ÉVALUATION DU PROGRAMME ÉTAT DE PRÉPARATION OPÉRATIONNELLE DE LA FLOTTE: SOUS-PROGRAMMES ENTRETIEN DE LA FLOTTE ET ACQUISITIONS DE LA FLOTTE

RAPPORT FINAL MARS 2014

EVALUATION DIRECTORATE
DIRECTION DE L'ÉVALUATION



TABLE DES MATIÈRES


REMERCIEMENTS ET SIGLES


REMERCIEMENTS

La Direction générale de l’évaluation tient à remercier toutes les personnes qui ont participé à l'évaluation du Programme des ports pour petits bateaux (PPB), en particulier tous les gestionnaires et tous les membres des conseils d'administration des administrations portuaires qui ont pris le temps de partager leurs opinions lors de visites de sites et d'entrevues téléphoniques et par l'intermédiaire d'un sondage en ligne. La Direction générale de l’évaluation tient aussi à exprimer sa gratitude aux employés pour le temps et l'énergie qu'ils ont consacrés à l'équipe d'évaluation, de la phase de planification de l'évaluation jusqu'à la production du présent rapport.


SIGLES


List of acronyms
AAP Architecture d’alignement des programmes
BST Bureau de la sécurité des transports
F et E

Fonctionnement et entretien (budget)

MPO Pêches et Océans Canada
NGCC Navire de la Garde côtière canadienne
OCDE Organisation de coopération et de développement économiques
SGCVB Services de gestion du cycle de vie des biens
STI Services techniques intégrés
VCA

Véhicules à coussin d'air


SOMMAIRE


INTRODUCTION

Le présent rapport expose les résultats de l'évaluation de deux sous-programmes du programme État de préparation opérationnelle de la flotte de la Garde côtière canadienne, soit Entretien de la flotte et Acquisitions de la flotte. L’évaluation visait à déterminer dans quelle mesure ces deux sous-programmes assurent l’optimisation des ressources. Pour ce faire, les questions relatives à la pertinence et au rendement, dont l'efficacité, l'efficience et l'économie, ont été évaluées conformément à la Politique sur l’évaluation (2009) du Conseil du Trésor. Un troisième sous-programme, Capacité opérationnelle de la flotte, fait l'objet d'une évaluation distincte, dont le rapport est prévu pour l'automne 2014.

L'évaluation, réalisée par la Direction de l'évaluation de Pêches et Océans Canada, porte sur la période de cinq ans s'échelonnant de 2007-2008 à 2011-2012. Les sous-programmes sont présents à l'échelle nationale dans la région de la capitale nationale et dans les trois régions de la Garde côtière, soit les régions de l'Ouest, du Centre et de l'Arctique, et de l'Atlantique. Une évaluation du programme État de préparation opérationnelle de la flotte, réalisée en 2009, a guidé en partie la présente évaluation.

PROFIL DU PROGRAMME

La Garde côtière possède, gère et exploite la flotte civile du Canada par au moyen de son programme État de préparation opérationnelle de la flotte. Ce programme fait partie intégrante de l'architecture d'alignement des programmes du Ministère relativement au résultat stratégique concernant les eaux sécuritaires et sécurisées. Entretien de la flotte fournit des services consultatifs sur les actifs, des services de solutions techniques ainsi que des services d'entretien et d’aliénation des biens. Acquisitions de la flotte facilite la mise au point et l'acquisition de nouveaux actifs de la flotte grâce à ses services de planification du renouvellement et de gestion de projets. Ces deux sous-programmes visent à faire en sorte que la Garde côtière possède une flotte opérationnelle prête à appuyer la prestation de ses propres programmes de même que la prestation certains  programmes de Pêches et Océans Canada et d'autres intervenants du gouvernement fédéral et de l'extérieur. Pour la période visée par la présente évaluation, la flotte de la Garde côtière comptait plus de 115 navires et 22 hélicoptères. En 2011-2012, les dépenses prévues pour Entretien de la flotte totalisaient 47,1 millions de dollars, tandis qu'elles atteignaient 129,6 millions de dollars pour Acquisitions de la flotte.

MÉTHODE D’ÉVALUATION

Pour l'évaluation, nous avons utilisé un modèle logique, de nombreuses sources de données, tant qualitatives que quantitatives, et la triangulation des observations  tirées de diverses sources de données pour obtenir des constatations et des conclusions valables. Les constatations sont fondées sur des données tirées des sources de données suivantes: un examen des documents et des sites Web du programme et d'autres sources, des données administratives, une analyse documentaire, des entrevues, une étude de cas portant sur un projet de radoub, une revue des médias, un sondage, et une analyse comparative des programmes d'acquisition de grands navires. En raison de la portée restreinte de leurs résultats, le sondage et l'analyse comparative ont été utilisés comme sources de données secondaires pour éclairer quelques questions particulières.

Bien que la flotte de la Garde côtière soit constituée de navires et d'hélicoptères, l'évaluation portait uniquement sur la maintenance des navires, puisque celle-ci relève directement de la Garde côtière. La gestion, l'exploitation et la maintenance des hélicoptères sont assurées par Transports Canada dans le cadre d'un Protocol d’entente
établi par la Garde côtière. De plus, il n'y avait aucun projet d'acquisition d'hélicoptère actif au cours de la période visée par l'évaluation.

CONSTATATIONS ET RECOMMANDATIONS DE L’ÉVALUATION

Pertinence

Entretien de la flotte et Acquisitions de la flotte font partie intégrante des efforts déployés par la Garde côtière canadienne pour remplir son mandat prescrit par la loi et s'acquitter de ses obligations à titre de propriétaire, gestionnaire et exploitant de la flotte civile du Canada. Les actifs de la flotte sont essentiels à la prestation d'une vaste gamme de programmes et services fédéraux, notamment les services de déglaçage, la gestion des voies navigables, la recherche océanographique, les opérations de recherche et sauvetage, l'intervention environnementale et la sûreté maritime. Les deux sous-programmes cadrent avec les priorités ministérielles et fédérales du fait qu'ils contribuent à la sécurité et à la sûreté maritimes, à la Stratégie pour le Nord du Canada et à la Stratégie nationale d'approvisionnement en matière de construction navale.

En outre, les deux sous-programmes contribuent directement à la disponibilité d'une flotte prête sur le plan opérationnel. L'entretien des navires et des hélicoptères doit s'effectuer conformément aux règlements de Transports Canada pour assurer la disponibilité opérationnelle de la flotte. Comme la majorité des actifs de la flotte ont atteint la dernière moitié de leur cycle de vie, des entretiens correctifs, soit des réparations majeures, des remises à neuf ou des radoubs, sont souvent nécessaires. Comme c'est le cas pour toute flotte, les immobilisations vieillissantes doivent être remplacées. Or, le remplacement d'importants actifs est un travail de longue haleine, et la Garde côtière doit s'assurer que l'acquisition des nouveaux actifs de la flotte répond aux besoins en matière de services et optimise l'efficience sur le plan de l'utilisation (polyvalence), de la conception ainsi que de l'entretien et les coûts liés au cycle de vie.

En plus de l'éventail de programmes et services que la flotte appuie, l'activité maritime dans les eaux arctiques du Canada est en constante augmentation. À cela s'ajoute le manque actuel d'infrastructures maritimes suffisantes en Arctique, ce qui fait ressortir la nécessité d'une capacité de flotte accrue dans le Nord. Selon le Conseil international de l'Arctique, les nations arctiques, y compris le Canada, ne disposent pas de moyens suffisants sous forme de brise-glaces et de capacités de recherche et sauvetage et de récupération de navires pour assurer la sûreté et l'efficience des voies navigables. Les activités de croisières et de transport maritime de vrac, tout particulièrement, devraient augmenter dans les eaux arctiques du Canada dans les années à venir. Un nombre accru de navires s'aventurent dans les eaux arctiques avec, à leur bord, des équipages qui ne connaissent pas le territoire, la dangerosité de ses glaces ni ses dangers sous-marins, ce qui augmente du coup le risque d'accidents graves. Des incidents récemment survenus dans les eaux arctiques du Canada et de la Russie viennent mettre en évidence le fait que les navires privés dépendent des brise-glaces en cas d'accident.

Efficacité

L'évaluation a révélé que les navires sont entretenus de façon à répondre aux exigences réglementaires. Dans l'ensemble, les travaux d'entretien sont généralement davantage de nature corrective, des contraintes financières limitant la capacité à effectuer des entretiens préventifs. L'âge avancé de nombreux navires se traduit par une diminution de leur fiabilité, et la durée de vie opérationnelle restante des grands comme des petits navires correspond à moins de 30 % de leur durée de vie prévue. Quelques nouveaux actifs ont été acquis, et des projets visant le remplacement de grands navires dans les années à venir sont en cours. Le plan de renouvellement à long terme d'Acquisitions de la flotte comporte des plans de remplacement allant au-delà des projets en cours, afin d'assurer l'acquisition de nouveaux navires à mesure que d'autres atteignent la fin de leur durée de vie utile. Le sous-programme Acquisitions de la flotte est encore très nouveau : il a été établi en 2009-2010, et les projets et résultats y étant associés nécessitent habituellement plusieurs années avant de porter leurs fruits.

L'obtention de fonds supplémentaires a joué un rôle important pour permettre à Entretien de la flotte et à Acquisitions de la flotte d'effectuer les travaux nécessaires. Pour aider à couvrir les frais d'entretien, Entretien de la flotte a reçu, au cours de la dernière décennie, environ 47 millions de dollars, somme qui s'ajoutait à son budget d'immobilisations. Toutefois, ces fonds n'ont pas suffi, puisque Entretien de la flotte a dû avoir recours à un financement provenant du Plan d'action économique de 2009 pour entreprendre certains travaux importants de réparation. De même, Acquisitions de la flotte dépend d'approbations de fonds allant au-delà de son budget de base pour la majorité de ses projets. Entre 2005 et 2012, le gouvernement fédéral a approuvé une somme supplémentaire de 6,8 milliards de dollars destinée principalement à des projets d'acquisition, mais aussi en partie à des travaux importants de réparation de grands navires.

La capacité des chantiers navals, les priorités nationales en matière de construction navale et un marché du travail concurrentiel sont autant de facteurs qui auront une forte influence sur le calendrier de projets d'Acquisitions de la flotte ainsi que sur ses résultats dans les prochaines années et au-delà. Cette situation a également une incidence sur Entretien de la flotte et sur la nécessité de garder opérationnels les vieux navires pour une période plus longue que prévue, dans certains cas bien au-delà de la durée de vie théorique initiale.

Efficience et économie

La structure d'État de préparation opérationnelle de la flotte est relativement nouvelle; en effet, les trois sous-programmes ont été intégrés à l'architecture d'alignement des programmes du Ministère en 2009-2010. De plus, la Garde côtière a subi d'importants changements : sa structure régionale est passée de cinq régions à trois en octobre 2012. Bien qu'il soit trop tôt pour déterminer dans quelle mesure ces changements permettront d'améliorer l'uniformité et l'efficience, les premières constatations laissent entrevoir que cette mesure et d'autres initiatives récentes, particulièrement le Manuel de gestion de l'entretien des navires et les centres d'expertise nouvellement créés, constituent des efforts positifs vers l'atteinte de ces objectifs. Cependant, l'uniformité accrue dans la pratique devra être clairement démontrée dans l'avenir.

L'acquisition de nouveaux navires et hélicoptères devrait se traduire par une augmentation des économies et des gains d'efficience. Les vieux navires requièrent considérablement plus d'entretien, et la majorité des navires de la flotte, particulièrement les grands navires, sont d'âge avancé. Le Plan de renouvellement de la flotte de la Garde côtière exige des économies et des gains d'efficience supplémentaires, ce qui sera rendu possible par une réduction du nombre de modèles de navires, une normalisation des systèmes et une diminution du nombre de navires. De plus, Acquisitions de la flotte doit également prendre en considération le coût du cycle de vie et les exigences en matière d'entretien.

Deux secteurs laissent toujours place à l'amélioration. Tout d'abord, les sous-programmes profiteraient d'un système de gestion des actifs et d'information financière entièrement intégré. Ce système devrait également être utile à la planification et à l'établissement du calendrier de l'entretien. Cette absence de systèmes d'information intégrés pour la gestion de l'entretien et du matériel a été signalée dans une vérification ministérielle en 2011. Comme la Garde côtière s'est déjà engagée à intégrer ses systèmes à la suite du rapport de vérification, aucune autre recommandation n'est requise pour le moment. Ensuite, la stratégie de mesure du rendement doit être modifiée pour faire en sorte que des données de rendement sur les résultats soient accessibles.

Recommandation 1 : Le commissaire devrait veiller à ce que le programme État de préparation opérationnelle de la flotte mise sur les leçons apprises au début de la mise en œuvre de sa stratégie de mesure du rendement concernant les sous-programmes Entretien de la flotte et Acquisitions de la flotte. La stratégie, y compris le modèle logique, devrait être revue afin de garantir qu'elle intègre des indicateurs de rendement, des extrants et des résultats appropriés pour éclairer la gestion continue des programmes, les décisions en matière de programmes et les évaluations des programmes, et qu'elle facilite la compréhension des répercussions générales des programmes.


1. INTRODUCTION


1.1 BUT DE L'ÉVALUATION

Le présent rapport présente les résultats de l'évaluation d’Entretien de la flotte et d'Acquisitions de la flotte, deux des trois sous-programmes du programme État de préparation opérationnelle de la flotte de la Garde côtière canadienne. L'évaluation est conforme à la Politique sur l'évaluation 2009 du Conseil du Trésor du Canada, qui exige que toutes les dépenses de programme directes soient évaluées tous les cinq ans. L'évaluation a commencé en 2012, conformément au plan ministériel d'évaluation pluriannuel, et a pris fin en janvier 2014. Les recommandations qui découlent des conclusions principales ont été formulées de façon à appuyer les améliorations à apporter au programme et à éclairer la prise de décisions futures.


1.2 PARAMÈTRES

Cette évaluation visait principalement à déterminer si les deux sous-programmes sont gérés de façon efficace et efficiente, puis à vérifier si les résultats attendus ont été atteints. L'évaluation porte sur la période de cinq ans qui s'étendait de 2007-2008 à 2011-2012 et a été effectuée entre novembre 2012 et janvier 2014 par la Direction de l'évaluation du ministère des Pêches et des Océans. Elle inclut la région de la capitale nationale et les trois régions de la Garde côtière, soit les régions de l'Ouest, du Centre et de l'Arctique, et de l'Atlantique. Une évaluation antérieure de la flotte, réalisée en 2009, visait la période qui s'échelonnait de 2002-2003 à 2006-2007. La présente évaluation se fonde sur les constatations et les recommandations de cette dernière.

Un autre sous-programme, Capacité opérationnelle de la flotte, est évalué séparément et fera l'objet d'un rapport en 2014-2015. La mesure dans laquelle les trois sous-programmes ont aidé à l'atteinte des exigences opérationnelles du programme et du gouvernement du Canada peut être mieux évaluée dans le cadre de l'évaluation de Capacité opérationnelle de la flotte.


1.3 STRUCTURE DU RAPPORT

Le sommaire fournit un résumé des constatations, des conclusions et des recommandations de l’évaluation. La section 2 présente un aperçu du programme. La section 3 décrit la méthode d'évaluation; elle est suivie d'une discussion des principaux résultats (section 4) et des conclusions et des recommandations qui ont été formulées (section 5). L'annexe A présente les enjeux principaux, les questions, les indicateurs et les sources des données qui ont servi à l'évaluation.


2. PROFIL DU PROGRAMME


2.1 MANDAT DU PROGRAMME

Le programme État de préparation opérationnelle de la flotte, géré par la Garde côtière canadienne, cadre avec le résultat stratégique concernant les eaux sécuritaires et sécurisées de Pêches et Océans Canada qui apparaît dans l'architecture d'alignement des programmes (AAP) du Ministère. Le programme contribue à la sûreté et à la sécurité maritimes en fournissant une infrastructure maritime qui, à son tour, contribue à une navigation sécuritaire et à la protection de la vie et des biens. Cela consiste, par exemple, à fournir des navires, des véhicules à coussin d'air (VCA), des petites embarcations et des hélicoptères ayant à leur bord des équipages prêts à répondre aux besoins sur l'eau et aux besoins liés au domaine maritime. Ce programme est formé de trois composantes, Capacité opérationnelle de la flotte, Entretien de la flotte et Acquisitions de la flotte, ces deux dernières faisant l'objet du présent rapport d'évaluation. Un rapport d'évaluation distinct, dont la disponibilité est prévue pour 2014, portera sur Capacité opérationnelle de la flotte.

Le programme État de préparation opérationnelle de la flotte appuie les programmes de la Garde côtière, les activités relatives aux sciences et à la gestion des pêches et de l'aquaculture de Pêches et Océans Canada (MPO) ainsi que les activités de nombreux autres ministères nécessitant un soutien sur l'eau dans le cadre de leur mandat. Parmi ces clients, citons le ministère de la Défense nationale, Environnement Canada, la Gendarmerie Royale du Canada, l'Agence des services frontaliers du Canada et Transports Canada.


2.2 ACTIVITÉS DES SOUS-PROGRAMMES

Entretien de la flotte

Ce sous-programme, dont la prestation est assurée par la Direction des services techniques intégrés (STI) de la Garde côtière, a trait à la prestation de services d'entretien des actifs pour les navires, les VCA, les petites embarcations et les hélicoptères de la Garde côtière.1 Comme il est de mise dans le cadre d'une approche de gestion du cycle de vie des actifs, Entretien de la flotte assure la disponibilité et la fiabilité des actifs de la flotte au moyen de services de planification des investissements de cycle de vie, d'ingénierie, d'entretien et d’aliénation de biens. Les services offerts se divisent en quatre catégories :

  • Services consultatifs ‒ Conseils techniques spécialisés et de gestion du cycle de vie pour assurer la rentabilité de l'entretien des immobilisations de la Garde côtière.
  • Services des projets du client ‒ Analyse, conception et élaboration de solutions techniques visant à répondre aux exigences opérationnelles, nouvelles ou modifiées, et mise en application de solutions techniques, de la construction ou l'installation jusqu'à la mise en service des actifs.
  • Services d'entretien‒ Entretien préventif, correctif et anticipé pour maintenir les navires, nouveaux et existants, dans un état acceptable et à des niveaux opérationnels acceptables.
  • Services d’aliénation des biens‒ Aliénation des actifs de surplus incluant les éléments de soutien logistique intégrés, les considérations environnementales et la réclamation de composants fonctionnels, tels que les systèmes et l'équipement, ainsi que du recyclage des déchets.

