ÉVALUATION DE L'INITIATIVE DES PÊCHES
COMMERCIALES INTÉGRÉES DE L’ATLANTIQUE
(IPCIA)

6B176
RAPPORT FINAL
13 août 2015

DIRECTION DE L’ÉVALUATION
EVALUATION DIRECTORATE



TABLE DES MATIÈRES


REMERCIEMENTS ET ACRONYMES


REMERCIEMENTS

La Direction de l'évaluation remercie tous ceux qui ont participé à cette évaluation de l'Initiative des pêches commerciales intégrées de l'Atlantique. Nous remercions tous les informateurs clés qui ont pris le temps de discuter avec les membres de l'équipe d'évaluation à l'occasion des visites de sites, des séances de discussion en groupe ainsi que des entrevues en personne et par téléphone. L'équipe d'évaluation tient particulièrement à remercier tous ceux qui ont contribué à l'organisation des visites aux différentes Premières Nations participantes ainsi que les coordonnateurs des pêches qui ont accueilli l'équipe dans leur communauté.


SIGLES ET ACRONYMES


List of acronyms
PAGRAO Programme autochtone de gestion des ressources aquatiques et océaniques
IPCIA Initiative des pêches commerciales intégrées de l'Atlantique (IPCIA)
EPC Entreprise de pêche commerciale
MPO Pêches et Océans Canada

SOMMAIRE


INTRODUCTION

Le présent rapport porte sur l'évaluation de l'Initiative des pêches commerciales intégrées de l'Atlantique (IPCIA), qui a été créée par Pêches et Océans Canada (MPO) afin de favoriser la mise sur pied d'entreprises de pêche commerciale durables au sein des Premières Nations Mi'kmaq et Malécites. Sur les 34 Premières Nations admissibles à l'IPCIA en Gaspésie, au Nouveau-Brunswick, en Nouvelle-Écosse et à l'Île-du-Prince-Édouard, 32 y participent.

Cette initiative, lancée en 2007, a fait l'objet d'une première évaluation en 2009-2010. La présente étude, réalisée par la Direction de l'évaluation de Pêches et Océans Canada (MPO), vise la période de cinq ans s'échelonnant de 2010-2011 à 2014-2015. Conformément à la Politique sur l'évaluation du Conseil du Trésor, cette étude porte sur la pertinence actuelle de l'IPCIA, l'efficacité du programme quant à l'atteinte des résultats escomptés ainsi que l'efficience et la rentabilité de son exécution.

Au départ, l'IPCIA était un programme quinquennal ayant reçu un budget de 55,1 millions de dollars (2007-2012). Le budget de 2012 prévoyait une prolongation d'un an ainsi qu'un financement de 11,02 millions de dollars, qui a été renouvelé d'un montant équivalent en 2013. L'initiative a été reconduite en 2014 et en 2015, à un financement de 11,02 millions de dollars par année.

MÉTHODE D’ÉVALUATION

Une évaluation à petite échelle a été jugée appropriée, car l'évaluation de l'IPCIA réalisée en 2009 a donné des résultats positifs, et des données détaillées sur les indicateurs de rendement du programme pour les années subséquentes étaient accessibles.

Les données ont été recueillies lors de visites de sites à 5 Premières Nations ainsi qu'à l'occasion de deux séances de discussion en groupe et de 14 entrevues par téléphone ou en personne. Les renseignements proviennent également des bases de données et des dossiers du programme de l'IPCIA, de documents connexes et d'articles publiés sur Internet.

RÉSULTATS DE L'ÉVALUATION

Pertinence

Les Premières Nations ont toujours besoin des services et des ressources fournis dans le cadre de l'IPCIA. Le type et l'importance de ces besoins varient d'une Première Nation à l'autre, selon la taille de la communauté, la capacité de gestion des pêches commerciales, l'accès à diverses espèces marines et à divers types de bateaux de pêche et d'engins, l'expérience des capitaines et des pêcheurs ainsi qu'un large éventail d'autres variables. Les entreprises de pêche commerciale de bon nombre des Premières Nations admissibles ne possèdent actuellement pas la capacité commerciale nécessaire pour assurer leur viabilité à long terme. Selon une évaluation annuelle approfondie réalisée par le personnel de l'IPCIA, nombreuses sont les entreprises dont la capacité ne permet pas, pour le moment, d'essuyer un revers majeur, tel qu'une réduction importante du nombre de captures autorisées, une forte baisse du prix du marché ou la perte de leur coordonnateur des pêches.

