ÉVALUATION DU PROGRAMME STRATÉGIES ET GOUVERNANCE AUTOCHTONES

RAPPORT FINAL DÉCEMBRE 2013

Evaluation Directorate
Direction Générale de l’évaluation



TABLE DES MATIÈRES


Remerciements et liste des acronymes


La Direction générale de l’évaluation tient à remercier toutes les personnes qui ont participé à l'évaluation du Programme des ports pour petits bateaux (PPB), en particulier tous les gestionnaires et tous les membres des conseils d'administration des administrations portuaires qui ont pris le temps de partager leurs opinions lors de visites de sites et d'entrevues téléphoniques et par l'intermédiaire d'un sondage en ligne. La Direction générale de l’évaluation tient aussi à exprimer sa gratitude aux employés pour le temps et l'énergie qu'ils ont consacrés à l'équipe d'évaluation, de la phase de planification de l'évaluation jusqu'à la production du présent rapport.


LISTE DES ACRONYMES


List of acronyms
AADNC Affaires autochtones et Développement du Nord Canada
AAP Architecture d'alignement des programmes
AC Accord de contribution
ACA Analyse coûts-avantages
ACE Analyse coût-efficacité
ACN Administration centrale nationale
APA Agent des pêches autochtones
ASR [À des fins] alimentaires, sociales et rituelles
C et P Conservation et Protection
CGRR Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats
CSC Cour suprême du Canada
CT Conseil du Trésor
CVAR Cadre de vérification axé sur les risques
DG Directeur général
DGR Directeur général régional
FAEP Fonds autochtone pour les espèces en péril
GEP Gestion des écosystèmes et des pêches
IAM Initiative de l'après-Marshall
IPCIA Initiative des pêches commerciales intégrées de l'Atlantique
IPCIP Initiative des pêches commerciales intégrées du Pacifique
MPO Pêches et Océans Canada
OR Organisme regroupé
PAGRAO Programme autochtone de gestion des ressources aquatiques et océaniques
PGA Direction des programmes et gouvernance autochtones
PN Premières Nations
PPA Direction des politiques sur les pêches et autochtones
PTA Programme de transfert des allocations
SCS Sous-comité du saumon (sous-comité du Conseil de gestion de la faune aquatique et terrestre du Yukon)
SCT Secrétariat du Conseil du Trésor
SG Stratégies et gouvernance
SGA Stratégies et gouvernance autochtones
SMA Sous-ministre adjoint
SMR Stratégie de mesure du rendement
SRAPA Stratégie relative aux pêches autochtones
T.-N.-L. Terre-Neuve-et-Labrador

SOMMAIRE


INTRODUCTION

Depuis le début des années 1990, Pêches et Océans Canada (MPO) a accru considérablement son engagement envers les Autochtones dans le cadre de l'exercice de la principale responsabilité que lui a confiée le gouvernement du Canada, soit la gestion et la protection des ressources halieutiques et aquatiques, ainsi que la gestion intégrée des océans.

L’évaluation visait à déterminer dans quelle mesure le programme Stratégies et gouvernance autochtones (SGA) assurait l’optimisation des ressources. Pour ce faire, les questions relatives à la pertinence et au rendement, dont l'efficacité, l'efficience et l'économie, ont été évaluées conformément à la Politique sur l’évaluation (2009) du Conseil du Trésor. Cette évaluation s'est concentrée sur la période allant de l'exercice 2008-2009 à l'exercice 2012-2013 et a été menée entre octobre 2012 et août 2013. L'évaluation visait toutes les régions du MPO, notamment la région de la capitale nationale (RCN) et les régions de Terre-Neuve-et-Labrador, du Golfe, des Maritimes, du Québec, du Centre et de l'Arctique, et du Pacifique.

DESCRIPTION DU PROGRAMME

Dans le cadre du programme SGA, le MPO met en œuvre des programmes de contribution et offre une orientation stratégique et des conseils sur les politiques relatives aux traités, afin de maximiser la participation des Autochtones à la pêche au Canada, de même que les avantages qu'ils en retirent, dans les régions où le MPO gère la pêche. Le programme sert à établir et à maintenir des relations solides et stables avec les groupes autochtones, ainsi qu'à promouvoir les possibilités économiques qui leur sont offertes dans le secteur de la pêche. Ce programme est essentiel au maintien d'un régime de gestion des pêches stable dans de nombreuses zones du Canada, sur la base de règles universelles et transparentes.

Il contribue au domaine de résultat du gouvernement du Canada « forte croissance économique ». Il contribue à l'atteinte de deux résultats stratégiques de Pêches et Océans Canada : 1) des secteurs maritimes et des pêches économiquement prospères, et 2) des écosystèmes aquatiques durables. Les résultats stratégiques font partie intégrante de l'Architecture d'alignement des programmes (AAP), qui est une composante de la structure de gestion des ressources et des résultats (SGRR) du gouvernement du Canada, fondement d'une approche pangouvernementale visant à renforcer la gestion et la responsabilité des dépenses publiques et démontrant clairement des résultats pour les Canadiens. Le programme SGA consiste également à mettre en œuvre des programmes de paiements de transfert fondés sur les risques et efficaces qui garantissent la responsabilisation et l'optimisation des ressources, ainsi qu'à élaborer des politiques sur les pêches qui respectent les droits ancestraux et issus de traités.

Le programme SGA se compose de trois sous-programmes et du programme de contribution pour le Sous-comité du saumon :

  • Stratégies et gouvernance (SG) : principalement une fonction stratégique opérationnelle;
  • Stratégie relative aux pêches autochtones (SRAPA) et Programme de transfert des allocations (PTA) : programme de contribution et de gestion des pêches autochtones;
  • Programme autochtone de gestion des ressources aquatiques et océaniques (PAGRAO) : programme de contribution;
  • Sous-comité du saumon (SCS) : programme de contribution.

Le sous-programme SG fournit des conseils stratégiques et une orientation sur les questions relatives aux pêches autochtones, aux négociations et à la mise en œuvre des éléments liés aux pêches dans les traités, de même que des conseils et un soutien au gouvernement du Canada au sujet des revendications territoriales et des accords d'autonomie gouvernementale. Il offre également des conseils et une orientation stratégiques sur la gestion des programmes de contribution.

Lancée en juin 1992, la Stratégie relative aux pêches autochtones (SRAPA) offre un cadre, c'est-à-dire les modalités d'accès à la pêche à des fins alimentaires, sociales et rituelles (ASR), conformément à l'arrêt de la Cour suprême du Canada dans l'affaire R. c. Sparrow. Ce programme est mis en œuvre au moyen de permis de pêche communautaires et d'accords de contribution. La SRAPA a permis l'établissement de relations d'ordre pratique entre le MPO et des groupes autochtones qui fournissent un mécanisme de gestion stable et ordonnée des pêches au profit de tous les Canadiens, et conforme à l'arrêt Sparrow et aux jugements subséquents.

Le PAGRAO a été lancé en octobre 2004. L'objectif du PAGRAO est d'accroître la capacité des groupes autochtones à participer aux processus consultatifs et décisionnels qui ont trait à la gestion des ressources aquatiques et des espaces océaniques, en unissant les efforts de tous les intervenants concernés.

Deux directions du MPO gèrent et mettent en œuvre la SRAPA en coopération avec la Région du Pacifique (le bureau du Yukon en particulier) qui gère le SCS. La Direction des programmes et de la gouvernance autochtones (PGA), qui relève du Secteur de la gestion des écosystèmes et des pêches (GEP), supervise la SRAPA et le PAGRAO, tandis que la Direction des politiques sur les pêches et autochtones (PPA), sous l'autorité du Secteur des politiques relatives aux programmes, encadre le sous-programme SG, qui inclut l'orientation stratégique et les conseils sur les politiques relatives aux traités.

MÉTHODES D'ÉVALUATION

Sources de données multiples : Des sources de données multiples ont été utilisées au cours de l'évaluation, parmi lesquels l'examen de documents, les entrevues (n = 39), les groupes de concertation (n = 8 avec 34 participants au total) et les études de cas (n = 6). Les données obtenues grâce à ces méthodes ont été triangulées pour aboutir à nos constatations et conclusions.

Modèle non expérimental : L'évaluation a été menée en suivant un modèle non expérimental qui consistait à obtenir des mesures au terme de la mise en œuvre du programme, sans faire appel à un groupe de référence. Ce modèle a été choisi parce que le programme est mis en œuvre dans tout le Canada, en particulier sur les côtes, et qu'il est impossible de créer un groupe expérimental ou un contrôle statistique aux fins d'évaluation.

ENJEUX EXAMINÉS PENDANT L'ÉVALUATION

L'évaluation a porté sur les enjeux fondamentaux énoncés dans la Politique sur l'évaluation de 2009 du Conseil du Trésor.1

Pertinence

Enjeu nº 1 : Nécessité de maintenir le programme

Enjeu nº 2 : Le programme cadre-t-il avec les priorités du gouvernement

Enjeu nº 3 : Le programme cadre-t-il avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral

Rendement

Enjeu nº 4 : Atteinte des résultats prévus

Les résultats directs examinés : engagement des Autochtones; capacité de gestion de la pêche ASR des Autochtones; orientation stratégique efficace; et accès des Autochtones à la pêche commerciale.

Les résultats intermédiaires examinés : participation des Autochtones; gestion de la pêche ASR; et conformité aux priorités, exigences et initiatives stratégiques.

Les résultats finaux examinés : participation des groupes autochtones à la gestion des ressources halieutiques, contribution positive à des négociations ou des ententes portant sur des revendications et des traités modernes; et avantages que ces possibilités de pêche procurent aux groupes et aux communautés autochtones.

Enjeu nº 5 : Démonstration de l'efficience et de l'économie

Au cours de l'évaluation, on a examiné dans quelle mesure le programme et ses sous-programmes montraient qu'ils fonctionnaient d'une manière efficience et qui représentait une valeur ajoutée pour les intervenants et les Canadiens.


SURVOL DES CONSTATATIONS, CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS DE L'ÉVALUATION

PERTINENCE :

Le programme SGA et ses sous-programmes (SRAPA, PAGRAO, et SG) et le programme de contribution du SCS, continuent d'être pertinents et nécessaires. Le programme SGA répond au besoin en soutien à la participation des Autochtones à la gestion des pêches et des océans, ce qui comprend notamment le soutien de la gestion de leurs pêches ASR, la participation aux processus décisionnels du MPO (p. ex.  planification de la gestion intégrée des pêches), la recherche scientifique (p. ex. évaluation des stocks)  et la planification de la protection de l’habitat et de l’utilisation du milieu marin. La pêche et les activités connexes peuvent représenter des occasions de développement économique pour les collectivités autochtones, y compris le soutien de la capacité scientifique et technique des collectivités, et l’accès aux pêches commerciales. Le programme SGA est pertinent parce qu’il contribue à l’amélioration de la prospérité générale des collectivités autochtones. Il joue un rôle essentiel dans le soutien de relations solides et durables avec des groupes autochtones en ce qui concerne les questions relatives aux pêches et aux océans et l’amélioration de la stabilité et de la prévisibilité opérationnelles de tous les intérêts relatifs aux pêches.

En outre, le Programme SGA concorde bien avec les priorités et les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral. La gestion des questions relatives aux pêches et aux océans est importante pour de nombreuses Premières Nations. Grâce à ses programmes et politiques, le MPO continue de gérer les pêches d’une manière conforme à la protection constitutionnelle offerte aux droits ancestraux ou issue de traités en vertu de l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 et  en vertu de la Loi sur les pêches. Bien qu’Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC) soit responsable, dans l’ensemble, de la négociation des traités modernes, le MPO est responsable des questions relatives à la pêche (et du chapitre sur la pêche) dans le cadre des revendications et des négociations relatives aux traités. Le Programme SGA demeure pertinent dans le cadre de la négociation des traités.

En ce qui a trait aux priorités du gouvernement, le Programme SGA est harmonisé avec  le  discours du Trône de 2013, dans lequel on affirme que le gouvernement poursuivra le dialogue sur les relations dans le cadre des traités et les revendications territoriales globales, ainsi que les travaux en collaboration avec les Autochtones en vue de créer des collectivités saines, prospères et autonomes.  En outre, le Programme SGA contribue à l’atteinte des principaux objectifs du rassemblement entre la Couronne et les Premières Nations de 2012, qui mettaient l’accent sur l’amélioration des relations et des partenariats solides entre le Canada et les Premières Nations, et le fait que la négociation des traités devrait tenir compte des principes de certitude, de résolution rapide des revendications et d’une autonomie accrue pour les Autochtones.

Le programme reste nécessaire pour

  • Accroître la capacité de recherche et technique et l'engagement des intervenants;
  • Maintenir des relations solides et stables avec les groupes autochtones;
  • Appuyer des discussions et une collaboration plus générales dans le domaine de la gestion des ressources halieutiques;
  • Développer une capacité et une indépendance sociales et économiques accrues;
  • Prodiguer des conseils sur les accords de traités;
  • Rendre la gestion des ressources halieutiques plus novatrice.

RENDEMENT :

Le programme SGA a amélioré la participation des groupes autochtones à la gestion des pêches. Grâce au soutien de la SRAPA et du PAGRAO, la capacité des groupes autochtones s'est accrue et ceux-ci disposent de structures, de représentants et d'une expertise technique pour participer et établir une relation avec le MPO. Un certain nombre de groupes autochtones a développé ou est en train de développer la capacité de gérer la pêche à des fins alimentaires, sociales et rituelles (ASR). Grâce au PAGRAO en particulier, les groupes autochtones sont en train de développer la capacité de participer à la gestion collaborative des ressources aquatiques et océaniques à l'échelle du bassin hydrographique ou de l'écosystème. Les données montrent les avantages des consultations à l'échelle du bassin hydrographique ou de l'écosystème, dont la possibilité d'accroître la capacité, l'expertise et la compréhension des sciences, et la possibilité pour le MPO de consulter efficacement les représentants d'un assez grand nombre de groupes autochtones.

D'après les documents étudiés, les entrevues menées et les études de cas effectuées pour cette évaluation, il n'y avait qu'une capacité minimale au début des années 1990. L'examen de la SRAPA2 réalisé en 2002 et 2003 a révélé que la capacité s'était accrue au cours de la première décennie du programme, mais aussi qu'il était encore possible de progresser sur le plan de l'amélioration continue.

En ce qui concerne le rendement de la fonction de politique opérationnelle, il y a des cadres, des lignes directrices et des modèles en place que le personnel du MPO utilise. Cependant, il a été noté qu'il y avait des lacunes et que certaines orientations stratégiques étaient désuètes, en particulier pour ce qui est des questions et des allocations relatives à la pêche ASR. La plupart des Autochtones interviewés ont indiqué que l'allocation de pêche ASR avait été négociée de nombreuses années auparavant et qu'un réexamen était nécessaire pour prendre en compte l'augmentation de la population dans la communauté au fil des ans. Le MPO doit aussi effectuer un travail continu supplémentaire sur les politiques opérationnelles pour que l'approche nationale soit uniforme et concorde avec les décisions des tribunaux. Les auteurs ont remarqué que le travail d'élaboration des politiques du MPO a potentiellement une valeur élevée, mais que le Ministère n'est pas en mesure de mettre en œuvre des politiques et des outils actualisés en temps opportun, puisque sa capacité d'élaboration de politiques et des ressources est limitée.

L'évaluation a révélé qu'il était nécessaire de se pencher sur les politiques opérationnelles afin de mettre à jour la Politique sur la gestion des pêches autochtones; les lignes directrices et les outils servant à la négociation des traités; les mandats relatifs aux traités; les ententes semblables à des traités; et un certain nombre de politiques sur les pêches autochtones, dont les politiques sur les permis, les lignes directrices opérationnelles sur la gestion des pêches autochtones, les politiques portant sur les questions de contiguïté; les politiques ayant trait à la pêche ASR, les politiques liées à la surveillance et à la déclaration, les politiques concernant les pêches ASR et commerciale intégrées, et la participation des Autochtones à la gestion des pêches. Par rapport à la charge de travail potentielle, le niveau de ressources consacrées à ce travail est relativement faible, ce qui se traduit par des progrès relativement lents en matière de prestation de conseils et d'actualisation des politiques, cadres, lignes directrices et avis en vue de répondre aux attentes élevées des agents régionaux du MPO et des négociateurs d'AADNC. Cette situation est importante, car elle pourrait avoir un effet sur la relation continue entre les représentants du MPO et les groupes autochtones.

En résumé, le programme SGA a permis les progrès suivants :

  • Relation plus solide avec les groupes autochtones et meilleure participation des Autochtones;
  • Capacité accrue des Autochtones à gérer leur pêche ASR et à intervenir sur les questions relatives à la gestion des pêches;
  • Capacité accrue des groupes autochtones à participer à la gestion collaborative des ressources aquatiques et océaniques à l'échelle du bassin hydrographique ou de l'écosystème;
  • Élaboration de politiques, cadres et lignes directrices qui doivent être tenues à jour en permanence (en particulier pour refléter les décisions des tribunaux);
  • Capacité des groupes autochtones à accéder aux permis et aux quotas de pêche commerciale, et avantages que leur a conférés cet accès;
  • Meilleure participation des groupes autochtones aux activités, au processus décisionnel, à l'échange d'information, aux structures et aux processus contribuant à la gestion durable et à la conservation des ressources halieutiques, aquatiques et océaniques;
  • Gestion efficace et efficiente des pêches ASR;
  • Respect satisfaisant des priorités, exigences, et initiatives stratégiques du MPO.
Le programme et les sous-programmes évalués disposaient d'une stratégie de mesure du rendement, mais peu de données de mesure du rendement étaient collectées. Le rapport ministériel sur le rendement (RMR) contient des indicateurs de rendement, mais ceux-ci ne suffisent pas à rendre compte des résultats au niveau des sous-programmes. Comme les données quantitatives étaient limitées, l'évaluation s'est appuyée sur des données qualitatives.

Recommandation 1 : Le sous-ministre adjoint principal, Gestion des écosystèmes et des pêches, doit réviser la stratégie de mesure du rendement du programme SGA et des trois sous-programmes, et améliorer la collecte continue des données sur le rendement afin de faciliter l'évaluation des résultats inscrits dans le modèle logique du programme.