Acquisitions de la flotte

Acquisitions de la flotte assure la planification, la gestion, la vérification et l'approbation de la conception et de la construction de nouveaux navires (grands et petits), de VCA, d’hélicoptères et de petites embarcations, conformément aux exigences opérationnelles de la Garde côtière telles que stipulées dans le Plan de renouvellement de la Flotte et dans le plan intégré d’investissement. Ce sous-programme fournit des services de gestion de projets et des contrôles internes (c.-à-d. fonction d'analyse critique touchant la portée du projet, gestion des dépenses) et veille à ce que les nouveaux navires soient livrés conformément au calendrier approuvé.

La prestation du sous-programme Acquisitions de la flotte est assurée par le secteur de l'Approvisionnement des navires de la Garde côtière, avec l'appui de la Direction des opérations (anciennement la Direction de la flotte) et de la Direction des STI et en collaboration avec Travaux publics et Services gouvernementaux Canada et Transports Canada, conformément aux lois établies et aux politiques et directives du Conseil du Trésor.

Le sous-programme comprend aussi la mise en œuvre du renouvellement de la flotte. Ces responsabilités englobent les activités d'ingénierie et de gestion de projets associées à l'acquisition, à la conception, à l'élaboration, à la construction, à l'installation, à la vérification et à l'acceptation des actifs de la flotte. Le sous-programme veille également à ce que la livraison des nouveaux éléments d'actif respecte la portée, les coûts et le calendrier des projets. Le sous-programme assure deux fonctions principales :

  • Planification du renouvellement de la flotte ‒ Préparation de documents stratégiques, tels que le Plan de renouvellement de la Flotte, des options d'acquisition, des évaluations des coûts, des avantages et des risques, des consultations avec les clients, les partenaires et des intervenants et la coordination avec ceux-ci.
  • Mise en œuvre du renouvellement de la flotte ‒ Prestation de services de soutien à la gestion de projets au moyen d'un cadre de gestion de projets défini pour s'assurer que les projets respectent la portée, les coûts et le calendrier.

1 La Garde côtière canadienne possède une flotte d'hélicoptères, mais elle établit des marchés avec Transport Canada en vertu d'un protocole d'entente. Elle assume la responsabilité financière des coûts engagés par Transport Canada pour le salaire des pilotes, les réparations d'équipement et l'acquisition de nouvelles pièces, tandis que Transport Canada est responsable de la gestion, de l'exploitation et de l'entretien de la flotte d'hélicoptères.


2.3 RÉSULTATS ATTENDUS

Entretien de la flotte

Le résultat attendu est une flotte fiable qui répond aux exigences et aux besoins opérationnels du gouvernement du Canada. Durant la période visée par la présente évaluation, ce résultat attendu a été mesuré au moyen d'un mécanisme de notation de l'état2 des navires pour lequel la note acceptable de tolérance au risque était fixée à 64.4 pour les grands navires et à 65.8 pour les petits navires pour ce qui est de la fiabilité, de la disponibilité et de la maintenabilité. Le niveau de l'état doit être maintenu ou amélioré avec le temps.

Acquisitions de la flotte

Le résultat attendu est une flotte moderne qui répond aux exigences et aux besoins opérationnels du gouvernement du Canada. Durant la période visée par la présente évaluation, ce résultat attendu a été mesuré au moyen d'une évaluation de la durée de vie opérationnelle restante des grands et petits navires et des hélicoptères en fonction d'un objectif général de 50 %. Cette mesure a été modifiée par la suite en 2012-2013.


2  La Garde côtière détermine l'état des navires en effectuant un examen physique de chaque navire, qui se traduit par une note d'état. La note visée représente le niveau acceptable de tolérance au risque en fonction duquel l'ensemble de tous les résultats est mesuré.


2.4 MODÈLE LOGIQUE ET MESURE DU RENDEMENT DU PROGRAMME

Le programme État de préparation opérationnelle de la flotte dispose d'une stratégie de mesure du rendement. La stratégie décrit en détail le programme et ses trois sous-programmes (Capacité opérationnelle de la flotte, Entretien de la flotte et Acquisitions de la flotte) et présente les ressources, la structure physique et les rapports hiérarchiques du programme. Le modèle logique du programme, illustré à la figure 1, a servi de base à cette évaluation. Les deux dernières lignes représentent respectivement Entretien de la flotte et Acquisitions de la flotte.

La stratégie comporte une matrice qui présente les mesures, les objectifs, les indicateurs et les processus de collecte de données établis pour mesurer l'efficacité de chaque sous-programme. Elle comprend également une matrice pour mesurer l'efficience d’Entretien de la flotte et d'Acquisitions de la flotte. L'évaluation de la stratégie effectuée en décembre 2012 par la Direction de l'évaluation a révélé qu'il était nécessaire d'obtenir des renseignements supplémentaires pour mieux comprendre la vision et les objectifs du programme, son fonctionnement général et celui de ses sous-programmes, et les stratégies d'atténuation du risque. Il serait également utile d'inclure dans la stratégie une description du modèle logique expliquant la théorie de changement sous-jacente, la relation entre les cases et l'enchaînement des flèches.


Figure 1. Modèle logique du programme État de préparation opérationnelle de la flotte

Modèle logique du programme État de préparation  opérationnelle de la flotte

Bien que la stratégie ait été officiellement mise en place après la période visée par l'évaluation, nous avons décidé, en collaboration avec la Garde côtière, que la matrice d'État de préparation opérationnelle de la flotte serait utilisée pour les deux évaluations, puisqu'aucun autre cadre n'avait été utilisé auparavant. Essentiellement, la présente évaluation était l'occasion de mettre à l'essai la stratégie afin d'évaluer son utilité pour toute utilisation ultérieure et déterminer si des changements devaient y être apportés.


2.5 INTERVENANTS DU PROGRAMME

Entretien de la flotte et Acquisitions de la flotte aident à assurer à la Garde côtière la disponibilité de navires, de VCA, de petites embarcations et d'hélicoptères opérationnels pour la prestation d'une vaste gamme de programmes, notamment ceux de la Garde côtière ainsi que ceux d'autres programmes fédéraux.

Les principaux clients des deux sous-programmes sont le personnel de la Garde côtière qui participe aux opérations ainsi que le personnel des secteurs des sciences et de la gestion des pêches du MPO. Plus particulièrement, les navires, les VCA et les hélicoptères de la Garde côtière sont des plateformes essentielles à la prestation des programmes suivants de la Garde côtière : Navigation maritime, Services de recherche et sauvetage, Sécurité maritime, Services d'intervention environnementale, et Services de communication et de trafic maritimes. Parmi les clients du MPO, mentionnons les programmes du Secteur de la gestion des écosystèmes et des pêches, particulièrement Gestion des pêches, et Conformité et application, ainsi que ceux du Secteur des sciences des écosystèmes et des océans.

Des intervenants externes dépendent également des navires et des hélicoptères de la Garde côtière pour appuyer leurs programmes, notamment d'autres ministères et organismes fédéraux, particulièrement Environnement Canada, Ressources naturelles Canada, le Conseil de recherches en sciences naturelles et en génie du Canada, la Gendarmerie royale du Canada et le ministère de la Défense nationale. De plus, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada est un intervenant clé dans l'acquisition de services et d'immobilisations. Il joue un rôle particulièrement important dans la Stratégie nationale d'approvisionnement en matière de construction navale annoncée en juin 2010, à laquelle participe Acquisitions de la flotte. Le Secrétariat de la Stratégie a annoncé la sélection de deux chantiers navals en octobre 2011.


2.6 GOUVERNANCE

Le sous-commissaire, Approvisionnement des navires, le directeur général, STI et le directeur général, Grands projets sont responsables de la gouvernance et de la prestation des sous-programmes Acquisitions de la flotte et Entretien de la flotte. Ces postes relèvent directement du commissionnaire de la Garde côtière et font partie du Comité de gestion de la Garde côtière, l'organisme décisionnel principal de la Garde côtière. Tous ces postes et d'autres, notamment ceux de commissaires adjoints, directeur général, Opérations, et directeur général, Services de gestion intégrée des affaires, contribuent d'une façon ou d'une autre à l'entretien continu et au renouvellement des actifs de la flotte. Le conseiller principal en ressources humaines, le conseiller juridique principal, le conseiller principal en communications et le conseiller exécutif au commissaire sont membres d'office du Conseil de gestion.

En mai 2012, la Garde côtière a annoncé la restructuration de son organisation à terre, qui sera mise en place durant 2012-2013, initiative visant à atteindre un niveau d'efficience accrue et une uniformité nationale. Les fonctions nationales de surveillance opérationnelle de la Direction de la flotte ont été fusionnées avec les fonctions semblables assurées par les Services maritimes en vue de former une nouvelle direction, soit la Direction des opérations. La structure organisationnelle compte trois autres directions : STI, Stratégies nationales et Services de gestion intégrée des affaires. La composition du Conseil de gestion reste sensiblement la même, et les quatre directions y sont représentées par leurs directeurs généraux respectifs.


2.7 RESSOURCES DU PROGRAMME

Entretien de la flotte et Acquisitions de la flotte se voient allouer des budgets de fonctionnement annuels comportant des fonds de fonctionnement (crédit 1) ainsi que des fonds d'immobilisation (crédit 5). Avant 2012-2013, les dépenses pour Entretien de la flotte et Acquisitions de la flotte étaient incluses dans celles de Capacité opérationnelle de la flotte. Il nous est donc impossible d'établir un rapport portant uniquement sur les dépenses de ces deux sous-programmes. Le tableau suivant présente les données accessibles pour 2011-2012 pour le programme État de préparation opérationnelle de la flotte.

Tableau 1. Ressources du programme État de préparation opérationnelle de la flotte

Ressources du programme État de préparation opérationnelle de la flotte
Ressources en 2011-2012
Ressources financières (en millions de dollars) Dépenses prévues Dépenses totales autorisées1 Dépenses réelles
Entretien de la flotte 47,1 47,1 416,92
Acquisitions de la flotte 129,6 137,1
Capacité opérationnelle de la flotte 248,3 282,2
Total 425,0 466,4 416,9
Ressources humaines (ETP) Prévues Réelles Différence
État de préparation opérationnelle de la flotte 2 817 2 809 -8
  1. Ces données ne comprennent pas les montants transférés à Services partagés Canada.
  2. Dépenses pour l’ensemble des trois sous-programmes.

Source : Rapport ministériel sur le rendement de 2011-2012

2.8 PROFIL DE RISQUE

Les risques suivants cadrent avec le profil de risque de l’organisation 2009 de la Garde côtière et reflètent les risques applicables à État de préparation opérationnelle de la flotte dans son ensemble.

  • Investissement dans la base des actifs – Il y a un risque que la Garde côtière ne puisse acheter ni entretenir la base des actifs nécessaire au moment opportun afin d'assurer la prestation des services prévus dans son mandat. L'âge des actifs actuels constitue une source inhérente de risque auquel il faut parer par un entretien accru et un remplacement opportun.
  • Ressources humaines – Il y a un risque que la Garde côtière ne puisse pas maintenir un effectif suffisant et représentatif possédant les compétences appropriées pour assurer adéquatement le soutien, l’exécution et la gestion des services.
  • Prestation des services – Il y a un risque que les ressources disponibles ne permettent pas à la Garde côtière de répondre aux attentes et aux besoins changeants des Canadiens et de ses intervenants. Pour avoir la capacité de fournir des plateformes opérationnelles, il faut pouvoir compter sur des ressources humaines adéquates, une gestion consolidée et des actifs de flotte et à terre adaptés.

3. MÉTHODE


3.1 PORTÉE

L'évaluation des deux sous-programmes, pour la période de cinq ans s'échelonnant de 2007-2008 à 2011-2012, a été réalisée par la Direction de l’évaluation du ministère entre novembre 2012 et janvier 2014. L'évaluation portait sur l'administration centrale nationale et les trois régions de la Garde côtière, soit les régions de l'Ouest, du Centre et de l'Arctique, et de l'Atlantique. La haute direction du programme a apporté son aide tout au long de l'évaluation. En plus de participer à des entrevues, la haute direction a fourni à l'équipe d'évaluation des documents et des données statistiques aux fins d'examen, a aiguillé l'équipe vers d'autres personnes et intervenants à interroger et lui a fourni une rétroaction sur des éléments tels que la planification de l'évaluation, les questions du sondage et le rapport d'évaluation.


3.2 APPROCHE ET MODÈLE DE L’ÉVALUATION

L'évaluation a été menée selon un modèle logique et un utilisant de multiples sources de données tant qualitatives (p. ex. entrevues, documents relatifs au programme) que quantitatives (p. ex. données administratives, sondage). La diversité des sources de données a servi de fondement pour corroborer les éléments probants (triangulation) afin d'en arriver à des constatations et à des conclusions valables. Le modèle logique utilisé pour la présente évaluation est tiré de la stratégie de mesure du rendement d'avril 2012 conçue pour État de préparation opérationnelle de la flotte.

Ni le modèle expérimental ni le modèle quasi expérimental n'ont été choisis puisqu'ils ne convenaient pas à ce programme. Tout d'abord, le programme ne permet pas une catégorisation aléatoire des actifs de la flotte en deux groupes, soit un groupe pour lequel les initiatives du programme seraient avantageuses, et un autre pour lequel elles ne le seraient pas. De plus, les modèles expérimentaux sont exigeants sur le plan du temps et des ressources, et les exigences qui y sont associées vont au-delà de ce qui conviendrait et serait nécessaire pour produire une évaluation en temps utile du programme à un coût raisonnable. Dans un modèle non expérimental, on obtient la rigueur nécessaire par l'utilisation des divers éléments susmentionnés, soit le modèle logique et une analyse fondée sur les diverses sources de données ainsi que sur des données qualitatives et quantitatives.


3.3 PRINCIPAUX ENJEUX ET QUESTIONS D'ÉVALUATION

La matrice d'évaluation présentée à l'annexe A montre les principaux enjeux (la pertinence, l’efficacité, l’efficience et l’économie) et les questions particulières examinées dans le cadre de l'évaluation, de même que les sources de données correspondantes utilisées pour examiner chaque question. L’équipe d’évaluation a élaboré les questions en s’inspirant de la Politique sur l’évaluation du Conseil du Trésor, d’un examen des documents relatifs au programme et de discussions au sujet de la planification de l’évaluation qui ont eu lieu avec le personnel clé du programme.


3.4 COLLECTE DES DONNÉES

L'équipe d'évaluation a utilisé les sources de données ci-dessous pour recueillir des données qualitatives et quantitatives :

  • Un examen des documents et des sites Web portant sur divers documents provenant des deux sous-programmes, de la Garde côtière canadienne dans son ensemble et de Pêches et Océans Canada, y compris l'évaluation et les vérifications antérieures, et d'autres sources du gouvernement fédéral ainsi que des sources externes.
  • Les données administratives tirées de publications de la Garde côtière et d'autres ministères ainsi que des renseignements tirés de la feuille de calcul fournie par les programmes.
  • Une analyse documentaire des opérations et de la gestion de la flotte, fondée sur 30 sources de renseignements, pour examiner les questions relatives à la pertinence et à l'économie.
  • Une analyse comparative des programmes d'acquisition de grands navires visant à cerner certaines pratiques exemplaires relatives à l'efficience et à l'économie des processus d'acquisition, à évaluer les ressemblances et les différences observées dans la conception et la prestation des programmes ainsi que pour souligner les leçons apprises. L'analyse comparait Acquisitions de la flotte avec quatre autres modèles : le projet de navires de soutien interarmées de la Défense nationale, la Garde côtière des États-Unis, la Garde côtière de la Norvège et le Service australien des douanes et de la protection aux frontières.
  • Des entrevues menées auprès de 23 personnes : 9 personnes provenant de Entretien de la flotte, et 14 d'Acquisitions de la flotte. Cela comprenait des entrevues réalisées auprès du sous-commissaire, des directeurs généraux, des directeurs et des chefs ou des cadres supérieurs de chaque région, y compris la région de la capitale nationale. La majorité des entrevues menées à l'administration centrale se sont déroulées en personne, tandis que les entrevues effectuées auprès du personnel en région ont été réalisées par téléphone.
  • Une revue des médias pour examiner la pertinence et les résultats immédiats.
  • Un sondage en ligne auprès du personnel du programme (qui excluait le personnel subalterne et le personnel administratif), qui a fourni une rétroaction limitée. Le taux de réponse au sondage est de 32 %; autrement dit, sur les 59 personnes invitées à y participer, 19 personnes y ont répondu.
  • Une étude de cas axée sur les activités de radoub d'un navire de taille moyenne jugé adéquat compte tenu de son âge et de sa taille. L'étude de cas a permis d'examiner les questions de l'évaluation qui concernaient l'efficience et l'économie en suivant le navire au cours du cycle réglementaire de radoub de cinq ans, de 2007-2008 à 2011-2012. Bien qu'aucun navire ne puisse à lui seul illustrer de façon représentative la gamme des navires de la Garde côtière, le navire choisi pour l'étude de cas est considéré comme un navire relativement type aux fins d'examen des activités de radoub.

3.5 MÉTHODE D'ANALYSE

Les données de chaque méthode d'évaluation détaillée ci-dessus ont été résumées dans les sommaires et les rapports de chacune des sources de données afin que chaque point et question d'évaluation faisant partie de la matrice d'évaluation soit pris en considération. Les résultats de chaque interrogation ont ensuite été intégrés pour chaque question et analysés ensemble afin de déterminer les constatations générales et établir des conclusions valables. Autrement dit, les constatations ont été établies par triangulation des diverses sources de données. Les conclusions ont ensuite été tirées de ces constatations.


