 2013-14
  Total pour la Région du Centre et de l'Arctique Total Atlantique
Année Nombre de demandes
réalisées*
% de demandes
qui respectaient le NS
Nombre de demandes
réalisées*
% de demandes
qui respectaient le NS
2011-12 235 97,87% 157 91,72%
2012-13 352 94,89% 190 86,84%
2013-14 933 94,32% 388 83,76%
Source : SIDOD; données extraites et analysées par la Direction générale des Stratégies nationales
* À l'exclusion des activités de prévention et des demandes annulées.

Il faut noter que les statistiques ci-dessus ne comprennent pas les demandes de service qui ont été refusées ou annulées pour diverses raisons, notamment : le navire a été en mesure de se libérer; mauvaises conditions météorologiques; panne mécanique; priorité plus élevée; aucun brise-glace de la GCC disponible; ou la tâche a été assignée à un autre brise-glace. Le tableau suivant indique le nombre de demandes refusées ou annulées. À l'heure actuelle, le programme ne fait pas le suivi des raisons précises d'inexécution.

Tableau 2. Demandes de service de déglaçage refusées ou annulées, de 2010-2011 à 2014-2015
services annulés
Année Services annulés
2010-11 14
2011-12 17
2012-13 22
2013-14 110
2014-15 42
Source : SIDOD; données extraites et analysées par la Direction générale des Stratégies nationales

Données sur l'état des glaces

Les données obtenues du Service canadien des glacesFootnote 25 confirment que le programme a fait face à des conditions des glaces exceptionnelles lors des hivers 2014 et 2015. Comme le montre le tableau 3 ci-dessous, les chiffres concernant la couverture de glace dans les secteurs du Golfe, de Terre-Neuve et du Labrador indiquent qu'ils ont tous connu un grand nombre de semaines avec une couverture de glace supérieure à la moyenne.


Tableau 3. Nombre de semaines de couverture de glace au-dessus de la médiane historique (de 1980-1981 à 2009-2010)

Tableau 3
Année 2011-12 2012-13 2013-14 2014-15
Golfe 0 0 24 12
Terre-Neuve 3 0 23 15
Labrador 6 1 26 20
Source : Service canadien des glaces, Perspectives d'avant-saison. Côte Est, de 2011-2012 à 2014-2015.

Des données supplémentaires obtenues pour l'exercice financier 2014-2015Footnote 26 indiquent également qu'après la mi-février, la côte Est au complet était généralement en dessous de la normale climatologique en ce qui concerne la température de l'air et, qu'à la mi-mars 2015, le détroit de Cabot et ses environs obtenait une couverture de glace plus de deux fois supérieure à la valeur médiane. La même source de données confirme que les Grands Lacs ont connu, en 2014-2015, le mois de février le plus froid dans l'histoire, avec des anomalies de température culminant à plus de 7 °C sous la normale climatologique dans plusieurs secteurs. Les valeurs de couverture et d'épaisseur de glace ont atteint des niveaux sans précédent et bien au-dessus de la normale climatologique. D'un autre côté, les secteurs de la côte du Labrador, de la baie d'Hudson et du Centre et de l'Arctique ont subi des conditions de glace et climatologiques proches de la normale pendant les saisons estivales de 2013 et de 2014.

Si l'on prend en compte les données sur l'état des glaces et les statistiques sur le nombre de demandes de service de déglaçage au cours deux derniers hivers, il est évident que le programme a fait face à des circonstances exceptionnelles. Les données sont insuffisantes pour prédire dans quelle mesure ces circonstances se reproduiront. Il est toutefois possible d'affirmer que le rendement actuel du programme se situe en deçà de son niveau de service et que, même si le programme a la capacité de répondre à une forte augmentation de la demande de service dans une certaine mesure, il n'a pas pu traiter toutes les demandes de service reçues ces deux dernières années.

Contexte : Disponibilité des navires de la flotte

L'évaluation a permis de noter une préoccupation répandue dans la plupart des groupes d’informateurs clés concernant la disponibilité suffisante de navires de la flotte de la GCC pour répondre aux demandes du programme de navigation maritime. Les navires de la flotte sont principalement utilisés par les aides à la navigation pour les services de mouillage des bouées, en particulier dans les régions du Centre et de l'Arctique et du Pacifique, et par la composante du programme de déglaçage pour les services de déglaçage. Les préoccupations s'appuient sur une diminution de « disponibilité » observée des brise-glaces pour répondre aux appels particuliers : les délais de réponse sont perçus comme étant de plus en plus longs et, selon certains clients de l'industrie, les appels sont de plus en plus « délogés » par d'autres appels prioritaires comme ceux de recherche et de sauvetage, mais aussi de réapprovisionnement des collectivités éloignées.

Cette situation est attribuable, selon les informateurs clés, au fait que la flotte de navires soit vieillissante, ce qui a entraîné une augmentation de la fréquence des réparations imprévues, à une stratégie d'approvisionnement perçue comme insuffisante pour fournir le nombre nécessaire de navires de remplacement assez rapidement et ayant été reportée plusieurs fois, et à la nécessité de mettre en place une stratégie de prolongement de vie des navires comme mesure d'atténuation qui entraîne la mise hors service de deux brise-glaces, en moyenne, pendant de longues périodes chaque année. Les retards dans les interventions de déglaçage ont une incidence sur la rentabilité de l'industrie du transport maritime. De même, des retards dans l'installation des bouées, au printemps, peuvent déclencher la nécessité d'affecter deux pilotes, ce qui réduit les marges de profit des compagnies de transport maritime. Pour les industries qui dépendent de la navigation maritime commerciale (p. ex., les grands ports canadiens et les administrations de pilotage), la perception de services de déglaçage peu fiables pourrait pousser des compagnies de transport maritime à choisir d'autres routes de navigation (y compris le transbordement par les États-Unis plutôt que par les ports canadiens), ce qui se traduirait par une perte de revenus.

La figure suivante illustre le rendement de la GCC en matière de respect de ses engagements de temps de déploiement de navires, en comparaison avec les exigences des clients de l'industrie déterminées en 2011. Les exigences des clients et les engagements prévus de la GCC sont fondés sur une approche de consultation établie initialement en 1995 alors qu'un « groupe de travail conjoint de l'industrie et la GCC sur le déglaçage était mis sur pied pour examiner les services de déglaçage fournis par la GCC dans le but de définir des stratégies de réduction des coûts et de proposer un barème tarifaire pour le déglaçage ». Mis à jour en 2011, le document sur les besoins en matière de brise-glaces de la GCC désigne « le type, le nombre, le moment et l'emplacement des brise-glaces à l'appui du bien public, des traversiers et des utilisateurs commerciaux ». Ces exigences ont été prises en compte par la GCC dans l'élaboration de ses niveaux de service et du déploiement prévu des ressources de déglaçage de la GCC pour la période allant de 2011 à 2015.Footnote 27

La figure 4 montre qu'au cours des saisons hivernales, la GCC a effectué un moins grand nombre de jours de déglaçage que ce qui avait été prévu dans ses engagements en bloc de 2011-2012 à 2014-2015.  Pour toute la période, la différence est en moyenne de 20 % lorsqu'elle est mesurée par rapport aux jours de déploiement prévus. La différence moyenne augmente à 37 % lorsqu'elle est mesurée par rapport aux exigences de l'industrie. Il faut toutefois faire preuve de prudence dans l'interprétation de ces figures parce qu'elles correspondent aux besoins prévus plutôt qu'aux besoins réels. Par exemple, en se fondant sur les statistiques sur la couverture de glace pour 2011-2012 à 2013-2014, la demande de services au cours de ces trois années était bien en deçà des besoins prévus, probablement en raison de la couverture de glace moindre. De plus, ces résultats ne sont pas le reflet de la disponibilité réelle des brise-glaces de la GCC, car ils ne prennent pas en compte le fait que les brise-glaces demeurent disponibles pour répondre à une demande de services de déglaçage, même lorsqu'ils sont assignés à un autre programme.