Grâce à son soutien au développement des entreprises de pêche commerciale durables, l'IPCIA contribue à l'atteinte du résultat stratégique escompté du MPO à l'égard des secteurs maritimes et des pêches économiquement prospères. En outre, l'IPCIA vise à accroître la participation des Premières Nations à la gestion des pêches de l'Atlantique, contribuant ainsi au résultat stratégique du MPO des écosystèmes aquatiques durables.

D'un point de vue pangouvernemental, l'IPCIA s'inscrit bien dans le Cadre fédéral pour le développement économique des Autochtones1. En ce qui a trait aux objectifs de ce cadre fédéral, l'IPCIA contribue à renforcer l'entreprenariat des Autochtones, à augmenter la valeur des actifs des Autochtones, à créer de nouveaux partenariats efficaces afin de maximiser les possibilités de développement économique et à développer le capital humain autochtone.


1 https://www.aadnc-aandc.gc.ca/fra/1100100033498/1100100033499


Efficacité

Cette initiative est un moyen efficace de maintenir et de renforcer les investissements effectués par le passé dans les entreprises de pêche commerciales des Premières Nations Mi'kmaq et Malécites. Les données du programme indiquent qu'au cours des cinq dernières années, il y a un renforcement graduel mais stable de la capacité de gestion des entreprises des Premières Nations Mi'kmaq et Malécites. La vitesse de l’amélioration de la capacité, de même que la mesure dans laquelle elle s'est accrue, varie d'une Première Nation participante à l'autre, et ce, pour une multitude de raisons. Toutefois, chez la plupart des communautés, un progrès constant a été noté. Les gestionnaires des pêches autochtones consultés dans le cadre de cette étude estiment que l'IPCIA a fortement contribué à l'expansion de leur entreprise de pêche commerciale.

Les coordonnateurs de liaison des pêches commerciales de l'IPCIA favorisent la participation des Premières Nations à la gestion des pêches de l'Atlantique. À ce stade-ci, la participation des Premières Nations se résume principalement à fournir des renseignements sur les problèmes liés à la gestion des pêches, à donner leur avis en cas de besoin et à prendre part à la mise en œuvre des mesures de conservation locales.

Efficience et économie

Les données suggèrent que l'IPCIA est exécutée de façon économique et efficiente. Le pourcentage des frais d'administration par rapport aux dépenses totales est de 10,6 % en moyenne sur la période de cinq ans examinée. Ce pourcentage est très faible étant donné que, dans le calcul, on tient compte non seulement de la gestion des fonds de contribution, mais également de la coordination de cinq objectifs distincts du programme et du maintien de partenariats essentiels avec des organisations des Premières Nations.

CONCLUSION

L'IPCIA est un programme utile qui présente un bon rendement. Les données recueillies dans le cadre de cette évaluation montrent que le programme a permis d'aider de façon efficace 32 Premières Nations de Mi'kmaq et de Malécites de la Gaspésie, du Nouveau-Brunswick, de la Nouvelle-Écosse et de l'Île-du-Prince-Édouard à renforcer leur capacité de gestion, d'expansion et de diversification de leurs entreprises de pêches commerciales. En 2014, d'après l'évaluation de la direction de l'IPCIA, 7 des 32 entreprises de pêche commerciale des Premières Nations participantes pouvaient être qualifiées de durables.

Toutes les composantes du programme de l'IPCIA s'avèrent toujours nécessaires, car la majorité des entreprises de pêche commerciale des Premières Nations Mi'kmaq et Malécites, bien qu'elles affichent une capacité accrue, ne sont pas encore autosuffisantes. L'IPCIA est suffisamment souple pour répondre adéquatement aux besoins des Premières Nations en matière de développement de leurs entreprises de pêche commerciales, besoins qui varient grandement selon le type, l’importance ainsi que le moment où ils doivent être comblés. De plus, le programme cadre toujours avec le résultat stratégique du MPO à savoir « des secteurs maritimes et des pêches économiquement prospères » en plus de s’inscrire dans le Cadre fédéral pour le développement économique des Autochtones.