3.6 LIMITES ET STRATÉGIES D'ATTÉNUATION

Bien que l'évaluation ait connu quelques difficultés et limites, décrites ci-dessous, ces limites ont été atténuées, dans la mesure du possible, par l'utilisation de diverses sources de données et une triangulation des données. Cette méthode a été appliquée afin de démontrer la fiabilité et la validité des constatations ainsi que pour veiller à ce que les conclusions et les recommandations soient fondées autant que possible sur des données probantes objectives et documentées.

Sondage auprès du personnel du programme

Même si le taux de réponse était d'environ 32 %, le nombre total de répondants au sondage était faible. Au total, sur les 59 membres du personnel invités à participer au sondage, seulement 19 personnes ont répondu au sondage.

L'équipe d'évaluation a tenté d'augmenter le taux de réponse en laissant le sondage ouvert pendant 12 semaines afin que le personnel du programme dispose de suffisamment de temps pour y répondre. En plus du courriel initial annonçant le lancement du sondage, trois courriels de rappel ont été envoyés à intervalles d'environ un mois. Le moment de l'envoi des courriels de rappel a été choisi de façon à joindre le mieux possible les membres du personnel qui étaient absents du bureau auparavant. Certes, les courriels de rappel provenant de la Direction de l’évaluation et de la direction de la Garde côtière ont généré quelques réponses supplémentaires, mais le taux de réponse général est demeuré faible.

Ainsi, les réponses au sondage ont été utilisées de manière relativement prudente et elles n'ont pas fait l'objet d'une analyse trop complexe. Qui plus est, l'équipe d'évaluation a choisi de ne pas utiliser les résultats du sondage comme source de données principale, et a souligné que rien dans les résultats ne contredisait les constatations provenant des autres sources de données. Par conséquent, les résultats du sondage ont servi de données probantes à l'appui plutôt que de source de données directe dans l'évaluation.

Analyse comparative

L'analyse comparative était limitée par la disponibilité d'une documentation publique pertinente (qui n'était pas souvent comparable entre les pays ou les programmes). De plus, parmi les autres limites, soulignons l'impossibilité de certaines personnes-ressources de participer à l'étude pour des raisons de confidentialité ou en raison d'une charge de travail importante ainsi que l'impossibilité de joindre ou d'autrement mobiliser les personnes-ressources clés pour assurer leur participation. Enfin, l'avantage de la méthode d'analyse comparative est l'applicabilité des comparaisons. En conséquence, afin d'atténuer les limites de l'analyse comparative, nous avons restreint cette dernière aux renseignements relatifs aux leçons apprises ou aux pratiques exemplaires applicables au contexte canadien.

Entrevues avec les informateurs clés

Une limite possible de l'évaluation est le fait que les informateurs clés ont peut-être trop insisté sur les aspects positifs de leur programme, limitant ainsi la crédibilité de l'information fournie. Nous avons atténué la possibilité d'une partialité intéressée en structurant les questions de l'entrevue de façon à ce que les informateurs clés ne commentent pas toujours les secteurs pour lesquels elles avaient un intérêt personnel direct et en les convainquant de faire des compromis ou de classer des solutions de rechange. De plus, afin de limiter la possibilité de partialité, des données provenant d'autres sources de données obtenues au cours de l'évaluation ont été utilisées pour contrebalancer les commentaires et les constatations.


4. PRINCIPALES CONSTATATIONS


La présente section regroupe les renseignements provenant de toutes les sources de données utilisées et présente les constatations relatives aux enjeux larges de l'évaluation que sont la pertinence et le rendement, lesquels englobent l'efficacité, l'efficience et l'économie.

4.1 PERTINENCE

Constatations générales

L'évaluation visait à déterminer si les sous-programmes Entretien de la flotte et Acquisitions de la flotte sont toujours pertinents. Plus précisément, elle visait à déterminer si ces sous-programmes répondent à un besoin essentiel, s'ils cadrent avec le rôle et les priorités du gouvernement fédéral et s'ils cadrent avec les priorités ministérielles. Les éléments probants ont révélé dans les trois cas que les deux sous-programmes sont toujours d'une grande pertinence et grandement essentiels.

NÉCESSITÉ DE MAINTENIR LES SOUS-PROGRAMMES


Constatations principales : La nécessité d’Entretien de la flotte et d'Acquisitions de la flotte est sans équivoque. Les obligations de la Garde côtière en ce qui concerne la flotte civile, ses navires vieillissants, les engagements budgétaires fédéraux relatifs à l'acquisition de nouveaux navires et l'activité maritime accrue dans l'Arctique canadien démontrent la nécessité des deux sous-programmes.


Obligations relatives à la flotte civile du Canada

La Garde côtière canadienne possède, gère et exploite une gamme d'actifs maritimes afin de remplir son mandat et ses obligations à titre d'exploitant unique de la flotte civile du gouvernement du Canada. Cette flotte compte plus de 35 grands navires, environ 80 petits navires, diverses petites embarcations et 22 hélicoptères. Ces actifs sont utilisés dans la prestation d'un large éventail de programmes et services fédéraux, par exemple :

  • Aides à la navigation ‒ Les navires de la Garde côtière sont utilisés pour mettre à l'eau et récupérer des bouées et entretenir d'autres aides.
  • Déglaçage ‒ La glace flottante est plus présente sur les océans et les lacs du Canada que partout ailleurs au monde. La Garde côtière traite environ 1 500 demandes d'aide au déglaçage par an.
  • Services de gestion des voies navigables ‒ Le secteur de la navigation commerciale et les autres exploitants de navires comptent sur les services de la Garde côtière, comme la drague des chenaux, pour assurer une utilisation sûre et efficiente des voies navigables commerciales du Canada.
  • Sécurité maritime ‒ La Garde côtière met en service et opère quatre navires utilisés par la Gendarmerie royale du Canada (GRC) pour renforcer la sûreté sur la voie maritime du Saint-Laurent et des Grands Lacs. D'autres services d'appui concernant la sûreté et la sécurité en mer sont offerts au besoin, comme, durant les Jeux olympiques et paralympiques 2010 par exemple.
  • Recherche et sauvetage ‒ La Garde côtière travaille avec le ministère de la Défense nationale à la mise en œuvre du programme de recherche et sauvetage du gouvernement fédéral. Elle est responsable du volet maritime et coordonne environ 75 % de toutes les interventions de recherche et sauvetage. Elle intervient dans plus de 6 000 incidents maritimes chaque année. Les aéroglisseurs et bateaux de sauvetage de la flotte sont utilisés dans la prestation d'un soutien logistique, l'exécution de recherches, le transport en lieu sûr de personnes et le remorquage de navires désemparés.
  • Intervention environnementale ‒ Si un pollueur circulant dans les eaux canadiennes refuse ou n'est pas en mesure d'intervenir en cas d'incident, ou s'il est impossible de déterminer qui est le pollueur, la Garde côtière devient commandant sur place et est responsable du nettoyage.
  • Conformité et application de la loi ‒ Les navires de patrouille semi-hauturiers sont utilisés par le programme de conformité et d'application de la loi du MPO afin d'aider à la gestion des pêches.
  • Réapprovisionnement des collectivités ‒ Les navires de la Garde côtière sont utilisés dans la livraison d'approvisionnement aux collectivités de l'Arctique canadien.
  • Recherche en sciences océaniques ‒ Les chercheurs du MPO et d'autres chercheurs ont recours aux navires de la Garde côtière pour effectuer des travaux de recherche océanographique.
  • Levés hydrographiques ‒ Les navires de la Garde côtière jouent un rôle essentiel dans la réalisation de levés hydrographiques dans les eaux canadiennes.

La Garde côtière  a établi de façon officielle ses obligations relatives à l'utilisation de ses navires à l'appui de divers programmes dans des accords sur les niveaux de service, des protocoles d'entente et d'autres types d'ententes établies avec ses clients et partenaires. Elle a notamment établi de tels accords avec la Direction des opérations de la Garde côtière, le Secteur des sciences des écosystèmes et des océans ainsi que le Secteur de la gestion des écosystèmes et des pêches du MPO, d'autres ministères et organismes fédéraux tels qu'Environnement Canada et la GRC et des partenaires internationaux comme la Garde côtière des États-Unis.

Entretien de la flotte et Acquisitions de la flotte, de même que Capacité opérationnelle de la flotte, sont indispensables lorsqu'il s'agit de faire en sorte que les actifs maritimes soient disponibles pour appuyer les obligations de la Garde côtière et la prestation de programmes. Les actifs de la Garde côtière doivent pouvoir fonctionner sans heurts de façon sécuritaire et efficace pendant de longues périodes et souvent dans des conditions difficiles et dangereuses.

Navires vieillissants

Une flotte vieillissante a une incidence sur les exigences d'entretien et d'acquisition. En 2007, la quasi-totalité des grands navires et un peu plus de la moitié des petits navires avaient dépassé leur mi-durée, comme l'illustre le tableau suivant. En 2012, la totalité des grands navires et 70 % des petits navires avaient dépassé leur mi-durée.

Tableau 2. Âge des navires de la flotte

Âge des navires de la flotte
  2007
(%)
2012
(%)
Grands navires (durée de vie théorique de 25 à 45 ans; durée de vie moyenne de 35 ans)
Âge équivalent ou supérieur à la mi-durée moyenne (égal ou supérieur à 18 ans) 95 100
Égal ou supérieur à 25 ans 55 78
Plus de 35 ans 25 25
Petits navires (durée de vie théorique de 15 à 20 ans; durée de vie moyenne de 18 ans)
Âge équivalent ou supérieur à la mi-durée moyenne (égal ou supérieur à 9 ans) 55 70
Plus de 20 ans 31 28

Au cours des années écoulées depuis la construction des navires, les exigences relatives aux plateformes ont changé. Par exemple, tous les grands navires doivent être polyvalents, et les nouveaux brise-glaces polaires doivent disposer de capacités accrues pour fonctionner plus au nord et pendant des périodes plus longues qu'il leur est actuellement possible, tout en offrant également des capacités de déglaçage supérieures.

Entretien des actifs de la flotte

Comme pour toute immobilisation, l'entretien est nécessaire pour assurer la fonctionnalité d'un actif à long terme et pour obtenir un bon rendement du capital investi. Les exigences de sécurité maritime de Transports Canada établissent les paramètres réglementaires pour l'entretien des navires. Environ 70 % de l'entretien de l'ensemble des navires de la Garde côtière vise à assurer la conformité réglementaire. Les navires qui ne sont pas conformes ne sont pas disponibles pour les opérations.
 
Les types d'entretien d'actifs les plus courants sont les entretiens préventifs et correctifs. L'entretien préventif correspond à toute mesure planifiée requise afin d'empêcher une panne du système ou de l'équipement ou d'en réduire la probabilité. On entend par entretien correctif une mesure non planifiée requise afin de corriger un bris de système ou d'équipement imprévu. Les navires avancent en âge et les bris sont de plus en plus fréquents; bien entendu, les coûts d'entretien sont à l'avenant. À la lumière de l'examen des documents, des investissements considérables ont été consacrés à l'entretien des actifs de la flotte depuis 2003. Ces investissements ont été effectués pour d'importants travaux de réparation, de remise à neuf et de radoub.

Le besoin constant d'effectuer d'importants travaux de réparation, de radoub et de prolongation de vie des navires transparaît dans le financement accordé aux travaux d'entretien de la flotte au cours de la dernière décennie. Depuis 2003, la Garde côtière a reçu une somme annuelle supplémentaire de 47 millions de dollars pour la remise à neuf de ses immobilisations. En outre, elle a consacré environ 23 millions de dollars de son budget de fonctionnement aux travaux de radoub. Elle a également reçu 175 millions de dollars dans le cadre du Plan d’action économique de 2009, qui servait en partie à couvrir les frais de prolongation de vie des navires et des importants travaux de réparation des grands navires.

L'examen des documents a permis de constater que ces investissements n'ont toutefois pas empêché les bris de continuer de survenir dans les grands navires. Une évaluation de la gestion du cycle de vie des biens effectuée en 2010 a montré que les dépenses liées à l'entretien imprévu ont augmenté, tandis que le budget prévu pour les dépenses d'entretien préventif a diminué. L'évaluation qualifiait d'important l'écart entre les deux.

Engagements du gouvernement fédéral pour l'acquisition de nouveaux navires

À la longue, les vieilles immobilisations doivent être remplacées afin d'assurer la continuité des opérations. Le renouvellement de la flotte de navires et d'hélicoptères de la Garde côtière est un travail de longue haleine qui nécessitera des années pour répondre aux besoins immédiats d'acquisition puis pour assurer le remplacement continu dans les années à venir. À cette fin, la Garde côtière a élaboré un plan de 25 ans s'échelonnant de 2006 à 2030. Une révision ultérieure du plan en a prolongé la durée à 30 ans, soit pour la période de 2011 à 2041. Le plan dresse la liste de chaque navire à remplacer et indique l'année visée de son remplacement. Les navires ne seront pas remplacés un par un; il y aura plutôt une diminution générale du nombre et des types de navires.

Dans ses budgets de février 2006 à février 2008, le gouvernement fédéral a annoncé qu'il accordait à la Garde côtière un total de 1,4 milliard de dollars à investir dans la mise à niveau de la flotte sur les neuf prochaines années. Cette somme sert à l'acquisition de 14 grands navires, particulièrement neuf nouveaux navires de patrouille semi-hauturiers, quatre navires hauturiers de recherche scientifique, et un brise-glace polaire. Le brise-glace constitue le plus grand projet de navire; il a été annoncé dans le budget fédéral de 2008. Le Plan d’action économique de 2009 comportait des sommes destinées à l'acquisition de 98 petits navires et embarcations, et le budget fédéral de 2010 prévoyait une somme de 27,5 millions de dollars sur cinq ans pour l'acquisition d'un nouvel aéroglisseur. De plus, la Garde côtière a un budget d'immobilisations annuel de 129 millions de dollars pour l'acquisition de petits navires et d'embarcations. Par ailleurs, plus récemment, on annonçait dans le budget de 2012 qu'une somme de 5,2 milliards de dollars serait consacrée à l'acquisition d'autres grands et petits navires et au renouvellement de la flotte d'hélicoptères de la Garde côtière. Comme cette dernière allocation n'est pas visée par la portée de la présente évaluation, ces projets ne seront pas abordés plus à fond dans le présent rapport.

Activité maritime accrue dans l'Arctique canadien

Dans une bonne partie du Nord du Canada, la navigation et le trafic maritime d'autre nature sont, dans une grande mesure, la seule option de transport accessible. Il n'y a pour ainsi dire pas de route ni de ligne ferroviaire autre qu'à Churchill, et les services de transports aériens sont chers.

Le rapport d'évaluation sur le transport maritime dans l'Arctique du Conseil de l'Arctique, paru en 2009, indique que des brise-glaces, une capacité de recherche et sauvetage, des opérations de réparation et une capacité de sauvetage maritime sont des composantes d'infrastructure nécessaires à la sûreté et à l'efficience des voies navigables. Les nations arctiques, individuellement et collectivement, ont l'obligation légale de fournir l'infrastructure nécessaire pour empêcher les pertes de vie et de biens ainsi que les dommages environnementaux. De plus, les compagnies d'assurance maritime considèrent les brise-glaces polaires et une capacité de sauvetage maritime comme des facteurs d'atténuation du risque. L'accessibilité à ces éléments réduit considérablement le risque encouru par les navires et, par le fait même, le risque financier encouru par les propriétaires et les assureurs. Essentiellement, ces facteurs d'atténuation du risque sont nécessaires à la croissance économique et au développement du Nord. Selon le rapport, le Canada comme d'autres nations ne disposent pas de l'infrastructure de base nécessaire à l'appui d'une activité maritime accrue.

Bien qu'on ne s'attende pas à ce que le passage du Nord-Ouest devienne prochainement une route de navigation privilégiée en raison des difficultés de navigation et des coûts opérationnels élevés, on prévoit une augmentation continue du transport maritime en vrac lié à l'industrie minière, du réapprovisionnement des collectivités et de la navigation de croisière dans les eaux arctiques du Canada dans un avenir immédiat, au moins jusqu'en 2020.

Le transport maritime accru dans le Nord se traduit par la nécessité accrue d'une infrastructure et de services de flotte. La Garde côtière possède et exploite actuellement sept brise-glaces dans l'Arctique. L'un d'eux est consacré à la recherche scientifique dans l'Arctique. Les autres brise-glaces assurent l'aide à la navigation et aux tours de transmission, escortent les navires commerciaux, ouvrent les ports, exécutent des missions de recherche et sauvetage, interviennent en cas de préoccupations environnementales et contribuent aux efforts de recherche et de souveraineté canadienne.

Le rôle de la Garde côtière évolue à mesure que l'activité dans l'Arctique canadien augmente. Les efforts déployés en faveur d'un acte de souveraineté et d'une sûreté accrus dans l'Arctique ont une incidence sur l'utilisation des brise-glaces et leurs capacités. De plus, en août 2009, le Canada a étendu sa compétence dans les eaux arctiques pour inclure 200 milles marins supplémentaires, aux termes d'une modification à la Loi sur la prévention de la pollution des eaux arctiques. Cette mesure a eu pour effet de doubler le domaine de compétence dans lequel le Canada applique ses lois environnementales et sa réglementation en matière de navigation.

En outre, l'utilisation accrue des eaux arctiques du Canada augmente les risques d'accident. Même s'il est bien connu que la fonte des glaces de mer est plus rapide que prévue, on ne s'attend pas à ce que les eaux arctiques soient à la longue complètement exemptes de glace. En fait, la navigation est plus dangereuse s'il y a moins de glace. La glace qui reste est de la vieille glace poussée vers le sud par la calotte glaciaire. Cette glace est plus dure que du béton, sans compter qu'il peut être difficile de repérer de petits icebergs grandement submergés. La collision à grande vitesse d'un navire avec la glace peut causer d'importants dommages. À titre d'exemple, le 4 septembre 2013, un pétrolier russe chargé de carburant diesel s'est retrouvé en détresse après être entré en collision avec un floe sur la route maritime du Nord, au large de la Russie. Après plus d'une semaine, le navire était toujours à la dérive, en attente de l'aide des brise-glaces, qui devaient dégager un passage jusqu'au port.