Il serait utile de disposer de données sur les résultats propres au programme SGA et à ses sous-programmes pour les évaluations et les rapports de rendement à venir, ainsi que pour démontrer l'intérêt de ce programme et de ses sous-programmes. De plus, les données issues de la mesure continue du rendement pourraient aussi être utilisées pour l'amélioration continue des programmes.

Recommandation 2 : Le sous-ministre adjoint principal, Gestion des écosystèmes et des pêches, doit accélérer le travail prévu sur les politiques opérationnelles.

Un grand nombre des politiques, cadres et directives sur la pêche autochtone en vigueur est désuet. L'unité des politiques opérationnelles de SG a cerné les lacunes et dispose d'un plan pour les corriger, mais la mise en œuvre de ce plan est très lente en raison des ressources limitées et des priorités changeantes. Tout travail sur les politiques qui n'est pas achevé en temps opportun entraîne un risque non négligeable que le MPO ne puisse offrir une approche nationale cohérente reflétant les décisions des tribunaux sur les questions relatives aux pêches autochtones.

EFFICACITÉ ET ÉCONOMIE :

D'après les entrevues, les ressources semblent être gérées de façon adaptée, ce qui révèle des méthodes d'intendance adéquates. Les personnes interrogées ont également indiqué que les plans, les rapports et les créances sont étudiés, et que tous les problèmes sont examinés avec les bénéficiaires puis confirmés. Du point de vue des bénéficiaires, le processus peut être lent et les paiements sont souvent retardés. Les entrevues laissent penser que certains retards signalés pourraient s'expliquer par différents facteurs, outre la diligence raisonnable, parmi lesquels : le manque de ressources du MPO, le besoin de formation des employés du MPO et des bénéficiaires, la nécessité d'actualiser les politiques opérationnelles ou les outils de traitement, l'inadéquation des rapports des bénéficiaires ou l'inadéquation des plans de travail des bénéficiaires.

Les processus de proposition de contribution, de négociation et de présentation de rapports pour ces programmes de contribution fonctionnent, mais la plupart des bénéficiaires ont suggéré des modifications qui amélioreraient l'efficacité de ces processus selon eux, notamment la simplification du processus de proposition de contribution et l'approbation plus rapide des propositions et des rapports. Certains bénéficiaires ont trouvé que les rapports de rendement et les rapports financiers exigés en vertu des accords de contribution étaient complexes. Les évaluateurs ont noté que ces exigences méritaient d'être examinées par le MPO afin de déterminer s'il était possible de les simplifier ou de les rationaliser, et si elles répondaient toujours aux exigences énoncées dans les modalités et conditions du programme, dans la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor et dans la Loi sur la gestion des finances publiques.

Les bénéficiaires recevant un financement pluriannuel étaient très satisfaits de cette approche. Quelques-unes des PN consultées ont encouragé le MPO à continuer à utiliser le financement pluriannuel, car il leur permet d'effectuer une planification à plus long terme et est plus efficace.

Les ressources du programme SGA sont limitées et n'ont pas été augmentées depuis de nombreuses années. La consultation des entrevues et l'examen des études de cas montrent que les financements accordés dans le cadre des accords initiaux de la SRAPA et du PAGRAO n'ont pas changé/augmenté depuis le lancement de ces programmes (1992 pour la SRAPA et 2004 pour le PAGRAO). Les entrevues ont révélé que, comme le programme fonctionne avec des ressources limitées, des pressions importantes ont été exercées pour que les ressources disponibles soient utilisées de façon efficiente et économique, et pour que les ressources limitées soient allouées aux questions les plus prioritaires. Au sein du MPO, ce mode de fonctionnement où l'économie prime sur tout a entraîné le report de certains projets utiles d'actualisation de politiques ou de lignes directrices opérationnelles, de formations ou de procédures, en raison d'un manque de ressources.

L'évaluation conclut que le programme fonctionne en veillant aux principes d'efficience et d'économie. Voici quelques-uns des points relevés au cours de l'évaluation :

  • Satisfaction vis-à-vis des accords de financement pluriannuel;
  • Délai important entre la soumission des propositions et des rapports et l'approbation réelle et la réception du financement;
  • Possibilité pour le MPO d'effectuer les mises à jour nécessaires des lignes directrices et des cadres des politiques pour les questions opérationnelles liées aux pêches.

Recommandation 3 : Le sous-ministre adjoint principal, Gestion des écosystèmes et des pêches, doit examiner le processus de demande et de présentation des rapports pour réduire les éléments complexes inutiles ou obscurs pour les demandeurs autochtones.

Presque tous les Autochtones interrogés ont exprimé de l'insatisfaction vis-à-vis de certains aspects des processus de proposition, de négociation ou de présentation des rapports. Le MPO devrait repérer les sources d'erreur ou les problèmes les plus courants et s’assurer que les formulaires et les consignes  sont clairs. Le fait de proposer davantage de formations aux groupes autochtones qui préparent les propositions ou remplissent les rapports pourrait réduire le niveau de frustration exprimé par les Autochtones interrogés à l’égard du délai d'examen et d'approbation des propositions et des rapports.


1 Veuillez vous reporter à l'annexe B pour en savoir plus sur les enjeux et les questions qui ont été examinés au cours de cette évaluation.

2 Renforcer notre relation : La Stratégie relative aux pêches autochtones et au-delà. MPO. Octobre 2003. http://www.dfo-mpo.gc.ca/fm-gp/aboriginal-autochtones/afs/afsoct03-fra.htm


1. INTRODUCTION


1.1 CONTEXTE

Le programme Stratégies et gouvernance autochtones (SGA) est une activité de programme de l'architecture d'alignement des programmes (AAP). Dans le cadre de cette évaluation, on a examiné le programme SGA, ses trois sous-programmes et le programme de contribution pour le Sous-comité du saumon :

  • Programme autochtone de gestion des ressources aquatiques et océaniques (PAGRAO) : programme de contribution;
  • Stratégie relative aux pêches autochtones (SRAPA) : programme de contribution et cadre pour la gestion de la pêche pratiquée par des groupes autochtones à des fins alimentaires, sociales ou rituelles;
  • Stratégies et gouvernance (SG) : principalement une fonction stratégique;
  • Sous-comité du saumon (SCS) : programme de contribution.

La Politique sur l'évaluation de 2009 du Conseil du Trésor (CT) et les Normes d'évaluation pour le gouvernement du Canada ont guidé l'évaluation du programme SGA.Comme l'indique la Politique sur l'évaluation du Conseil du Trésor, toutes les dépenses directes d'un programme doivent être évaluées tous les cinq ans. L'évaluation du programme SGA était annoncée dans le plan ministériel d'évaluation pluriannuel 2012-2013 de Pêches et Océans Canada (MPO). L'évaluation a porté avant tout sur les principales questions relatives à l'optimisation des ressources, conformément à la définition donnée par la Politique sur l'évaluation (2009) du Conseil du Trésor. Voici les principaux points évalués : pertinence (besoin continu démontré, concordance avec les priorités gouvernementales et correspondance avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral) et rendement (efficacité, efficience et économie).

1.2 PORTÉE DE L'ÉVALUATION


L'objectif de cette évaluation est de déterminer la pertinence et le rendement du programme, c'est-à-dire si le programme est géré de façon efficace et efficiente, puis de vérifier si les objectifs et les résultats établis sont atteints.

Cette évaluation s'est concentrée sur la période allant de l'exercice 2008-2009 à l'exercice 2012-2013 et a été menée entre octobre 2012 et août 2013. L'évaluation visait toutes les régions du MPO, notamment la région de la capitale nationale (RCN) et les régions de Terre-Neuve-et-Labrador, du Golfe, des Maritimes, du Québec, du Centre et de l'Arctique, et du Pacifique.

Trois programmes de contribution du MPO connexes ont été exclus de la portée de cette évaluation. Le Fonds autochtone pour les espèces en péril (FAEP) a fait l'objet d'une évaluation par la Direction générale de l'évaluation d'Environnement Canada (EC) en 2010-2011 intitulée Évaluation du Programme d'intendance de l'habitat pour les espèces en péril. 3 De même, l'Initiative des pêches commerciales intégrées de l'Atlantique (IPCIA) et l'Initiative des pêches commerciales intégrées du Pacifique (IPCIP), qui étaient des programmes de contribution à durée déterminée qui devaient prendre fin à l'exercice 2012-2013. Ces initiatives ont été évaluées en 2009-2010. Par conséquent, ces trois sous-programmes ne sont pas inclus dans cette évaluation.


3 Le rapport d'évaluation est disponible sur le site Web d'EC : http://ec.gc.ca/doc/ae-ve/2009-2010/966/toc_fra.htm


2.0 PROFILE DU PROGRAMME


2.1 DESCRIPTION DU PROGRAMME


2.1.1. APERÇU DU CONTEXTE ET DES OBJECTIFS DU PROGRAMME

Depuis le début des années 1990, Pêches et Océans Canada (MPO) a accru considérablement son engagement envers les groupes autochtones dans le cadre de l'exercice de la principale responsabilité que lui a confié le gouvernement du Canada, soit la gestion et la protection des ressources halieutiques et aquatiques, ainsi que la gestion intégrée des océans.4 Au fil du temps, le gouvernement du Canada a mené des initiatives en vue de faire progresser la négociation de traités modernes avec les groupes autochtones. Les tribunaux ont statué sur des cas ayant trait aux droits de pêche ancestraux et issus de traités.

Dans le cadre du programme SGA, le MPO met en œuvre des programmes de contribution et offre une orientation stratégique et une orientation politique relativement aux traités, afin d’appuyer la participation des Autochtones aux pêches au Canada, de même que les avantages qu'ils en retirent, dans les régions où le MPO gère la pêche. Le programme SGA sert à établir et à maintenir des relations solides et stables avec les groupes autochtones, ainsi qu'à promouvoir les possibilités économiques qui leur sont offertes dans le secteur de la pêche. Le programme SGA vise à maintenir un régime de gestion des pêches stable dans de nombreuses zones du Canada, sur la base de règles universelles et transparentes.

Il contribue au domaine de résultat du gouvernement du Canada « forte croissance économique ». Il contribue à l'atteinte de deux résultats stratégiques de Pêches et Océans Canada : 1) des secteurs maritimes et des pêches économiquement prospères, et 2) des écosystèmes aquatiques durables. Les résultats stratégiques font partie intégrante de l'Architecture d'alignement des programmes (AAP), qui est une composante de la structure de gestion des ressources et des résultats (SGRR) du gouvernement du Canada, fondement d'une approche pangouvernementale visant à renforcer la gestion et la responsabilité des dépenses publiques et donnant clairement des résultats pour les Canadiens. Le programme SGA comprend également des programmes de paiements de transfert fondés sur les risques visant à responsabiliser les intervenants et à optimiser les ressources, ainsi que l'élaboration de politiques, ces deux éléments devant respecter les droits ancestraux et issus de traités.

Le programme SGA se compose de trois sous-programmes et du programme de contribution pour le Sous-comité du saumon :

  • Stratégies et gouvernance (SG) : principalement une fonction stratégique opérationnelle;
  • Stratégie relative aux pêches autochtones (SRAPA) : programme de contribution et cadre pour la gestion de la pêche pratiquée par des groupes autochtones à des fins alimentaires, sociales ou rituelles;
  • Programme autochtone de gestion des ressources aquatiques et océaniques (PAGRAO) : programme de contribution;
  • Sous-comité du saumon (SCS) : programme de contribution.

Deux directions du MPO gèrent et mettent en œuvre le programme SGA. La Direction des programmes et gouvernance autochtones (PGA), qui relève du Secteur de la gestion des écosystèmes et des pêches (GEP), supervise la SRAPA et le PAGRAO, tandis que la Direction des politiques sur les pêches et autochtones (PPA), sous l'autorité du Secteur des politiques relatives aux programmes, encadre le sous-programme SG, qui inclut l'orientation stratégique et les conseils sur les politiques relatives aux traités.

La section suivante décrit brièvement chacun des sous-programmes du programme SGA examinés dans le cadre de cette évaluation.


4  Une commission d'enquête a produit un rapport intitulé L’avenir incertain du saumon rouge du fleuve Fraser en octobre 2012 et a formulé des recommandations pour améliorer la future durabilité de la pêche. La Commission Cohen a souligné le fait que le pouvoir décisionnel ultime était entre les mains du ministre du MPO et l'importance de la pêche autochtone à cet égard. Voici la recommandation n° 1 du rapport de la Commission : « Pour ce qui est du saumon rouge du fleuve Fraser, le ministère des Pêches et des Océans (MPO) doit respecter le principe selon lequel le pouvoir décisionnel final concernant la conservation, la gestion des pêches (sous réserve des dispositions du Traité sur le saumon du Pacifique) et la protection de l’habitat du poisson (dans les domaines de compétence fédérale) appartient au ministre. En outre, le MPO doit toujours respecter ce principe dans les accords et processus qu’il met en place avec les Premières Nations et les parties prenantes. »
Rapport de la Commission Cohen, Volume 3


2.2 PRINCIPALES ACTIVITÉS DE PROGRAMME


2.2.1 STRATÉGIES ET GOUVERNANCE (SOUS-PROGRAMME)

Ce sous-programme fournit des conseils et une orientation stratégiques sur les questions relatives aux pêches autochtones, aux négociations et à la mise en œuvre des traités, de même que des conseils et un soutien au gouvernement du Canada au sujet des revendications territoriales et des accords d'autonomie gouvernementale. Il offre également des conseils et une orientation stratégiques sur la gestion des programmes de contribution.

De plus, Politiques sur les pêches et autochtones (PPA) fournit une orientation stratégique au Ministère en ce qui concerne la gestion continue des questions liées aux droits ancestraux et issus de traités, le renouvellement des programmes et des politiques autochtones, les politiques de répartition, les mandats de négociation des traités, les cadres de mise en œuvre des traités, et les consultations et la participation liées aux pêches.

Le programme Stratégies et gouvernance, qui est principalement mis en œuvre par PPA, cherche à établir un environnement favorable à la conclusion et à la mise en œuvre de traités et d'ententes semblables avec des groupes autochtones lorsqu'il est question des pêches. Cette fonction nécessite une étroite collaboration avec Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC) et les organismes centraux afin de garantir l'élaboration d'une approche uniforme à l'égard des questions prévues ou non dans les traités par l'intermédiaire des politiques et programmes visant les Autochtones, dont la négociation d'ententes semblables à des traités et de mesures liées aux traités. Plus précisément, PPA fournit :

  • des conseils stratégiques efficaces sur les questions relatives aux Autochtones et un soutien à AADNC en matière de revendications territoriales et d'autonomie gouvernementale en élaborant un mandat en rapport avec les sujets faisant partie du mandat du MPO (p. ex., la détermination des dispositions ayant trait à la répartition des ressources aquatiques et à la protection de l'habitat, les océans);
  • des conseils sur la négociation et la mise en œuvre des obligations dans le domaine de la pêche dans les traités modernes.

Au besoin, PPA fournit également des conseils spécialisés de temps en temps sur le travail d'élaboration de politiques et les présentations à cet égard lors de réunions internationales, lorsque la question des Autochtones ou des traités risque de revêtir une certaine importance.

2.2.2  STRATÉGIE RELATIVE AUX PÊCHES AUTOCHTONES (SOUS-PROGRAMME)

Lancée en juin 1992, la Stratégie relative aux pêches autochtones (SRAPA) offre un cadre pour la fourniture d'un accès à la pêche à des fins alimentaires, sociales et rituelles (ASR), conformément à l'arrêt de la Cour suprême du Canada de 1990 dans l'affaire R. c. Sparrow. Ce programme est mis en œuvre au moyen de permis et d'accords de contribution communautaires. La SRAPA a permis l'établissement de relations d'ordre pratique entre le MPO et des groupes autochtones qui fournissent un mécanisme de gestion stable et ordonnée des pêches au profit de tous les Canadiens, tout en permettant au gouvernement de s'acquitter des responsabilités relatives aux pêches qu'il a, à titre de fiduciaire, vis-à-vis des Autochtones.

Objectifs de la SRAPA :

  • faciliter la gestion des pêches par le MPO conformément à l'arrêt Sparrow;
  • donner la possibilité aux groupes autochtones de participer à la gestion des pêches;
  • aider les groupes autochtones à améliorer leurs compétences et leur capacité à participer à la gestion des pêches auxquelles ils prennent part;
  • contribuer à l'autosuffisance économique des communautés autochtones avec les activités en lien avec les pêches;
  • tester des possibilités économiques novatrices en lien avec les pêches;
  • fournir une assise pour l'élaboration de traités et d'ententes sur l'autonomie gouvernementale.

En 1994, le MPO a ajouté une composante ayant trait à l'accès commercial à la SRAPA, le Programme de transfert des allocations (PTA). Le PTA facilite le retrait volontaire des permis de pêche commerciale et la délivrance de permis communautaires aux groupes autochtones admissibles de manière à ne pas intensifier la pression actuelle sur les ressources.

Les accords conclus dans le cadre de la SRAPA doivent refléter les recommandations et conseils scientifiques fondés sur la recherche concernant l'état des ressources halieutiques, la surveillance et la gestion de l'information, et permettre aux groupes autochtones de tenir divers rôles de gestion, parmi lesquels : la préparation de leurs plans de pêche; l'administration, la surveillance et l'application des permis et des accords; la déclaration des prises de pêche; et les activités d'éducation et de sensibilisation avec leurs membres et les autres intervenants.

Les accords sur les pêches négociés dans le cadre de la SRAPA peuvent contenir :

  • des dispositions concernant la quantité de poisson pouvant être pêchée à des fins alimentaires, sociales et rituelles;
  • des conditions qui seront incluses dans le permis de pêche communautaire (p. ex., les espèces, la quantité pouvant être pêchée, la zone, les engins, les horaires, les obligations en matière de rapports);
  • des ententes pour la gestion conjointe de la pêche à des fins alimentaires, sociales et rituelles entre le groupe autochtone et le MPO;
  • des projets de gestion conjointe pour améliorer la gestion des pêches en général, par exemple, pour l'évaluation des stocks, la mise en valeur des ressources halieutiques et la gestion de l'habitat;
  • des dispositions concernant les permis communautaires délivrés dans le cadre du Programme de transfert des allocations pour accéder aux pêches commerciales ou à d'autres possibilités de développement économique.

Les accords peuvent également fournir un financement total ou partiel pour mener des consultations auprès des groupes autochtones et d'autres intervenants.