Figure 4. Jours de déglaçage livrés – Saison d'hiver (Sud)*

Le graphique en barres présente le nombre de jours de déglaçage livrés au cours des saisons hivernales chaque année, comparé au nombre moyen de jours de déploiement prévu (1648) et la moyenne de jours pour les besoins de l’industrie (2096). Pour 2011-12 le nombre de jours de déglaçage livrés était de 1135, pour 2012-13 ce chiffre était de 1140, pour 2013-14 ce chiffre était de 1565 et pour 2014-15 le chiffre était de 1461.

Figure 4
Source : Base de données IRIS; données extraites et analysées par la Direction générale des Stratégies nationales
* À l'exclusion des jours où les brise-glaces étaient disponibles, mais assignés à d'autres programmes ou tâches.


Les résultats pour la région de l'Arctique indiquent que les engagements ont été atteints au cours des deux premières années, mais qu'ils ont diminué au cours des trois dernières années, atteignant un écart de 45 % par rapport aux jours de déploiement prévus à l'été 2015. Encore une fois, il faut faire preuve de prudence dans l'interprétation de ces chiffres, car ils ne reflètent pas la disponibilité réelle des brise-glaces. Il convient de noter que la différence entre les jours de déploiement prévus et les besoins de l'industrie est beaucoup plus petite dans la région de l'Arctique que dans la région du Sud.

Figure 5. Jours de déglaçage livrés – Saison d'été (Arctique)*

Le graphique en barres présente le nombre de jours de déglaçage livrés dans l’Arctique au cours des saisons estivales chaque année, comparé au nombre moyen de jours de déploiement prévu (592) et la moyenne de jours des besoins de l’industrie (619). Pour 2011 le nombre de jours de déglaçage livrés était de 589, pour 2012 ce chiffre était de 590, pour 2013 ce chiffre était de 497, pour 2014 le chiffre était de 505 et pour 2015 le chiffre est de 325.

Figure 5
Source : Base de données IRIS; données extraites et analysées par la Direction générale des Stratégies nationales *
À l'exclusion des jours où les brise-glaces étaient disponibles, mais assignés à d'autres programmes ou tâches.

En réponse à une augmentation des demandes de temps-navire par ses programmes et clients, la GCC a mis en place un certain nombre de stratégies d'atténuation.

Au début des années 2000, la GCC a évalué l'état de sa flotte de navires en fonction des besoins prévus à l'avenir et, à la lumière de facteurs comme l'état du navire, sa durée utile prévue et l'évolution prévue des besoins des programmes de la GCC, cette dernière a par la suite élaboré un plan sur 30 ans qui comprend une stratégie de prolongement de vie des navires (PVN). La stratégie de PVN se compose d'une série prévue de remises en état d'équipement et de réparations de navires visant à prolonger la durée de vie de la flotte de navires de la GCC (en moyenne de 10 à 15 ans) afin d'assurer la disponibilité du nombre et de la combinaison appropriés de types de navires jusqu'à ce que l'acquisition de nouveaux navires soit réalisée.

Selon les prévisions initiales de la GCC, le remplacement progressif de la majeure partie de sa flotte de navires vieillissants débuterait vers l'année 2020. En particulier, le budget de 2012 prévoyait le financement nécessaire à l'acquisition de deux nouveaux navires polyvalents à moyen rayon d'action (le type de navire le plus polyvalent capable de mener à bien les travaux de mouillage des bouées et de déglaçage dans un vaste éventail de zones géographiques), qui devraient être disponibles vers 2020. La GCC examine actuellement son plan d'approvisionnement à la lumière de l'évolution des besoins et des changements imprévus concernant les hypothèses initiales. Ces changements comprenaient l'annonce de la construction d'un brise-glace polaire dont la mise en service était initialement prévue vers 2020, ce qui impliquait le report de l'acquisition de navires polyvalents à moyen rayon d'environ cinq ans.

Des ressources limitées, combinées à des événements imprévus (p. ex., le NGCC Ann Harvey a nécessité des réparations cette année en raison d'un accident), ont également quelque peu ralenti le calendrier du prolongement de vie des navires, entraînant des ajustements au plan de PVN. Des retards récents dans l'acquisition du brise-glace polaire ont également été traités en prolongeant la durée de vie du NGCC Louis St-Laurent, qui avait initialement été identifié pour mise à la retraite. Dans le cadre de l'examen en cours du plan de renouvellement de la flotte sur 30 ans, la GCC examine des mesures provisoires, en plus du plan de prolongement de vie des navires, pour s'assurer d'avoir une composition de navires disponible, suffisante et appropriée pour la prestation des services nécessaires.

Grâce à la réorganisation de la GCC, des efforts ont également été faits pour accroître la souplesse du déploiement des navires à l'endroit et au moment où on a le plus besoin d'eux, et ce, indépendamment de la zone géographique. Cette amélioration a été soulignée par plusieurs informateurs clés, tant de l'extérieur qu'au sein de la GCC.

Gestion des voies navigables

Constatation principale : Des données probantes indiquent que le programme réussit à produire les résultats escomptés en matière de gestion des voies navigables.

Le programme de gestion des voies navigables est chargé de fournir des services de gestion des chenaux. Par l'entremise de ce programme, la GCC fournit des lignes directrices pour la conception et l'utilisation sécuritaires des chenaux, gère l'entretien des chenaux et le dragage dans les voies inter-lacustres des Grands Lacs et du fleuve Saint-Laurent (selon le principe de la récupération des coûts), surveille la bathymétrie des chenaux et participe au contrôle des fluctuations du niveau d’eau dans le fleuve Saint-Laurent. Le programme permet également à la GCC de fournir aux utilisateurs des renseignements sur la sécurité maritime, y compris de l'information sur la condition des fonds des chenaux et les prévisions sur la profondeur de l'eau.

Produits et services d'information sur les voies navigables

Le programme est responsable d'effectuer des relevés de plus de 50 chenaux commerciaux afin de déterminer et de communiquer l'état du fond des chenaux, ainsi que les restrictions ou les dangers pour la navigation.

Pendant la période examinée, les données montrent que 100 % des sondages prévus ont été réalisés annuellement afin de déterminer les conditions du fond et les dangers, et que 100 % des fonds alloués à cette activité sont dépensés chaque année, à l'aide d'une approche d'allocation de fonds en fonction des priorités nationales pour la gestion des voies navigables. Toutefois, le personnel du programme précise que les plans sont adaptés pour correspondre à l'enveloppe financière disponible, ce qui signifie que les résultats faisant l'objet d'un suivi et de rapports reflètent uniquement la capacité du programme à remplir ses engagements, en fonction des ressources disponibles, plutôt que le nombre ou la couverture géographique des sondages initialement évalués comme nécessaires.

Selon plusieurs membres du personnel du programme, il existe de nombreuses voies navigables qui n'ont pas fait l'objet de relevés depuis de nombreuses années. Il faut noter, toutefois, que le programme n'a pas comme mandat d'étudier toutes les voies navigables existantes.  Les niveaux de service de la GCC engagent l'organisation à effectuer des sondages « du fond des principales voies navigables commerciales […] déterminés selon un besoin historique ou en réaction à un événement précis » et à réaliser des évaluations spéciales de l'état des chenaux « selon les besoins cernés (p. ex., modification importante en matière d'utilisation, d'entretien et d'accidents ou incidents) ».Footnote 28 Aucune donnée n'a été rapportée sur le nombre et la longueur des cours d'eau qui n'ont pas fait l'objet de relevés dans le cadre du programme ou sur les voies navigables qui ont été désignées comme devant faire l'objet d'un relevé.