Des glaces moins nombreuses pourraient aussi tenter les équipages moins expérimentés à bord de navires de moindre résistance, augmentant les possibilités d'accidents. Ceux-ci ne se limitent pas aux collisions avec la glace. En 2010, par exemple, trois navires, soit deux pétroliers et un bateau de croisière, le Clipper Adventurer, se sont échoués en un mois.

En août 2010, le Clipper Adventurer s'est embouti à pleine vitesse dans une falaise sous-marine près de Kugluktuk. Selon le rapport du Bureau de la sécurité des transports (BST) paru en avril 2012, non seulement le Clipper Adventurer ne disposait pas de l'équipement essentiel, mais son équipage ne respectait pas parfaitement les procédures mises en place par l'entreprise et ne s'était pas parfaitement familiarisé avec les dangers connus de la région. Le NGCC Amundsen est arrivé deux jours après l'incident après avoir parcouru plus de 500 kilomètres pour atteindre le bateau de croisière.

Le rapport du BST souligne que, sur une période de sept ans dans les années 1980, un seul navire a effectué quatre croisières dans l'Arctique. Or, dans les sept ans précédant la parution du rapport de 2012, on a répertorié 105 croisières en Arctique effectuées par sept navires, et sept navires de croisière étaient en service dans les eaux arctiques du Canada en 2011. Le rapport indique que les navires à passagers présentent un risque élevé, car, « dans le cas d'une situation urgente survenant dans l'Arctique, les passagers et les membres des équipages pourraient être laissés à eux-mêmes dans des conditions difficiles pendant une longue période. »3

Par ailleurs, bien qu'il soit prévu que les ressources pétrolières et gazières soient transportées par pipeline et non par pétroliers, les eaux arctiques du Canada peuvent toujours faire l'objet de déversements de pétrole attribuables aux opérations dans les eaux adjacentes ainsi qu'aux pétroliers effectuant la livraison de carburant aux collectivités de l'Arctique dans les eaux canadiennes. Dans la semaine suivant l'incident impliquant le Clipper Adventurer, un pétrolier s'est échoué près de Gjoa Haven, tandis qu'un autre pétrolier s'était échoué près de Pangnirtung environ un mois plus tôt. Aucun de ces incidents n'a causé de fuite d'huile dans l'environnement. Malgré tout, selon le chef du Programme de surveillance et d'évaluation de l'Arctique du Conseil de l'Arctique, en septembre 2012, le Canada ne se montrait pas mieux préparé que les autres pays à intervenir en cas de déversement de pétrole dans les eaux arctiques.4


3 Rapport d'enquête maritime M10H0006 : Échouement du navire à passagers Clipper Adventurer, p. 33

4 « Russia, world’s worst oil polluter, now drilling in Arctic », CBC News, le 24 septembre 2012.


HARMONISATION AVEC LES RÔLES ET LES PRIORITÉS DU GOUVERNEMENT FÉDÉRAL


Constatations principales : Le mandat de la Garde côtière en ce qui a trait à la flotte civile s'inspire de la loi fédérale. Entretien de la flotte et Acquisitions de la flotte cadrent avec le secteur de résultats des collectivités sécuritaires et sécurisées du gouvernement du Canada, la Stratégie pour le Nord du Canada, et les intérêts et priorités des autres ministères.


Dispositions législatives en vigueur

La loi ainsi que les commentaires provenant du personnel du programme indiquent que la Garde côtière canadienne est le propriétaire, le gestionnaire et l'exploitant adéquats pour la flotte civile du Canada. La loi fédérale assigne au MPO et à la Garde côtière les responsabilités relatives à la propriété et à l'entretien d'une flotte civile. En outre, la Loi constitutionnelle de 1867, la Loi sur les océans et la Loi sur la prévention de la pollution des eaux arctiques ont une incidence sur la Garde côtière en ce qui concerne la propriété et l'exploitation d'une flotte civile.

L'article 91 (9, 10) de la Loi constitutionnelle de 1867 confère au gouvernement fédéral l'autorité exclusive sur les questions liées à la navigation, aux aides à la navigation (telles que les balises, les bouées et les phares) et à la navigation sur les océans et les voies navigables intérieures du pays. Ensuite, les articles 41 à 43 de la Loi sur les océans (L.C. 1996, ch. 31) donnent à la Garde côtière son mandat particulier. Plus particulièrement, la Loi assigne au ministre des Pêches et des Océans la responsabilité de veiller au déplacement sécuritaire, économe et efficient des navires dans les voies navigables canadiennes par la prestation de services tels que les aides à la navigation, le déglaçage, la gestion de chenaux, les services de recherche et sauvetage maritimes et l'intervention environnementale. Il incombe au ministre d'appuyer les autres organisations fédérales en leur fournissant des navires, des aéronefs et d'autres services maritimes. Le ministre est également responsable des sciences de la mer et peut entretenir et exploiter des navires expressément pour la réalisation de recherches en sciences océaniques. Enfin, la Loi sur la prévention de la pollution des eaux arctiques (L.R.C. (1985), ch. A-12) a une incidence sur la portée de la compétence du gouvernement du Canada sur les eaux arctiques et, par conséquent, sur la zone desservie par la Garde côtière en ce qui a trait à ses capacités d'intervention environnementale.

Les informateurs clés tout comme les répondants au sondage considéraient qu'il était convenable que le gouvernement fédéral possède et gère une flotte civile. Une telle flotte contribue à la sécurité et à la sûreté maritimes, en plus d'offrir une plateforme à l'appui d'autres programmes gouvernementaux tels que la recherche en sciences de la mer. Les programmes profitant du soutien de la flotte de la Garde côtière ne sont pas visés par le mandat du ministère de la Défense nationale, et il ne revient pas non plus au secteur privé d'offrir des services tels que la recherche et sauvetage ou l'acte de souveraineté.

Harmonisation avec les priorités du gouvernement fédéral

Entretien de la flotte et Acquisitions de la flotte contribuent aux priorités du gouvernement fédéral. En définitive, les deux sous-programmes cadrent avec le secteur des résultats des collectivités sécuritaires et sécurisées du gouvernement du Canada, soit l'un des 16 secteurs de résultats établis dans le cadre pangouvernemental mis en place par le gouvernement fédéral. Les deux sous-programmes cadrent également avec deux des priorités de la Stratégie du Nord du Canada, présentées dans le Discours du Trône de 2007 du gouvernement fédéral, soit exercer notre souveraineté dans l'Arctique et promouvoir le développement social et économique. Ils contribuent à ces priorités en faisant en sorte que des brise-glaces soient disponibles pour appuyer l'acte de souveraineté du Canada, ainsi que pour des missions visant notamment à escorter d'autres navires, à transporter des marchandises solides et du carburant à des collectivités isolées du Nord qui ne sont reliées à aucun réseau routier ou ferroviaire, à effectuer des recherches scientifiques et à appuyer les missions de recherche et sauvetage.

Les navires de la Garde côtière appuient les intérêts et les priorités d'autres ministères et organismes fédéraux, notamment Environnement Canada, Ressources naturelles Canada, le Conseil national de recherches du Canada, Affaires autochtones et Développement du Nord Canada et Santé Canada. Les navires de la Garde côtière sont utilisés pour aider le ministère de la Défense nationale et la GRC dans les exercices et les opérations de souveraineté et de sécurité. À titre d'exemple, la Garde côtière a participé avec d'autres ministères à un exercice, dirigé par les Forces canadiennes, sur la souveraineté dans l'Arctique et la préparation aux situations d'urgence. De plus, durant les Jeux olympiques et paralympiques de 2010, des navires de la Garde côtière ont été déployés pour assurer la sécurité maritime. Enfin, la participation de la Garde côtière à la Stratégie nationale d'approvisionnement en construction navale appuie la priorité du gouvernement du Canada visant à stimuler l'économie par la création de plus de 15 000 emplois au pays dans le secteur canadien de la construction navale.


HARMONISATION AVEC LES PRIORITÉS MINISTÉRIELLES


Constatations principales : Les deux sous-programmes cadrent avec le résultat stratégique de MPO concernant les eaux sécuritaires et sécurisées. Ils contribuent également aux deux autres résultats stratégiques du ministère.


L'examen des documents et les entrevues confirment que Entretien de la flotte et Acquisitions de la flotte s'harmonisent avec le résultat stratégique des eaux sécuritaires et sécurisées du MPO. Le programme État de préparation opérationnelle de la flotte de la Garde côtière canadienne, par l'intermédiaire de Entretien de la flotte et d'Acquisitions de la flotte, est responsable de la fourniture de navires, de VCA, d'hélicoptères et de petites embarcations sûrs, fiables, disponibles et en bon état opérationnel à l'appui du mandat du ministère et d'autres exigences sur l'eau du gouvernement fédéral.

Le rôle de Entretien de la flotte consiste à assurer la disponibilité et la fiabilité des navires de la Garde côtière en offrant des conseils d'expert technique et de gestion du cycle de vie des biens, en contribuant aux modifications des navires pour répondre aux besoins des projets du client, en assurant un entretien préventif, correctif et anticipé, et en assurant l’aliénation des biens qui ne sont plus nécessaires. Le rôle d'Acquisitions de la flotte consiste à planifier et à gérer l'acquisition à long terme de nouveaux actifs conçus pour répondre aux exigences opérationnelles.

En plus des deux sous-programmes qui s'harmonisent au résultat stratégique des eaux sécuritaires et sécurisées du MPO, les actifs de la Garde côtière sont essentiels à la prestation des programmes du MPO qui cadrent avec les deux autres résultats stratégiques du ministère, soit des secteurs maritimes et des pêches économiquement prospères, et des écosystèmes aquatiques durables. À titre d'exemple, les navires de la Garde côtière sont utilisés pour déployer et récupérer les bouées qui aident à la navigation maritime, en plus d'être utilisés dans le cadre du programme de conformité et d'application de la loi à l'appui des pêches. Comme l'ont mentionné les informateurs clés, sans flotte, le MPO ne pourrait pas remplir son mandat en ce qui concerne les sciences de la mer. Il ne pourrait notamment pas entreprendre de travaux de recherche halieutique ou de levés hydrographiques. Essentiellement, Entretien de la flotte et Acquisitions de la flotte contribuent aux trois résultats stratégiques du ministère.


4.2 EFFICACITÉ

Constatations générales

L'évaluation examinait l'entretien des navires et des VCA, l'acquisition de nouveaux navires (résultat immédiat) ainsi que la fiabilité des navires et la disponibilité d'une flotte moderne (résultat intermédiaire) à l'appui des exigences et priorités sur l'eau du gouvernement fédéral (résultat à stratégique). Elle tentait également de déterminer si des facteurs ou enjeux externes avaient vraisemblablement eu une incidence sur les résultats et si Entretien de la flotte et Acquisitions de la flotte avaient entraîné des résultats imprévus. En bref, une vieille flotte civile était disponible pour appuyer les programmes et priorités du gouvernement fédéral dans la mesure du possible, compte tenu des limites attribuables aux exigences d'entretien de vieux navires et à l'absence d'une flotte moderne, malgré les quelques nouveaux actifs acquis.


RÉSULTATS IMMÉDIATS


Constatations principales ‒ Entretien de la flotte : Les navires étaient principalement entretenus pour satisfaire aux exigences réglementaires.

Constatations principales ‒ Acquisitions de la flotte : Quelques nouveaux actifs ont été acquis, et il semble que la gestion du cycle de vie soit prise en considération à l'étape de l'acquisition.


ENTRETIEN DE LA FLOTTE : ÉTENDUE DE L'ENTRETIEN DES NAVIRES ET DES VCA

Nécessité de mettre l'accent sur les résultats

L'indicateur établi comme résultat immédiat d’Entretien de la flotte met l'accent sur les activités opérationnelles plutôt que sur le résultat immédiat de la réalisation de travaux d'entretien. Plus précisément, l'indicateur est le pourcentage des étapes des travaux d'entretien réalisées. Ces étapes, par exemple, portent sur des activités de passation des marchés, notamment le nombre et le pourcentage de projets qui ont commencé à temps ou en retard, qui ont été publiés sur MERX à temps ou en retard, qui ont été attribués à temps ou en retard, et ainsi de suite.

Nous comprenons que de tels renseignements peuvent être utiles, voire nécessaires, à la gestion de projets. Ces activités contribuent à l'atteinte des résultats, dans le cas présent l'entretien, le radoub et la remise à neuf de navires, de VCA et de petites embarcations. Toutefois, un examen des activités produit des données trop détaillées pour l'évaluation et n'est pas essentiel à l'évaluation des résultats.

Le résultat immédiat de la réalisation des travaux d'entretien (extrant) est la disponibilité de navires, de petites embarcations et de VCA. Il semble que la mesure dans laquelle ce résultat immédiat a été atteint (autrement dit, la mesure dans laquelle les navires et les VCA sont entretenus de façon à répondre aux exigences du programme) serait mise en évidence par un nombre relativement faible de pannes et, par là même, par un faible recours à l'entretien correctif imprévu.

Il semblerait donc indiqué de tenir compte d'indicateurs tels que les suivants dans l'évaluation du résultat immédiat pour Entretien de la flotte :

  • pourcentage de jours opérationnels requis pour un entretien imprévu;
  • pourcentage de retards opérationnels attribuables à des pannes d'équipement (s'ils ne sont pas inclus dans le pourcentage précédent);
  • portée de l'entretien correctif requis.

Exigences relatives à l'entretien imprévu : à la hausse, à la baisse ou constantes?

Nous avons trouvé quelques données accessibles pour les deux premiers indicateurs proposés ci-dessus. Les constatations pour chacun d'eux sont présentées à tour de rôle dans les sections suivantes. Les constatations dans leur ensemble sont incohérentes et brossent un tableau quelque peu contradictoire : soit le temps requis pour un entretien, y compris un entretien imprévu, demeure constant, soit on observe un besoin accru d'entretien, particulièrement d'entretien imprévu.

1) Temps consacré à l'entretien

Bien que les Rapports annuels de la Flotte et les rapports ministériels sur le rendement comprennent quelques données pertinentes à l'évaluation, on obtient un tableau incohérent et incomplet après examen des données accessibles et de l'ensemble des sources de données. À titre d'exemple, la disponibilité des navires (les navires sont affectés ou prêts à être affectés à des tâches opérationnelles) a été relativement constante d'une année à l'autre depuis au moins 2004-2005; en effet, les navires étaient disponibles de 66 % à 68 % du temps. Cependant, de 2007-2008 à 2010-20115, les navires n'étaient pas disponibles pendant 12 % du temps en raison de travaux d'entretien; de 2 % à 3 % de cette non-disponibilité était attribuable aux entretiens imprévus, comme l'illustre le tableau suivant. Autrement dit, aucun changement important ne se dégage des statistiques relatives au temps requis pour les travaux d'entretien.

Tableau 3. Disponibilité annuelle des navires

Disponibilité annuelle des navires
Disponibles Non disponibles Total
Affectés Non
affectés
Total
partiel
Désarme-
ment/ hiver
Entretien Autres Total
partiel
Prévu Imprévu
2007-2008
67 % 1 % 68 % 19 % 9 % 3 % 2 % 32 % 100 %
2010-2011
65 % 1 % 66 % 20 % 10 % 2 % 2 % 34 % 100 %

Sources : RappCorts annuels de la Flotte de 2007-2008 et de 2010-2011

Puisque des problèmes inattendus d'entretien sont toujours susceptibles de survenir, la survenue en soi de l'entretien imprévu ne pose pas problème. Il convient plutôt de se demander dans quelle proportion cet entretien imprévu devient problématique.

Le graphique suivant montre que, même si le nombre de jours d'entretien était en hausse en 2008-2009 ainsi qu'en 2009-2010, la différence est minime entre 2007-2008 et 2010-2011. Cette information vient renforcer les données tirées du tableau précédent. En fait, le nombre de jours d'entretien accusait une légère baisse en 2010-2011.

Figure 2. Jours nécessaires à l'entretien
Jours nécessaires à l'entretien

Source: Fleet Annual Report 2010-2011


5 Il n'y a pas eu de publication de Rapport annuel sur la Flotte de la Garde côtière canadienne en 2011-2012.


Quelques facteurs ont une incidence sur les données des deux dernières années. Tout d'abord, grâce au financement prévu au Plan d’action économique annoncé début 2009, la Garde côtière avait terminé, au 31 mars 2011, les travaux de prolongation de vie des navires sur cinq navires, prolongeant de 10 à 15 ans leur durée de vie. De plus, la Garde côtière avait effectué des réparations ou des travaux de radoub sur 35 navires en vue d'accroître la rentabilité des opérations, de prolonger la durée de vie des navires et d'en améliorer la fiabilité et la disponibilité pour la prestation de programmes. Ensuite, plusieurs vieux navires ont été remplacés par de nouveaux navires en 2010-2011. Il est donc logique d'observer une baisse du nombre de jours d'entretien dans les années qui suivent. Cependant, plus d'une ou deux années de données sont nécessaires pour évaluer la tendance générale.

D'autres données et sources de données indiquent que le besoin en entretien imprévu continue d'augmenter. Le rapport Le Point de la vérificatrice générale du Canada (février 2007) fait état de profondes préoccupations relativement à la flotte vieillissante de la Garde côtière. On y souligne que les navires étaient de moins en moins fiables, ce qui avait une incidence sur la capacité de la Garde côtière à appuyer la prestation des programmes des clients. Le rapport d'évaluation du Système de gestion du cycle de vie des biens (SGCVB) de 2010 souligne que les navires vieillissants nécessitent plus d'entretiens correctifs (c.-à-d. des entretiens imprévus) et qu'il est nécessaire de les garder en service bien au-delà de leur durée de vie utile. Les actifs vieillissants nécessitent des entretiens plus longs et plus fréquents, ce qui nuit à leur disponibilité. Cette évaluation a permis de déterminer que les dépenses liées à l'entretien correctif avaient augmenté entre 2004 et 2008, tandis que les dépenses liées à l'entretien préventif avaient diminué. En raison d'un manque de fonds alloué au fonctionnement et à l'entretien pour l'entretien préventif et les travaux de gestion du cycle de vie, l'entretien des navires était axé davantage sur les travaux réglementaires et correctifs.