Lorsqu'il n'est pas possible de conclure un accord au sujet de la pêche ASR entre le MPO et un groupe autochtone, le MPO délivrera au groupe un permis de pêche communautaire définissant les modalités et conditions de sa pêche ASR.

2.2.3  PROGRAMME AUTOCHTONE DE GESTION DES RESSOURCES AQUATIQUES ET OCÉANIQUES (SOUS-PROGRAMME)

Le Programme autochtone de gestion des ressources aquatiques et océaniques (PAGRAO) a été lancé en 2004 afin de permettre aux groupes autochtones de renforcer leur capacité à gérer leurs activités liées aux ressources aquatiques et de participer plus efficacement aux processus du MPO et aux processus multipartites de gestion des ressources aquatiques et des océans.

Les principaux objectifs du PAGRAO sont les suivants :

  • Améliorer les structures de gouvernance administrative et l'expertise scientifique et technique relatives à l'utilisation et à la gestion des ressources aquatiques et des océans;
  • Encourager la mise en place de structures de gestion collaborative qui contribuent à l'intégration des processus de planification et de gestion des bassins hydrographiques ou des écosystèmes, ou améliorer ces structures;
  • Renforcer la relation entre le gouvernement fédéral et les Autochtones en améliorant l'échange d'information entre les communautés autochtones, le MPO et les autres intervenants;
  • Faciliter la prise de décisions judicieuses dans le cadre de processus consultatifs et autres en lien avec un certain nombre de domaines sous la responsabilité du MPO.

Le programme est accessible aux groupes autochtones qui se sont regroupés en organismes au niveau du bassin hydrologique ou de l'écosystème dans les régions où le MPO gère la pêche et qui n'ont pas signé d'accord de revendications territoriales global traitant des questions visées par le PAGRAO.

Le PAGRAO a adopté une approche axée sur la communauté, reconnaissant que différents groupes en sont à différents stades du renforcement de leurs capacités et que ces groupes n'ont pas tous les mêmes priorités et objectifs.

Le PAGRAO inclut trois composantes principales :

  1. Renforcement des capacités
  2. Gestion collaborative sollicitant, entre autres, les agents des pêches autochtones;
  3. Possibilités économiques.

1) Renforcement des capacités
Cette composante consiste à fournir des fonds aux groupes qui ne sont pas encore admissibles à la gestion collaborative et aux possibilités connexes, mais qui souhaitent l'être. Voici quelques exemples d'activités financées dans le cadre de cette composante : favoriser le dialogue entre les nombreuses communautés qui souhaitent se regrouper le long de bassins hydrographiques ou d'écosystèmes; mettre en œuvre des pratiques commerciales saines et des procédures de présentation de rapports; assurer la préparation administrative, financière et juridique nécessaire à la création d'un organisme regroupé.

2) Gestion collaborative
La gestion collaborative constitue la principale composante du PAGRAO. La composante Gestion collaborative soutient la création et la mise sur pied des structures et organismes du PAGRAO. On fournit du financement aux groupes autochtones admissibles afin qu'ils se dotent des capacités et de la main-d'œuvre qualifiée (biologistes, techniciens, gestionnaires des pêches, etc.) dont ils ont besoin pour administrer correctement leur utilisation et leur gestion des ressources aquatiques et des espaces océaniques, et pour participer efficacement aux processus de consultation et de prise de décisions du MPO (et d'autres ministères, le cas échéant). En outre, ces organismes administratifs peuvent être admissibles à un financement dans le cadre du PAGRAO pour le perfectionnement et le recrutement d'agents des pêches autochtones (APA), ainsi que pour d'éventuels programmes de développement des possibilités économiques (accès et aquaculture).

3) Possibilités économiques
La composante Possibilités économiques se divise en deux volets principaux : 1) le retrait volontaire des permis de pêche commerciale et le transfert des possibilités commerciales (dont les navires et les engins) aux groupes autochtones admissibles et 2) le versement de fonds pour permettre aux groupes de poursuivre des activités liées à l’aquaculture.

2.2.4 PROGRAMME DE CONTRIBUTION POUR LE SOUS-COMITÉ DU SAUMON

Ce programme de contribution, qui est obligatoire en vertu de l'Accord-cadre définitif, couvre 100 % des coûts permanents du Sous-comité du saumon (SCS). Cet Accord entre le gouvernement du Canada, le Conseil des Premières Nations du Yukon et le gouvernement du Yukon a été signé le 29 mai 1993. Il a été intégré aux accords conclus avec les différentes Premières Nations du Yukon.

Le chapitre 16 de l'Accord reconnaît le SCS comme un sous-comité de la Commission de gestion de la faune aquatique et terrestre du Yukon, utilisé comme principal instrument de gestion du saumon au Yukon.5

Le programme de contribution du SCS concorde avec le résultat stratégique du MPO « Des secteurs maritimes et des pêches économiquement prospères », ainsi qu'avec le résultat stratégique « Écosystèmes aquatiques durables » pour ce qui est des questions liées au saumon au Yukon. Le SCS relève de l'activité de programme Stratégies et gouvernance autochtones (SGA) et de la sous-activité de programme Stratégies et gouvernance du MPO. À titre d'organe consultatif public, le SCS a pour mandat d'adresser des recommandations au ministre du MPO et aux Premières Nations du Yukon sur tous les sujets liés aux allocations de saumon, à la gestion des saumons et aux habitats du saumon au Yukon, y compris la législation, la recherche, les politiques et les programmes.

2.2.5  ÉVALUATIONS PRÉCÉDENTES

La Stratégie relative aux pêches autochtones a été évaluée durant l'exercice 2006-20076. Cette évaluation a porté sur la pertinence, la réussite et la rentabilité de la SRAPA. L'évaluation a permis de conclure que la SRAPA aidait bien le MPO à gérer les pêches conformément à l'arrêt Sparrow et des arrêts ultérieurs rendus par la Cour suprême du Canada. La SRAPA concordait également bien avec les priorités gouvernementales et pangouvernementales en ceci qu'elle renforçait les relations et améliorait la qualité de vie des Autochtones au Canada, et facilitait la participation des Autochtones à la gestion moderne de la pêche et des ressources aquatiques. Globalement, il est clair que la SRAPA réussit à répondre à beaucoup des objectifs de programme, si ce n'est à tous, et à plus grande échelle, fait tout son possible pour offrir une gestion efficace des pêches autochtones qui soit conforme à l'arrêt Sparrow de 1990. La SRAPA serait plus à même de prouver clairement qu'elle atteint ses objectifs si le Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) avait été pleinement mis en œuvre. L'évaluation a également révélé que les rôles et les responsabilités manquaient de clarté; que la formation du personnel était insuffisante; qu'il n'y avait pas de lignes directrices régionales et nationales, ni de procédures à jour pour mettre en œuvre le programme; et qu'il manquait une démarche intégrée avec les autres secteurs du MPO pour exécuter la SRAPA.

Quatre recommandations ont été formulées et mises en œuvre. Les recommandations portaient sur des questions relatives à l'examen et à l'amélioration du CGRR existant; l'élaboration de lignes directrices pour l'administration de l'activité de garde-pêche; la production d'un manuel de programme qui inclut des lignes directrices de programme, des procédures et des pratiques exemplaires de bureau. Il était également recommandé que les activités entreprises par le MPO et les groupes autochtones apparaissent dans les accords et que les exigences en matière de rapports soient clairement indiquées dans les accords.

L'évaluation du PAGRAO s'est achevée le 9 avril 20097. L'évaluation a porté sur la pertinence, l'efficience, l'efficacité et l'économie du PAGRAO. Elle a permis de conclure que le PAGRAO répondait bien aux objectifs stratégiques du MPO de 2009 « Pêches et aquaculture durables » et « Écosystèmes aquatiques sains et productifs » et qu'il garantissait la participation des Autochtones aux questions liées aux pêches et aux océans. La poursuite du PAGRAO aide les groupes autochtones à acquérir la capacité et l'expertise nécessaires pour participer efficacement aux divers processus consultatifs et décisionnels utilisés pour la gestion des ressources aquatiques et des océans. L'évaluation a également permis de conclure que la majorité des accords se concentrait sur les éléments suivants :

  • Améliorer les capacités scientifiques, techniques et administratives fondamentales des groupes autochtones leur permettant d’acquérir les compétences qui devraient contribuer à renforcer leur aptitude à participer à la gestion des ressources aquatiques et à la prise de décisions concernant les ressources océaniques;
  • Accroître la collaboration entre les groupes autochtones et renforcer les liens entre les groupes autochtones et le MPO;
  • Capacité des groupes autochtones à partager des connaissances et de l’information avec leurs communautés membres et à participer plus activement aux réunions avec le MPO et d’autres organisations.

Cependant, la stratégie de mesure du rendement n'a pas été pleinement mise en œuvre. Enfin, en ce qui concerne l'économie, l'évaluation a permis de conclure que le programme était conçu de manière à garantir une utilisation efficiente et économique des fonds.

Sept recommandations ont été formulées et mises en œuvre. Elles portaient sur des questions de gouvernance comme celles-ci : réviser le cadre de gouvernance; clarifier les rôles et les responsabilités et établir des normes de service; les rapports doivent être axés sur les résultats, moins fastidieux et moins long à remplir; et la stratégie de mesure du rendement du PAGRAO aurait dû être assortie d'objectifs définis et de mécanismes pour recueillir les commentaires des organismes regroupés.

Le rapport de l'évaluation du Sous-comité du saumon a été achevé le 18 mars 20108. L'évaluation a porté sur la pertinence, l'efficience, l'efficacité et l'économie du SCS. Elle a révélé qu'en ce qui concerne la pertinence que le MPO était obligé, en vertu de l'Accord-cadre définitif, de fournir un soutien technique et administratif au Sous-comité au besoin pour déterminer des plans de gestion du saumon appropriés. Sur le plan de l'efficience, les évaluateurs ont déclaré que du fait que le rôle du MPO n'était pas clairement défini pour ce qui est du soutien technique et administratif, il était difficile d'évaluer si le financement par le biais d'une contribution du MPO était le mécanisme de financement le plus approprié. Au chapitre de l'efficacité, les évaluateurs ont souligné que le SCS pouvait constituer un moyen efficace et efficient pour le MPO de recueillir des commentaires et de prendre le pouls d'un échantillon représentatif d'intervenants rapidement, ainsi que de communiquer la vision, les objectifs et les défis du Ministère. En ce qui concerne l'aspect économique, les évaluateurs ont indiqué que la contribution du MPO au SCS pour la période évaluée n'avait peut-être pas été utilisée de la manière la plus économique.

Quatre recommandations ont été formulées et mises en œuvre. Les recommandations portaient sur des questions de gouvernance (p. ex., veiller à ce que les modalités et conditions des paiements de transfert soient conformes aux obligations et responsabilités énoncées dans l'Accord-cadre définitif); la clarification des responsabilités du MPO liées au soutien administratif et technique et de ses devoirs à titre de Secrétariat exécutif du SCS; la réalisation d'un examen par le Centre des valeurs, de l'intégrité et de la résolution des conflits du rôle du MPO en tant que secrétaire exécutif au regard d'un éventuel conflit d'intérêts; et l'élaboration et la mise en œuvre d'une stratégie de mesure du rendement.


5 http://yssc.ca/; Chapitre 16, page 170, Accord-cadre définitif. http://www.eco.gov.yk.ca/pdf/umbrellafinalagreement.pdf

6 Source : RPP 2013-2014

7 http://www.dfo-mpo.gc.ca/ae-ve/evaluations/09-10/6b103-fra.htm

8 http://www.dfo-mpo.gc.ca/ae-ve/evaluations/09-10/6b125-fra.htm


2.2.6 DESCRIPTION DES AUTRES PROGRAMMES DE CONTRIBUTION DESTINÉS AUX AUTOCHTONES DU MPO

Outre les trois sous-programmes indiqués ci-dessus, il existe trois programmes de contribution complémentaires ayant une durée et une portée définies qui sont destinés à compléter les objectifs de la SRAPA et du PAGRAO Ces initiatives du programme SGA sont les suivantes :

  • Initiative des pêches commerciales intégrées de l'Atlantique (ICPIA);
  • Initiative des pêches commerciales intégrées du Pacifique (IPCIP);
  • Fonds autochtone pour les espèces en péril (FAEP).

La Direction des programmes et gouvernance autochtones (PGA) supervise l'ensemble de ces programmes de contribution qui s'appliquent dans les régions où le MPO gère la pêche et où les accords de revendications territoriales n'ont pas déjà créé un cadre de gestion des pêches.

Les programmes intégrés destinés aux Autochtones du MPO favorisent la santé et la prospérité des communautés autochtones en établissant et en entretenant avec elles des relations solides et stables, en travaillant de façon à faire honneur à la Couronne, et en facilitant la participation des Autochtones aux pêches et à l'aquaculture, aux possibilités économiques qui en découlent, ainsi qu'à la gestion des ressources aquatiques.

PPA soutient également directement une variété de questions stratégiques pour les programmes de PGA.

2.2.7  CADRE DE GESTION INTÉGRÉE DE LA CONTRIBUTION DES AUTOCHTONES (CGICA)

Les programmes de contribution du programme SGA sont mis en œuvre conformément au CGICA.[Secret du Cabinet]. Le cadre est mis en œuvre conformément à la recommandation de 2006 du Groupe d'experts selon laquelle les ministères et organismes devraient « recenser les possibilités d'amélioration des services, d'augmentation de l'efficacité et de partage des pratiques exemplaires avec les autres ministères ». De plus, la Directive sur les paiements de transfert de 2008 du CT stipule que les ministères cherchent à harmoniser les programmes de transferts des paiements qui ont des objectifs similaires ou qui bénéficient aux mêmes intervenants et à normaliser l'administration de ces programmes. Le CGICA établit des modalités et conditions communes pour l'ensemble des programmes de contribution du MPO à l'intention des organisations autochtones, et intègre plusieurs cadres de gestion, cadres administratifs, modèles et processus associés aux programmes de contribution autochtones du MPO.

L'avantage global perçu de cette approche est une meilleure intégration des programmes de contribution du MPO destinés aux Autochtones par l'intermédiaire du CGICA qui permet au MPO et aux Autochtones de se concentrer sur la prestation des services de programme plutôt que sur leur administration, tout en maintenant des niveaux de contrôle financier et de responsabilisation adaptés. Certains avantages sont utiles à la mesure et à l'évaluation du rendement :

  • Harmoniser les approches des stratégies de gestion axée sur les résultats et de mesure du rendement en se concentrant sur les points communs entre les thèmes de résultat des six programmes de contribution du MPO destinés aux Autochtones.
  • Simplifier la production des rapports sur le rendement : l'intégration permettrait de simplifier et de faciliter la production des rapports sur le rendement pour le MPO et les communautés autochtones.
  • Faciliter l'évaluation des programmes : l'intégration faciliterait le processus d'évaluation ministériel en clarifiant l'attribution des différents programmes de contribution destinés aux Autochtones aux thèmes de résultat communs.

2.3 APERÇU DES RESSOURCES DU PROGRAMME


Les ressources du programme ont été relativement constantes pendant la période examinée. Le budget annuel le plus élevé pendant cette période a été celui de 2010-2011 : 63,6 millions de dollars**. Le budget annuel le plus bas a été celui de 2011-2012 : 53,0 millions de dollars. En général, les dépenses réelles ont été légèrement inférieures aux budgets annuels définis.

Un budget total de 282,5 millions de dollars** a été établi pour la période allant du 1er avril 2008 au 31 mars 2013. Les dépenses réelles pour cette période de cinq ans se sont élevées à 275,7 millions de dollars**.

En 2010-2011, à la suite d'une décision découlant de l'examen stratégique, le budget du Programme de transfert des allocations (qui fait partie de la SRAPA) a été réduit de cinq millions de dollars par an.

** Les financements correspondant à la prolongation d'un an de l'IPCIA et l'IPCIP décidée en 2012-2013, soit 11 M$ et 22 M$ respectivement, ne sont pas pris en compte.

Tableau 1 :Budget financier du programme SGA comparé aux dépenses de l'exercice 2008-2009 à l'exercice 2012-2013

Budget financier du programme SGA comparé aux dépenses de l'exercice
En milliers de dollar 2008-09 2009-10 2010-11
Budget Dépenses Budget Dépenses Budget Dépenses
             
S et G 13,573.10$ 11,368.16$ 13,289.71$ 12,298.56$ 13,844.39$ 13,087.62$
F ET E* 6,281.61$ 4,633.50$ 5,627.91$ 4,585.73$ 5,364.57$ 4,519.69$
Salaires* 7,291.49$ 6,734.66$ 7,661.80$ 7,712.83$ 8,479.82$ 8,567.93$
             
SRAPA
Contributions
29,897.92$ 29,838.10$ 32,352.18$ 32,114.43$ 36,710.46$ 35,314.47$
             
PAGRAO
Contributions
14,340.80$ 14,368.19$ 12,930.49$ 12,929.27$ 13,059.68$ 13,059.68$
             
Total 57,811.82$ 55,574.45$ 58,572.38$ 57,342.26$ 63,614.53$ 61,461.77$

 

Budget financier du programme SGA comparé aux dépenses de l'exercice
$000s 2011-12 2012-13***
Budget Dépenses Budget Dépenses
         
S et G 13,260.87$ 12,036.36$ 16,544.47$ 16,708.06$
F ET E* 5,125.11$ 4,473.06$ 5,841.32$ 5,978.77$
Salaires* 8,135.76$ 7,563.30$ 10,703.15$ 10,729.29$
         
SRAPA
Contributions
26,913.51$ 26,911.78$ 48,364.41$ 48,322.85$
         
PAGRAO
Contributions
12,832.76$ 12,812.76$ 17,541.31$ 17,578.90$
         
Total $53,007.14 $51,760.90 $82,450.19*** $82,609.81***

Source : Données officielles du système financier du MPO

Remarques :

*   Budgets de F et E et des salaires consolidés pour les programmes de services votés et de subventions et de contributions destinés aux Autochtones

***    Aux montants des budgets normaux de la SRAPA et du PAGRAO pour 2012-2013 s'ajoutent les financements correspondant à la prolongation d'un an de l'IPCIA et de l'IPCIP, soit 11 M$ et 22 M$ respectivement.