À la lumière du succès manifeste du programme, on a tiré un certain nombre de leçons et défini des pratiques exemplaires qui pourraient orienter la conception de futures initiatives semblables.

RECOMMANDATION

La direction de l'IPCIA a récemment tenté de diminuer le soutien offert aux entreprises qui ont été jugées durables. Cette réduction du soutien de l'IPCIA a suscité de fortes réactions de la part de nombreuses Premières Nations touchées par cette mesure. Ces dernières ont avancé qu'elles étaient pénalisées pour avoir mis sur pied des entreprises de pêche commerciale solides. La direction de l'IPCIA et les Premières Nations touchées sont parvenues à un compromis. Toutefois, il reste à établir un processus clair et mutuellement compris pour effectuer la transition entre entreprise de pêche commerciale soutenue par l'IPCIA et entreprise autonome.

La haute direction de l'IPCIA devrait élaborer, en consultation avec les Premières Nations participantes et les principaux intervenants, un processus clair et échelonné pour aider les entreprises de pêche commerciale participantes à effectuer la transition entre entreprise de pêche commerciale soutenue par l'IPCIA et entreprise autonome.


1. INTRODUCTION



1.1 BUT DE L'ÉVALUATION

Ce rapport présente les résultats de l'évaluation de l'Initiative des pêches commerciales intégrées de l'Atlantique (IPCIA) lancée en 2007 par la Direction de l'évaluation de Pêches et Océans Canada. Cette initiative a fait l'objet d'une première évaluation en 2009-2010. La présente étude de l'IPCIA, qui porte sur la période s'échelonnant de 2010-2011 à 2014-2015, répond à une exigence de la Loi sur la gestion des finances publiques, selon laquelle chaque programme de versement de subventions ou de contributions doit faire l'objet d'un examen quinquennal. Conformément aux exigences de la Politique sur l'évaluation du Conseil du Trésor, l'équipe chargée de l'évaluation a examiné la pertinence actuelle de l'IPCIA et l'efficacité du programme quant à l'atteinte des résultats escomptés. Elle a également évalué l'efficacité et la rentabilité de l'exécution du programme.


1.2 PARAMÈTRES

L'IPCIA vise à soutenir la mise sur pied d'entreprises de pêche commerciale durables par les Premières Nations Mi'kmaq et Malécites. Sur les 34 Premières Nations admissibles à l'IPCIA en Gaspésie, au Nouveau-Brunswick, en Nouvelle-Écosse et à l'Île-du-Prince-Édouard, 32 y participent.

L'Initiative est gérée par la Direction des affaires autochtones au sein du secteur des Écosystèmes et de la gestion des pêches de l'administration centrale du MPO, à Ottawa, qui reçoit de l'aide des régions du Québec, du Golfe et des Maritimes. La prestation des services du programme est principalement assurée par l'intermédiaire de contrats conclus avec des professionnels et des organisations de l'Atlantique.

L'IPCIA bénéficie d'un financement d'environ 11 millions de dollars par année. Le financement de l'Initiative est engagé jusqu'à l'exercice financier 2015-2016.

Cette étude d'évaluation a été menée de janvier à juin 2015.


1.3 STRUCTURE DU RAPPORT

Le sommaire de ce rapport offre un aperçu de l'objet de l'évaluation, de la méthode utilisée, des constatations, des conclusions et des recommandations. L'introduction, soit cette section-ci, définit le contexte de l'étude d'évaluation et les grandes lignes du rapport. La section 2 présente de l'information sur le programme de l'IPCIA, et la section 3 décrit la méthode d'évaluation. Les constatations de l'évaluation sont exposées à la section 4, et les conclusions et recommandations, à la section 5. Les annexes fournissent des renseignements supplémentaires.