L'étude de cas portant sur le radoub utilisée dans la présente évaluation, qui examinait les travaux d'entretien effectués sur un navire, a permis de constater que la plupart des travaux visaient à répondre aux exigences réglementaires. Les radoubs ont été limités à un minimum et, essentiellement, excluaient tout entretien préventif en raison de contraintes financières. Le plan quinquennal d'entretien du navire fait quelques renvois aux travaux d'entretien fondés sur le cycle de vie. Les informateurs clés de l'étude de cas ont souligné que cette pratique avait sans aucun doute une incidence sur la fiabilité d'un navire.

Bien que les travaux d'entretien supplémentaires effectués en raison du Plan d’action économique de 2009 et l'acquisition de quelques nouveaux navires puissent se traduire à l'avenir par une diminution du temps d'entretien requis, particulièrement en matière d'entretien imprévu, la majorité des navires sont bien au-delà de leur mi-durée de vie utile, s'ils n'ont pas déjà dépassé la fin de leur cycle de vie. Par exemple, le NGCC Amundsen a été mis hors service à la fin de sa mission en Arctique en 2011 après la découverte de fissures dans quatre de ses six moteurs. Cette mesure a eu une incidence considérable sur les projets de recherche scientifique prévus. D'importants travaux de réparation ont été réalisés en mai 2013, et le navire a été remis en service en juillet de la même année. Les commentaires des informateurs clés confirment l'idée que l'entretien était toujours un enjeu pressant pour la période s'échelonnant de 2007-2008 à 2011-2012, et même encore aujourd'hui.

2) Retards opérationnels

Les retards opérationnels attribuables à des pannes d'équipement semblent être un autre indicateur concernant le résultat immédiat. Dans le Rapport annuel de la Flotte de 2007-2008, on signalait un total de 134 jours perdus pour l'année; pour les quatre années précédentes, ce nombre variait d'environ 100 à 140 jours. Vraisemblablement, ces jours perdus s'ajoutent au nombre de jours d'entretien prévu et imprévu présentés à la figure 2.

Pour la période allant de 2003-2004 à 2007-2008, le rapport annuel de 2007-2008 note une augmentation de 28,85 % du nombre de pannes d'équipement. Il nous a été impossible de déterminer la tendance pour la période de 2007-2008 à 2011-2012, puisque les rapports annuels ultérieurs ne faisaient pas état des statistiques relatives aux pannes d'équipement ou celles-ci n'étaient pas autrement accessibles. Nous avons également remarqué que le nombre de jours d'entretien imprévu n'est pas toujours inclus dans les rapports annuels. Par exemple, les rapports de 2007-2008 et de 2009-2010 n'incluent pas ces données, mais le rapport de 2010-2011 comprend les données pour 2009-2010 et 2010-2011.

ACQUISITIONS DE LA FLOTTE: MESURE DANS LAQUELLE LES ACTIFS ONT ÉTÉ ACQUIS

Initiative à long terme

Acquisitions de la flotte est un sous-programme relativement nouveau au sein de la Garde côtière; il a été mis en place en 2009-2010. Il faut beaucoup de temps pour entamer des travaux préliminaires et atteindre l'étape de schématisation théorique. Les documents originaux abordent des aspects tels que les besoins en navires et en hélicoptères, la gestion de projets, la gestion des risques et les spécifications techniques. Il faut ensuite du temps pour préparer les soumissions pour un appel d’offres, passer par le processus d'appels d'offres et mettre en place les contrats d'achat, ou pour planifier la construction et établir l'échéancier des travaux par l'intermédiaire de la Stratégie nationale d'approvisionnement en matière de construction navale nouvellement créée. Par conséquent, l'examen d'une période de cinq ans donne une idée relativement limitée des résultats d'Acquisitions de la flotte.

De plus, pour faire l'acquisition de navires, de petites embarcations et d'hélicoptères, il faut que l'industrie soit prête à procéder aux travaux de conception et de construction et qu'elle soit disponible à cette fin. La Stratégie nationale d'approvisionnement en matière de construction navale a également des répercussions sur les projets relatifs aux grands navires de la Garde côtière en ce qui a trait à l'échéancier et aux résultats atteints à court et à long terme, du fait que la Garde côtière doit assurer une coordination avec le chantier naval et les autres ministères (p. ex., le ministère de la Défense nationale et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada) afin de déterminer les priorités en matière de construction navale.

Nécessité de mettre l'accent sur les résultats

Comme dans le cas d’Entretien de la flotte, l'indicateur de rendement pour le résultat immédiat n'a pas tout à fait atteint l'objectif. L'indicateur établi dans la stratégie de mesure du rendement ― le pourcentage de navires livrés par rapport au nombre prévu ― est en réalité un indicateur des extrants (le nombre d'unités obtenues). Un résultat immédiat de l'achat de navires, par exemple, serait la disponibilité de navires prêts sur le plan opérationnel qui répondent aux exigences opérationnelles particulières de la flotte et des clients.

Comme pour Entretien de la flotte, Acquisitions de la flotte disposait de données sur le pourcentage d'étapes cruciales du projet atteintes, qui se concentraient aussi sur les activités opérationnelles. Ces données peuvent être utiles aux sous-programmes, mais elles ne permettent pas de faire la lumière sur les résultats immédiats en matière de résultats clés.

Sans donnée portant particulièrement sur le résultat immédiat, nous avons examiné les projets d'acquisition en cours (extrants). Nous avons également cherché des données montrant que la gestion du cycle de vie avait été prise en compte à l'étape de l'acquisition, conformément à une recommandation présentée dans l'évaluation du SGCVB de 2010.

Projets d'acquisition de navires

De 2005 à 2010, les budgets fédéraux accordaient un total de plus de 2,1 milliards de dollars à la Garde côtière pour l'acquisition et l'entretien de navires. Cela comprend la somme de 175 millions de dollars fournie dans le cadre du Plan d’action économique en vue d'acquérir de petits navires et des embarcations avant la fin mars 2011 et qui couvrait également les travaux de prolongation de vie des navires et de radoub. En outre, la Garde côtière a fourni des fonds internes pour l'acquisition de deux navires semi-hauturiers et un VCA. Pour la période visée par l'évaluation, des projets d'acquisition étaient en cours à la Garde côtière, comme l'illustre le tableau suivant.

Tableau 4. Projets d'acquisition de 2007-2008 à 2011-2012

Projets d'acquisition de 2007-2008 à 2011-2012
Description Nbre Date de livraison originale1 Date réelle ou modifiée
Grands navires
Patrouilleurs semi-hauturiers 9 2011-2013 2012–2014
Navires hauturiers de sciences halieutiques 3 2010 2014, 2015
Navire hauturier de sciences océanographiques 1 2012 2016
Brise-glace polaire 1 2017 2017
Petits navires
Navires semi-hauturiers de recherches halieutiques 3 2010-11 2012-13
Navires spécialisés 3 2006, 2009, 2011 2009, 2010, 2013
Petites embarcations, VCA, hélicoptères
Bateaux de recherche et sauvetage 5 2010-11 2010-11, 2011
Barges d'intervention environnementale 30 2010-11 16 in 2010/11;
14 in 2012
Véhicules à coussin d'air 2 2009; 2013-14 2009; 2013-14
Autres petites embarcations 60 2010-11 2010-11
Hélicoptères 0 - -
  1. Les dates de livraison originale pour les projets d'Acquisitions de la flotte sont conformes aux soumissions initiales d'approbation préliminaire de projet.

Au moment de la rédaction du présent rapport d'évaluation, la Garde côtière était en train d'examiner la date de livraison prévue du brise-glace polaire en raison d'une décision du gouvernement fédéral accordant la priorité à un navire militaire plutôt qu'au brise-glace. En effet, le chantier naval n'a pas la capacité suffisante pour construire en parallèle des navires pour la Garde côtière et la Défense nationale.

Données montrant la prise en considération de l'entretien lié au cycle de vie

Comme le mentionne le rapport d'évaluation du SGCVB de 2010, la formation adéquate, la documentation, les manuels et les plans d'entretien pour les nouveaux navires pour en assurer la longévité sans entraîner de frais excessifs d'entretien lié au cycle de vie sont une partie importante de l'acquisition. À la suite du rapport d'évaluation de 2010, la direction des STI a établi avec Opérations, dès avril 2012, des protocoles d'entente pour s'assurer que les frais associés au soutien d'actifs et aux exigences liées à la maintenabilité sont inclus dans toutes les estimations de coûts des projets, y compris les mémoires au Cabinet.

Dès le début 2013, Approvisionnement des navires et STI tenaient des réunions de direction mensuelles afin de régler tout problème lié au cycle de vie qui pouvait survenir. De plus, la Garde côtière a créé des postes en vue d'appuyer la gestion du cycle de vie et le soutien en service dans le cadre des projets d'acquisition de navires. Ces postes ont pour but de faire en sorte que les STI participent activement à l'acquisition d'actifs aux fins de gestion du cycle de vie des biens.

RÉSULTATS INTERMÉDIAIRES


Constatations principales ‒ Entretien de la flotte : La fiabilité des navires a diminué.

Constatations principales ‒ Acquisitions de la flotte : Dans l'ensemble, la flotte de la Garde côtière continue d'approcher la fin de sa durée de vie utile.


ENTRETIEN DE LA FLOTTE : DISPONIBILITÉ D'UNE FLOTTE FIABLE

Déclin de la fiabilité

Les cotes d'état des navires sont un élément clé dans l'évaluation de la disponibilité d'une flotte fiable. Le tableau 5 montre que les grands navires, et, dans une moindre mesure, les petits navires, ont connu une diminution de leur cote d'état entre 2009-2010 et 2011­2012. En 2009-2010, les grands navires ont obtenu une cote générale de 54,1, tandis que la cote des petits navires était de 74,0. La cote des grands navires a chuté de 23,3 % au cours des deux années suivantes, tandis que la cote globale des petits navires a connu une diminution de 9,3 %.

Tableau 5. Notes de l'état : Grands et petits navires

Notes de l'état : Grands et petits navires
Indicateur de
rendement
Objectifs des navires Année de référence : 2009-2010 31 mars
2012
Changement
en %
Changement en % de la note de l'état en comparaison avec l'année de référence

Grands navires – 64,4

Petits navires – 65,8

54,1

74,0

41,5

67,1

-23,2 %

-9,3 %

D'autres données indiquent également une diminution marquée de l'état des navires entre 2009-2010 et 2011-2012, accompagnée d'une montée en flèche de la nécessité d'effectuer d'importants travaux de réparation. Le pourcentage de navires ayant besoin d'importants travaux de remise à neuf demeure assez stable. Comme on peut le voir dans le tableau 6, ce sont 97 % des grands navires et près de 50 % des petits navires (soit 47,6 %) qui avaient besoin d'importants travaux de réparation ou de remise à neuf à compter de 2012. Le reste des navires étaient en bon état.

Tableau 6. Réparations ou remise à neuf requises

Réparations ou remise à neuf requises
  2009
(%)
2012
(%)
Grands navires
En bon état ou réparations mineures requises 52,5 2,8
Réparations majeures du système requises 27,5 72,2
Remise à neuf importante de l'équipement ou du système requise 20,0 25,0
Petits navires
En bon état ou réparations mineures requises 81,4 52,4
Réparations majeures du système requises 12,8 41,5
Remise à neuf importante de l'équipement ou du système requise 5,8 6,1

L'information obtenue par l'examen des documents et les entrevues laisse croire que les restrictions budgétaires ont grandement contribué au problème. Les sommes consacrées au fonctionnement et entretien étaient insuffisantes pour permettre l'entretien préventif continu, et les informateurs clés ont fait remarquer que les budgets d'entretien n'ont pas suivi le rythme de l'inflation. Par conséquent, les exigences en matière d'entretien réglementaire et correctif ont primé sur les travaux d'entretien préventif.

Les résultats susmentionnés sont compatibles avec les données d'Acquisitions de la flotte selon lesquelles la durée de vie opérationnelle restante de l'ensemble des grands et petits navires est en moyenne d'environ 25 %, soit bien en deçà de l'objectif de 50 %. Par ailleurs, une augmentation du nombre de conditions non satisfaisantes signalées corrobore ces constatations. On entend par condition non satisfaisante un problème technique, une panne ou une défaillance des systèmes ou de l'équipement qui pourrait avoir une incidence sur le fonctionnement sécuritaire de la machinerie ou sur la prestation sûre et efficiente du programme. Entre 2007-2008 et 2010-2011, le nombre de conditions non insatisfaisantes signalées a presque doublé, passant de 168 à 324, comme l'illustre le graphique suivant.

Figure 3. Conditions non satisfaisantes signalées

Unsatisfactory Conditions Graph

Source : Rapport annuel de la Flotte de 2010–2011


ACQUISITIONS DE LA FLOTTE : DISPONIBILITÉ D'UNE FLOTTE MODERNE

Durée de vie opérationnelle restante faible

La mesure dans laquelle une flotte moderne est disponible est fondée sur la durée de vie opérationnelle restante des navires et des hélicoptères. La Garde côtière a actuellement un pourcentage élevé de vieux actifs et quelques actifs neufs. Ainsi, dans l'ensemble, la durée de vie opérationnelle restante de ces actifs est relativement faible. Le tableau 7 ci-dessous présente les résultats pour 2010-2011 et 2011-2012.

Tableau 7. Résultats intermédiaires de l'acquisition

Résultats intermédiaires de l'acquisition
Indicateur de
rendement
Objectif   2010-2011 (%) 2011-2012 (%)
% de la durée de vie opérationnelle restante 50 %

Grands navires

Petits navires

Hélicoptères

23

27

10

21

29

6

Dans les années à venir, le résultat intermédiaire de l'acquisition de nouveaux navires changera graduellement la durée de vie opérationnelle restante pour atteindre un meilleur équilibre entre vieux navires et navires neufs. Un objectif de 50 % de la durée de vie opérationnelle restante semble raisonnable, puisqu'il y aura toujours quelques navires qui auront dépassé leur mi-durée, lesquels seront compensés par des navires récents qui n'auront pas encore atteint leur mi-durée.

RÉSULTAT À LONG TERME


Constatations principales : Des navires prêts sur le plan opérationnel étaient disponibles pour appuyer les programmes et les priorités du gouvernement fédéral, mais leur disponibilité était quelque peu limitée.


Le modèle logique du programme État de préparation opérationnelle de la flotte montre que les deux sous-programmes contribuent à un résultat stratégique, soit que le gouvernement fédéral ait accès à une flotte prête sur le plan opérationnel afin de faciliter ses besoins et ses priorités sur l'eau. Aux fins d'évaluation, il s'agit du résultat à long terme, puisque les résultats stratégiques s'inscrivent au niveau ministériel. Pour le programme et les sous-programmes, des eaux sécuritaires et sécurisées constituent le résultat stratégique. Les résultats montrent que Entretien de la flotte et Acquisitions de la flotte ont contribué à la disponibilité d'une flotte prête sur le plan opérationnel pour une vaste gamme de services à l'appui des programmes fédéraux, bien que ce ne fût pas sans revers inattendus, comme nous l'avons vu précédemment.

L'évaluation des progrès réalisés pour l'atteinte du résultat à long terme sera également examinée dans l'évaluation de Capacité opérationnelle de la flotte, qui fera l'objet d'un rapport en 2014-2015.

FACTEURS ET DÉFIS EXTERNES


Constatations principales : L'accès à des fonds supplémentaires, la capacité du chantier naval et les priorités en matière de construction navale, une flotte vieillissante et un marché du travail concurrentiel sont apparus comme des facteurs et défis externes clés nuisant aux résultats du programme.


Recours à des fonds supplémentaires

Depuis 2003, Entretien de la flotte a reçu une somme supplémentaire d'à peu près 47 millions de dollars pour l'aider à effectuer les travaux d'entretien requis. Bref, dans la dernière décennie, son budget n'a pas suffi à satisfaire aux exigences en matière d'entretien. Or, ces sommes supplémentaires n'ont pas suffi non plus à couvrir toutes les exigences en matière d'entretien. Le Plan d'action économique du Canada de 2009 comprenait une somme de 175 millions de dollars en partie consacrée aux importants travaux de réparation. Les constatations concernant le résultat présentées ci-dessus montrent que l'obtention d'un financement adéquat pour l'entretien est toujours un problème. Cette constatation est confirmée dans la vérification du MPO de 2011 qui mentionne que le budget d'immobilisations de la Garde côtière est insuffisant pour répondre aux besoins continus d'entretien.

L'approbation du Plan de renouvellement de la Flotte, qui vise la prolongation de vie des navires ainsi que l'acquisition de nouveaux navires et hélicoptères, a grandement influé sur les résultats du programme. Les fonds approuvés pour Acquisitions de la flotte s'ajoutent au budget établi. L'engagement de tels fonds met en évidence l'important soutien que ces investissements, offerts par le gouvernement du Canada, apportent à la Garde côtière.

Certes, la Garde côtière canadienne a financé l'achat de quelques petits navires et embarcations à partir de son budget d'immobilisations annuel; toutefois, les données suivantes illustrent la mesure dans laquelle elle dépend de l'approbation de fonds supplémentaires pour l'acquisition d'actifs. Depuis 2005, le gouvernement fédéral a investi la somme supplémentaire de 6,8 milliards de dollars dans la flotte de la Garde côtière canadienne :

  • 1,4 milliard dans les budgets de 2005, 2007, 2008 et 2010 ― pour l'acquisition de neuf navires de patrouille semi-hauturiers, quatre navires de recherche scientifique (trois destinés aux sciences halieutiques et un aux sciences océanographiques), un aéroglisseur et le premier brise-glace polaire du Canada;
  • 175 millions de dollars dans le Plan d'action économique du Canada de 2009 ― pour entreprendre d'importants travaux de réparation sur 40 grands navires et acquérir 98 nouveaux petits navires et embarcations;
  • 5,2 milliards de dollars dans le cadre du Plan d’action économique du Canada de 2012 ― pour acquérir jusqu'à 10 grands navires, de 18 à 21 petits navires et jusqu'à 24 hélicoptères, fournir des fonds supplémentaires pour le projet du brise-glace polaire, prolonger la vie de 16 navires de la Garde côtière et terminer la modernisation de mi-durée de deux aéroglisseurs.