2.4 MODÈLE LOGIQUE


modèle logique

2.5 APERÇU DES PRINCIPAUX INTERVENANTS ET CLIENTS


Intervenants et clients

Le programme SGA et ses sous-programmes répondent aux besoins d'une vaste gamme d'intervenants :

Groupes et communautés autochtones, en particulier les pêcheurs et les communautés côtières
Les groupes autochtones représentent une part importante du secteur de la pêche. Le MPO fait partie des ministères fédéraux assurant une présence étendue sur le terrain dans les communautés autochtones côtières. Le MPO cherche toujours à renforcer les relations avec les groupes autochtones afin de faciliter la négociation et la mise en œuvre de traités modernes et l'atteinte des objectifs généraux du fédéral et des groupes autochtones.

Pêches commerciales
Les pêcheurs commerciaux sont les principaux clients du Programme de pêches commerciales. Le personnel de la gestion des ressources travaille auprès d'environ 52 800 pêcheurs commerciaux inscrits dans l'Atlantique et le Pacifique. Parfois, des navires étrangers, autorisés et surveillés par le MPO, pêchent dans les eaux canadiennes.

Pêches récréatives
Les principaux clients du Programme de pêches récréatives sont les Canadiens qui s'adonnent à la pêche récréative (un sur dix, soit environ 3,2 millions de personnes), les touristes qui viennent au Canada pour pratiquer la pêche sportive et récréative et le secteur de l'industrie qui offre des services de pêche récréative (locations de bateaux, de chalets, etc.).

Premières Nations du Yukon
Les Premières Nations du Yukon sont des parties intéressées du SCS, créé en vertu de l'Accord-cadre définitif. Les pêcheurs commerciaux et récréatifs et le grand public sont des parties intéressées du SCS, comme il est indiqué ci-dessus.

Population canadienne
Les ressources halieutiques du Canada représentent un bien commun essentiel et précieux qui est géré dans l'intérêt de tous les Canadiens. Bon nombre de Canadiens ont des intérêts dans les pêches, dont les exploitants pêcheurs et les pêcheurs à la ligne, les aquaculteurs, les gouvernements provinciaux, territoriaux et municipaux, les groupes autochtones, les organismes communautaires, les organisations non gouvernementales, le secteur de l'écotourisme, les universités et d'autres institutions.


2.6 MESURE DU RENDEMENT DU PROGRAMME


Il est essentiel qu'une stratégie de mesure du rendement (SMR) solide soit en place pour garantir la responsabilisation à l'égard du programme. Le SCT exige des ministères et organismes fédéraux qu'ils mettent en place une telle stratégie, conformément à la Politique sur l'évaluation (2009) du CT, s'ils souhaitent obtenir un nouveau financement ou renouveler un programme. Le MPO a déjà bien avancé dans l'élaboration d'une SMR pour l'ensemble des initiatives du programme SGA. Celle-ci a été communiquée lors de l'étape de planification de l'évaluation et a servi à élaborer le modèle logique de l'évaluation présenté à la section 2.3.

Au début de l'évaluation, PPA et PGA ont travaillé à la modification du modèle logique du CGICA en utilisant une SMR révisée afin d'intégrer les rôles et responsabilités de la nouvelle sous-activité Stratégies et gouvernance du nouvel élément de l'AAP, Stratégies et gouvernance autochtones. Le modèle logique modifié devait permettre à chaque sous-programme faisant partie du programme SGA de rendre compte de son rendement. Pendant la phase de planification, ce processus a été suivi en menant des consultations auprès de nombreux employés du programme à tous les niveaux et dans toutes les régions afin de créer un modèle logique qui réponde aux besoins de l'évaluation et d'améliorer la stratégie de mesure du rendement.

Le programme et les sous-programmes évalués comportaient des données de mesure de rendement limitées ou incohérentes durant la période visée par l'évaluation. Une stratégie de mesure du rendement était en place pour les programmes, mais les évaluateurs n'ont pas trouvé toutes les données quantitatives attendues qu'était censée produire la stratégie de mesure du rendement. L'examen des documents montre que le Ministère administre et consigne les accords de contribution réels qui sont en place de façon appropriée, et qu'il dispose d'un ensemble des données et de statistiques de base sur la pêche au Canada qui est tenu à jour et utilisé. Le Ministère publie des rapports sur les statistiques clés qui intéressent le plus les intervenants9, mais où les statistiques de la pêche autochtone ne sont pas séparées.

Si le rapport ministériel sur le rendement (RMR pour 2011-201210) contient des indicateurs, ils ne sont pas toujours suffisants pour rendre compte des résultats au niveau du programme. Ces éléments suggèrent que l'inclusion de mesures du rendement et de sources de données plus pertinentes dans la stratégie de mesure du rendement permettrait d'améliorer la gestion du programme. Cette évolution améliorerait la production de rapports et la reddition de comptes sur le programme et favoriserait la réalisation d'analyses plus quantitatives lors de futures évaluations.

La création d'indicateurs de rendement pertinents et la collecte systématique de données pour garantir la mesure contribueront à une planification efficace, à une gestion saine et à l'examen du rendement.


9 Par exemple, 2011 Info-éclair Pêches canadiennes. http://www.dfo-mpo.gc.ca/stats/facts-Info-11-fra.htm

10  http://www.dfo-mpo.gc.ca/dpr-rmr/2011-12/so1/so-rs-1.3.3-fra.html


3.0  MÉTHODOLOGIE


3.1 APPROCHE ET MODÈLE DE L'ÉVALUATION

Sources de données multiples
Des sources de données multiples ont été utilisées au cours de l'évaluation (examen de documents, entrevues, groupes de concertation et études de cas). Les données obtenues grâce à ces méthodes ont été triangulées pour aboutir à nos constatations et conclusions.

Modèle non expérimental
L'évaluation a été menée en utilisant un modèle non expérimental qui consistait à obtenir des mesures au terme de la mise en œuvre du programme, sans faire appel à un groupe de référence. Ce modèle a été choisi parce que le programme est destiné à être mis en œuvre dans tout le Canada, en particulier sur les côtes.

3.2 PRINCIPAUX ENJEUX ET QUESTIONS DE L'ÉVALUATION


Principaux enjeux et questions de l'évaluation
Tableau 1.0 : Résumé des enjeux fondamentaux
PERTINENCE

Enjeu nº 1 : Nécessité de maintenir le programme

Évaluation de la mesure dans laquelle le programme et ses sous-programmes continuent de répondre à un besoin manifeste et aux besoins des Canadiens.

Enjeu nº 2 : Le programme cadre-t-il avec les priorités du gouvernement

Évaluation des liens entre les objectifs du programme et i) les priorités du gouvernement fédéral et ii) les résultats stratégiques du Ministère.

Enjeu nº 3 : Le programme cadre-t-il avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral

Évaluation du rôle et des responsabilités du gouvernement fédéral dans la mise en œuvre du programme.

RENDEMENT

Enjeu nº 4 : Atteinte des résultats prévus

Évaluation des progrès réalisés par rapport aux résultats visés (résultats immédiats, intermédiaires et finaux).

Enjeu nº 5 : Démonstration de l'efficience et de l'économie

Évaluation de l’utilisation des ressources relativement à la production d'extrants et aux progrès réalisés par rapport aux résultats prévus.


3.3 SOURCES DE DONNÉES


3.3.1 EXAMEN DES DOCUMENTS

L'examen des documents a aidé les évaluateurs à comprendre le programme, notamment la pertinence/nécessité initiale et actuelle du programme; l'harmonisation avec les priorités du gouvernement; la faculté de réponse aux besoins des Canadiens, et l'économie et l'efficacité du programme.

Les résultats de l'examen des documents ont orienté la sélection de l'échantillon d'informateurs-clés pour le volet Entrevues de cette évaluation, et ont guidé la formulation des questions et questionnaires destinés à être utilisés dans le cadre de ces consultations. L'examen des documents comportait trois volets :

  • surveillance générale du gouvernement (d'ordre administratif);
  • documents propres au programme;
  • documents relatifs aux sous-projets.

3.3.2 ENTREVUES AVEC LES INFORMATEURS-CLÉS ET GROUPES DE CONCERTATION

Les entrevues avec les informateurs-clés ont apporté un éclairage sur les questions d'évaluation comme la faculté de réponse aux besoins des groupes autochtones, des communautés autochtones et des Canadiens; l'efficacité dans l'atteinte des résultats (p. ex., collaboration et capacité accrues, meilleure disponibilité de renseignements sur les pratiques fondées sur des données probantes); et examen de l'utilisation des ressources, de l'économie et de l'efficacité.

Les entrevues avec les informateurs-clés (n = 39) et les groupes de concertation (n = 8 avec 34 participants) ont été menées avec 73 représentants issus de quatre groupes d'intervenants :

Tableau 1 : Entrevues réalisées par catégorie de répondant

Entrevues réalisées par catégorie de répondant
Groupe d'intervenants Entrevues Groupes de concertation Total
Nombre Nombre de participants
Représentants du MPO 9 6 24 33
Représentants d'autres ministères du gouvernement fédéral 6 0 0 6
Représentants des gouvernements provinciaux et territoriaux 4 0 0 4
Représentants des groupes autochtones 20 2 10 30
Total 39 8 34 73

Des entrevues en personne ont été menées à l'ACN et dans les régions du Pacifique et des Maritimes et d'autres ont eu lieu par téléphone. Les personnes interrogées ont été sélectionnées de façon à former un échantillon très représentatif des intervenants et des avis liés au programme SGA.

Le résumé des réponses données par les divers représentants fourni dans ce rapport a été préparé en respectant les règles suivantes :

Résumé des réponses
Résumé des réponses :
« Aucune personne interrogée » : 0 pour cent
« Un petit nombre de personnes interrogées » :               Moins de 25 pour cent
« Quelques personnes interrogées » :Entre 25 et 44 pour cent
« Environ la moitié des personnes interrogées » :Entre 45 et 55 pour cent
« La majorité des personnes interrogées » :Entre 56 et 75 pour cent
« La plupart des personnes interrogées » :Entre 76 et 94 pour cent
« Presque toutes les personnes interrogées » : Entre 95 et 99 pour cent
« Toutes les personnes interrogées » :100 pour cent

3.3.3 ÉTUDES DE CAS

L'évaluation a inclus les six études de cas suivantes :

  1. Programme de contribution pour le Sous-comité du saumon (SCS)
  2. Première Nation Eskasoni (SRAPA)
  3. Gitanyow Fisheries Authority (SRAPA)
  4. Unama’ki Institute of Natural Resources (PAGRAO)
  5. Conseil des pêches des Premières Nations de la Colombie-­Britannique (PAGRAO)
  6. Composante des politiques opérationnelles du programme SGA

Un nombre limité d'études de cas a été sélectionné afin de donner un aperçu équilibré des sous-programmes. Le budget disponible permettait aux évaluateurs de sélectionner un cas SRAPA et un cas PAGRAO pour chacune des pêches des côtes Est et Ouest. L'étude du cas du SCS a été intégrée afin de répondre aux exigences de la Loi sur la gestion des finances publiques pour ce programme de contribution. L'étude de cas de la composante des politiques opérationnelles du programme SGA a été retenue du fait de l'importance du travail sur les politiques, et afin de fournir une évaluation qualitative approfondie de la partie du programme SGA qui n'est pas mise en œuvre au moyen de subventions et de contributions. Les études de cas SRAPA et PAGRAO ont été choisies afin de permettre une meilleure compréhension de la façon dont ces programmes fonctionnent sur les deux côtes où ces programmes prédominent et dans les régions où les programmes sont en place depuis longtemps et représentent de grandes et de petites communautés.

Pour chacune des six études de cas, les évaluateurs ont combiné examen de documents, entrevues et groupes de concertation. Les documents comprenaient des supports ou des rapports mis à disposition par le MPO ou provenant de sites Web publics. Des entrevues ont été réalisées, soit en personne, soit par téléphone, avec un échantillon de représentants du MPO, d'autres ministères du gouvernement fédéral (en particulier AADNC) et des gouvernements provinciaux et territoriaux, et avec des représentants des groupes autochtones.

3.4 LIMITES DE LA MÉTHODE, DÉFIS ET STRATÉGIES D’ATTÉNUATION


Un certain nombre de limites a été déterminé et abordé comme suit :

  • Comme les données quantitatives disponibles étaient limitées, l'évaluation s'est appuyée sur des données qualitatives.
  • La contribution particulière du programme SGA est difficile à distinguer des progrès accomplis et des résultats obtenus au fil du temps grâce à la gamme complète des initiatives du MPO visant à renforcer la capacité, la compréhension, et les relations avec les groupes autochtones. Une question clé de l'évaluation sur ce programme était de savoir s'il avait contribué à établir une relation avec les groupes autochtones au fil du temps. Avant la création de ces programmes, les relations, la capacité et la compréhension entre le MPO et les groupes autochtones étaient très limitées. Ce programme fait partie des nombreuses initiatives qui ont été mises en place au fil des ans depuis le début des années 1990. C'est la combinaison des programmes issus de ces mesures et du programme qui visent à améliorer les relations et la capacité. La capacité s'est renforcée au fil des décennies. À l'aide de l'examen des documents, des entrevues et des études de cas, les évaluateurs ont essayé de distinguer la capacité qui a été développée ces cinq dernières années des efforts déployés ces 30 dernières années.
  • La plupart des données qui ont été utilisées pour cette évaluation proviennent des entrevues en personne, des entrevues par téléphone et des visites dans la Région des Maritimes et la Région du Pacifique, ainsi que des visites rendues aux communautés autochtones. Les évaluateurs ont parlé avec les représentants des communautés, des administrations centrale nationale et régionales du MPO qui étaient disponibles au moment de leur visite. Il est possible que certains interlocuteurs-clés n'aient pas été disponibles lorsque les visites ont eu lieu. De ce fait, leur avis n'est pas présenté dans ce rapport. II a été difficile d'entrer en relation avec certains représentants autochtones, peut-être parce qu'ils voyageaient, qu'ils pêchaient ou qu'ils n'avaient qu'un accès limité à leurs courriels au moment où les invitations ont été lancées ou lorsque les évaluateurs ont tenté de les joindre par téléphone. Certaines personnes interrogées provenant d'autres ministères ou organisations ont décidé de ne pas participer à l'évaluation après avoir déterminé que les évaluateurs avaient déjà interrogé un nombre adéquat de représentants de ce ministère ou de cette organisation.
  • L'invitation envoyée aux personnes susceptibles d'être interrogées et le guide de l'entrevue garantissaient que la confidentialité des propos serait respectée et que les résultats seraient présentés de façon globale. Les thèmes abordés au cours de ces entrevues sont complexes, sensibles et font l'objet de contestations devant les tribunaux. Certaines questions peuvent faire l'objet de négociations de traités en cours ou bloquées. Cela peut expliquer pourquoi certaines personnes interrogées ou sélectionnées pour une éventuelle entrevue étaient réticentes à participer à une entrevue ou à exposer leur point de vue même dans ce cadre. De plus, il est possible que les personnes interrogées aient choisi les idées clés qu'ils ont exprimées pendant les entrevues, de façon à communiquer une opinion ou un point de vue particulier. Lorsqu'ils ont utilisé les données des informateurs-clés pour réaliser leur travail, les évaluateurs ont reconnu que chaque informateur-clé pouvait avoir un point de vue biaisé. Dans cette optique, chaque fois que possible, les évaluateurs ont triangulé les sources de données et noté les cas où les réponses étaient cohérentes ou les cas où les réponses pouvaient avoir différé en fonction des groupes d'informateurs-clés.
  • Six études de cas comprenant un examen des documents, des entrevues, des groupes de concertation et, pour cinq d'entre eux, des visites de terrain, ont été menées. Les entités autochtones examinées dans le cadre de ces études de cas ont été sélectionnées à dessein parce que le programme et les évaluateurs, qui ont une bonne connaissance générale des questions et des communautés autochtones, savaient qu'elles étaient des exemples de cas où l'on s'attendait à ce que les programmes soient efficaces. Ces programmes visent les communautés côtières où la pêche revêt une importance particulière dans la communauté et la culture. Par conséquent, les cas ont été sélectionnés avec les communautés et les organisations côtières. Ces études de cas montrent avec quelle efficacité le programme et ses sous-programmes peuvent fonctionner et ne sont peut-être pas représentatives de l'ensemble des groupes autochtones.

4.0  PRINCIPALES CONSTATATIONS


4.1 PERTINENCE


4.1.1 NÉCESSITÉ DE MAINTENIR LE PROGRAMME

Les évaluateurs examinent dans quelle mesure le programme et ses sous-programmes continuent de répondre à un besoin manifeste et aux besoins des Canadiens. Les évaluateurs ont noté le nombre constamment élevé de litiges et de publications de décisions par les tribunaux au sujet des droits ancestraux et issus de traités. Lors de l'examen des documents, des entrevues et des études de cas, les évaluateurs ont relevé que les dirigeants et les groupes autochtones espéraient vivement pouvoir continuer à développer leur capacité à participer à la gestion des questions relatives aux pêches. S'agissant de la nécessité de maintenir le programme, notre constatation principale est que d'après les données rassemblées, le programme SGA et l'ensemble de ses sous-programmes, à savoir la SRAPA, le PAGRAO, le programme SG et le programme de contribution du SCS, continuent d'être pertinents et nécessaires.

Gestion des pêches

Au vu du besoin d'améliorer la participation des groupes autochtones à la gestion des pêches, l'évaluation a conclu qu'il était nécessaire de maintenir le programme SGA et ses sous-programmes. D'après l'ensemble des entrevues qui ont été réalisées avec des dirigeants autochtones, des représentants du MPO, des représentants d'AADNC; d'après les documents qui ont été examinés soulignant le besoin continu d'une amélioration de la gestion des pêches depuis le début des années 1990; d'après les études de cas qui ont été réalisées pour cette évaluation, dont les études de cas dans les communautés autochtones qui se sont attaquées à des questions liées à la gestion des pêches; et d'après le soutien qu'apporte le PAGRAO à des groupes autochtones au niveau du bassin hydrographique sur les deux côtes du Canada, l'évaluation a confirmé que le programme SGA et ses sous-programmes répondaient bien au besoin d'améliorer la participation des groupes autochtones à la gestion des pêches.