Les niveaux de service de la GCC comprennent également la publication d'avis à la navigation (AVNAV) sur les situations dangereuses liées aux conditions des chenaux de navigation dans les 24 heures suivant l'identification d'un danger recensé ou immédiatement si le danger pose un risque important.  Les données sur le rendement pour 2012-2013 montrent que ce NS a été respecté. Aucune donnée concluante n'est disponible pour les années restantes.

Le programme permet également de produire de l'information et des prévisions sur la profondeur de l'eau dans la rivière Détroit et dans les fleuves Saint-Laurent, Fraser et Mackenzie, et contribue au contrôle international des niveaux d'eau dans la voie navigable du Saint-Laurent. Les prévisions sur la profondeur de l'eau sont utilisées par les entreprises commerciales pour planifier des voyages de trafic maritime, ce qui leur permet de calculer au pouce près la quantité de marchandises qu'ils peuvent charger au port d'origine, tout en étant assurés que le dégagement sous la quille sera suffisant, compte tenu de la profondeur de la colonne d'eau, pour être autorisés à aller de l'avant dans le chenal de navigation (p. ex., dans le chenal de navigation du fleuve Saint-Laurent et le fleuve Fraser). Selon les données du programme, la fréquence de publication des prévisions sur les niveaux d'eau aux navigateurs pendant la saison sans glace est demeurée constante depuis 2009-2010, à l'exception du fleuve Mackenzie pour lequel les prévisions ont augmenté de deux à trois fois par semaine. De plus, au cours des trois dernières années, les prévisions du niveau d'eau du fleuve Saint-Laurent ont été livrées tout au long de l'année, y compris pendant la saison des glaces, en réponse aux demandes de l'industrie.

Dans la région de l'Ouest, l'information sur la profondeur de l'eau et sur l'état du fond du fleuve Fraser est disponible sur le site Web AVADepth de la GCC. Dans la région du Centre et de l'Arctique, des renseignements similaires sont publiés sur le site Web MarInfo.

Les intervenants de l'industrie encouragent le programme à accroître davantage la précision de ces prévisions (c.-à-d., en vue d'optimiser la gestion de la profondeur de l'eau, comprenant des prévisions de fond des chenaux et de niveau d'eau) afin qu'ils puissent maximiser le chargement de leurs navires. Le port de Montréal mène actuellement un projet pilote (appelé projet de mesure dynamique du dégagement sous quille), en collaboration avec le bureau du Centre et de l'Arctique du programme et une société privée pour élaborer une méthodologie et un système plus sophistiqués pour calculer le dégagement sous la quille des navires en tenant compte des navires, de la vitesse, des courants d'eau, etc. Ce projet est bien accueilli par l'industrie et ses résultats sont très attendus.

Dans l'ensemble, la plupart des intervenants de l'industrie ont affirmé qu’ils étaient satisfaits de l'information et des prévisions sur les voies navigables fournies par le programme.

Dragage des voies navigables

Au milieu des années 1990, le gouvernement du Canada a pris la décision que le secteur privé et les ports qui bénéficient d'un dragage devaient assumer la responsabilité financière de ces travaux. Cette décision était fondée sur une recommandation du Comité permanent des transports indiquant que le dragage doit relever de la responsabilité des ports et des autres bénéficiaires lorsqu'ils peuvent être identifiés. Par conséquent, la GCC a mis fin à son programme national de dragage en 1998, à l'exception des chenaux de navigation qui relient les Grands Lacs (les rivières Détroit, Sainte-Claire et Ste-Marie, et le lac Sainte-Claire), étant donné que le Canada s'est engagé envers les États-Unis à entretenir les parties canadiennes des chenaux. En parallèle, la GCC a également accepté une proposition de l'industrie maritime consistant à continuer à entretenir les principaux chenaux du fleuve Saint-Laurent entre Cap Gribane et le port de Montréal, selon le principe de recouvrement des coûts.Footnote 29

Les données sur le rendement du programme indiquent que le programme a dragué 100 % des zones de chenaux requis par son niveau de service chaque année de 2010-2011 à 2012-2013. Des données à l'échelle nationale n'ont pas été mises à la disposition de l'équipe d'évaluation pour les deux dernières années. Les clients de l'industrie sont habituellement satisfaits de la qualité du travail effectué pour les zones relevant de la responsabilité du programme.

Les procès-verbaux des réunions de la CCMN, ainsi que des entrevues avec un certain nombre de clients de l'industrie, ont révélé qu'ils sont moins satisfaits des réponses de la GCC face à l'évolution de leurs besoins en matière de dragage. Plus précisément, ils aimeraient que la GCC réagisse plus activement à l'évolution des besoins en matière de dragage, comme l'augmentation du trafic de navigation maritime et l'évolution de la conception des navires de transport. Le dragage ne fait toutefois pas partie du mandat de l'organisme, à l'exception de secteurs très précis, et la GCC a refusé de considérer la modification de son niveau de participation.Footnote 30


Résultats généraux

Constatation principale : Dans l'ensemble, les données indiquent que le programme atteint ses résultats prévus, soit de « faciliter l'accès aux principales voies maritimes et les déplacements dans celles-ci » et démontrent la contribution du programme aux « secteurs maritimes et aux pêches économiquement prospères ».

Combinées, les trois composantes du programme contribuent à l'atteinte des résultats prévus, soit de « faciliter l'accès aux principales voies maritimes et les déplacements dans celles-ci » et démontrent  leur contribution aux « secteurs maritimes et aux pêches économiquement prospères ».

Notamment, les données du Bureau de la sécurité des transports du CanadaFootnote 31 montrent que les accidents de transport causés par un échouement ont diminué de plus de 50 % entre 2002 et 2014, et qu'ils ont atteint leur niveau le plus bas (61 incidents) en 2014 par rapport au niveau le plus élevé (129 incidents) atteint en 2002. La prévalence des accidents de transport dus aux dommages causés par la glace a considérablement fluctué au cours de la même période, en alternant entre des pointes de 28 incidents en 2003 et 26 incidents en 2007 et des baisses à zéro incident en 2009 et en 2011. Entre 2010 et 2013, le nombre d'incidents a néanmoins été de 2 ou moins par année. 

Les principaux ports canadiens représentés par l'Association des administrations portuaires canadiennes signalent également une augmentation de 25 % du tonnage traité par leurs ports entre 2009 et 2014.Footnote 32 Bien que ce résultat ne puisse être entièrement attribué à une navigation maritime sûre et efficace, la réussite du programme est néanmoins un facteur important.


4.3 Évaluation de l’allocation des ressources

Constatation principale : L'observation qualitative des pratiques administratives a révélé que la GCC a connu à la fois des gains et des pertes d’efficience puisqu'elle traversait des changements importants du point de vue organisationnel. Aucune preuve évidente ne démontre que ces changements ont eu d'importantes répercussions sur l'atteinte des résultats escomptés par le programme. Il est également trop tôt dans la mise en œuvre de la réorganisation de la GCC pour déterminer si les pertes d'efficience  sont attribuables à des limites inhérentes au programme ou au processus de changement organisationnel temporaire. Des données probantes ont toutefois révélé la perte d'un point de contact clair à l'administration centrale visant à fournir une coordination et un soutien opérationnels pour les composantes particulières du programme. Plusieurs démarches en vue d’améliorer l'efficience du programme ont été mises en œuvre ou sont en cours. Celles-ci devraient atténuer, dans une certaine mesure, les défis de gestion du programme attribuées aux récents changements organisationnels. Aucune solution de rechange viable à la conception actuelle du programme n'a pu être déterminée. Renforcer les outils et les processus de mesure du rendement du programme aiderait la gestion du programme à aborder les défis susmentionnés et à gérer les risques qui pourraient être présents.