Capacité du chantier naval et priorités en matière de construction navale

Les informateurs clés ont souligné que la capacité des chantiers navals à répondre à la portée du Plan de renouvellement de la Flotte pourrait avoir une incidence sur l'échéancier de livraison à long terme. Ils ont également indiqué que la Stratégie nationale d'approvisionnement en matière de construction navale présente de nouveaux défis ainsi que de nouvelles possibilités pour la Garde côtière. Il est nécessaire de coordonner les priorités en matière de construction navale avec le ministère de la Défense nationale, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada et le chantier naval. En conséquence, le calendrier établi pour certains navires de la Garde côtière avant la mise en œuvre de la stratégie d'acquisition fait maintenant l'objet d'une révision.

Entretien d'une flotte vieillissante

L'examen des documents et les entrevues ont révélé que la réparation et la remise à neuf des vieux navires peuvent poser grandement problème. Comme l'équipement et les navires restent en service au-delà de leur durée de vie prévue, il devient de plus en plus difficile d'effectuer des réparations de façon économique et de trouver facilement des pièces de remplacement. En raison de la rareté de certaines pièces, il est parfois nécessaire de déployer des efforts considérables pour trouver des pièces de remplacement, en passant par des sources ou des fournisseurs non habituels ou même en payant un supplément pour obtenir des pièces de remplacement sur mesure. La rapidité avec laquelle la technologie évolue fait en sorte qu'il peut être difficile, voire impossible, d'obtenir des pièces d'équipement et les logiciels connexes spécialement conçus pour les navires. Dans un délai relativement bref, il est possible que les fabricants ne produisent plus certaines pièces en raison des progrès technologiques, ou encore que le fabricant d'une pièce d'équipement d'origine ait cessé ses activités. Les fournisseurs non habituels auxquels on pourrait avoir recours pourraient inclure les parcs à ferrailles outremer ou eBay. En outre, s'il est impossible de trouver une pièce de rechange qui convienne, il pourrait être nécessaire d'effectuer une remise en état beaucoup plus considérable ou encore un remplacement complet du système.

Par conséquent, toute modification du calendrier de livraison des nouveaux navires destinés à remplacer les vieux navires a une incidence sur les frais d'entretien et de radoub provisoires des navires existants, qui doivent désormais être gardés en service pendant plus longtemps que prévu. Cette situation s'applique particulièrement aux navires qui ont déjà dépassé de loin leur durée de vie théorique prévu. Il n'est pas possible de prendre des décisions efficaces en matière de gestion de l'entretien lorsque les délais de livraison changent énormément et qu'on ignore s'il faut garder en service les vieux navires pendant un peu plus longtemps ou pour une période considérablement plus longue que prévue. Par exemple, la durée de vie utile estimée d'un brise-glace lourd de la Garde côtière est de 30 ans. L'un de ces brise-glaces, le NGCC Louis S. St-Laurent a été construit en 1969, soit il y a 44 ans, et a donc largement dépassé sa durée de vie théorique. Or, d'ici la livraison du brise-glace de remplacement, celui-ci pourrait bien avoir atteint plus de 50 ans.

Marché du travail concurrentiel

Bon nombre des informateurs clés ont souligné qu'avec l'investissement accru dans les activités d'entretien et d'acquisition, la Garde côtière se heurte à un marché du travail de plus en plus concurrentiel en matière de recrutement et de rétention d'une réserve limitée d'employés qualifiés. On note surtout les difficultés à trouver des ingénieurs navals qualifiés. Pour le recrutement d'un nombre limité de ressources, la Garde côtière doit concurrencer avec les deux principaux chantiers navals désignés dans la Stratégie nationale d'approvisionnement en matière de construction navale ainsi qu'avec les industries qui appuient ces chantiers.


4.3 EFFICIENCE ET ÉCONOMIE

Constatations générales

L'évaluation visait à déterminer si Entretien de la flotte et Acquisitions de la flotte avaient une gouvernance, des processus de gestion et des systèmes appropriés en place pour contribuer à la prestation des programmes, si leurs rôles et leurs responsabilités étaient clairement établis, et si le programme utilisait efficacement ses ressources. Des progrès ont été réalisés vers une plus grande uniformité dans la structure organisationnelle, ce qui jette les bases d'une plus grande uniformité dans la pratique. Les deux sous-programmes utilisent les pratiques exemplaires et les leçons apprises. Aucune solution de rechange économique n'a été observée, mais certaines inefficacités doivent être examinées.

STRUCTURE DE GOUVERNANCE ET DE GESTION


Constatations principales : Les récents changements et autres efforts déployés vers une plus grande uniformité doivent maintenant se concrétiser. La stratégie de mesure du rendement a besoin de quelques modifications.


Mise en œuvre des changements organisationnels

L'ensemble de la structure organisationnelle de la Garde côtière a connu quelques importants changements depuis 2007-2008. Auparavant, la vérificatrice générale avait exigé à répétition l'instauration d'une plus grande uniformité au sein de la Garde côtière. Selon le rapport Le Point de la vérificatrice générale du Canada de février 2007, une structure organisationnelle uniforme avait été instaurée dans une grande mesure à l'administration centrale depuis le milieu de 2006, mais divers facteurs avaient retardé la mise en œuvre dans les régions. De même, dans son propre examen interne, la Garde côtière signalait la nécessité d'établir plus d'uniformité du fait qu'un vaste éventail de pratiques opérationnelles avaient été repérées.

Par conséquent, en 2008-2009, à la lumière de ces observations, la Garde côtière a intégré à l'AAP du ministère un nouveau programme, soit le programme État de préparation opérationnelle de la flotte. À compter de 2009-2010, les trois sous-programmes (Capacité opérationnelle de la flotte, Entretien de la flotte et Acquisitions de la flotte) faisaient officiellement partie de l'AAP du ministère.

Dans la structure actuelle, la prestation du sous-programme Entretien de la flotte est assurée par le Soutien logistique intégré, soit l'une des quatre directions des STI. Soutien logistique intégré est le fournisseur de services techniques courant pour les STI, qui comprend la planification de programme technique et la fonction de rendement pour Entretien de la flotte. De plus, les STI comprennent la direction de l'ingénierie navale, qui n'existait pas en 2008. Les responsabilités des STI demeurent largement les mêmes.

Le sous-commissaire, Approvisionnement des navires, est responsable des activités d'Acquisitions de la flotte, et il est appuyé dans ses fonctions par le directeur général, Grands Projets, un gestionnaire du projet de brise-glace polaire, un directeur, soutien aux affaires, et un directeur, soutien en ingénierie. Acquisitions de la flotte continuera d'évoluer à mesure qu'il exécutera les projets en cours et que de nouveaux projets seront lancés, conformément au Plan de renouvellement de la Flotte et aux fonds disponibles. Comme ce sous-programme a été mis en place en 2009-2010, et compte tenu de la complexité de l'acquisition d'importantes immobilisations et de la mise en œuvre consécutive de la Stratégie nationale d'approvisionnement en matière de construction navale, il est trop tôt pour en arriver à des constatations et à des conclusions définitives concernant la structure de gouvernance et de gestion d'Acquisitions de la flotte.

En plus de ces changements apportés à l'AAP, la Garde côtière a consolidé sa structure régionale en 2012-2013, la faisant passer de cinq régions à trois régions. La plupart des éléments de la nouvelle structure sont entrés en vigueur le 1er octobre 2012, et le 31 mars 2013, la structure était en place dans son intégralité. Dans le cadre de la récente consolidation, la Garde côtière a normalisé ses organigrammes, outre quelques différences mineures, pour les trois régions.

Les informateurs clés, tant d’Entretien de la flotte que d'Acquisitions de la flotte, voyaient d'un bon œil les changements organisationnels récemment apportés. Selon eux, des structures de gouvernance, des rôles et des responsabilités bien définis sont maintenant en place, et la rigueur nécessaire à la bonne gouvernance est appliquée. En outre, ils croient qu'il existe une bonne collaboration entre les sous-programmes d'État de préparation opérationnelle de la flotte, particulièrement aux échelons de la haute direction. Des efforts d'amélioration continus et l'utilisation du Manuel de gestion de l'entretien des navires et des Centres d'expertise qui ont été mis en place permettront de faire des progrès supplémentaires.

Il semble toutefois que la communication laisse encore à désirer. Le rapport de situation de la vérificatrice générale de 2007 mentionnait que le Plan de renouvellement de la Flotte était périmé et irréaliste. La Garde côtière aurait mené de nombreuses consultations auprès d'autres organismes avant de réviser son plan. Toutefois, la vérification du MPO de 2011 a permis de constater que les personnes responsables de l'entretien n'étaient pas toutes au fait des exigences futures en matière d'actifs qui avaient été établies.

La majorité des informateurs clés sont d'avis que leur sous-programme est efficient dans une mesure considérable dans les quatre domaines suivants, à une exception près, précisée au troisième point :

  • planification et prestation de services;
  • collaboration avec les partenaires et clients;
  • processus pour la planification et la gestion des ressources humaines ― pour ce point, en moyenne, les personnes interrogées auprès d'Acquisitions de la flotte considèrent que leur sous-programme n'est efficient que dans une mesure modérée;
  • processus de planification et de gestion des actifs.

Certains informateurs clés d'Acquisitions de la flotte ont indiqué que le nombre peu élevé d'employés par rapport à la taille des dépenses en capital était préoccupant. Ils se demandaient si le bon équilibre en matière de gestion de projets avait été établi entre le nombre d'employés et la taille des dépenses en capital d'Acquisitions de la flotte.

Vers l'établissement de procédures d'entretien normalisées

Bien que le Rapport annuel de la Flotte de 2007-2008 indique que des procédures et des politiques d'exploitation nationales étaient en place pour tous les aspects de ses opérations, en fait, il restait encore beaucoup de travail à faire avant d'atteindre l'uniformité dans ses procédures et ses pratiques, comme l'indiquaient clairement le rapport Le Point de la vérificatrice générale du Canada de février 2007 et la vérification du MPO de 2011. À titre d'exemple, le rapport de la vérificatrice générale de 2007 souligne qu'aucune procédure ni aucun manuel en matière d'entretien normalisé n'étaient en place. Le rapport mentionne que les instances de mauvais entretien étaient partiellement attribuables à l'absence de systèmes de gestion du matériel et de procédures et manuels normalisés en matière d'entretien. La vérification de 2011 a établi qu'il n'existait pas de norme pour les divers systèmes utilisés pour le suivi de l'inventaire à bord et entreposé.

À la suite du rapport de la vérificatrice générale, la Garde côtière a entrepris l'examen de la gestion de l'entretien de ses navires. L'examen a mené à plusieurs recommandations, à la suite desquelles la Garde côtière a pris des mesures correctives au début de 2008-2009. Les recommandations découlant de l'examen et de l'évaluation du SGCVB de 2010 ont mené, par exemple, à la création de trois centres d'expertise mis en place à la fin de 2009­2010, soit un constitué d'un groupe d'ingénierie navale, un autre consacré à la gestion d'entretien de navires et un troisième portant sur le recensement du matériel en vue de consolider la gestion des inventaires, et ayant chacun un mandat visant l'amélioration continue.

Ces centres contribuent aux opérations en répondant aux questions soulevées. À titre d'exemple, le secteur de l’Ingénierie marine peut aider à l'entretien en région en examinant les problèmes soulevés, en déterminant leur fréquence dans les actifs de la flotte et en déterminant si un problème est attribuable au matériel ou au système (p. ex., une pompe) ou encore à son installation.

En plus de la création d'une unité d'Ingénierie marine au sein des STI, l'examen de la gestion de l'entretien des navires a mené à l'élaboration du Manuel de gestion de l'entretien des navires, publié en mars 2011 et accessible dans Internet. Ce manuel a pour objet de décrire plus clairement les rôles et responsabilités des divers employés de la Garde côtière en matière d'entretien et d'établir les procédures normalisées. La Garde côtière des États-Unis s'est également concentrée sur la normalisation de ses procédures comme façon d'aborder le problème des navires vieillissants qui approchent la fin de leur durée de vie théorique prévue ou l'ont dépassé.

L'établissement d'un manuel sur l'entretien qui regroupe l'information en un seul document constitue la première étape. Il faudra peut-être toutefois beaucoup de temps et d'efforts pour atteindre une uniformité dans la pratique. Par exemple, le manuel consigne les rôles et responsabilités pour le premier, le deuxième et le troisième niveau d'entretien. La vérification du MPO de 2011 faisait état de divergences entre le manuel et la pratique; particulièrement, l'entretien de deuxième niveau n’était pas effectué par le personnel de la Garde côtière en raison du délai et de la capacité limités pour effectuer le travail. Compte tenu du nombre élevé d'employés participant au fonctionnement et à l'entretien des navires de la Garde côtière, il faudra un certain temps avant que le manuel soit pleinement intégré à la pratique pour toutes les opérations de la flotte. Ingénierie marine est consciente qu'il faut continuellement déployer des efforts considérables pour promouvoir le manuel et son utilisation active.

En raison de la nature récente de ces développements, il est trop tôt pour confirmer clairement l'atteinte d'une plus grande uniformité dans la pratique attribuable aux changements organisationnels et aux nouveaux documents et systèmes procéduraux.

Normalisation des procédures d'Acquisitions de la flotte

Selon les constatations de la Vérification de la gestion des actifs de la flotte (2011) du MPO, la gestion des projets d'acquisition de navires n'avait recours ni à une approche uniforme ni à des procédures normalisées. L'absence d'un cadre uniforme de mise en œuvre de projets d'acquisition de navires était un facteur des faiblesses observées dans des secteurs tels que l'évaluation des risques liés au projet, l'estimation des coûts de projet et la liaison avec la clientèle. La vérification recommandait l'élaboration d'un cadre de gestion de projets. Ce cadre, terminé en mars 2012, a obtenu l'approbation du sous-commissaire, Approvisionnement des navires, en septembre 2012.

Données sur le rendement : Efforts supplémentaires nécessaires pour obtenir les indicateurs appropriés

Depuis avril 2012, le programme État de préparation opérationnelle de la flotte dispose d'une stratégie de mesure du rendement. Il s'agit d'une avancée considérable. Le rapport de situation de la vérificatrice générale de 2007 indique que l'absence d'attentes et de données claires, concrètes, réalistes et uniformes sur le rendement pour les opérations de la flotte de la Garde côtière constitue un problème depuis 2000. De même, l'Évaluation du programme État de préparation opérationnelle de la flotte du MPO de 2009 faisait état de préoccupations relatives à la précision et la fiabilité des données. On remarquait des écarts entre l'information obtenue à partir du système d'information concernant la flotte et les résultats présentés dans le Rapport annuel de la Flotte, ce qui a donné lieu à des conclusions contradictoires. Interrogés au cours de l'évaluation, les membres du personnel du programme n'étaient pas en mesure de fournir facilement certaines des données sur le rendement que nous demandions.

Conformément à la Politique sur l'évaluation du Conseil du Trésor, la stratégie de mesure du rendement a pour objectif d'assurer l'accessibilité de données sur le rendement présentant un intérêt aux fins d'évaluation. Ces données aident à montrer aux élus, à la haute direction ou à d'autres Canadiens intéressés que le programme atteint ou non les résultats prévus concourant à l'atteinte d'un résultat stratégique ministériel.

En l'absence d'une telle stratégie de 2007-2008 à 2011-2012, nous avons appliqué la nouvelle stratégie dans le cadre de la présente évaluation. Il est apparu clairement, au cours de l'évaluation, que le modèle logique ainsi que quelques indicateurs de rendement avaient besoin de quelques modifications. À titre d'exemple, les extrants devraient tenir compte de l'objectif principal d'un programme (p. ex., le nombre de navires entretenus, le nombre de navires acquis), et non pas de la production de plans et de rapports. Il n'est pas vraiment surprenant que de telles modifications doivent être apportées. Selon un sondage effectué en 2005 par l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), de nombreux gouvernements membres de l'OCDE étaient d'avis qu'il était beaucoup plus difficile que prévu de mesurer le rendement. Leur expérience et celle de l'industrie montrent que cela peut prendre de nombreuses années, peut-être de cinq à sept ans, sinon plus, pour obtenir les bons indicateurs. Malgré tout, comme nous l'avons souligné ci-dessus, la nécessité d'obtenir de bonnes données sur le rendement de la flotte est un problème constant depuis près de 15 ans.

COMPLÉMENT, DOUBLEMENT OU CHEVAUCHEMENT?


Constatations principales : Nous ne percevons pas de doublement ou de chevauchement des responsabilités d’Entretien de la flotte et d'Acquisitions de la flotte avec celles d'autres programmes fédéraux. Dans l'ensemble, la flotte de la Garde côtière complète les autres programmes fédéraux.


Dans la mesure où la Garde côtière est le seul propriétaire, gestionnaire et exploitant de la flotte civile du Canada, il n'y a aucun doublement avec les programmes d'autres ministères ou organismes fédéraux. La majorité des informateurs clés ont fait remarquer qu'il n'y a pas de doublement ou de chevauchement entre la flotte de la Garde côtière et d'autres programmes fédéraux; la flotte complète plutôt ceux-ci. Ainsi, bien que le ministère de la Défense nationale possède et exploite la Marine canadienne, le mandat de cette dernière diffère fondamentalement de celui de la flotte civile de la Garde côtière. La Marine effectue son entretien à l'interne, tandis que la Garde côtière a recours à différents modes de prestation des services pour la majeure partie de son entretien. De plus, alors que d'autres ministères, notamment la GRC, Environnement Canada, et Parcs Canada, disposent de petits navires, ces actifs complètent ceux de la Garde côtière canadienne.

L'analyse documentaire a révélé que de nombreuses nations adoptaient un régime de coopération et de coordination entre leurs organismes maritimes (p. ex. la marine et la garde côtière) afin d'exécuter diverses missions visant à protéger leur nation, leurs citoyens et leurs intérêts sur l'eau. Les informateurs clés et les répondants au sondage ont affirmé que la situation du Canada était semblable : la Garde côtière du Canada et la Marine royale canadienne se complètent sans qu'il y ait de doublement de leurs fonctions.