Toutes les méthodes ont apporté la preuve qu'un nombre significatif de groupes autochtones souhaitait participer davantage à la gestion des questions relatives aux pêches. Les preuves montrent que des progrès ont été accomplis, mais aussi qu'il y a un besoin supplémentaire important de développement de la capacité auquel le programme ne répond pas.

L'examen de la documentation a permis de prouver que la SRAPA ne répond qu'à une partie du besoin potentiel et qu'elle a commencé à donner la possibilité à un certain nombre de groupes autochtones de commencer à jouer un rôle significatif dans la gestion des pêches. À mesure que les besoins ont progressé, le MPO s'est servi de la SRAPA et du PAGRAO pour répondre au souhait des groupes autochtones de développer leur capacité à jouer un rôle actif à long terme dans des domaines liés à la gestion des pêches.

Les données obtenues grâce aux entrevues et aux groupes de concertation ont montré que toutes les personnes consultées, notamment les représentants autochtones, déclaraient que les programmes étaient pertinents et nécessaires pour qu'elles puissent continuer à augmenter leurs possibilités de gérer les pêches. Les autochtones interrogés ont suggéré que les groupes autochtones pourraient participer davantage à la gestion des pêches à mesure qu'ils développeraient leur capacité dans ce domaine. Les entrevues révèlent que des progrès notables ont été accomplis depuis 1992, date de lancement de la SRAPA, et que les personnes intéressées espèrent que ces progrès se poursuivront. Presque toutes les personnes interrogées ont indiqué que le programme et ses sous-programmes étaient limités par le budget disponible. Un petit nombre de personnes interrogées a déclaré que le programme des gardes-pêche était une composante très positive de la SRAPA11 qui pouvait être développée en fonction des ressources disponibles pour élargir le recours à des gardes-pêche. Quelques personnes interrogées ont mentionné la participation croissante à l'évaluation de l'habitat du poisson ou de la qualité de l'eau. Les études de cas ont fourni des exemples tangibles de la nécessité de maintenir le programme SGA et ses sous-programmes et que dans d'autres secteurs, les communautés participantes pourraient concentrer davantage leurs efforts dans le cadre de la SRAPA et du PAGRAO.

Avantages économiques

Le programme SGA contribue à améliorer le bien-être économique dans les communautés autochtones. Des données issues de toutes les méthodes d'évaluation prouvent que le programme SGA a renforcé la capacité des groupes participants et a offert de nouvelles occasions de pêche aux groupes autochtones; ce qui a contribué à l'autosuffisance et au bien-être économique des communautés autochtones.

Un petit nombre de personnes interrogées a mentionné des possibilités de pêche qui pourraient contribuer au bien-être économique des communautés autochtones. Plusieurs exemples d'opérations en place qui ont reçu le soutien du programme SGA ont été cités lors des entrevues. Les études de cas ont encore davantage souligné les avantages économiques potentiels que pourraient procurer les pêches aux communautés, par exemple en matière d'augmentation des revenus et des emplois, notamment la Eskasoni Fish and Wildlife Commission.

Un petit nombre de personnes interrogées ont cité les avantages que leur communauté retirait des permis et des quotas accordés par la composante PTA du programme SGA; d'autres ont également reçu des permis en dehors du PTA; par exemple par l'intermédiaire de l'Initiative de l'après-Marshall.12 L'augmentation des activités des pêches qu'autorisent les permis et les quotas sont synonymes de revenus et d'emplois supplémentaires pour ces communautés.

Un petit nombre de personnes interrogées a évoqué la valeur potentiellement élevée des possibilités commerciales, et cité les avantages découlant des autres programmes de contribution du MPO (IPCIP et IPCIA) visant à offrir des possibilités commerciales.

Beaucoup de représentants des PN qui participent aux programmes depuis un certain nombre d'années et qui ont développé leur capacité à gérer les pêches ASR et commerciales ont indiqué que les programmes avaient toujours la possibilité d'évoluer pour permettre davantage d'innovation et le développement de la capacité à un niveau plus élevé.

Soutien des politiques

Le MPO travaille sur les politiques afin de préparer les outils nécessaires pour appuyer une relation permanente positive et une approche nationale cohérente qui répond aux exigences découlant des décisions des tribunaux publiées au fil des ans depuis les années 1990. Les employés régionaux indiquent qu'ils ont besoin d'outils stratégiques qui les aident à évaluer les demandes de modification des quotas attribués pour la pêche ASR. Il est reconnu qu'un travail sur les politiques opérationnelles est nécessaire dans une grande variété de domaines. Voici quelques-uns des domaines sur lesquels il faudrait se pencher : renouvellement de la politique sur la gestion des pêches autochtones; lignes directrices et outils pour la négociation des traités; questions liées aux ententes semblables à des traités; politiques sur les permis et lignes directrices opérationnelles pour la gestion de la pêche autochtone.

Amélioration des relations avec les parties intéressées

La majorité des personnes consultées a convenu que les programmes avaient non seulement amélioré les relations entre le gouvernement fédéral et les groupes autochtones participants, mais qu'ils aidaient aussi à établir des relations plus positives et respectueuses avec d'autres intervenants essentiels (notamment les participants aux pêches commerciale et sportive) s'intéressant à la gestion des pêches, en particulier dans le cadre du PAGRAO.

Les études de cas du PAGRAO ont montré que ce programme avait aidé à établir des relations entre les intervenants clés intéressés par la gestion des pêches au niveau du bassin hydrographique. Il a été relevé que les groupes autochtones, en participant à ces discussions, gagnent en crédibilité et que les intervenants comprennent et respectent davantage la nécessité d'intégrer le savoir traditionnel aux connaissances scientifiques. Les documents peuvent sembler un peu désuets, mais leur examen a montré que le Comité mixte de gestion et le Comité technique ont fourni une tribune utile au MPO et aux groupes autochtones pour qu'ils travaillent ensemble et avec d'autres intervenants. (Pêches et Océans Canada, Renforcer notre relation – La Stratégie relative aux pêches autochtones et au-delà , octobre 2003). 13Les entrevues et les études de cas ont confirmé que ces comités et réunions pour discuter des pêches continuaient à contribuer au renforcement des relations entre les groupes autochtones et le MPO.

Si les négociations de traités n'ont pas progressé aussi rapidement qu'on l'espérait, il y a encore des groupes autochtones qui souhaitent négocier des traités modernes. Les entrevues avec les négociateurs d'AADNC ont confirmé que le programme SGA est utile aux futures négociations. Le programme SGA reste nécessaire pour soutenir les négociations de traités.

Toutes les sources de données confirment que le programme SGA, ses sous-programmes et le programme de contribution du SCS continuent d'être pertinents et nécessaires pour appuyer les négociations de traités avec les Autochtones vivant dans les communautés côtières. Les entrevues ont bien confirmé qu'il s'agit d'un enjeu important lors des négociations avec les PN situées sur les côtes de l'Atlantique ou du Pacifique et à proximité, ou lorsqu'il y a de la pêche continentale.

De nombreuses personnes interrogées ont indiqué que les négociations n'avaient pas beaucoup progressé sur les questions relatives aux pêches au cours de la dernière décennie. L'examen des documents et les entrevues ont montré que la négociation des questions relatives aux pêches avait été suspendue en attendant les résultats de la Commission Cohen. Le principal ministère chargé de l'ensemble des négociations des traités modernes est AADNC. Le MPO est responsable des questions relatives aux pêches et des chapitres portant sur les pêches de ces accords. Certaines PN ont porté leur cas devant les tribunaux plutôt que de négocier. AADNC passe actuellement en revue les tables de négociation afin de déterminer celles qui devraient être une priorité pour les ressources de négociation limitées qui sont disponibles.

Étant donné que le programme SGA et ses sous-programmes aident à établir des relations plus fortes et plus positives entre le MPO et les groupes autochtones participants, ils sont également considérés comme une passerelle vers la signature d'un traité. La négociation des traités pourrait prendre des dizaines d'années. Le fait d'avoir le programme SGA en place permet d'établir et d'entretenir une relation.

L'unité des politiques opérationnelles fournit des conseils et un soutien aux négociateurs de traités. En raison du rôle joué par les pêches dans l'histoire et la culture des groupes autochtones côtiers, et du potentiel de développement économique associé aux possibilités de pêche, le chapitre sur les pêches devrait représenter une partie très importante des futurs traités avec les communautés côtières.

Certaines personnes interrogées ont indiqué que l'allocation de pêche ASR négociée dans le cadre d'un accord conclu dans le cadre de la SRAPA, fournit une référence pour la question de la pêche ASR lors des négociations de traités. Nos entrevues ont été réalisées uniquement avec des groupes autochtones qui participent au programme, de sorte que nous ne disposons d'aucune donnée directe sur les raisons pour lesquelles certains groupes autochtones refusent de participer au programme. Néanmoins, un petit nombre de personnes interrogées a suggéré que quelques PN ne participent peut-être pas au programme SGA parce qu'elles souhaitent régler ces questions devant les tribunaux ou pendant la négociation de traités ou de revendications.


11 Le Programme des gardes-pêche est une composante de la SRAPA qui finance les salaires et les activités des gardes-pêche autochtones. Le Programme des gardes-pêche a été lancé en 1992. Le programme des garde-pêches autochtones a pour objectifs de surveiller la pêche autochtone, de consigner les prises et de veiller au respect du permis communautaire. Les gardes-pêche participent parfois à la surveillance des postes de débarquement et à la patrouille des rivières en vue de repérer toute activité illégale. Pour obtenir de plus amples détails, veuillez vous référer au rapport de la Commission Cohen, Volume 3.

12 http://www.dfo-mpo.gc.ca/fm-gp/aboriginal-autochtones/marshall/index-fra.htm.

13 http://www.dfo-mpo.gc.ca/fm-gp/aboriginal-autochtones/afs/afsoct03-fra.htm.


4.1.2 HARMONISATION AVEC LES PRIORITÉS DU GOUVERNEMENT

Le programme SGA, ses sous-programmes et le programme de contribution du SCS concordent bien avec les priorités déclarées du gouvernement fédéral et avec les résultats stratégiques du MPO. Voici ce que dit le rapport sur les plans et les priorités 2013-2014 du MPO : « dans le contexte des droits ancestraux existants et potentiels, le Ministère facilite la participation des Premières Nations à l’exploitation des possibilités économiques qui découlent des industries des pêches et de l’aquaculture, et ce, en favorisant l'accès, en menant des négociations, en renforçant la capacité et en respectant les exigences des pêches à des fins alimentaires, sociales et rituelles ».14 En outre, le discours du Trône de 2013 mentionne que le gouvernement poursuivra le dialogue sur les relations dans le cadre des traités et les revendications territoriales globales, ainsi que les travaux en collaboration avec les Autochtones en vue de créer des collectivités saines, prospères et autonomes.  En outre, le Programme SGA contribue à l’atteinte des principaux objectifs du rassemblement entre la Couronne et les Premières Nations de 2012, qui mettaient l’accent sur l’amélioration des relations et des partenariats solides entre le Canada et les Premières Nations, et le fait que la négociation des traités devrait tenir compte des principes de certitude, de résolution rapide des revendications et d’une autonomie accrue pour les Autochtones.

De plus, dans le discours du Trône de juin 2011, on énonce que : « [L]es peuples autochtones du Canada occupent une place centrale au sein de notre histoire, et notre gouvernement s’est fixé comme priorité de renouer et d’approfondir nos relations. La contribution des Autochtones sera importante à notre prospérité. Des mesures concertées sont nécessaires pour surmonter les obstacles qui entravent la participation socio-économique de nombreux Autochtones. »15 Dans le budget de 2013, le gouvernement fédéral, pour montrer que la pêche autochtone restait une priorité fédérale, a renouvelé l'IPCIA et l'IPCIP pour un an afin d'aider les Premières Nations à prendre part de façon productive aux pêches commerciales sur les deux côtes.

Toutes les méthodes utilisées lors de cette évaluation ont confirmé que le programme SGA était harmonisé 16avec les priorités du gouvernement fédéral.

Les objectifs du programme concordent également bien avec les résultats stratégiques du MPO « Des secteurs maritimes et des pêches économiquement prospères » et « Écosystèmes aquatiques durables ».


14 http://www.dfo-mpo.gc.ca/rpp/2013-14/SO1/so-rs-1-fra.html.

15 http://www.speech.gc.ca/fra/media.asp?id=1390

16 http://www.aadnc-aandc.gc.ca/fra/1363964630328/1363964850834


4.1.3 HARMONISATION AVEC LES RÔLES ET LES RESPONSABILITÉS DU GOUVERNEMENT FÉDÉRAL

Le programme SGA, ses sous-programmes et le programme de contribution du SCS sont harmonisés avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral énoncés dans la Constitution, la législation et l'Accord-cadre définitif du Yukon. Les documents, les personnes interrogées et les études de cas soulignent la concordance parfaite entre les orientations et priorités du programme SGA et les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral en vertu de l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982, de la législation et de la réglementation du MPO, et de l'Accord-cadre définitif du Yukon. Tous les représentants autochtones consultés ont convenu qu'aucun autre ordre de gouvernement ne pouvait offrir ces types de programme du fait que les Indiens et les pêches relèvent de la compétence fédérale17.


17 Le Canada dispose d'un pouvoir constitutionnel pour les pêches (Loi constitutionnelle de 1867 [pêches dans les eaux côtières et les eaux intérieures]) et les Indiens (article 91(24) [Indiens et terres réservées pour les Indiens]). Les droits existants, ancestraux ou issus de traités, des peuples autochtones sont reconnus et confirmés au paragraphe 35 de la Loi constitutionnelle de 1982.


4.2 RENDEMENT (ATTEINTE DES RÉSULTATS)


STRUCTURES DE GOUVERNANCE OFFICIELLES

Toutes les sources de données ont confirmé les exemples de groupes autochtones engagés dans une relation formelle incluant des structures de gouvernance et de gestion. La plupart des personnes interrogées ont confirmé que, grâce au soutien de la SRAPA et du PAGRAO, la capacité avait augmenté et que les groupes autochtones possèdent les structures, les représentants et l'expertise technique nécessaires pour participer et pour établir une relation avec le MPO.

Les études des cas de ces groupes financés par le programme dans les régions des Maritimes et du Pacifique ont montré les forts avantages potentiels de ces relations formelles, notamment le transfère  de ces structures de gouvernance plus formelles à d'autres domaines d'activité des communautés autochtones.

Les études de cas réalisées pour cette évaluation ont confirmé que les structures de gestion et de gouvernance avaient été établies au niveau communautaire et que ces structures fonctionnaient bien et apportaient des avantages importants. Une communauté a indiqué qu'elle avait créé un comité des capitaines, composé de capitaines expérimentés des pêches de homard et de crabe des PN. Un autre exemple de comité de gouvernance a été l'établissement d'un comité des pêches communautaires, qui représente toutes les tranches de population de la communauté des PN, dont les aînés, les jeunes et les femmes. Ce comité comprenait des représentants de chaque réserve de la région. De plus, le soutien du PAGRAO a permis à la communauté d'avoir des experts en disponibilité auxquels elle pouvait faire appel au besoin. Les personnes interrogées ont trouvé que ce soutien et cette capacité étaient parfois très avantageux. Parmi les autres comités et structures de gouvernance mentionnés pendant les entrevues, il y avait la participation active des Autochtones aux organes de zonage côtiers, la Fédération du saumon Atlantique, le comité des parcs subcôtiers et le comité de la zone étendue de gestion des océans. Sur la côte Ouest, les études de cas ont révélé que le soutien du PAGRAO permettait une plus grande participation des Autochtones à un certain nombre de communautés importantes de gouvernance et de gestion des pêches, dont le comité des pêches Haïda, le groupe de travail marin Haïda, la participation au Conseil des pêches des Premières Nations de la C.-B., la participation au Comité de la côte Nord de la C.-B., la participation au Conseil de gestion MPO-Haïda, et le soutien de la participation des Autochtones au Marine Planning Partnership de la C.-B. Pendant les entrevues, il a été évoqué le soutien du PAGRAO pour permettre la participation des Autochtones au Upper Columbia Aquatic Management Partnership avec le MPO, et un groupe de travail avec le MPO et la C.-B. (avec le soutien de la SRAPA) pour participer aux réunions et aux initiatives menées par le Tenaha Fish and Wildlife management committee.

PORTÉE

Les programmes de SGA a une vaste portée et est bien connu des participants autochtones potentiels. Les collectes de données réalisées pour cette évaluation n'ont pas permis de repérer un grand nombre de groupes autochtones inactifs ou non engagés qui pourrait tirer avantage d'une relation formelle de ce type. Les entrevues ont confirmé que les programmes étaient bien connus, et que la portée du programme était vaste et efficace. Un petit nombre de personnes interrogées a signalé que certains groupes autochtones ont décidé de ne pas accepter le soutien des programmes de contribution du programme SGA pour des raisons politiques (p. ex., par peur que cela n'ait un effet sur les futures négociations de traité avec le gouvernement fédéral), ou en raison de litiges ou de négociations de revendications globales en cours.

CAPACITÉ DES AUTOCHTONES À L'ÉGARD DES PÊCHES ASR

Un nombre important de groupes autochtones est en train de développer la capacité de gérer leurs pêches ASR.

Les études de cas et les entrevues ont fourni des preuves et des exemples de progrès significatifs accomplis par les groupes autochtones par rapport à développer leur capacité à gérer leurs pêches ASR, et ont montré en particulier qu'il n'y avait pas de structure formelle de gestion en place pour les pêches ASR dans les communautés autochtones avant la SRAPA.

Les personnes interrogées ont confirmé que les pêches ASR sont relativement bien gérées en raison du renforcement de la capacité découlant du programme SGA, en particulier (mais pas uniquement) du Programme des gardes-pêche. Les personnes interrogées ont déclaré que le Programme des gardes-pêche entraînait la présence d'agents d'application de la loi dans leur communauté qui était la bienvenue. La présence du garde-pêche au sein de la communauté constitue une mesure dissuasive efficace et encourage donc les pêcheurs à respecter les règles fixées par la communauté. Le problème clé soulevé par la plupart des personnes interrogées était le manque de poisson (en raison de la modification de l'environnement au fil du temps), ou la croissance de la population au sein de la communauté, ce qui a entraîné une augmentation des besoins de pêche ASR par rapport à l'allocation ou à la récolte à des fins ASR disponible.