La présente section examine les variations des dépenses réelles au cours des cinq années examinées et fournit une analyse qualitative des pratiques administratives en ce qui a trait à l'utilisation efficiente des ressources et un examen des solutions de rechange potentielles.

Analyse des données relatives aux dépenses et à l'utilisation des ressources humaines du programme

Les tableaux 4 à 7 présentent le total des dépenses directes du programme par catégorie de dépenses, suivi d'une répartition plus précise par composante de programme. Les fluctuations des dépenses globales d'une année à l'autre sont en grande partie attribuables aux variations de l'utilisation et du prix du carburant, l'utilisation dépendant largement, à son tour, de l'état des glaces.

La prestation du programme implique également d'importantes dépenses indirectes des services habilitants, les plus importants étant la gestion du cycle de vie des actifs (services offerts par l'unité de gestion intégrée des actifs de la GCC) et l'état de préparation opérationnelle de la flotte (services offerts par la flotte de la GCC, correspondant essentiellement à l'utilisation des navires de la GCC). Ces coûts indirects profitent surtout aux aides à la navigation et au déglaçage. En ce qui concerne les aides à la navigation, les dépenses relatives à la gestion du cycle de vie des actifs ont augmenté, passant de 27,5 millions de dollars en 2010-2011 à 33 millions de dollars en 2014-2015, tandis que les dépenses de la flotte sont passées de 51,3 millions de dollars à 52,7 millions de dollars au cours de cette période. Les services de déglaçage ont en revanche vu leurs dépenses plus que doubler au cours de cette période. Les dépenses relatives à la gestion du cycle de vie des actifs sont passées de 627 000 $ en 2010-2011 à 1,9 million de dollars en 2014-2015. En ce qui concerne les services de la flotte, ils ont augmenté, passant de 63 millions de dollars à 124 millions de dollars au cours de cette même période. Le total des coûts indirects pour la gestion des voies navigables est resté inférieur à un million de dollars au cours de cette période.

Tableau 4. Total – Programme de navigation maritime, dépenses directes du programme, de 2010-2011 à 2014-2015 (en milliers de dollars)
Tableau 4
Catégorie de dépenses 2010-11 2011-12 2012-13 2013-14 2014-15
Salaire 15 405 17 125 18 058 14 939 15 057
F et E 19 678 20 442 21 649 21 409 20 006
Recettes nettes en vertu d'un crédit -11 270 -12 310 -13 227 -12 267 -13 835
Carburant 13 155 20 979 21 674 26 344 27 296
Total 36 968 46 237 48 154 50 425 48 523
Source : Balance de vérification (tableaux d'allocation des dépenses pour le rapport ministériel sur le rendement)

Tableau 5. Aides à la navigation, dépenses directes du programme, de 2010-2011 à 2014-2015 (en milliers de dollars)
Tableau 5
Catégorie de dépenses 2010-11 2011-12 2012-13 2013-14 2014-15
Salaire 11 430 12 664 13 450 11 046 11 303
F et E 4 062 4 078 4 242 4 091 4 652
Recettes nettes en vertu d'un crédit -4 730 -4 968 -4 937 -4 842 -4 936
Carburant 4 752 7 049 7 472 10 366 6 875
Total 15 515 18 824 20 227 20 662 17 894
Source : Balance de vérification (tableaux d'allocation des dépenses pour le rapport ministériel sur le rendement)

Tableau 6. Déglaçage, dépenses directes du programme, de 2010-2011 à 2014-2015 (en milliers de dollars)
Tableau 6
Catégorie de dépenses 2010-11 2011-12 2012-13 2013-14 2014-15
Salaire 812 923 900 947 887
F et E 8 984 8 702 8 877 8 850 7 230
Recettes nettes en vertu d'un crédit -814 -820 -918 -910 -872
Carburant 8 344 13 870 14 155 15 894 20 421
Total 17 326 22 676 23 014 24 781 27 667
Source : Balance de vérification (tableaux d'allocation des dépenses pour le rapport ministériel sur le rendement)

Tableau 7. Gestion des voies navigables, dépenses directes du programme, de 2010-2011 à 2014-2015 (en milliers de dollars)
Tableau 7
Catégorie de dépenses 2010-11 2011-12 2012-13 2013-14 2014-15
Salaire 3 163 3 537 3 708 2 946 2 866
F et E 6 632 7 662 8 530 8 468 8 124
Recettes nettes en vertu d'un crédit -5 726 -6 522 -7 372 -6 515 -8 027
Carburant 59 60 47 83 -1
Total 4 127 4 738 4 913 4 982 2 962
Source : Balance de vérification (tableaux d'allocation des dépenses pour le rapport ministériel sur le rendement)

La figure 6 illustre les dépenses directes par composante de programme sans inclure les coûts de carburant. Les données montrent que, dans l'ensemble, les dépenses du programme ont atteint un sommet en 2012-2013, suivi d'une diminution de 5,3 millions de dollars entre 2012-2013 et 2014-2015. Cette diminution est attribuable à la mise en œuvre des mesures du plan d'action de réduction du déficit annoncées dans le budget de 2012. L'augmentation observée des dépenses de 722 000 $ pour les aides à la navigation entre 2013-2014 et 2014-2015 est attribuable en partie à l'achèvement des mesures de dotation liées à la nouvelle structure organisationnelle de la GCC.

Figure 6. Dépenses directes du programme (sans le carburant), par composante de programme (en milliers de dollars)

Le graphique linéaire présente les dépenses directes (milliers de dollars) par composante de programme et par année sans inclure les coûts de carburant. En 2010-11, les dépenses pour les aides à la navigation étaient de 10763, les dépenses pour le service de déglaçage étaient de 8982, les dépenses pour la gestion des voies navigables étaient de 4068 et les dépenses totales étaient de 23813.En 2011-12, les dépenses pour les aides à la navigation étaient de 11775, les dépenses du service de déglaçage étaient de 8805, les dépenses de la gestion des voies navigables étaient de 4678 et les dépenses totales étaient de 25258. En 2012-13, les dépenses pour les aides à la navigation étaient de 12755, les dépenses du service de déglaçage étaient de 8859, les dépenses pour la gestion des voies navigables étaient de 4866 et les dépenses totales étaient de 26480. En 2013-14, les dépenses pour les aides à la navigation étaient de 10296, les dépenses pour les services de déglaçage étaient de 8887, les dépenses pour la gestion des voies navigables étaient de 4899 et les dépenses totales étaient de 24081. En 2014-15, les dépenses pour les aides à la navigation étaient de 11018, les dépenses pour les services de déglaçage étaient de 7245, les dépenses pour la gestion des voies navigables étaient de 2963 et les dépenses totales étaient de 21227.