Une analyse comparative a souligné davantage la nature complémentaire de la Garde côtière et de la Marine. Les deux organismes participent à l'entente d'approvisionnement la plus importante de l'histoire du Canada, soit la Stratégie nationale d'approvisionnement en matière de construction navale. La Marine a besoin de navires de combat (navires de guerre) et de quelques navires non destinés au combat, tandis que la Garde côtière mobilisera les chantiers navals pour la construction d'un brise-glace polaire, de patrouilleurs semi-hauturiers, d'un navire hauturier de sciences océanographiques et de navires hauturiers de sciences halieutiques. Aucun des navires de la Marine ne cadre avec le mandat de la Garde côtière, et vice versa. En ce qui a trait à l'acquisition de navires, une analyse comparative a déterminé que la gouvernance et la structure de supervision multiministérielles du Canada, sa fonction d'acquisition centralisée et ses fonctions particulières de gestion des projets sont semblables à celles d'autres pays. En outre, la plupart des pays utilisent un processus d'appel d'offres concurrentiel pour choisir des entrepreneurs pour la construction de nouveaux navires.

POSSIBILITÉ D'AMÉLIORATION DE L'EFFICIENCE


Constatations principales ‒ Entretien de la flotte : Entretien de la flotte doit continuer ses efforts vers l'atteinte d'une uniformité et d'une efficience accrues.

Constatations principales ‒ Acquisitions de la flotte : Des préoccupations ont été soulevées quant à savoir si Acquisitions de la flotte dispose d'un effectif suffisant par rapport au travail requis. Une évaluation du caractère adéquat du soutien à la gestion de projets par rapport à la portée et à la valeur des projets d'acquisition aiderait à déterminer la capacité d'Acquisitions de la flotte à opérer efficacement.


Nécessité de maintenir l'amélioration du système de gestion des actifs

Conformément aux rapports de la Flotte, les améliorations apportées en 2007-2008 ont fait en sorte que la planification de l'entretien et la gestion budgétaire font l'objet d'une rigueur accrue. Notons, parmi ces améliorations, une nouvelle autorisation de radoub consolidant l'ensemble des ressources de radoub en un seul budget et l'établissement de politiques et procédures nationales portant sur tous les aspects de ses opérations. D'autres données montrent toutefois que des améliorations doivent être apportées à la gestion des inventaires et à l'établissement des coûts, et que cela laissait encore à désirer.

L'Évaluation des Services de gestion du cycle de vie des actifs de février 2010 recommandait l'établissement d'un système de gestion des inventaires par catégorie d'actifs et par région conforme aux politiques du MPO en matière de gestion des inventaires. Ce système servirait au suivi, à la gestion et à l'évaluation des stocks de la Garde côtière. Au moment de la rédaction du présent rapport, la Garde côtière mentionnait qu'elle disposait d'une capacité de gestion des inventaires informatisée, désignant par là son système de gestion des actifs. Ce système comprend MAINTelligenceMC, qui est utilisé pour les grands navires, ainsi que MAXIMOMC, pour les petits navires. À la suite de la recommandation, la Garde côtière a mis en place, dès mars 2012, le Guide de gestion des inventaires à terre. Elle a ensuite indiqué, en mars 2013, qu'elle avait établi des pratiques et des processus de gestion des inventaires à bord de ses navires, et qu'elle continuerait de le faire sur tout navire supplémentaire, au besoin.

La Vérification de la gestion des actifs de la flotte du MPO de 2011 indiquait que l'évaluation des exigences en matière d'entretien et l'estimation des coûts connexes nécessitaient une amélioration. Le rapport de vérification soulignait que, sans système d'information intégré pour la gestion de l'entretien et la gestion du matériel, la Garde côtière ne disposait pas de données complètes et précises pour appuyer adéquatement son processus décisionnel. L'absence de systèmes intégrés d'information sur l'entretien et les coûts avait été notée auparavant dans le rapport du vérificateur général de 2000 et de nouveau dans le rapport de situation de la vérificatrice générale de 2007. En réponse à la vérification du MPO de 2011, la Garde côtière s'est engagée à concevoir un pont entre MAINTelligence MC et MAXIMOMC ou de passer à un système de gestion unique pour l'ensemble de ses actifs.

Les membres du personnel du programme ont remarqué que les données ne sont toujours pas saisies de façon uniforme dans le système de gestion des actifs. Ils ont aussi affirmé que le système de gestion n'était pas encore relié au système financier. Les résultats du sondage ont mis en évidence ces constatations. Les répondants au sondage ont affirmé qu'il fallait améliorer la tenue de registres et la consignation des leçons apprises. Les résultats de l'étude de cas confirment cette constatation et indiquent qu'un processus officiel est en cours pour la saisie des pratiques exemplaires et des leçons apprises. Les résultats de l'étude de cas et du sondage donnent à penser que MAINTelligenceMC et MAXIMOMC devraient être utilisés pour la planification de l'entretien, l'établissement du calendrier et la comparaison des dépenses réelles avec les estimations budgétaires.

Dans son rapport Legacy Vessels’ Declining Conditions Reinforce Need for More realistic Operational Targets (juillet 2012), l'Accountability Office du gouvernement des É-U. a fait observé que des estimations de coûts fiables de haute qualité fournissant des renseignements sur les coûts justes, exhaustifs et bien documentés aideraient la Garde côtière des États-Unis dans l'affectation efficace de ses ressources dans un contexte budgétaire fédéral restreint.

Autres possibilités

D'après les répondants au sondage, l'efficience pourrait aussi être améliorée si on améliorait la responsabilisation et la communication entre les cadres supérieurs des navires et le personnel à terre responsable de l'entretien. En outre, ces répondants ont affirmé qu'en raison de contraintes budgétaires et de temps, des réparations temporaires plutôt que des réparations permanentes sont effectuées, bien qu'on reconnaisse qu'à long terme, une réparation permanente soit plus rentable.

L'examen des documents a confirmé la nécessité d'établir une formation spécialisée portant sur l'équipement électronique et mécanique. Par ailleurs, tout nouveau moteur devrait être accompagné d'un logiciel de diagnostic et d'une formation adéquate afin d'augmenter les économies. À titre d'exemple, les membres de l'équipage qui ont reçu la formation sur la remise en état d'un moteur principal ont permis de réaliser des économies totalisant environ 200 000 $. Une telle formation réduit le recours à des fournisseurs externes dans le cadre d'entretien et de réparations chers.

Ressources en personnel pour les projets d'acquisition

Des préoccupations relatives à la possibilité d'un sous-ressourcement des activités de soutien de la gestion de projets ont été soulevées par des membres du sous-programme Acquisitions de la flotte. Comme la majorité des navires sont bien au-delà de leur mi-durée et que bon nombre ont déjà dépassé leur durée de vie opérationnelle prévue, l'acquisition de navires demeurera une activité importante dans les prochaines années. Compte tenu de la taille et de la complexité des projets à venir, la Garde côtière est engagée à s’assurer qu’il y aura une adéquation des ressources en fonction des besoins futurs.

UTILISATION DES PRATIQUES EXEMPLAIRES ET DES LEÇONS APPRISES


Constatations principales : Les deux sous-programmes appliquent les pratiques exemplaires et les leçons apprises afin d'améliorer leur fonctionnement et la prestation des services. Le Manuel de gestion de l'entretien des navires, le catalogage de pièces, l'établissement du Bureau central de coordination de projet et l'adoption d'une méthode améliorée d'établissement des coûts ne sont que quelques exemples clés.


Initiatives d’Entretien de la flotte

Les informateurs clés ont mentionné le Manuel de gestion de l'entretien des navires comme exemple d'une pratique exemplaire, du fait que celui-ci contribue à la mise en application d'une méthode normalisée d'entretien des navires à l'échelle de la Garde côtière. Le manuel est destiné à tous les employés et entrepreneurs responsables de tout aspect de l'entretien des navires. Le principal aspect du cadre est le fait qu'en un document exhaustif, il apporte une aide à la planification des activités d'entretien, à l'exécution de ces activités ainsi qu'à l'utilisation des outils de gestion qui appuient ces activités. Les informateurs clés ont également fait état d'une initiative de collaboration établie avec le ministère de la Défense nationale en vue de normaliser le catalogage des pièces de navires, en conformité avec les normes relatives au matériel établies par l'Organisation du Traité de l’Atlantique Nord. La norme de codification du matériel aidera à normaliser le modèle utilisé pour désigner chacun des biens matériels du gouvernement, en plus d'améliorer la communication entre les ministères et de mettre à leur disposition une méthode informatisée de traitement de leurs transactions. Le Centre d'expertise pour l'identification du matériel de la Garde côtière, situé à Halifax, a adopté ce système de catalogage il y a environ deux ans.

Par ailleurs, les informateurs clés ont souligné l'importance du Bureau central de coordination de projet pour fournir une orientation et de la documentation sur la gestion et la mise en œuvre de projets de radoub, d'entretien et d'immobilisations au sein de l'organisation. Le Bureau fait office de centre du fait qu'il reçoit l'information concernant divers projets de radoub, d'entretien et d'immobilisations et qu'il les transmet à la haute direction au Comité de gestion des investissements de la Garde côtière. L'analyse documentaire fait ressortir les avantages d'un accès centralisé à l'information pour mieux éclairer les décisions en matière de gestion.

Entretien de la flotte utilise également un rapport de clôture de projet pour consigner les leçons apprises, les problèmes et les défis soulevés. Après les périodes de travaux majeurs, les gestionnaires de l'entretien passent en revue les imprévus survenus afin d'établir de façon éclairée les spécifications de travail futures. On cherche ainsi à réduire le nombre d'imprévus dans l'exécution de travaux semblables à l'avenir.

Initiatives d'Acquisitions de la flotte

On remarque dans la documentation l'importance de mettre en place une direction de l'approvisionnement dédiée, puisque de telles unités instaurent un environnement d'apprentissage et une expertise au sein de l'organisation responsable des achats. Cet élément confirme la décision de la Garde côtière de créer le secteur de l’Approvisionnement des navires et le sous-programme Acquisitions de la flotte. L'analyse comparative a fait ressortir les avantages de l'établissement d'ententes d'approvisionnement à long terme pour les projets de construction navale, ce qui met la Garde côtière en position de mobiliser l'industrie, ses partenaires et clients dès le début du processus d'acquisition. La création de la Stratégie nationale d'approvisionnement en matière de construction navale a permis à la Garde côtière de mettre en application cette pratique exemplaire dans la négociation de ses contrats de construction navale.

Tout comme Entretien de la flotte, Acquisitions de la flotte consigne les leçons apprises en vue d'accroître l'uniformité entre ses projets et de favoriser l'amélioration continue dans tous ses projets. D'après les informateurs clés, des comptes rendus réguliers sur les projets, des rapports trimestriels officiels ainsi que des rapports sur les plans d'activités triennaux de la Garde côtière ont tous joué un rôle positif dans le partage accru des leçons apprises et la mise à profit d'une efficience améliorée. De plus, l'examen des documents a fait ressortir que les leçons apprises des projets d'acquisition ont ensuite été utilisées dans l'amélioration de la méthode d'établissement des coûts.

MINIMISATION DES RESSOURCES UTILISÉES


Constatations principales ‒ Entretien de la flotte : En raison de contraintes budgétaires et de l'âge avancé des actifs de la flotte, la conformité réglementaire et l'entretien correctif avaient préséance sur l'entretien préventif et anticipé.

Constatations principales ‒ Acquisitions de la flotte : La réduction prévue du nombre de modèles de navires aidera à atteindre la normalisation et une efficience accrue de l'équipement, des systèmes, de l'entretien et de la formation des équipages ainsi que du déploiement des navires à long terme.


Investissement du programme

Comme nous l'avons souligné à la section 2, Profil du programme, de 2008-2009 à 2010­2011, des données budgétaires n'étaient disponibles que pour État de préparation opérationnelle de la flotte dans son ensemble et non pour chaque sous-programme. Les données accessibles pour chaque sous-programme pour 2011-2012 sont présentées dans le tableau ci-dessous. D'après ces données, Entretien de la flotte représentait 10 % du budget total approuvé (autorisations totales), Acquisitions de la flotte comptait pour 29 %, et Capacité opérationnelle de la flotte absorbait le reste du budget, soit 61 %.

Tableau 8. Budget approuvé d'État de préparation opérationnelle de la flotte pour 2011-2012

Budget approuvé d'État de préparation opérationnelle de la flotte pour 2011-2012
(en millions de dollars)
Sous-programme Autorisations totales % du total
Entretien de la flotte 47,1 10,1 %
Acquisitions de la flotte 137,1 29,4 %
Capacité opérationnelle de la flotte 282,2 60,5 %
Total 466,4 100 %

Source : Rapport ministériel sur le rendement de 2011-2012

Les données financières accessibles pour État de préparation opérationnelle de la flotte sont présentées dans le tableau ci-dessous. Les données pour 2008-2009 sont incomplètes puisqu'elles ne comprennent pas les fonds consacrés au régime d'avantages sociaux des employés et omettent les crédits salariaux provenant de deux secteurs du MPO. Les données accessibles à partir de 2009-2010 font apparaître les modifications techniques apportées pour inclure ces fonds, ce qui explique en partie la hausse observée en 2009­2010 comparativement à 2008-2009.

Les modifications apportées aux budgets d'immobilisations et aux dépenses approuvés sont à l'origine d'une importante part des fluctuations survenues sur la période de cinq ans. Particulièrement, les dépenses pour les deux années médianes sont plus élevées en raison des fonds supplémentaires provenant du Plan d'action économique de 2009 consacrés aux initiatives d'entretien et d'acquisition, qui devaient prendre fin en mars 2011. Les dépenses en immobilisations pour 2009-2010 ont connu une hausse marquée de 74,7 % par rapport à 2008-2009. Elles ont enregistré une hausse supplémentaire de 10,4 % en 2010-2011, avant de chuter de 22,9 % en 2011-2012.

Tableau 9. Budgets et dépenses d'État de préparation opérationnelle de la flotte (en millions de dollars)

Budgets et dépenses d'État de préparation opérationnelle de la flotte (en millions de dollars)
  2008-09 2009-10 2010-11 2011-12
Budgets et dépenses totales
Autorisations votées 314,4 440,6 455,0 466,4
Dépenses 274,1 433,7 461,6 416,9
Changement en % ‒ 1 6,4 % (9,7 %)
  1. Comme les données de 2008-2009 ne comprennent pas l'ensemble des données sur le salaire et le régime d’avantages sociaux des employés, le changement en pourcentage est omis pour 2009­2010.
Immobilisations
Dépenses 109,1 190,6 210,4 162,2
Changement en % 74,7 % 9,7 % (22,9 %)

La majorité des informateurs clés étaient d'avis que la valeur et les avantages tirés des deux sous-programmes étaient supérieurs aux coûts associés au financement et à l'administration du programme. Ils n'ont pas proposé de solutions de rechange plus économiques en ce qui a trait à la prestation de l'un ou l'autre des programmes.

Coûts associés à la réduction au minimum de l'entretien

Comme le mentionnait l'évaluation du SGCVB de 2010 et le mentionne la présente évaluation, la conformité réglementaire et l'entretien correctif nécessaire avaient préséance, et peu de ressources étaient disponibles pour l'entretien préventif et anticipé. Les constatations tirées de l'examen des documents, du sondage et de l'étude de cas mettent toutes en évidence les inconvénients de cette méthode. Plus particulièrement, l'absence d'entretien préventif et anticipé réduit l'espérance de vie d'un actif, et ces types d'entretien seraient plus rentables à long terme. Toutefois, compte tenu du budget disponible et de l'âge de la base d'actifs, le programme n'a d'autre choix que d'accorder la priorité à la sécurité et à la conformité réglementaire. L'étude de cas illustre les conséquences de cette approche : elle montre qu'en raison du manque de ressources à l'appui de travaux de radoub préventifs, il a fallu effectuer des travaux d'urgence, ce qui a eu une incidence sur la disponibilité du navire et a nécessité des réparations plus coûteuses.

Comme nous le soulignons dans la section suivante, l'acquisition de nouveaux navires fait partie de la solution pour réaliser de meilleures économies sur les frais d'entretien. Les informateurs clés ont également fait remarquer que les vieux navires qui sont sur le point d'atteindre la fin de leur durée de vie opérationnelle nécessitent plus d'argent que ce qui devrait idéalement être consacré à l'entretien. Cela s'avère même avec les travaux récents de prolongation de la durée de vie des navires.

Réalisation d'économies grâce au renouvellement de la flotte

La documentation donne à penser qu'il est possible d'améliorer l'efficience économique d'une flotte en ajoutant de nouveaux navires lorsque les avantages dépassent les coûts supplémentaires. Comme la majorité des navires de la Garde côtière ont dépassé leur mi-durée et que bon nombre d'entre eux approchent ou ont dépassé la fin de leur durée de vie théorique prévue, il est nécessaire de consacrer plus de fonds que ce qui devrait idéalement être consacré à l'entretien et aux travaux de prolongation de la durée de vie des navires. À mesure que de nouveaux navires seront disponibles, les opérations et l'entretien de la Garde côtière deviendront plus économiques. La majorité des informateurs clés ont mentionné que la flotte doit atteindre un état d'équilibre où l'âge moyen des navires est de loin inférieur à ce qu'il est actuellement.

En ce qui concerne ses navires, la Garde côtière vise à réaliser des économies de différentes façons, notamment en veillant à l'utilisation efficace des conceptions de navires et de systèmes. À titre d'exemple, les nouveaux navires seront conçus et équipés pour permettre le fonctionnement polyvalent. Autrement dit, ils pourront être adaptés à plus d'une fonction de programme au cours de leur durée de vie opérationnelle. Ainsi, la conception d'un navire contribuera à l'optimisation de son utilisation. L'examen des documents et les informateurs clés ont souligné l'importance et la valeur que revêt l'adoption de navires polyvalents plutôt que de navires spécialisés. En outre, ces mêmes sources ont mis en évidence l'avantage de respecter de bons principes et de bonnes pratiques d'ingénierie à l'étape de conception pour assurer la fiabilité et le fonctionnement sans défaillance des navires. Qui plus est, concevoir les navires de façon à en faciliter l'entretien, y compris les entretiens courants et les réparations, contribuera à limiter les coûts liés au cycle de vie, soit les coûts engagés tout au long de la vie d'un navire.