CAPACITÉ À PARTICIPER AU NIVEAU DU BASSIN HYDROGRAPHIQUE OU DE L'ÉCOSYSTÈME

Toutes les sources de données ont confirmé que les groupes autochtones sont en train de développer la capacité de participer à la gestion collaborative des ressources aquatiques et océaniques à l'échelle du bassin hydrographique ou de l'écosystème.

Ni les documents, ni les bases de données du programme, ni les personnes interrogées n'ont fourni le nombre précis de groupes autochtones qui ont développé cette capacité grâce au programme. Toutefois, toutes les personnes interrogées appartenant à des groupes autochtones ont pu donner des exemples de la façon dont les programmes (surtout le PAGRAO) avaient renforcé leur capacité à gérer les pêches (notamment la réalisation de consultations et l'étude des enjeux) au niveau du bassin hydrographique.

Les bénéficiaires du PAGRAO ont évoqué la valeur élevée de la collaboration au niveau du bassin hydrographique ou de l'écosystème. Il a été donné des exemples de précieuses recherches réalisées, de conseillers experts engagés et de réunions organisées pour discuter d'une grande variété de questions relatives à la gestion des pêches où les parties intéressées étaient de plus en plus ouvertes à l'intégration du savoir traditionnel dans les données scientifiques.

Le PAGRAO, en particulier, est réputé pour améliorer les relations entre les parties intéressées, ce qui conduit à un dialogue plus proactif et positif entre les intervenants, ainsi qu'à une diminution des conflits au sujet des ressources et des droits.

FACILITATION DES CONSULTATIONS AU NIVEAU DU BASSIN HYDROGRAPHIQUE OU DE L'ÉCOSYSTÈME

Les représentants du MPO, des autres ministères fédéraux et des provinces et des territoires ont mis en avant les avantages des consultations à l'échelle du bassin hydrographique ou de l'écosystème, notamment la possibilité d'accroître la capacité, l'expertise et la compréhension des sciences, et la possibilité pour le MPO de consulter efficacement les représentants d'un assez grand nombre de groupes autochtones. Toutes les personnes interrogées ont confirmé que le soutien de la SRAPA et du PAGRAO avait renforcé la capacité des groupes autochtones à améliorer la gestion des pêches au niveau du bassin hydrographique. Les programmes ont aidé les groupes autochtones à se rassembler pour des réunions, des discussions et des groupes de travail concernant l'habitat du poisson, et récemment, concernant les questions d'aquaculture, notamment par l'intermédiaire du conseil consultatif des PN sur l'aquaculture.

ORIENTATION STRATÉGIQUE EFFICACE

Toutes les sources de données montrent l'importance et l'efficacité du sous-programme SG, particulièrement du groupe PPA.

Les politiques, cadres, normes et outils sont en place et utilisés, mais certains doivent être mis à jour et il y a des lacunes.

Les documents, les entrevues et les études de cas montrent qu'il y a des cadres, des lignes directrices et des modèles en place que le personnel du MPO utilise. Cependant, il a été noté qu'il y avait des lacunes et que certaines orientations stratégiques étaient désuètes, en particulier pour ce qui est des allocations de pêche ASR. Le MPO doit effectuer un travail continu supplémentaire sur les politiques opérationnelles pour que l'approche nationale soit uniforme et concorde avec les décisions des tribunaux récentes. Un petit nombre de représentants des autres ministères ont indiqué que le travail sur les politiques du MPO avait une valeur potentiellement élevée, mais qu'en raison des ressources limitées du Ministère, les progrès étaient lents.

Les études de cas et les entrevues ont indiqué qu'il fallait travailler sur les politiques opérationnelles afin de mettre à jour la Politique sur la gestion des pêches autochtones; les lignes directrices et les outils servant à la négociation des traités; les mandats relatifs aux traités; les ententes semblables à des traités; et un certain nombre de politiques sur les pêches autochtones, dont les politiques sur les permis, les lignes directrices opérationnelles sur la gestion des pêches autochtones, les politiques portant sur les questions de contiguïté; les politiques ayant trait à la pêche ASR, les politiques liées à la surveillance et aux rapports, les politiques concernant les pêches ASR et commerciale intégrées, et la participation des Autochtones à la gestion des pêches.

Le principal problème évoqué concernant le sous-programme Stratégies et gouvernance était le faible niveau de ressources dédiées à ce travail et donc la lenteur des progrès en matière de prestation de conseils et d'actualisation des politiques, cadres, lignes directrices et avis en vue de répondre aux attentes des agents régionaux du MPO et des négociateurs d'AADNC.

La plupart des personnes interrogées et des études de cas ont indiqué que les exigences en matière de rapports financiers et de rapports sur le rendement pesant sur les bénéficiaires des accords de contribution étaient complexes du point de vue de certains bénéficiaires et méritaient un examen visant à déterminer si ces rapports pouvaient être simplifiés ou rationalisés tout en continuant à respecter les modalités et conditions établies pour ces programmes et les exigences en vertu de la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor et de la Loi sur la gestion des finances publiques.

ACCÈS DES AUTOCHTONES À LA PÊCHE COMMERCIALE

Les documents, entrevues et études de cas ont confirmé que lorsqu'un groupe autochtone avait la capacité requise, la pêche commerciale pouvait représenter une possibilité économique importante pour les communautés côtières autochtones.

Les documents, entrevues et études de cas ont confirmé l'importance du Programme de transfert des allocations (PTA) de la SRAPA qui a été créé en 1994. Le PTA soutient la priorité du MPO concernant la durabilité des ressources étant donné qu'il ne crée pas de pression supplémentaire sur la ressource. L'accès aux pêches commerciales s'obtient par l'intermédiaire d'un processus de délaissement volontaire où il est proposé aux propriétaires de navires commerciaux et aux détenteurs d'une admissibilité à un permis de renoncer définitivement à leur permis ou à leur quota en échange d'un paiement. Une fois qu'il y a eu une renonciation volontaire à un permis ou un quota, le MPO transfère la capacité de pêche commerciale communautaire équivalente aux groupes autochtones.

L'examen de la documentation et des bases de données n'a pas permis de confirmer le nombre précis de permis délivrés en vertu du PTA.

Les personnes interrogées ont confirmé que les principaux bénéficiaires avaient pu accéder à quelques permis grâce au PTA (mais à moins qu'ils ne l'auraient souhaité), et toutes les personnes interrogées qui ont parlé du PTA avaient une bonne opinion de ce programme. Lorsque la pêche commerciale a lieu toute l'année, toutes les personnes interrogées ont confirmé que la pêche commerciale est source de revenus et d'emplois pour la communauté. Les personnes interrogées qui faisaient partie des communautés côtières de l'Atlantique ont indiqué que le soutien du PTA dans le cadre de la SRAPA avait permis d'augmenter le nombre de permis de pêche commerciale communautaires acquis par l'intermédiaire de l'Initiative de l'après-Marshall (qui a pris fin en 2007).

Un petit nombre d'Autochtones interrogés ont signalé que les allocations avaient souvent été négociées longtemps auparavant, et qu'après le temps écoulé, il n'y avait peut-être plus suffisamment de poissons à pêcher, ou que des permis ou des quotas supplémentaires seraient les bienvenus. Un petit nombre de personnes interrogées a fait remarquer, avec regret, que le PTA disposait de ressources assez limitées par rapport à la demande potentielle, et que l'attribution de ressources supplémentaires au PTA permettrait d'augmenter le développement économique. Les entrevues et les études de cas ont permis de repérer plusieurs entreprises autochtones de pêche commerciale qui étaient pleinement opérationnelles.

PARTICIPATION DES AUTOCHTONES

Le RPP du MPO indique qu'il y a actuellement 134 accords en vertu de la SRAPA en place18 et 36 accords en vertu du PAGRAO19, et qu'il y a 105 groupes autochtones actifs dans le domaine de la pêche commerciale communautaire.20 Toutes les sources de données utilisées pour l'évaluation ont fourni des exemples de groupes autochtones qui participent activement aux activités de pêche, aux structures et processus formels de prise de décisions en matière de gestion des pêches et d'échange d'information ayant pour objectif la gestion durable et la conservation des ressources halieutiques, aquatiques et océaniques. Les forums de prise de décision dont il a été question pendant les entrevues abordaient des sujets tels que la gestion de l'habitat du poisson et l'évaluation des stocks.

Dans tous les cas, les bénéficiaires autochtones voyaient leur participation de façon positive. Les représentants autochtones et les dirigeants des communautés étaient très satisfaits d'avoir leur mot à dire dans la discussion sur les questions relatives aux pêches. Le programme des gardes-pêche a été cité comme mécanisme clé garantissant la participation des Autochtones à la gestion des pêches, étant donné qu'il entraîne la présence d'agents d'application de la loi dans la communauté et qu'il permet une meilleure formation et le développement de la capacité au niveau communautaire. Le fait d'avoir des gardes-pêche dans les communautés a servi de mesure dissuasive et a créé un plus grand respect vis-à-vis des règles mises en place par les communautés autochtones elles-mêmes pour réglementer la pêche ASR.

L'un des principaux résultats de la participation accrue des Autochtones à la gestion des pêches, c'est qu'elle a aidé à établir une relation permanente avec le MPO pour les questions relatives aux pêches. La plupart des représentants autochtones ont indiqué qu'ils étaient satisfaits du niveau d'engagement et de participation aux questions administratives, mais qu'ils souhaitaient également jouer un plus grand rôle dans la gestion des pêches, notamment participer davantage à l'établissement des allocations et des quotas.

UNE PÊCHE BIEN GÉRÉE

D'après les éléments d'enquête obtenus dans le cadre de cette évaluation, les pêches ASR semblent être gérées efficacement21. Les données ont fourni des exemples de groupes autochtones considérés comme de bons gestionnaires des pêches ASR, qui publiaient les règlements en vigueur pour la récolte et la pêche ASR et qui recrutaient des gardes-pêche pour décourager toute tentative de violation de ces règlements. Il convient de noter que les groupes autochtones n'ont pas tous embauché un garde-pêche et que les évaluateurs ont été informés que beaucoup de gardes-pêche embauchés par les groupes autochtones n'étaient pas désignés en vertu de la Loi sur les pêches.

Les problèmes en lien avec la pêche ASR évoqués par les participants de cette évaluation concernaient principalement le manque de poisson à disposition des communautés autochtones pour la pêche ASR. Un autre problème évoqué était que l'allocation de pêche ASR a été négociée il y a de nombreuses années et qu'il faudrait la réévaluer en tenant compte de l'augmentation de la population dans la communauté au fil des ans, selon l'avis de la plupart des Autochtones interrogés qui ont évoqué ce point. De plus, quelques Autochtones interrogés ont mentionné les difficultés que posait le fait d'avoir des gardes-pêche chargés de veiller au respect des allocations de poisson lorsque la plupart des Autochtones considèrent qu'ils ont un droit ancestral de pêcher.

Un autre problème en lien avec la pêche ASR évoqué par un petit nombre d'entrevues a été le désir qu'ont certains groupes autochtones (ceux qui participent à une pêche commerciale) d'avoir une approche intégrée de la pêche ASR et de la pêche commerciale afin d'améliorer l'efficacité des activités de pêche autochtone réelles. Il convient de noter que l'équipe d'évaluation n'a pas recueilli de données sur l'avis des représentants de la pêche commerciale non autochtones sur la question des pêches ASR et commerciale intégrées. Certains éléments collectés pendant l'évaluation montrent qu'il s'agit d'un domaine où le groupe sur les politiques opérationnelles du MPO s'emploie à évaluer des enjeux complexes et potentiellement conflictuels.

PARTICIPATION DES GROUPES AUTOCHTONES À LA GESTION DES RESSOURCES HALIEUTIQUES

Les données de cette évaluation indiquent qu'un nombre important de groupes autochtones participent à la gestion des pêches souvent sous la forme d'organismes regroupés, avec le soutien du PAGRAO, qui est une composante du programme SGA. Il n'a pas été possible de déterminer la proportion précise de groupes autochtones membres de ces organismes regroupés et utilisant un cadre de gestion des ressources intégré, durable et commun pendant cette étude. Il est ressorti clairement des documents, des entrevues et des études de cas qu'un nombre non négligeable de groupes autochtones intervenait sur les questions relatives à la gestion des pêches.

Presque toutes les personnes interrogées avaient l'impression de participer aux discussions sur les questions relatives aux pêches et à la gestion de certains aspects de ces questions. Un petit nombre de personnes interrogées faisant partie des organisations autochtones s'est dit intéressé par un plus grand engagement dans les questions relatives aux pêches, par exemple par une cogestion.

Toutes les personnes interrogées avaient constaté des améliorations au niveau de la gestion des ressources halieutiques au cours des cinq dernières années, et elles ont indiqué que cela faisait partie d'un processus d'amélioration continue enclenché depuis la mise en place de ces sous-programmes. Le programme SGA a réussi à établir des relations avec les groupes et communautés autochtones pour parvenir à cette amélioration.

CONTRIBUTION POSITIVE AUX ENTENTES OU NÉGOCIATIONS DE REVENDICATIONS ET DE TRAITÉS MODERNES

Les bénéficiaires avaient généralement un avis positif sur la contribution du programme SGA aux ententes de traités modernes; toutefois, les progrès ont été très limités à cet égard depuis 2008. D'après les entrevues, il n'y a pas eu de négociations importantes sur des chapitres ayant trait aux pêches depuis 2008. La négociation des traités modernes est très complexe et en ce qui concerne la pêche en Colombie-Britannique, les négociations ont été suspendues dans l'attente des résultats de la Commission Cohen et de ceux d'un examen des négociations actuelles par AADNC visant à repérer les négociations ayant le plus de chances de progresser. Certaines PN ont décidé d'engager des poursuites plutôt que des négociations. Les tribunaux ont rendu de nombreuses décisions sur des sujets qui ont un effet sur les questions relatives aux pêches. Les accords qui sont mis en place dans le cadre de la SRAPA créent essentiellement un genre de référence pour d'éventuelles négociations de traités ou d'ententes semblables à des traités. D'après les documents, les entrevues et les études de cas, le programme SGA du MPO contribue de façon positive aux négociations de revendications et de traités modernes. Il y a des preuves d'un travail spécialisé technique de haute qualité et très pertinent en lien avec le renouvellement des mandats de négociation et avec le renouvellement et la mise à jour des politiques opérationnelles, des lignes directrices et des outils sur les pêches autochtones. Par exemple, il est prévu que les questions relatives aux politiques et aux lignes directrices en lien avec les droits inhérents, le devoir de consulter, les difficultés d'offrir des possibilités de pêche ASR pour certaines espèces et régions, l'aquaculture, l'accès commercial, la cogestion, le regroupement et la contiguïté feront l'objet de travaux.

L'évaluation n'a pas permis d'obtenir de renseignements sur le nombre de négociations où le programme SGA a contribué de manière positive à la négociation des revendications et des traités. Dès le début de la collecte des données, il est apparu clairement qu'il ne serait pas possible d'obtenir ces renseignements, ou que le nombre serait faible, étant donné que les questions relatives aux pêches ne faisaient pas l'objet de négociations pendant la période étudiée dans le cadre de l'évaluation, à de rares exceptions près.

AVANTAGES QUE TIRENT LES GROUPES AUTOCHTONES DES POSSIBILITÉS DE PÊCHE

L'évaluation n'a pas permis de déterminer la valeur exacte des avantages que tirent les groupes autochtones des possibilités de pêche offertes dans le cadre des programmes.

Les données qualitatives collectées indiquent que certains groupes autochtones ont bénéficié de possibilités de pêche grâce aux programmes, et que ces possibilités ont procuré des avantages aux communautés, notamment des revenus et des emplois.

De nombreuses données qualitatives ont montré que le programme SGA contribue à l'autosuffisance et au bien-être économique de nombreux groupes autochtones, par exemple en créant des emplois dans le domaine des pêches, et en améliorant la qualité de la vie dans la communauté du fait de l'augmentation des revenus et des emplois supplémentaires.

4.3 RENDEMENT (DÉMONSTRATION DE L'EFFICIENCE ET DE L'ÉCONOMIE)


Les données obtenues dans le cadre de l'examen des documents, des entrevues et des études de cas indiquent que le programme fonctionne en respectant les budgets établis. Les documents liés aux conflits et tensions passés entre pêcheurs autochtones et pêcheurs non autochtones indiquent que le programme est bénéfique, car il augmente la stabilité et diminue les risques de conflits perturbateurs. Toutes les personnes interrogées ont confirmé que le programme et ses sous-programmes avaient contribué efficacement à établir une relation plus solide entre le MPO et les communautés autochtones.

En ce qui concerne l'économie et l'efficience, les bénéficiaires ont indiqué que le processus de proposition et de présentation de rapports fonctionnait. Cependant, la plupart des bénéficiaires ont suggéré des façons d'améliorer, selon eux, l'efficience des processus de proposition et de règlement des revendications, notamment un processus de proposition simplifié et une approbation plus rapide des deux. Les entrevues laissent penser que certains retards signalés pourraient s'expliquer par différents facteurs, outre la diligence raisonnable, parmi lesquels : le manque de ressources du MPO, le besoin de formation des employés du MPO et des bénéficiaires, la nécessité d'actualiser les politiques opérationnelles ou les outils de traitement, l'inadéquation des rapports produits par les bénéficiaires ou l'inadéquation des propositions des bénéficiaires.

La plupart des personnes interrogées ont signalé que les ressources du programme SGA étaient limitées et qu'elles n'avaient pas été augmentées depuis de nombreuses années.

La plupart des personnes interrogées ont demandé à ce que le MPO simplifie et clarifie le processus de présentation des rapports. Une personne interrogée a indiqué que le MPO avait lancé un modèle de demande et un processus de production de rapports communs, mais quelques personnes interrogées (représentants du MPO et des PN) ont indiqué que les exigences en matière de rapports changeaient trop fréquemment et restaient plus complexes que ce qui semblait nécessaire.

Les bénéficiaires recevant un financement pluriannuel étaient très satisfaits de cette approche. Quelques-unes des PN consultées ont encouragé le MPO à continuer à utiliser le financement pluriannuel, car il leur permet d'effectuer une planification à plus long terme et est plus efficace. Quelques PN ont évoqué les délais importants entre la proposition, l'approbation et la réception du financement. Certaines PN consultées ont suggéré que c'était peut-être dû au fort taux de roulement du personnel au sein du MPO. La majorité des Autochtones interrogés ont cité le taux élevé de roulement du personnel ou la difficulté de savoir à quelle personne s'adresser pour certaines questions concernant les programmes.