Figure 6
Source : Balance de vérification (tableaux d'allocation des dépenses pour le rapport ministériel sur le rendement)

Les données sur l'utilisation des ressources humaines montrent que les aides à la navigation constituent la plus importante des trois composantes du programme de navigation maritime et qu'elles ont connu une diminution de 10 équivalents temps plein (ETP) depuis 2012-2013. Les composantes des voies navigables et de déglaçage ont aussi connu une diminution de l'utilisation des ressources humaines au cours de cette période. Celles-ci sont principalement attribuables à la réorganisation de la GCC en 2012 qui a nécessité la réduction de quelques postes, mais aussi le transfert de certains postes vers des structures organisationnelles transformées. Une petite augmentation des ETP (c.-à-d. quatre ETP) a eu lieu pour les aides à la navigation en 2014-2015. Celles-ci sont attribuées par des représentants de la GCC à l'égard de mesures de dotation pour des postes précédemment vacants, principalement au sein de la Direction générale des Stratégies nationales, sans oublier l'ajout de deux nouveaux postes liés à une nouvelle initiative de diversification des modes de prestation des services. Les données sur les ETP sont conformes à l'information obtenue à partir des entrevues d'évaluation.

Figure 7. ETP du programme, utilisation réelle

Le graphique en barres présente les ETP du programme par composante de programme et par année. En 2010-11, les aides à la navigation avaient 200 ETP, les services de déglaçage en avaient 9 et la gestion des voies navigables en avait 41. En 2011-12, les aides à la navigation avaient 191 ETP, les services de déglaçage en avaient 14 et la gestion des voies navigables en avait 35. En 2012-13, les aides à la navigation avaient 196 ETP, les services de déglaçage en avaient 11 et la gestion des voies navigables en avait 34. En 2013-14, les aides à la navigation avaient 180 ETP, les services de déglaçage en avaient 9 et la gestion des voies navigables en avait 30. En 2014-15, les aides à la navigation avaient 186 ETP, les services de déglaçage en avaient 9 et la gestion des voies navigables en avait 26.

Figure 7
Source : Système ministériel du SIGS

Évaluation qualitative des pratiques administratives

Les témoignages des  informateurs clés indiquent que le programme fait possiblement face à des enjeux de capacité et de charge de travail, aussi bien dans les régions qu'à l'administration centrale. À la suite de la réorganisation de la GCC, la fusion de régions et les modifications aux frontières ont fait qu'un certain nombre d’employés et leurs gestionnaires travaillent dorénavant dans des lieux distincts (p. ex., dans la région de l'Atlantique, les surintendants sont situés à St. John's, Terre-Neuve-et-Labrador, tandis que les membres du personnel peuvent travailler à partir du bureau d'Halifax ou de St. John's).

À la suite de la fusion des anciennes régions du Québec et du Centre et de l'Arctique, la nouvelle région du Centre et de l'Arctique doit également faire face aux défis de la barrière linguistique. De plus, on a recueilli des preuves d'un fort taux de roulement du personnel occupant des postes de surintendant. Au moment de l'évaluation, les quatre postes dans les régions de l'Atlantique et du Centre et de l'Arctique étaient occupés à titre intérimaire par des personnes qui avaient été en poste depuis moins de 12 mois. Dans la région de l'Ouest, l'important déménagement du bureau régional de Vancouver à Victoria, ainsi que le transfert de responsabilité du fleuve Mackenzie et du lac Winnipeg à l'ouest de la région du Centre et de l'Arctique à celle de l'Ouest ont également présenté des défis particuliers.  Bien que ces changements aient eu lieu, trois des quatre postes de surintendant étaient vacants et ont dû être dotés de façon urgente en plus du déplacement du personnel. Les représentants du programme indiquent que des mesures de dotation sont en cours pour pourvoir de façon permanente les postes de surintendant dans l'ensemble des régions.

Ces facteurs, ainsi que d'autres initiatives de changement à l'échelle du ministère ou du gouvernement (p. ex., modification des exigences relatives à l'inspection des navires établies par Transports Canada; nouveaux systèmes de rémunération qui nécessitent la formation du personnel, tandis que d'autres transitions ont lieu dans le milieu de travail; demandes émergentes pour d'autres processus et niveaux d'autorité pour les décisions en matière de dotation, etc.) ont contribué à des pertes d'efficience à court terme alors que les nouvelles équipes progressent dans le processus de changement. Par exemple, l'intégration complète des opérations des glaces depuis les deux anciennes régions dans le nouveau Centre d'opérations des glaces de la région du Centre et de l'Arctique situé à Montréal, n'a été achevée qu'au printemps 2015, trois ans après la réorganisation. Le bureau responsable de l'administration des services NOTMAR a vu son effectif réduit de sept à quatre. Cette réduction de la capacité devait être compensée par la modernisation des outils de travail; toutefois, les postes ont été supprimés avant que la modernisation puisse être mise en œuvre, ce qui aurait nui à la capacité du programme à mettre en œuvre les changements nécessaires. Ainsi, des préoccupations ont été exprimées à l'égard de la qualité des produits d'information du programme. Dans la partie ouest du pays, à Kitimat, la nouvelle initiative pour la mise en œuvre des aides à la navigation a augmenté la charge de travail du personnel en place. Le projet Northern Gateway, ainsi que d'autres projets de terminaux de gaz naturel liquéfié proposés ont également augmenté considérablement la charge de travail pendant cette période de transition organisationnelle importante.

De toute évidence, la nouvelle structure organisationnelle du programme à l'administration centrale a réduit la capacité du programme à fournir la coordination centrale et le soutien au Ministère, aux régions et aux partenaires du programme sur les questions opérationnelles liées aux composantes particulières du programme (c.à.d. les aides à la navigation, le déglaçage et la gestion des voies navigables). Avant la restructuration du programme et la réorganisation de la GCC, les intervenants du programme pouvaient soumettre leurs questions à un seul point de contact propre au programme, à l'administration centrale. Cette personne-ressource avait accès à une mémoire et une expertise institutionnelles suffisantes pour pouvoir traiter rapidement toute question ou tout problème d'un point de vue national. Depuis 2012, il existe un solide consensus selon lequel cette capacité et cette expertise sont perdues.

Des preuves permettent néanmoins de croire que la réorganisation a contribué à réduire les silos administratifs régionaux et à maximiser les ressources disponibles. Par exemple, l'intégration du personnel de gestion des voies navigables dans l'équipe du programme des aides à la navigation dans la région de l'Ouest a été perçue comme une contribution positive puisqu'elle permet aux membres du personnel des aides à la navigation de tirer profit plus facilement de l'expertise des employés de gestion des voies navigables. La création d'une Direction générale des Stratégies nationales, au sein de la GCC, a également permis d'améliorer la capacité du programme à élaborer des plans stratégiques, comme en témoigne l'offre sélectionnée pour le financement de l'initiative de classe mondiale. La réorganisation est également perçue par un large échantillon d'intervenants comme ayant contribué à l'attribution plus souple et rapide des navires de la GCC en fonction des priorités.

Dans l'ensemble, ces preuves suggèrent que l'organisation a connu  à la fois des pertes et des gains d'efficience puisqu'elle traversait des changements importants du point de vue organisationnel. Aucune preuve évidente ne démontre que ces changements ont eu d'importantes répercussions sur l'atteinte des résultats escomptés par le programme. Il est également trop tôt dans la mise en œuvre de la réorganisation de la GCC pour déterminer si les pertes d'efficience  sont attribuables à des limites inhérentes au programme ou au processus de changement organisationnel temporaire, à l'exception de la diminution de la coordination centrale et de la capacité de soutien mentionnée ci-dessus.