Le Plan de renouvellement de la Flotte pour 2011 à 2040 préconise aussi une réduction du nombre de types de navires, actuellement établi à 30, pour le porter à 14. Une normalisation accrue de l'équipement et des systèmes entre les navires sera ainsi possible. Cette mesure pourrait aussi contribuer à faciliter la formation des équipages ainsi que la formation sur l'entretien. En outre, un nombre réduit de modèles faciliterait la réaffectation des navires et le redéploiement des équipages.


5. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS


5.1 PERTINENCE

La présente évaluation conclut que Entretien de la flotte et Acquisitions de la flotte sont indispensables à la disponibilité continue de la flotte civile du Canada, et qu'un mandat légitime justifie que la Garde côtière dispose d'une telle flotte. Les sous-programmes cadrent avec les rôles et priorités du gouvernement fédéral et de ses ministères, en plus de contribuer aux priorités des autres organisations fédérales. La Stratégie pour le Nord du Canada, une activité maritime accrue dans les eaux arctiques du Canada ainsi qu'une infrastructure insuffisante pour répondre aux catastrophes maritimes qui surviennent dans l'Arctique viennent souligner la nécessité de consolider la présence d'une flotte dans le Nord, et donc la nécessité accrue d’Entretien de la flotte et d'Acquisitions de la flotte.


5.2 EFFICACITÉ

Bien que les constatations permettent de conclure que des navires sont disponibles, les besoins en entretien de la flotte vieillissante de la Garde côtière sont considérablement plus importants qu'ils ne le seraient avec une flotte récente. Cela est étayé par le fait qu'il a été démontré de façon claire que la fiabilité des navires a chuté, et que les navires sont donc plus sensibles aux pannes et devront faire plus souvent l'objet d'un entretien, comme le résultat intermédiaire l'a mis en évidence.

Acquisitions de la flotte a fait un certain progrès dans l'acquisition de nouvelles immobilisations et a commencé les travaux pour plusieurs importants projets d'acquisition. Compte tenu des longs échéanciers pour de tels projets en immobilisations, il est compréhensible que l'objectif d'une flotte moderne ne soit atteint que dans un lointain avenir. Dans une certaine mesure, les progrès réalisés sont assujettis à la Stratégie nationale d'approvisionnement en matière de construction navale, aux termes de laquelle Acquisitions de la flotte doit établir l'ordre de priorité et la séquence de ses projets de construction navale en fonction de ceux du ministère de la Défense nationale. Il est également probable que les progrès soient ralentis par la concurrence féroce avec l'industrie pour l'accès à une réserve très limitée d'employés hautement qualifiés.


5.3 EFFICIENCE ET ÉCONOMIE

Des progrès ont été réalisés vers une plus grande uniformité dans la structure organisationnelle, ce qui jette les bases d'une plus grande uniformité dans la pratique. Les récents changements organisationnels et d'autres initiatives, notamment le Manuel de gestion de l'entretien des navires, visent la normalisation et plus d'uniformité pour les opérations de la Garde côtière. Il faut maintenant obtenir les résultats dans les quelques prochaines années et au-delà.

Il est attendu que Entretien de la flotte atteindra une efficience accrue et réalisera des économies supérieures s'il améliore davantage ses opérations, comme suit :

  • Uniformité démontrée en pratique ― p. ex., conformité exhaustive au Manuel de gestion de l'entretien des navires et uniformité dans la saisie des données, la tenue de registres et la consignation des leçons apprises;
  • Systèmes de gestions des actifs et d'information financière entièrement intégrés ― un besoin non comblé depuis au moins 2000; en plus d'assurer le suivi des données, les systèmes seraient utiles à la planification et à l'établissement du calendrier de l'entretien.

Il faudra veiller à ce que des efforts vers l'atteinte d'une plus grande uniformité continuent d'être déployés et que les résultats consécutifs soient surveillés et consignés afin d'appuyer la production de rapports destinés au programme et au ministère et à des fins de vérification et d'évaluation.

Le Plan de renouvellement de la Flotte est un exemple de pratique exemplaire, puisqu'il fait en sorte de garder opérationnels les vieux navires tout en assurant l'acquisition de nouveaux navires. Habituellement, en période de restrictions budgétaires, les fonds ne sont pas disponibles pour permettre les deux, ce qui entraîne des lacunes plus marquées et une réduction de la rentabilité à long terme.

La stratégie de mesure du rendement, y compris le modèle logique, devrait être modifiée pour garantir que l'information requise pour soutenir les décisions en matière de programmes, l'établissement de rapports et les évaluations soit accessible. En bref, la stratégie de mesure du rendement doit être modifiée en fonction des mesures du rendement établies pour les sous-programmes Entretien de la flotte et Acquisitions de la flotte. Certaines des données sur le rendement sont de nature opérationnelle et ne sont pas essentielles à l'évaluation des résultats.

Recommandation 1 : Le commissaire devrait veiller à ce que le programme État de préparation opérationnelle de la flotte mise sur les leçons apprises au début de la mise en œuvre de sa stratégie de mesure du rendement concernant les sous-programmes Entretien de la flotte et Acquisitions de la flotte. La stratégie, y compris le modèle logique, devrait être revue afin de garantir qu'elle intègre des indicateurs de rendement, des extrants et des résultats appropriés pour éclairer la gestion continue des programmes, les décisions en matière de programmes et les évaluations des programmes, et qu'elle facilite la compréhension des répercussions générales des programmes.


ANNEXE A: PLAN D'ACTION DE GESTION

PLAN D'ACTION DE GESTION
Recommandation

Justification : La stratégie de mesure du rendement, y compris le modèle logique, devrait être ajustée pour garantir la disponibilité de l'information requise pour soutenir les décisions en matière de programmes, établir des rapports et effectuer les évaluations. En bref, la stratégie de mesure du rendement doit être ajustée en fonction des mesures du rendement établies pour les sous-programmes Maintenance de la flotte et Acquisitions de la flotte. Certaines des données sur le rendement sont de nature opérationnelle et ne sont pas essentielles à l'évaluation des résultats.

Recommandation 1 : Le commissaire devrait s'assurer que le programme État de préparation opérationnelle de la flotte mise sur les leçons apprises au début de la mise en œuvre de sa stratégie de mesure du rendement concernant les sous-programmes Maintenance de la flotte et Acquisitions de la flotte. La stratégie, y compris le modèle logique, devrait être revue afin de garantir qu'elle inclut des indicateurs de rendement, des extrants et des résultats appropriés pour éclairer la gestion continue des programmes, les décisions en matière de programmes et les évaluations des programmes, et qu'elle facilite la compréhension des répercussions générales des programmes.

Stratégie

Sous-programme des Acquisitions de la flotte
En 2013-2014, Approvisionnement des navires a élaboré une stratégie de mesure du rendement qui comprend un modèle logique révisé et une mise à jour sur les mesures de rendement du programme État de préparation opérationnelle de la flotte.  L'Approvisionnement des navires révisera sa stratégie de mesure du rendement (SMR) dans le cadre de cette évaluation et des leçons apprises afin de finaliser sa SMR pour l'intégrer dans la SMR de l'État de préparation opérationnelle de la flotte.

Sous-programme de Maintenance de la flotte
Dans le cadre du Plan de mise en œuvre de la stratégie de mesure du rendement du MPO, les Services techniques intégrés ont élaboré en 2012-2013 une stratégie globale de mesure du rendement pour le programme sur l'état de préparation des actifs basés à terre (ÉPABT) et le sous-programme de Maintenance de la flotte comprenant des mesures et des indicateurs pour chaque offre de service de gestion des principaux actifs.  Après l'élaboration de la SMR, les STI ont élaboré un plan d'action détaillé qui permet de faire une évaluation complète de leurs services en utilisant la SMR sur une période de cinq ans couvrant les évaluations officielles du programme.  Étant donné que la majorité des mesures comprises dans la stratégie de mesure du rendement élaborée pour les deux programmes sont semblables et que le sous-programme de Maintenance de la flotte a été évalué au cours de l'exercice financier 2013-2014, le Comité exécutif technique (CET) a accepté de commencer la mise en œuvre de la stratégie de mesure du rendement pour le programme sur l'état de préparation des actifs basés à terre au cours de l'exercice financier 2013-2014 et a reporté la SMR pour le programme Maintenance de la flotte à l'année financière 2014-2015.  Cela permettra aux STI de peaufiner la SMR concernant le programme Maintenance de la flotte en se basant sur les leçons apprises après la première année de mise en œuvre de la stratégie de mesure du rendement pour le programme sur l'état de préparation des actifs basés à terre.

La mise en œuvre de la SMR indique le début de l'activité de gestion formelle et permanente d'évaluation du rendement des programmes au sein des STI.  Cette activité de gestion permanente permettra de produire des rapports annuels sur le rendement destinés au CET afin d'aider la haute direction à prendre des décisions éclairées sur les secteurs qui requièrent des améliorations relativement à la prestation des programmes et des services.

Mesures de gestion Échéance (fin du mois) Mise à jour sur l’état d’avancement : Terminé/En bonne voie/Raison de la modification de l'échéance Extrant
(Acquisitions de la flotte) On doit soumettre une ébauche de SMR pour le programme Maintenance de la flotte aux fins d'évaluation et de commentaires Fin mars 2014   Ébauche de SMR
(Acquisitions de la flotte) On doit réviser et finaliser une nouvelle SMR Fin juin 2014   Dernières stratégies de mesure du rendement
(Maintenance de la flotte) On doit réviser la SMR Fin juin 2014   Dernières stratégies de mesure du rendement
(Maintenance de la flotte) On commence la mise en œuvre de la SMR conformément au plan d'action. Remarque: Le rapport sur l'état de la mise en œuvre sera établi par l'entremise du rapport semestriel du MPO sur la SMR du plan d'action soumis au DPF. Fin juin 2014   Communication – On doit informer les parties intéressées du début de l'évaluation du rendement du programme dans le cadre des activités de gestion permanentes.

ANNEXE B: GRILLE D'ÉVALUATION


Grille d'évaluation
Enjeu/Question Indicateur ligne d’enquête
Entrevues- Haute Direction De La FLotte De La GCC Sondages (membres du pers- onnel) Examen des docu- ments et des dossiers Examen éclairé et analyse comp- arative Études de cas Donn- ées sur la flotte Média
Pertinence
1.
Le programme État de préparation opérationnelle de la flotte est-il toujours nécessaire, en particulier les sous-programmes de Entretien de la flotte et d’Acquisitions de la flotte?
  • Quels sont les besoins des Canadiens concernant le programme l'État de préparation opérationnelle de la flotte? Ont-ils changé au fil du temps ou au cours des 5 dernières années?
  • Confirmation par les informateurs-clés de la nécessité et de l'importance du programme État de préparation opérationnelle de la flotte (c.-à-d. l'importance du mandat et des objectifs du programme, les composantes sont-elles toujours pertinentes?).
  • Les données d'utilisation de la flotte, les ENS, les PE confirment que les services sont en demande auprès des partenaires et des clients.
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2.
L'intervention du gouvernement fédéral joue-t-elle un rôle à l'heure actuelle? Le Programme correspond-il aux priorités du GC?
  • Preuve démontrant que les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral sont appropriés.
  • Activités de programme qui appuient les rôles et les responsabilités énoncées du gouvernement fédéral.
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3.
Dans quelle mesure les mandats et les activités du programme État de préparation opérationnelle de la flotte cadrent-ils avec les priorités et les objectifs du MPO?
  • Preuves démontrant que les programmes sont harmonisés avec les mandats, les priorités et les résultats stratégiques du Ministère
  • Confirmation par les informateurs-clés que les programmes permettent de respecter les mandats, les priorités et les objectifs du Ministère.
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Rendement
Efficacité
4. Dans quelle mesure les résultats immédiats visés par le programme État de préparation opérationnelle de la flotte ont-ils été atteints?
a.
Capacité opérationnelle de la flotte : Dans quelle mesure les navires, les VCA, les hélicoptères et les petites embarcations sont-ils opérationnels avec à bord les professionnels brevetés suffisants afin de satisfaire aux exigences du programme?
  • Nombre de jours opérationnels prévus par rapport à ceux disponibles
  • Opinions des informateurs-clés et des répondants aux sondages
  • Examen des documents-clés
La 2e évaluation qui se concentre sur la capacité opérationnelle de la flotte abordera cette question.
b.
Entretien de la flotte : Dans quelle mesure les navires et VCA ont-ils été entretenus afin de satisfaire aux exigences du programme?
  • Pourcentage des étapes d'entretien essentielles réalisées par rapport à celles prévues
  • Opinions des informateurs-clés et des répondants aux sondages
  • Examen des documents-clés
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c.
Acquisitions de la flotte : Dans quelle mesure les grands navires, les VCA, les hélicoptères et les petites embarcations qui ont été acquis satisfont-ils aux exigences du programme?
  • Pourcentage de navires, VCA, hélicoptères et petites embarcations livrés par rapport à ce qui était prévu.
  • Observations des informateurs-clés
  • Examen des documents-clés
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5. Dans quelle mesure les résultats immédiats visés par le programme État de préparation opérationnelle de la flotte ont-ils été atteints?
a.
Capacité opérationnelle de la flotte : Dans quelle mesure y a-t-il une capacité opérationnelle de la flotte qui permet de répondre aux besoins opérationnels et aux exigences du GC?
  • Nombre de jours opérationnels par rapport à ceux prévus.
  • Nombre de jours opérationnels assurés par rapport à ceux prévus.
  • Existence de manuels de sûreté et sécurité de la flotte.
  • Existence d'ENS et de PE
  • Opinions des informateurs-clés et des répondants aux sondages
La 2e évaluation qui se concentrant sur la capacité opérationnelle de la flotte abordera cette question.
b.
Entretien de la flotte : Dans quelle mesure y a-t-il une flotte fiable répondant aux exigences du GC?
  • L'évaluation de l'état de la flotte de grands navires demeure à un niveau acceptable de tolérance au risque, pour ce qui est de la fiabilité, de la disponibilité et de la possibilité d'entretien.
  • L'évaluation de l'état de la flotte de petits navires demeure à un niveau acceptable de tolérance au risque, pour ce qui est de la fiabilité, de la disponibilité et de la maintenabilité.
  • Opinions des informateurs-clés
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c.
Acquisitions de la flotte : Dans quelle mesure une flotte moderne répond-elle aux besoins et aux exigences opérationnels du gouvernement du Canada?
  • Durée de vie opérationnelle restante des grands navires.
  • Durée de vie opérationnelle restante des petits navires.
  • Durée de vie opérationnelle restante des hélicoptères.
  • Opinions des informateurs-clés et des répondants aux sondages.
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6. Dans quelle mesure les résultats stratégiques visés par le programme État de préparation opérationnelle de la flotte ont-ils été atteints?
a.
Dans quelle mesure le gouvernement du Canada a-t-il accès à une flotte prête à répondre aux besoins opérationnels pour faciliter ses besoins et ses priorités sur l'eau en ce qui a trait à la sûreté, à la sécurité, à la souveraineté, aux sciences, à la présence fédérale et aux autres besoins maritimes?
  • Preuve démontrant qu'il y a une flotte fonctionnelle répondant aux besoins et aux exigences du gouvernement du Canada.
  • Opinions des informateurs-clés et des répondants aux sondages.
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7.
Y a-t-il des facteurs externes ou des défis ayant pu avoir une incidence sur les résultats du programme État de préparation opérationnelle de la flotte?
  • Preuve démontrant que le programme État de préparation opérationnelle de la flotte a mis des systèmes en place pour surveiller et atténuer les risques internes et externes.
  • Preuves démontrant les facteurs ou les risques internes et externes ayant une incidence sur l'atteinte des résultats des programmes.
  • Mesures de gestion documentées en vue de gérer l'incidence des facteurs ou des risques internes et externes.
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8.
Des résultats imprévus, positifs ou négatifs, peuvent-ils découler du programme État de préparation opérationnelle de la flotte?
  • Détermination et évaluation des résultats imprévus, positifs ou négatifs, qui ont été signalés par le personnel, les intervenants ou l'évaluateur (enjeux de premier plan ou récurrents).
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Efficience et économie
9.
Dans quelle mesure la structure de gouvernance et de gestion est-elle claire et adéquate pour appuyer l'obtention des résultats prévus?
  • Preuve démontrant que la structure de gouvernance et de gestion est claire et adéquate.
  • Opinions des informateurs-clés et des répondants aux sondages.
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10.
Dans quelle mesure les activités du programme État de préparation opérationnelle de la flotte chevauchent ou complètent-elles celles d'autres programmes du MPO ou des gouvernements fédéral, provinciaux ou territoriaux?
  • Preuves démontrant que les programmes sont uniques ou semblables à d'autres programmes dans l'ensemble du Canada.
  • Preuves démontrant que les programmes complètent d'autres programmes au sein du MPO ou dans l'ensemble du Canada
  • Opinion des informateurs-clés au sujet du chevauchement des programmes.
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11.
Dans quelle mesure l'efficience et la rentabilité du programme État de préparation opérationnelle de la flotte pourraient-elles être améliorées?
  • Répartition du budget des programmes entre les dépenses de fonctionnement et les activités de programme, le cas échéant.
  • Opinion des intervenants, selon lesquels des modifications aux programmes permettraient d'améliorer leur rentabilité.
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12.
Les pratiques exemplaires et les leçons apprises sont-elles prises en compte dans le cadre de la conception et de la mise en œuvre des activités du programme État de préparation opérationnelle de la flotte?
  • Preuve démontrant que le rendement du programme est surveillé et utilisé lors de la prise de décisions.
  • Preuves démontrant que les résultats du programme tiennent compte des pratiques exemplaires et des leçons apprises.
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13.
Le programme État de préparation opérationnelle de la flotte fonctionne-t-il de manière à réduire au minimum l'utilisation des ressources tout en atteignant les résultats souhaités?
  • Preuves démontrant la rentabilité du programme comparativement à celle d'autres programmes semblables (par exemple, le ratio des frais généraux et des dépenses liées aux programmes, et le nombre d'employés qui participent à la prestation du programme).
  • Preuve démontrant que certaines stratégies pourraient aboutir à une meilleure utilisation des ressources.
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