Valeur pour les Canadiens

Les programmes autochtones procurent des avantages non négligeables aux communautés autochtones, notamment le développement de la capacité de gestion de la pêche ASR, des connaissances scientifiques et une capacité en matière de pêche commerciale. La pêche au Canada représente environ 2,6 milliards de dollars par an. Le programme SGA renforce les relations et contribue à atténuer les conflits qui pourraient perturber les industries des pêches commerciale et sportive du Canada.

Les ressources sont gérées de façon prudente, ce qui démontre des pratiques d'intendance professionnelles

D'après les entrevues, les documents et les études de cas, les ressources semblent être gérées de façon adaptée, ce qui révèle des méthodes d'intendance professionnelles adéquates.

Les personnes interrogées ont indiqué que les plans, les rapports et les rapports financiers sont étudiés avec soin, et que tous les problèmes sont examinés avec les bénéficiaires, puis confirmés.

Du point de vue des bénéficiaires, le processus peut être lent et les paiements sont souvent retardés. Les entrevues laissent penser que certains retards signalés pourraient s'expliquer par différents facteurs, outre la diligence raisonnable, parmi lesquels : le manque de ressources, le besoin de formation des employés du MPO et des bénéficiaires, la nécessité d'actualiser les politiques opérationnelles ou les outils de traitement, l'inadéquation des rapports des bénéficiaires ou l'inadéquation des plans de travail des bénéficiaires.

Respect des priorités, exigences et initiatives stratégiques

D'après les entrevues, il semble que les priorités, exigences et initiatives stratégiques soient bien respectées.

Un petit nombre de personnes interrogées a signalé qu'un certain nombre de politiques du MPO en lien avec les questions relatives aux pêches autochtones était en place depuis de nombreuses années et qu'elles ne reflétaient peut-être pas toutes les décisions des tribunaux qui avaient été rendues au cours des vingt dernières années. Les droits ancestraux et issus de traités ont considérablement évolué au fil des ans.

La composante des politiques opérationnelles du programme SGA met actuellement en œuvre un plan important pour réaliser les mises à jour nécessaires des politiques, lignes directrices, outils et cadres du MPO. Cependant, il s'agit d'un travail complexe qui requiert un niveau relativement élevé d'expertise unique concernant les lois, la culture et les pêches autochtones d'une part, et la structure, l'organisation et la politique du MPO d'autre part. Les ressources actuellement disponibles pour ce travail au sein du MPO sont relativement limitées et les progrès sont lents en raison de la complexité des enjeux, de la quantité de travail à réaliser, et du niveau limité d'expertise et de ressources disponibles.

Le traitement des créances fonctionne, mais certaines données montrent un retard au niveau de certains paiements

Concernant le processus de créances, un petit nombre de PN interrogées a indiqué qu'il pouvait s'écouler un certain temps entre la présentation des rapports et le paiement réel. Dans certains de ces cas, les retards semblent être le résultat d'un suivi par le MPO qui nécessite davantage d’information en lien avec les rapports définitifs.

Un petit nombre de PN interrogées a signalé que le MPO avait tenté de modifier et d'améliorer le processus de présentation des rapports au fil des ans. Une récente amélioration des modèles utilisés a été mentionnée pendant un petit nombre d'entrevues.

Quelques personnes interrogées ont fait remarquer qu'il y a un certain nombre de niveaux d'approbation qui causent peut-être quelques retards. Toutes les personnes interrogées ont relevé que le MPO avait la possibilité d'élaborer de meilleurs cadres et lignes directrices pour les questions relatives aux pêches opérationnelles. De meilleurs cadres et lignes directrices pourraient réduire ce qui est perçu par un petit nombre de personnes interrogées comme une certaine subjectivité pouvant mener à des applications non cohérentes des politiques. Un petit nombre de PN interrogées s'est dit intéressé par une éventuelle délégation par le MPO de certains pouvoirs décisionnels liés aux pêches qui touchent directement leur communauté. Comme l'indiquait une personne interrogée, le MPO pourrait être en mesure de trouver des façons d'« habiliter les communautés à faire plus de choses ».

Plusieurs PN interrogées se sont dites intéressées par une meilleure communication du MPO. Une autre PN a fait remarquer que la communication entre les autres communautés et au sein de celles-ci pourrait être améliorée en utilisant des technologies de communication modernes.

RÉSUMÉ DES CONSTATATIONS CONCERNANT L'EFFICACITÉ DE LA SRAPA

Toutes les sources de données indiquent que le programme de contribution de la SRAPA fournit un soutien efficace aux groupes autochtones pour :

  • la préparation de leurs plans de pêche;
  • l'administration, la surveillance et l'application des permis et des accords, et la déclaration des prises de pêche;
  • les activités d'éducation et de sensibilisation avec leurs membres et les autres bénéficiaires.

D'après les entrevues et les études de cas, le PTA, qui fait partie de la composante SRAPA du programme SGA, a été efficace. Le PTA facilite le retrait volontaire des permis de pêche commerciale et la délivrance de permis communautaires aux communautés autochtones admissibles de manière à ne pas intensifier la pression actuelle sur la ressource.

RÉSUMÉ DES CONSTATATIONS CONCERNANT L'EFFICACITÉ DU PAGRAO

Les documents, entrevues et études de cas prouvent que le PAGRAO améliore efficacement la participation au niveau du bassin hydrographique pour plusieurs aspects de la gestion des pêches, comme il est indiqué ci-dessous.

Le PAGRAO a développé la capacité des groupes autochtones à participer plus efficacement aux processus de gestion des océans et des ressources aquatiques auxquels prennent part plusieurs intervenants, à l'échelle d'un bassin versant ou d'un écosystème.

Le PAGRAO a financé les groupes autochtones admissibles pour qu'ils mettent sur pied des organisations de gestion des ressources aquatiques et des océans. Ces organisations ont permis de développer la capacité interne ou ont embauché des personnes compétentes et spécialisées pour participer efficacement aux processus décisionnels et consultatifs.

Le programme a rendu possible une gestion collaborative des pêches. Les entrevues et les études de cas qui ont porté sur l'Unama’ki Institute of Natural Resources et le Conseil des pêches des Premières Nations de la Colombie-Britannique fournissent des preuves tirées de ce cas que le PAGRAO a permis d'améliorer l'échange d'information entre les groupes autochtones, le MPO et les autres parties intéressées, et entre groupes autochtones eux-mêmes. Il a également créé un climat de confiance et de compréhension entre les intervenants participants et a permis aux groupes autochtones de gagner en crédibilité pour devenir des partenaires traitant d'égal à égal lors des discussions sur les questions de gestion des pêches.

RÉSUMÉ DES CONSTATATIONS CONCERNANT L'EFFICACITÉ DU SCS

Le programme de contribution du SCS est l'instrument qui permet au Canada et au MPO de se conformer à ses obligations en vertu des traités dans le respect du SCS.

L'étude de cas de l'évaluation a révélé que le SCS représente l'intérêt public, dont les intérêts des PN, et les intérêts des pêches commerciale et récréative, et des autres intervenants publics.

Le SCS consulte le public et les intervenants, et dispose d'un programme de communication et d'éducation actif au Yukon, à Whitehorse, et dans chacun des trois réseaux hydrographiques. D'après les entrevues et l'examen des documents, le public et les intervenants participent activement aux activités du SCS.

D'après les entrevues et la documentation, en ce qui concerne la gestion du saumon au Yukon, le SCS constitue un moyen efficace et efficient pour le MPO d'obtenir des commentaires et de prendre le pouls d'un échantillon représentatif d'intervenants, dont les PN, les pêcheurs commerciaux et les pêcheurs sportifs.

Les réunions et les consultations publiques du SCS permettent de communiquer avec le public et de l'éduquer sur les questions d'allocation de saumon, d'habitat et de gestion du saumon au Yukon. La consultation du site Web du SCS (www.yssc.ca) révèle que des réunions sont organisées tout au long de l'année à Whitehorse et dans chacun des trois réseaux hydrographiques. Le procès-verbal des réunions est mis en ligne sur le site Web du SCS.

L'étude du cas du SCS a permis de conclure que les enjeux relatifs au saumon au Yukon étaient complexes et s'expliquaient par l'insuffisance du stock de saumons quinnat pour la pêche. Dans cet environnement, le SCS joue un rôle important et actif pour ce qui est de formuler des recommandations à l'intention du ministre du MPO et d'offrir des possibilités de consultation publique, de communication et d'éducation en lien avec l'amélioration du stock de saumon au Yukon.


18 http://www.dfo-mpo.gc.ca/dpr-rmr/2011-12/SO1/so-rs-1.3.1-fra.html

19  http://www.dfo-mpo.gc.ca/dpr-rmr/2011-12/SO1/so-rs-1.3.2-fra.html

20  http://www.dfo-mpo.gc.ca/dpr-rmr/2011-12/SO1/so-rs-1.3-fra.html

21 De temps en temps, les médias affirment que les règlements s'appliquant à la pêche ASR ne sont pas respectés ou mis en application, en particulier à proximité des zones urbaines. Par exemple, pendant la Commission Cohen, des pêcheurs commerciaux et des agents de C et P du MPO ont témoigné en particulier au sujet d'allégations concernant la vente illégale supposée du poisson de la pêche ASR par les PN. Des allégations ont été faites concernant des pêcheurs de la réserve des Musqueam où Gail Sparrow a affirmé qu'elle avait vu des pêcheurs autochtones de sa propre communauté qui vendaient leurs prises de la pêche ASR en dehors de la réserve au lieu de la mettre à disposition de leur communauté. Voir par exemple : The Globe and Mail. Former B.C. chief says sockeye was stolen from her band. 20 mai 2011. http://www.theglobeandmail.com/news/british-columbia/former-bc-chief-says-sockeye-was-stolen-from-her-band/article4263070/. Voir aussi : No proof of illegal salmon sales by Natives, but feds believe they're guilty. Fisheries authorities don’t have proof of the alleged illegal sale of salmon by aboriginal fishers. « Coultish et Nelson ont témoigné que les autorités responsables de la pêche pensaient que la majorité des réserves en chambre froide était destinée à être vendue sur le marché, mais qu'aucun élément ne permettait de le prouver. » http://www.straight.com/news/no-proof-illegal-salmon-sales-natives-feds-believe-theyre-guilty. Veuillez noter que les évaluateurs n'ont pas mené d'enquête spécifique sur une quelconque allégation de mauvaise utilisation du poisson de la pêche ASR. Globalement, les données qualitatives de cette évaluation ont indiqué que la pêche ASR était bien gérée. Comme dans d'autres domaines d'application de la loi, il y a peut-être des exemples de non-respect de la loi, en particulier lorsqu'il y a une possibilité de gagner de l'argent. Cette évaluation a révélé que le programme SGA avait augmenté le niveau d'application de la loi, et avait en particulier accru la présence d'activités d'application de la loi dans les communautés par l'intermédiaire du Programme des gardes-pêche qui est soutenu par la SRAPA.


5.0  CONCLUSIONS


5.1 PERTINENCE (NÉCESSITÉ DE MAINTIEN)


En gardant à l'esprit les données qualitatives collectées pour cette évaluation, d'après les documents, entrevues et études de cas, cette évaluation confirme la pertinence et le rendement continus du programme de contribution SGA et de ses sous-programmes, et conclut que ces programmes de contribution constituent une valeur ajoutée pour les Canadiens.

Cette évaluation globale appuie la poursuite de la SRAPA (dont le PTA), du PAGRAO et du SCS. D'après l'ensemble des sources de données, le programme SGA et ses sous-programmes semblent continuer à être pertinents et nécessaires pour les Canadiens qui vivent de la pêche ou y participent, en particulier les groupes et communautés autochtones, de même que les pêcheurs commerciaux et sportifs des communautés côtières.

Le programme SGA concorde bien avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral énoncés dans l’article 35 de  Loi constitutionnelle de 1982 et avec la législation et la réglementation du MPO.

Le programme SGA va dans le sens des priorités fédérales de réconciliation avec les Autochtones, de croissance économique et d'amélioration de la qualité de vie.

Les programmes restent nécessaires pour :

  • Accroître la capacité de recherche et technique et l'engagement des intervenants;
  • Maintenir des relations solides et stables avec les groupes autochtones;
  • Appuyer des discussions et une collaboration plus générales dans le domaine de la gestion des ressources halieutiques;
  • Développer une capacité et une indépendance sociales et économiques accrues;
  • Prodiguer des conseils sur les accords de traités;
  • Rendre la gestion des ressources halieutiques plus novatrice.

5.2 EFFICACITÉ (RÉSULTATS)


Le programme SGA et ses sous-programmes ont été efficaces.

Le programme SGA a contribué à ce qui suit :

  • Relation plus solide avec les groupes autochtones et meilleure participation des Autochtones;
  • Capacité accrue des Autochtones à gérer leur pêche ASR et à intervenir sur les questions relatives à la gestion des pêches;
  • Capacité accrue des groupes autochtones à participer à la gestion collaborative des ressources aquatiques et océaniques à l'échelle du bassin hydrographique ou de l'écosystème;
  • Élaboration de politiques, cadres et lignes directrices qui doivent être tenues à jour en permanence;
  • Capacité des groupes autochtones à accéder aux permis et aux quotas de pêche commerciale, et avantages que leur a conférés cet accès;
  • Meilleure participation des groupes autochtones aux activités, au processus décisionnel, à l'échange d'information, aux structures et aux processus contribuant à la gestion durable et à la conservation des ressources halieutiques, aquatiques et océaniques;
  • Gestion efficiente de la pêche ASR;
  • Respect satisfaisant des priorités, exigences et initiatives stratégiques du MPO.

5.3 EFFICACITÉ (EFFICIENCE ET ÉCONOMIE)


Les ressources du programme SGA sont limitées et n'ont pas été augmentées depuis de nombreuses années. La consultation des entrevues, l'examen des études de cas et les documents indiquent que le financement en vertu des accords initiaux de la SRAPA et du PAGRAO n'ont pas changé/augmenté depuis leur mise en place.

Les données budgétaires montrent que le programme fonctionne en respectant le budget alloué.

L'évaluation démontre que le programme est administré conformément aux modalités et conditions du programme, à la Politique sur les paiements de transfert de 2008 du CT et à la Loi sur la gestion des finances publiques.

L'évaluation conclut que le programme fonctionne en veillant aux principes d'efficience et d'économie22.

Voici quelques-uns des points relevés au cours de l'évaluation :

  • Satisfaction vis-à-vis des accords de financement pluriannuel;
  • Délais importants entre la soumission des propositions et des rapports et l'approbation et la réception réelles du financement;
  • Le MPO a la possibilité d'élaborer de meilleurs cadres et lignes directrices pour les questions relatives aux pêches opérationnelles.

22 Il n'a pas été possible de réaliser une analyse des coûts administratifs de chaque programme étant donné que les dépenses de F et E et salariales des programmes des services votés et de subventions et de contributions autochtones sont présentées dans un rapport financier commun.


6.0  RECOMMANDATIONS


1. Le sous-ministre adjoint, Gestion des écosystèmes et des pêches, doit réviser la stratégie de mesure du rendement du programme SGA et de ses trois sous-programmes, et améliorer la collecte continue des données sur le rendement afin de faciliter l'évaluation des résultats inscrits dans le modèle logique du programme.

Il serait utile de disposer de données sur les résultats propres au programme SGA et à ses sous-programmes pour les évaluations et les rapports de rendement à venir, ainsi que pour démontrer l'intérêt de ce programme et de ses sous-programmes. De plus, les données issues de la mesure continue du rendement pourraient aussi être utilisées pour l'amélioration continue des programmes.

2. Le sous-ministre adjoint principal, Gestion des écosystèmes et des pêches, doit accélérer le travail prévu sur les politiques opérationnelles.

Un grand nombre des politiques, cadres et directives sur la pêche autochtone en vigueur est désuet. L'unité des politiques opérationnelles de SG a cerné les lacunes et dispose d'un plan pour les corriger, mais la mise en œuvre de ce plan est très lente en raison des ressources limitées et des priorité changeantes. Tout travail sur les politiques qui n'est pas achevé en temps opportun entraîne un risque non négligeable que le MPO ne puisse offrir une approche nationale cohérente reflétant les décisions des tribunaux sur les questions relatives aux pêches autochtones.

3. Le sous-ministre adjoint principal, Gestion des écosystèmes et des pêches, doit examiner le processus de demande et de présentation des rapports pour réduire les éléments complexes inutiles ou obscurs pour les demandeurs autochtones.

Presque tous les Autochtones interrogés ont exprimé de l'insatisfaction vis-à-vis de certains aspects des processus de proposition, de négotiation ou de présentation des rapports. Le MPO devrait repérer les sources d'erreur ou les problèmes les plus courants et s'assurer que les formulaires et les consignes sont clairs. Le fait de proposer davantage de formations aux groupes autochtones qui préparent les propositions ou remplissent les rapports pourrait réduire le niveau de frustration exprimé par les Autochtones interrogés à l'égard du délai d'examen et d'approbation des propositions et des rapports.


ANNEX A : MATRICES DES DONNÉES DE L’ÉVALUATION


PARTIE 1 : QUESTIONS CLÉS DE L'ÉVALUATION

QUESTIONS CLÉS DE L'ÉVALUATION

PERTINENCE

Enjeu nº 1 : Nécessité de maintenir le programme
Évaluation de la mesure dans laquelle le programme et ses sous-programmes continuent de répondre à un besoin manifeste et aux besoins des Canadiens.

Question clé :
•  Le programme et ses sous-programmes continuent-ils à répondre aux besoins manifestes des intervenants et aux besoins des Canadiens?

Enjeu nº 2 : Le programme cadre-t-il avec les priorités du gouvernement             
Évaluation des liens entre les objectifs du programme et
i)   les priorités du gouvernement fédéral
ii)  les résultats stratégiques du Ministère.

Question clé :
•  Le programme et ses sous-programmes concordent-ils avec les priorités déclarées du gouvernement fédéral et les résultats stratégiques du MPO?

Enjeu nº 3 : Le programme cadre-t-il avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral
Évaluation du rôle et des responsabilités du gouvernement fédéral dans la mise en œuvre du programme.