Solutions de rechange à la conception actuelle du programme

Peu de solutions de rechange ont pu être définies à la conception actuelle du programme. En 2014, la GCC a tenté de mettre en œuvre un projet visant un nouveau mode de prestation des services de mouillage des bouées. Cette initiative visait à réduire la dépendance du programme des aides à la navigation à l’égard des navires de la GCC pour les services de mouillage des bouées et, par conséquent, à réaliser des économies en confiant les services de mouillage des bouées à des entrepreneurs privés. À l'époque, environ 90 % des travaux de mouillage des bouées avaient été confiés à des tiers dans la région de l'Atlantique. Ce modèle devait être étendu aux régions de l’Ouest et du Centre et de l'Arctique, où une minorité des services de mouillage étaient confiés à des entrepreneurs privés, et plus largement mis en œuvre dans la région de l’Atlantique. Le mouillage de plus de 4 000 bouées faisait ainsi l'objet de ce projet de sous-traitance. L'initiative ciblait les bouées d'une longueur de 1,4 mètre ou moins, dont le mouillage pouvait plus facilement être effectué par des navires de tailles variables. Afin d'élargir davantage la gamme d'entrepreneurs potentiels, le programme travaillait simultanément sur un projet de transition des bouées en acier à des bouées plus légères en plastique. L'initiative n'a cependant pas réussi parce que les soumissions d'entrepreneurs reçues étaient moins nombreuses que prévu, ne couvraient pas l'ensemble des zones géographiques nécessitant des services de mouillage, et représentaient des coûts bien au-dessus des estimations du programme. Cela éliminait toutes les économies potentielles espérées de cette initiative. Une analyse rétrospective réalisée par Travaux publics et Services gouvernementaux Canada a attribué ce résultat à un certain nombre de facteurs :

  • moins d'entrepreneurs que prévu détiennent des navires de la taille nécessaire, ce qui a entraîné un nombre plus limité de soumissions;
  • la sensibilité des soumissionnaires aux nombreux risques qu'impliquent de tels contrats (p. ex., fluctuations des prix du carburant) a fait augmenter leurs prix;
  • les grandes distances entre plusieurs sites de mouillage des bouées et les autres activités des soumissionnaires possibles se seraient traduites par des coûts de carburant plus élevés et des économies d'échelle potentielles plus limitées, ce qui a aussi fait augmenter leurs prix. 

 

Pour la composante du programme de déglaçage, la seule solution de rechange possible déterminée consisterait à encourager l’augmentation de la capacité à se déplacer dans la glace des navires commerciaux naviguant dans les eaux canadiennes pendant la saison des glaces, afin de réduire la dépendance à l'égard des navires de déglaçage de la GCC. Cela exigerait cependant des modifications législatives hors de la compétence du ministre des Pêches et des Océans, puisque la réglementation des capacités des navires relève du ministère des Transports.

Mesure du rendement

Le programme est guidé par une stratégie de mesure du rendement et des indicateurs de NS qui visent à fournir aux gestionnaires du programme et à la haute direction de la GCC les renseignements requis pour surveiller le rendement du programme et en faire rapport aux décideurs et aux intervenants du programme.

L'évaluation a mis au jour un certain nombre de problèmes liés à la qualité et à la quantité des données sur le rendement recueillies par le programme. La Direction générale des Stratégies nationales de la GCC a réalisé, en 2015, une évaluation des indicateurs de rendement du programme qui a révélé que quatre (4) indicateurs étaient jugés « bons », trois (3) étaient jugés « raisonnables » et cinq (5) étaient jugés « faibles ». Les faiblesses portaient sur les indicateurs souvent axés uniquement sur la rapidité des services fournis et ne mesurant pas les critères les plus cruciaux que sont la qualité et l'efficacité des produits ou des services.

Les preuves recueillies dans le cadre du processus d'évaluation ont confirmé les résultats de l'évaluation des indicateurs du programme de la GCC. On a également identifié d’autres éléments qui devraient être pris en compte pour la mesure du rendement. Par exemple, aucune donnée n'est actuellement recueillie sur la rapidité de l'installation et du retrait des bouées saisonnières.  Dans le même ordre d'idées, les données ne sont pas systématiquement compilées afin de permettre la surveillance et la production de rapports concernant les demandes reçues pour le mouillage des bouées (p. ex., réparation, repositionnement) par rapport au travail de mouillage réalisé.  En outre, les besoins cernés en matière de sondage des chenaux ne sont pas systématiquement compilés, empêchant ainsi tout suivi de l'écart entre les besoins et les services réels du programme.

Enfin, des questions ont été soulevées par le personnel du programme en ce qui concerne la fiabilité de certaines données sur le rendement recueillies, en particulier la saisie non uniforme dans la base de données du SIPA utilisée pour consigner l'état opérationnel des aides à la navigation de courte portée et l'absence de collecte normalisée des données et des systèmes de suivi pour plusieurs indicateurs de rendement. Le programme a également fait face à des défis liés à la gestion du système SIDOD qui sert à consigner des données sur les services de déglaçage. La responsabilité de ce système a été transférée, en 2012, de l'administration centrale à la région du Centre et de l'Arctique. Peu de temps après, un problème d'intégrité des données a été détecté relativement à l'application SIDOD mobile installée à bord des navires de la GCC. Ce problème, combiné aux défis particuliers du soutien technique auxquels font face les employés régionaux, a apparemment mené à la décision des employés de la région du Centre et de l'Arctique d'abandonner l'utilisation du système SIDOD et de recourir plutôt à une solution de feuilles de calcul à l'échelle locale, pendant que l'on travaillait à la résolution des problèmes techniques. À ce jour, aucune décision officielle n'a été prise sur la solution à adopter, mais les représentants du programme indiquent que plusieurs options sont actuellement étudiées. Pendant ce temps, ces défis, combinés aux ressources limitées, ont eu une incidence sur la capacité du programme à rapidement extraire et analyser les données et à produire des rapports sur le rendement des services de déglaçage.

Il est important pour le programme de faire face aux limites ci-dessus puisque l'absence de données sur le rendement nuit à sa capacité de produire des rapports exacts sur son rendement, de prendre des décisions fondées sur des données probantes, et de cerner, de surveiller et de gérer les risques.

5. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

5.1 Conclusions

Pertinence

La nécessité de maintenir le programme est claire. Les trois composantes du programme sont essentielles à l'utilisation sécuritaire, économique et efficiente des voies navigables canadiennes à des fins commerciales, récréatives et de subsistance, ainsi qu'à la prévention des incidents maritimes qui pourraient contaminer l'environnement.

Le programme s'harmonise clairement avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral et avec les priorités du gouvernement, puisqu'il s'inscrit exactement dans le cadre du mandat du ministre des Pêches et des Océans prescrit par la loi pour toutes les questions relatives à la navigation maritime sûre et efficace sur les voies navigables du Canada et à l'appui de la mise en œuvre des priorités du gouvernement fédéral relativement au commerce international et à la sécurité de la navigation des pétroliers.

Rendement

L'évaluation a révélé que, dans l'ensemble, le programme de navigation maritime livre les services prévus et obtient les résultats prévus, soit de faciliter l'accès aux principales voies maritimes et les déplacements dans celles-ci et de contribuer aux secteurs maritimes et aux pêches économiquement prospères. On n'a trouvé aucune preuve évidente de lacunes importantes en matière de services ou d'importants manques à gagner sur le plan de l'efficacité ou de la sécurité maritime. De plus, certaines améliorations du programme sont en cours, comme l'élaboration de bouées toutes saisons, la gestion plus optimale de la profondeur de l'eau et les efforts continus visant à moderniser le réseau d'aides à la navigation.

Néanmoins, certains éléments suggèrent que les risques pourraient être à la hausse en raison de la détérioration des actifs (p. ex., les aides à la navigation et les navires de la GCC), la perte de points de contact clairs en matière d'expertise et de coordination du programme à l'administration centrale, et l'absence de données suffisantes sur le rendement du programme. Les gestionnaires de la GCC sont au courant de ces risques, comme l'illustre le profil de risque du programme de navigation maritime produit en 2014, et certaines mesures d'atténuation sont mises en œuvre, comme le programme de prolongement de vie des navires.