Question clé :
•  Les programmes et les sous-programmes sont-ils harmonisés avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral?

RENDEMENT
Enjeu nº 4 : Atteinte des résultats prévus            
Évaluation des progrès réalisés par rapport aux résultats prévus (dont les résultats immédiats et intermédiaires).

Questions clés :
Quels ont été les progrès observés à l'égard des points suivants :
i)   atteinte des résultats prévus, en particulier, participation des communautés autochtones à la gestion des ressources halieutiques;
ii)  contribution positive aux ententes ou négociations de revendications et de traités modernes;
iii)  avantages que tirent les groupes et communautés autochtones des possibilités de pêche.

Enjeu nº 5 : Démonstration de l'efficience et de l'économie        
Évaluation de l’utilisation des ressources relativement à la production d'extrants et aux progrès réalisés par rapport aux résultats prévus.

Question clé :
•  Le programme et ses sous-programmes ont-ils montré qu'ils fonctionnaient d'une manière efficiente et qui offre de la valeur ajoutée aux intervenants et aux Canadiens?

PARTIE 2 : MATRICE DES ENJEUX AVEC INDICATEURS, SOURCES DE DONNÉES ET MÉTHODES

MATRICE DES ENJEUX AVEC INDICATEURS, SOURCES DE DONNÉES ET MÉTHODES
Enjeu de l'évaluation Question d'évaluation Indicateurs Source des données Méthode de collecte de données
Pertinence

Enjeu nº 1 :
Nécessité de maintenir le programme

Le programme répond-il à un besoin permanent?

  1. Les groupes et les communautés autochtones participent-ils comme il convient à la gestion des questions relatives aux pêches?
  2. Les groupes autochtones ont-ils toujours besoin de soutien pour développer leur capacité à participer efficacement aux négociations des traités et des revendications?
  3. Existe-t-il des possibilités de pêche pour les groupes et communautés autochtones qui pourraient contribuer à l'autosuffisance et au bien-être économique des communautés autochtones?

Nombre de groupes autochtones participant à la gestion des questions relatives aux pêches

Nombre de négociations de traités et de revendications en cours qui portent notamment sur des questions relatives aux pêches

Nombre (et valeur estimée, si possible) de possibilités de pêche cernées qui pourraient contribuer à l'autosuffisance et au bien-être économique des communautés autochtones

Documents

 

Avis des intervenants et des représentants du gouvernement

Examen des documents
Entrevues

Enjeu nº 2 :
 Le programme cadre-t-il avec les priorités du gouvernement

Le programme et ses sous-programmes concordent-ils avec les priorités déclarées du gouvernement fédéral et les résultats stratégiques du MPO?

Niveau de correspondance entre les orientations et les priorités du programme SGA et les priorités déclarées du Ministère et du gouvernement fédéral

Contenu des documents et avis des représentants du gouvernement sur la concordance avec les priorités fédérales et les résultats stratégiques du MPO

Documents
Intervenants

Examen des documents
Entrevues

Enjeu nº 3 :
Le programme cadre-t-il avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral

Les programmes et les sous-programmes sont-ils harmonisés avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral?

Niveau de correspondance entre les orientations et les priorités du programme SGA et les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral

Contenu des documents
 
Avis des représentants du gouvernement sur la concordance avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral

Documents [remarque : dans cette matrice, « documents » inclut tous les rapports sur le rendement et les ensembles de données produits par le MPO dans le cadre de la mise en œuvre de la stratégie de mesure du rendement du programme SGA]

Intervenants

Examen des documents

 

Entrevues

Rendement

Enjeu nº 4 : Atteinte des résultats prévus
Évaluation des progrès réalisés par rapport aux résultats prévus (dont les résultats directs et intermédiaires)

Résultats directs        
Participation des Autochtones Dans quelle mesure les groupes autochtones sont-ils engagés dans une relation formelle incluant une gouvernance, des structures de gestion et des processus avec des paramètres définis pour la période de l'accord ou indiquée dans le traité?

Dans quelle mesure les groupes autochtones sont-ils engagés dans une relation formelle incluant une gouvernance, des structures de gestion et des processus avec des paramètres définis pour la durée de l'entente ou indiquée dans le traité?

Nombre de groupes autochtones inactifs ou non engagés pour lesquels ce type de participation serait avantageux

Documents

Avis des bénéficiaires et des représentants du gouvernement

Examen de documents

Entrevues et groupes de concertation

Études de cas

Capacité des Autochtones

Dans quelle mesure les groupes autochtones développent-ils leur capacité à gérer leurs pêches ASR?

Nombre de groupes autochtones qui développent activement leur capacité à gérer leurs pêches ASR

Avis des bénéficiaires clés sur leur capacité à participer à la gestion collaborative des ressources aquatiques et océaniques à l'échelle du bassin hydrographique ou de l'écosystème

Nombre de groupes autochtones inactifs

Documents

Avis des bénéficiaires et des représentants du gouvernement

Études de cas

Examen de documents

Entrevues et groupes de concertation

Études de cas

Dans quelle mesure les groupes autochtones développent-ils la capacité de participer à la gestion collaborative des ressources aquatiques et océaniques à l'échelle du bassin hydrographique ou de l'écosystème?

Nombre de groupes autochtones qui développent la capacité de participer à la gestion collaborative des ressources aquatiques et océaniques à l'échelle du bassin hydrographique ou de l'écosystème

Documents

Avis des bénéficiaires et des représentants du gouvernement

Examen de documents

Entrevues et groupes de concertation

Études de cas

Orientation stratégique efficace

Dans quelle mesure l'orientation stratégique, les normes, les conseils et les outils sont-ils disponibles et sont-ils utilisés par les employés du MPO et les autres ministères?

 

Documents

Entrevues avec les représentants du gouvernement

Examen de documents

Entrevues et groupes de concertation

Accès des Autochtones à la pêche commerciale

Dans quelle mesure les groupes autochtones accèdent-ils aux permis et aux quotas de pêche commerciale?

Nombre de groupes autochtones disposant de permis et quotas de pêche commerciale

Avis des bénéficiaires clés sur leur capacité à accéder aux permis et quotas de pêche commerciale

 

Documents

 

Avis des bénéficiaires et des représentants du gouvernement

Examen de documents

 

Entrevues et groupes de concertation

Études de cas

Dans quelle mesure les groupes autochtones exploitent-ils des entreprises de pêche commerciale qui sont pleinement opérationnelles?

Nombre d'entreprises de pêche commerciale autochtones pleinement opérationnelles

Documents

 

Entrevues

Examen de documents

Entrevues

Études de cas

Résultats intermédiaires        

Participation des Autochtones

Dans quelle mesure les groupes autochtones participent-ils aux activités, à la prise de décisions, à l'échange d'information, aux structures et aux processus contribuant à la gestion durable et à la conservation des ressources halieutiques, aquatiques et océaniques?

Nombre de groupes autochtones qui participent aux activités, à la prise de décisions, à l'échange d'information, aux structures et aux processus contribuant à la gestion durable et à la conservation des ressources halieutiques, aquatiques et océaniques

Avis de bénéficiaires clés sur leur participation aux activités, à la prise de décisions, à l'échange d'information, aux structures et aux processus contribuant à la gestion durable et à la conservation des ressources halieutiques, aquatiques et océaniques

Documents

Avis des bénéficiaires et des représentants du gouvernement

Examen de documents

Entrevues et groupes de concertation

Études de cas

Pêche ASR bien gérée

Dans quelle mesure la pêche ASR est-elle gérée efficacement?

Proportion de communautés autochtones dont on juge qu'elles gèrent bien leur pêche ASR

Documents

Avis des bénéficiaires et des représentants du gouvernement

Examen de documents

Entrevues et groupes de concertation

Études de cas

 

Respect des priorités, exigences et initiatives stratégiques

Dans quelle mesure le personnel du programme se conforme-t-il aux priorités, exigences et initiatives stratégiques ministérielles?

Degré de conformité aux priorités, exigences et initiatives stratégiques

Documents

Représentants de la direction

Rapports de vérification

Entrevues avec les représentants du MPO et les intervenants clés

Examen de documents

Entrevues et groupes de concertation

Études de cas

Résultats finaux        

Participation des communautés autochtones à la gestion des ressources halieutiques

Dans quelle mesure les groupes et communautés autochtones participent-ils à la gestion des ressources halieutiques en utilisant un cadre de gestion des ressources intégré, durable et commun?

Proportion de groupes et communautés autochtones participant à la gestion des ressources halieutiques en utilisant un cadre de gestion des ressources intégré, durable et commun

Mesure dans laquelle les groupes et les communautés autochtones se sentent intégrés à la gestion des ressources halieutiques

Mesure dans laquelle les groupes et les communautés autochtones constatent des améliorations au niveau de la gestion des ressources halieutiques

Documents

Avis des bénéficiaires et des représentants du gouvernement

Examen de documents

Entrevues et groupes de concertation

Études de cas

Contribution positive aux ententes ou négociations de revendications et de traités modernes

Dans quelle mesure le programme SGA contribue-t-il de façon positive aux ententes de traités ou de traités modernes et aux négociations des revendications?

Avis des bénéficiaires sur la mesure dans laquelle le programme SGA contribue de façon positive aux ententes de traités ou de traités modernes et aux négociations des revendications?

Nombre de négociations où le programme SGA a contribué de façon positive à la négociation des revendications ou des traités

Documents

Avis des représentants du gouvernement et des groupes autochtones

Examen de documents

Entrevues et groupes de concertation

Études de cas

Avantages que tirent les groupes et communautés autochtones des possibilités de pêche

Dans quelle mesure les groupes et communautés autochtones profitent-ils des possibilités de pêche contribuant à leur autosuffisance et à leur bien-être économique?

Valeur estimée des avantages que tirent les groupes et communautés autochtones des possibilités de pêche

Mesure dans laquelle le programme SGA a contribué à l'autosuffisance et au bien-être économique des communautés autochtones

Mesure dans laquelle les groupes et communautés autochtones perçoivent les avantages qu'ils retirent des possibilités de pêche

Documents

Avis des bénéficiaires et des représentants du gouvernement

Examen de documents

Entrevues et groupes de concertation

Études de cas

Rentabilité/optimisation des ressources

Enjeu nº 5 : Démonstration de l'efficience et de l'économie        
Évaluation de l’utilisation des ressources relativement à la production d'extrants et aux progrès réalisés par rapport aux résultats prévus.

Le programme et ses sous-programmes ont-ils montré qu'ils fonctionnaient d'une manière efficiente et qui offre de la valeur ajoutée aux intervenants et aux Canadiens?

Y a-t-il des preuves que le programme fonctionne de façon efficiente?
Y a-t-il des preuves que les avantages du programme et de chaque sous-programme sont supérieurs aux coûts?
Si l'on considère les résultats qu'ont donnés le programme et chaque sous-programme, le programme a-t-il représenté une valeur ajoutée pour les intervenants?

Les bénéficiaires confirment l'efficience du processus de demande et de créances.

Le programme et ses sous-programmes fonctionnent en respectant les limites du budget (comparaison des ressources prévues au budget et des ressources réelles).

 

Les programmes de contribution sont exécutés conformément à la politique et à la législation du CT.

Rapports sur les budgets et les dépenses

Rapports des bénéficiaires des contributions

Avis de bénéficiaires
Avis des représentants du MPO
Avis des représentants des autres ministères

Examen des documents financiers

Entrevues et groupes de concertation

 

Si l'on considère les résultats qu'ont donnés le programme et chaque sous-programme, le programme a-t-il représenté une valeur ajoutée pour les Canadiens?

Comparaison de la valeur estimée des résultats obtenus par rapport aux coûts

Documents

Avis des bénéficiaires et des représentants du gouvernement

Examen de documents

Entrevues et groupes de concertation

 

Les ressources sont-elles gérées d'une façon prudente qui démontre des pratiques d'intendance professionnelles?

Avis des employés responsables du programme et des bénéficiaires sur les pratiques de gestion au sein du programme et des sous-programmes

Documents budgétaires
Entrevues avec les représentants du MPO

Examen de documents

Entrevues et groupes de concertation


ANNEX B : PLAN D’ACTION DE LA GESTION

PLAN D’ACTION DE LA GESTION
Recommandation

Justification :Il serait utile de disposer de données sur les résultats propres au programme SGA et à ses sous-programmes pour les évaluations et les rapports de rendement à venir, ainsi que pour démontrer l'intérêt de ce programme et de ses sous-programmes. De plus, les données issues de la mesure continue du rendement pourraient aussi être utilisées pour l'amélioration continue des programmes.

Recommandation 1 : Le sous-ministre adjoint principal, Gestion des écosystèmes et des pêches, doit réviser la stratégie de mesure du rendement du programme SGA et des trois sous-programmes, et améliorer la collecte continue des données sur le rendement afin de faciliter l'évaluation des résultats inscrits dans le modèle logique du programme.

Stratégie
Élaborer une stratégie de mesure du rendement efficace tenant compte du programme SGA et assurer une mesure appropriée des données et une amélioration continue.
Mesures de gestion Date d'échéance (avant la fin du mois) Mise à jour de l'état : Terminée/ Conforme aux échéances /Raison de la modification de la date d'échéance Extrant
Mettre à jour le modèle logique. Mars 2014    
Élaborer, maintenir et mettre à jour une stratégie de mesure du rendement qui établit une cadre pour décrire et mesurer  le rendement des programmes SGA. Décembre 2014    
Consigner les changements au programme et les communiquer aux bénéficiaires. Mars 2014    
Mettre à jour le Système d’information sur les programmes autochtones et la gouvernance (SIPAG) pour saisir les rapports. Avril 2015    
Organiser des séances de formation avec la participation des administrations centrales régionales et nationale ainsi que du personnel de secteur de l’ensemble des Septembre 2015    
régions administratives du MPO sur différents sujets, dont la gestion des ententes de contribution, les exigences standard en matière de rapports, les aspects procéduraux liés à la négociation d’ententes et le recours au SIPAG.      
Recommandation

Justification :Un grand nombre des politiques, cadres et directives sur la pêche autochtone en vigueur est désuet. L'unité des politiques opérationnelles de SG a cerné les lacunes et dispose d'un plan pour les corriger, mais la mise en œuvre de ce plan est très lente en raison des ressources limitées et des priorités changeantes. Tout travail sur les politiques qui n'est pas achevé en temps opportun entraîne un risque non négligeable que le MPO ne puisse offrir une approche nationale cohérente reflétant les décisions des tribunaux sur les questions relatives aux pêches autochtones.

Recommandation 2 : Le sous-ministre adjoint principal, Gestion des écosystèmes et des pêches, doit accélérer le travail prévu sur les politiques opérationnelles.

Stratégie

Établissement de la priorité des exigences stratégiques du travail au moyen d’une approche fondée sur les risques pour déterminer un plan de travail ciblé tenant compte des contraintes de ressources et prévoyant une solution tampon pour la réorientation et l’exécution des autres obligations. Il sera ainsi possible de concentrer le travail stratégique de SG en temps opportun, de sorte qu’il soit de grande qualité et utile sur le plan opérationnel.

Mesures de gestion Date d'échéance (avant la fin du mois) Mise à jour de l'état : Terminée/ Conforme aux échéances /Raison de la modification de la date d'échéance Extrant

Dresser un portrait de la situation actuelle (ressources, politiques, etc.)

Avril 2014

 

 

Déterminer les demandes actuelles et à venir. (Analyse du contexte)

Juin 2014

 

 

Déterminer les critères d’évaluation pour l’établissement de la priorité.

Septembre 2014

 

 

Déterminer la liste chronologique des secteurs stratégiques nécessitant du travail.

Avril 2015

 

 

Effectuer l’analyse fondée sur les risques des exigences et des demandes liées au travail stratégique.

Juin 2015

 

 

Créer un plan de travail pour achever les secteurs ciblés en y intégrant des mesures d’urgence.

Octobre 2015

 

 

Surveiller la progression au moyen d’un protocole établi; ajuster le plan, au besoin.

Avril 2016

 

 

Recommandation

Justification : Presque tous les Autochtones interrogés ont exprimé de l'insatisfaction vis-à-vis de certains aspects des processus de proposition, de négociation ou de présentation des rapports. Le MPO devrait repérer les sources d'erreur ou les problèmes les plus courants et réviser les formulaires et les consignes afin de s'assurer qu'ils sont clairs et simples. Le fait de proposer davantage de formations aux groupes autochtones qui préparent les propositions ou remplissent les rapports pourrait réduire le niveau d'insatisfaction exprimé par les Autochtones interrogés sur le délai d'examen et d'approbation des propositions et des rapports.

Recommandation 3 : Le sous-ministre adjoint principal, Gestion des écosystèmes et des pêches, doit examiner le processus de demande et de présentation des rapports pour réduire les éléments complexes inutiles ou obscurs pour les demandeurs autochtones.

Stratégie

Veiller à ce que les processus d’application du programme actuel soient révisés en conséquence au moyen d’un mécanisme d’examen intégré permettant d’améliorer plus efficacement la conformité avec les processus d’application et de revendication à l’échelle nationale.

Mesures de gestion Date d'échéance (avant la fin du mois) Mise à jour de l'état : Terminée/ Conforme aux échéances /Raison de la modification de la date d'échéance Extrant
Évaluer les processus actuels d’application et d’établissement des rapports. - Examiner les processus et normes de service internes pour déterminer où il est possible de les simplifier. Juillet 2014    

Réaliser un sondage, ou par un autre moyen, déterminer les améliorations suggérées ou nécessaires pour simplifier ou alléger le processus pour les demandeurs et les bénéficiaires.

Intégrer les changements et les améliorations réalisables, tout en veillant à respecter l’ensemble des exigences du Conseil du Trésor.

Septembre 2014    
Préparer des directives externes pour les bénéficiaires du programme, comme des guides et des manuels de l’utilisateur. Décembre 2014    
Conclure des accords sur les niveaux de service avec les régions pour garantir l’uniformité nationale et l’exécution efficace des programmes. Décembre 2014    
Transmettre la documentation sur les exigences et l’orientation du MPO aux bénéficiaires. Avril 2015    
Établir et mettre en œuvre un mécanisme de rétroaction annuelle de la part des bénéficiaires à propos de l’exécution du programme et de la prestation des services du MPO. Avril 2016