Alors que la demande pour les services du programme augmente et évolue, la GCC doit poursuivre et améliorer sa surveillance continue du rendement du programme.

5.2 Recommandations

Deux recommandations ressortent de l’évaluation.

Recommandation 1

Justification : La réorganisation de la GCC mise en œuvre en 2012 a introduit, au siège de l'administration centrale, une nouvelle structure organisationnelle et de gouvernance. Cette réorganisation implique le remplacement d'unités organisationnelles particulières par une division générale responsable des activités de tous les programmes de la GCC. L'absence de points de contact particuliers au sein de l'organisation a eu une incidence sur la prestation efficiente du programme. Cela a empêché l'accès en temps opportun à l'expertise du programme et à la mémoire institutionnelle des intervenants et des partenaires du programme. Ils ne savent actuellement pas où obtenir cette expertise.

Recommandation : Il est recommandé que le sous-commissaire, Opérations : a) désigne un point de contact unique pour chacune des deux sous-composantes principales du programme (c.-à-d. aides à la navigation/gestion des voies navigables et déglaçage); b) élabore un énoncé sur les rôles et les responsabilités de ces points de contact; et c) élabore et mette en œuvre une stratégie pour communiquer ces renseignements à tous les intervenants du programme (c.-à-d. l'administration centrale de la GCC, les régions de la GCC et les partenaires de prestation du programme).

Recommandation 2

Justification : Les éléments d’information obtenus dans le cadre de l’évaluation suggèrent que le programme pourrait être confronté à des risques liés aux éléments suivants : 1) la détérioration des aides à la navigation; 2) les répercussions des réductions de ressources et des changements organisationnels sur la capacité des régions à fournir des produits d'information fiables comme les avis aux navigateurs; 3) la diffusion de renseignements exacts et opportuns sur l'état du fond des chenaux pour les principales voies navigables; et 4) des retards éventuels imprévus dans le prolongement de vie des navires de la GCC et dans l'approvisionnement et les calendriers des navires, ainsi que les répercussions potentielles connexes sur les aides à la navigation et les services de déglaçage. Cependant, les données actuelles ne suffisent pas à estimer avec précision l'ampleur et la probabilité de ces risques et à vérifier que les mesures d'atténuation des risques sont appropriées et suffisantes. Plus particulièrement, on manque de données sur le respect des délais pour les services de mouillage des bouées, les raisons du refus ou de l'annulation des demandes de service de déglaçage, et les besoins initiaux déterminés pour les levés des voies navigables. De plus, la qualité ou l'exactitude des avis aux navigateurs (NOTMAR) et des produits d'information sur le déglaçage ne font pas systématiquement l'objet d'un suivi et les évaluations de l’état des systèmes d’aides à la navigation, quoiqu’en voie d’amélioration, ne sont toujours pas complétées à la fréquence requise. Enfin, les systèmes actuels (SIPA, SIDOD) ont tous deux besoin d'ajustements afin d'améliorer la fiabilité des données concernant l'état opérationnel des aides et le respect des délais pour les services de déglaçage. De telles données sont requises afin d’effectuer une planification axée sur les risques adéquate.

Recommandation : Il est recommandé que le sous-commissaire, Opérations et le sous-commissaire Stratégies et construction navale veillent à ce que des données suffisantes soient recueillies sur les activités du programme de navigation maritime pour permettre une planification axée sur les risques adéquate.

ANNEXE A : LIMITES DE LA MÉTHODOLOGIE ET STRATÉGIES D’ATTÉNUATION

Limite 1 : En raison des ressources d'évaluation limitées et de l'absence de coordonnées de personnes-ressources pour la plupart des groupes de clients cibles du programme, l'équipe d'évaluation a consulté une seule catégorie de clients du programme : les utilisateurs de l'industrie canadienne des produits et des services de navigation maritime.

Stratégie d’atténuation 1 : Les clients de l'industrie canadienne (p. ex. les compagnies de transport maritime, les autorités portuaires, les traversiers, les administrations de pilotage) ont été choisis pour les raisons suivantes :

  • ils sont les plus faciles à joindre (la GCC a mis en place une plateforme de consultation par l'intermédiaire de la CCMN);
  • ils contribuent directement au résultat stratégique des secteurs maritimes économiquement prospères du programme;
  • les membres de la CCMN ont été considérés comme étant des indicateurs fiables pour les autres utilisateurs des services de navigation maritime, étant donné qu'ils utilisent la gamme complète des services (aides à la navigation, gestion des voies navigables et déglaçage); et
  • les évaluations précédentes ont examiné plus en profondeur la gamme complète des services du programme et leur portée, y compris les commentaires d'un plus grand éventail d'utilisateurs du programme.

Limite 2 : L'équipe d'évaluation a éprouvé des difficultés lors de la mesure des résultats du programme de navigation maritime à cause de l'absence ou du manque de fiabilité des données sur les extrants et le rendement du programme, ainsi qu'une perte de mémoire institutionnelle en raison des changements organisationnels récents du programme.  

Stratégie d’atténuation 2 : L'équipe d'évaluation a augmenté le nombre d'entrevues et de documents examinés pour veiller à ce que le programme soit saisi avec exactitude et que les constatations principales soient exactes quant aux faits. Étant donné que cette évaluation comprenait des entrevues avec les informateurs clés, des examens de documents et une visite de site, suffisamment de données provenant de plusieurs sources de données étaient présentes pour permettre la triangulation des résultats.

Limite 3 : L'évaluation n'a pas examiné la question des frais d'utilisation puisqu'un examen interne des frais d'utilisation est en cours et qu’un examen de cet aspect n’était donc pas opportun.   

Stratégie d’atténuation 3 : Le niveau d'effort de l'évaluation a été étalonné de manière à se concentrer sur les aspects les plus stratégiques du programme.

Limite 4 : Les renseignements limités sur les coûts et les résultats recueillis dans le cadre de la présente évaluation, combinés à la complexité des activités du programme (les trois composantes du programme ainsi que quatre – si nous incluons l'administration centrale nationale – réalités régionales), n'ont pas permis une évaluation exhaustive de tous les aspects de l'efficience et de l'économie.

Stratégie d’atténuation 4 : Le niveau d'effort de l'évaluation a été étalonné pour se concentrer sur les variations des dépenses réelles au cours des cinq années examinées, ainsi que sur une analyse qualitative des pratiques administratives en ce qui a trait à l'utilisation efficiente des ressources et un examen des solutions de rechange potentielles.

ANNEXE B : PLAN D’ACTION DE LA GESTION

annexe b
Recommandation 1

Justification:La réorganisation de la GCC mise en œuvre en 2012 a introduit, au siège de l'administration centrale, une nouvelle structure organisationnelle et de gouvernance. Cette réorganisation implique le remplacement d'unités organisationnelles particulières par une division générale responsable des activités de tous les programmes de la GCC. L'absence de points de contact particuliers au sein de l'organisation a eu une incidence sur la prestation efficiente du programme. Cela a empêché l'accès en temps opportun à l'expertise du programme et à la mémoire institutionnelle des intervenants et des partenaires du programme. Ils ne savent actuellement pas où obtenir cette expertise.

Recommandation 1:Il est recommandé que le sous-commissaire, Opérations : a) désigne un point de contact unique pour chacune des deux sous-composantes principales du programme (c.-à-d. aides à la navigation/gestion des voies navigables et déglaçage); b) élabore un énoncé sur les rôles et les responsabilités de ces points de contact; et c) élabore et mette en œuvre une stratégie pour communiquer ces renseignements à tous les intervenants du programme (c.-à-d. l'administration centrale de la GCC, les régions de la GCC et les partenaires de prestation du programme).

Stratégie

Le sous-commissaire, Opérations, approuve cette recommandation et désigne le gestionnaire, Navigation maritime opérationnelle, comme personne-ressource pour le Programme des aides à la navigation et la Gestion des voies navigables, et le gestionnaire, Préparation opérationnelle comme personne-ressource pour le déglaçage. Des énoncés concernant les rôles et les responsabilités de ces personnes-ressources seront élaborés en consultation avec les principaux partenaires qui participent à la prestation du programme. Ces énoncés permettront d'officialiser le processus informel qui est déjà en place. Une fois ces exigences remplies, les coordonnées des personnes-ressources ainsi que leurs énoncés de rôles et responsabilités seront diffusés aux intervenants du programme, comme l'indique la recommandation.

MESURES DE GESTION DATE D'ÉCHÉANCE (AVANT LA FIN DU MOIS) MISE À JOUR SUR L’ÉTAT D’AVANCEMENT : TERMINÉ/ CONFORME AUX ÉCHÉANCES/ RAISON DE LA MODIFICATION DE LA DATE D'ÉCHÉANCE RÉSULTATS
Recommandation 2

Justification:  Les éléments d’information obtenus dans le cadre de l’évaluation suggèrent que le programme pourrait être confronté à des risques liés aux éléments suivants : 1) la détérioration des aides à la navigation; 2) les répercussions des réductions de ressources et des changements organisationnels sur la capacité des régions à fournir des produits d'information fiables comme les avis aux navigateurs; 3) la diffusion de renseignements exacts et opportuns sur l'état du fond des chenaux pour les principales voies navigables; et 4) des retards éventuels imprévus dans le prolongement de vie des navires de la GCC et dans l'approvisionnement et les calendriers des navires, ainsi que les répercussions potentielles connexes sur les aides à la navigation et les services de déglaçage. Cependant, les données actuelles ne suffisent pas à estimer avec précision l'ampleur et la probabilité de ces risques et à vérifier que les mesures d'atténuation des risques sont appropriées et suffisantes. Plus particulièrement, on manque de données sur le respect des délais pour les services de mouillage des bouées, les raisons du refus ou de l'annulation des demandes de service de déglaçage, et les besoins initiaux déterminés pour les levés des voies navigables. De plus, la qualité ou l'exactitude des avis aux navigateurs (NOTMAR) et des produits d'information sur le déglaçage ne font pas systématiquement l'objet d'un suivi et les évaluations de l’état des systèmes d’aides à la navigation, quoiqu’en voie d’amélioration, ne sont toujours pas complétées à la fréquence requise. Enfin, les systèmes actuels (SIPA, SIDOD) ont tous deux besoin d'ajustements afin d'améliorer la fiabilité des données concernant l'état opérationnel des aides et le respect des délais pour les services de déglaçage. De telles données sont requises afin d’effectuer une planification axée sur les risques adéquate.

Recommandation 2:Il est recommandé que le sous-commissaire, Opérations et le sous-commissaire Stratégies et construction navale veillent à ce que des données suffisantes soient recueillies sur les activités du programme de navigation maritime pour permettre une planification axée sur les risques adéquate.

Stratégie

Le sous-commissaire, Opérations et le sous-commissaire, Stratégie et construction navale approuvent cette recommandation, mais sont d'avis qu'ils n'ont actuellement pas assez de renseignements et de ressources de programme pour veiller à ce que suffisamment de données soient recueillies et à ce qu'elles soient présentées de façon adéquate et dans le délai en général privilégié (c.-à-d. 2 ans) dans le cadre d'un plan d'action de gestion.

Le programme de navigation maritime préconise actuellement une approche axée sur le risque quant à la modernisation du système de navigation maritime du Canada. Dans le cadre des efforts du gouvernement pour améliorer la sécurité maritime,  plusieurs examens pluriannuels sont déjà en cours pour évaluer les composantes du programme, comme le système national des aides à la navigation, incluant les composants située dans l’arctique canadien. Des levés du fond des chenaux sont en cours pour les 47 voies navigables commerciales du Canada, selon un système de priorité établi. Une revue des systèmes de communications et de surveillance est en développement. En plus, les responsables du programme se réunissent chaque année avec les intervenants afin de participer à la planification et aux déploiements des brise-glaces. En réponse au rapport de vérification du Commissaire à l'environnement et au développement durable portant sur la navigation maritime dans l'Arctique canadien, le programme est également en train de mettre en œuvre des engagements, tels que: l'évaluation des besoins d’aides à la navigation; et évaluer les impacts des changements apportés aux coûts et à la disponibilité de l'imagerie satellite radar à des fins d'information sur les glaces.

Afin d'aborder la question plus générale de la collecte suffisante de données de programme, le programme de navigation maritime doit d'abord passer en revue l'information de base (les résultats prévus et le cadre de mesure du rendement) afin de confirmer, d'améliorer, d'harmoniser et de hiérarchiser les exigences relatives aux données du programme. Aux fins de cet examen, le programme mettra à profit le processus et les résultats de l’examen actuel des résultats du programme et des indicateurs de rendement. L'identification des besoins en données profitera aussi d’une revue des systèmes d'information de la Garde côtière canadienne afin de soutenir les opérations

La réalisation de ce travail d'une manière intégrée et succincte devra également tenir compte des implications, qui sont encore à déterminés,  de l'initiative du gouvernement visant à définir la façon dont il mesure les résultats et la performance globale du programme. encore à déterminer

Compte tenu de ces facteurs, le programme s’engage d'abord à déterminer les exigences relatives aux données, et établir leur priorité, afin de bien assurer la planification axée sur le risque des activités du programme de navigation maritime. Ensuite, le programme doit élaborer un plan de mise en œuvre, identifiant également les besoins en ressources. Grâce à ce processus, le programme sera également en position d’étudier et de résoudre les problèmes qui ont été soulevés et qui ont mené à cette recommandation.

En même temps, la Garde côtière mettra en œuvre une nouvelle directive visant à garantir que le personnel entrant les données dans les systèmes existants le fasse de manière cohérente à l'échelle nationale. La Garde côtière continuera d’utiliser les indicateurs existants jusqu'à ce que le processus plus détaillé ait été revu et mis en œuvre.

MESURES DE GESTION DATE D'ÉCHÉANCE (AVANT LA FIN DU MOIS) MISE À JOUR SUR L’ÉTAT D’AVANCEMENT : TERMINÉ/ CONFORME AUX ÉCHÉANCES/ RAISON DE LA MODIFICATION DE LA DATE D'ÉCHÉANCE RÉSULTATS
2.1 – Mettre en œuvre une directive afin de s’assurer que l’entrée de données est faite de manière uniforme, nationalement, dans les systèmes d’information s existants à l'appui du Programme de la navigation maritime. Avril 2016    
2.2 – Terminer l'examen des résultats du programme de navigation maritime et des indicateurs de performance. Juin 2016    
2.3 – Identifier les ressources techniques nécessaires afin de contribuer au plan de mise en œuvre, via le processus d’affaire du GIST. Décembre 2016    
2.4 – Déterminer les exigences relatives aux données du programme et établir leur priorité dans le but d'assurer une planification adéquate et axée sur les risques des activités du programme de navigation maritime. Mars 2017    
2.5 – Préparer un plan de mise en œuvre, incluant l'identification des besoins en ressources. Mars 2018