2. PROFIL DU PROGRAMME


2.1 MANDAT

Tel qu'il est mentionné dans la version de 2011 de la charte de gouvernance de l'IPCIA, l'IPCIA est exécutée aux termes du Cadre de gestion intégrée de la contribution des Autochtones [MPO] et de ses modalités et conditions approuvées par le Conseil du Trésor en mars 2009.


2.2 ACTIVITÉS

Le mécanisme du programme de l'IPCIA comporte deux volets d'activités. Le volet principal vise à accroître la durabilité économique de l'entreprise de pêche commerciale mise sur pied dans chacune des communautés des Premières Nations participantes. Le volet secondaire vise à encourager la participation des Premières Nations au processus de gestion des pêches de l'Atlantique dirigé par le MPO. Ces activités sont organisées en partenariat avec l'Atlantic Policy Congress of First Nations Chiefs Secretariat et d'autres organisations des Premières Nations.

La figure 1 ci-dessous présente de façon détaillée les composantes du programme.

Figure 1 : Composantes du programme de l'IPCIA

Figure 1
Nom de la composante Objet
1 – Amélioration de la gouvernance des entreprises Consigner et réviser la structure existante de gouvernance des entreprises de pêche commerciale.
2 – Amélioration des pratiques de gestion  
2.1 – Préparation ou mise à jour des plans d'affaires Préparer et mettre en œuvre un plan d'expansion de l'entreprise de pêche commerciale axé sur l'IPCIA, propre à chaque communauté, qui aidera à mettre sur pied une entreprise de pêche commerciale prospère.
2.2 – Mise en œuvre du système de gestion des pêches Assumer un rôle accru en matière d'expansion des pêches commerciales et de renforcement des capacités, notamment au moyen de la mise en œuvre du système de gestion des pêches et d'une formation offerte sur ce système.
2.3 – Mise en œuvre du plan d'expansion de l'entreprise de pêche commerciale axé sur l'IPCIA Mettre en œuvre un plan d'expansion de l'entreprise de pêche commerciale axé sur l'IPCIA et exploiter une pêcherie commerciale prospère à long terme en améliorant les connaissances et les compétences de la collectivité.
2.4 – Formation en classe/ mentorat en mer Tirer le meilleur parti possible de l'accès existant pour obtenir le maximum d’avantages économiques, y compris la création d’emplois, au moyen du mentorat en mer et de la formation en classe, afin d'améliorer l'efficacité opérationnelle, d’accroître les compétences et les connaissances nécessaires pour pêcher de manière efficace et d'améliorer les pratiques de sécurité.
3 – Renforcement des capacités de cogestion Aider les regroupements du Programme autochtone de gestion des ressources aquatiques et océaniques (PAGRAO) à obtenir des renseignements sur l'industrie de la pêche de manière opportune pour qu'ils puissent aider leurs collectivités membres à participer aux rencontres des groupes consultatifs sur les pêches et autres rencontres connexes au même titre que les autres intervenants.
4 – Diversification des pêches commerciales Fournir des fonds limités aux collectivités participantes pour l’amélioration des bateaux de pêche et du matériel de pêche, et pour d’autres frais d’expansion.

Le premier volet des activités, axé sur le renforcement de la capacité de gestion des affaires en vue d'assurer la durabilité des entreprises de pêche, vise à soutenir la gouvernance, la gestion, la planification, la force opérationnelle, la diversification et la croissance efficace des entreprises.

La principale activité de ce volet peut être désignée comme suit : fournir des conseils et une orientation aux entreprises. Ces services sont actuellement fournis par une équipe de quatre personnes qui possèdent de l'expérience dans l'expansion des entreprises de pêche commerciale. Lorsque les Premières Nations adhèrent au programme de l'IPCIA, cette équipe de soutien à l’expansion des entreprises collabore avec elles afin de s'assurer qu'elles ont un plan d’affaires rigoureux qui établit la gouvernance de l'entreprise de pêche commerciale et prévoit l'exploitation et l'expansion de l'entreprise. Au fur et à mesure que l'entreprise de pêche commerciale évolue et que le coordonnateur des pêches fait face à de nouveaux défis, les membres de l'équipe de soutien à l'expansion des entreprises sont disponibles pour donner des conseils par téléphone, par courriel ou en personne.

Une fois que la Première Nation a élaboré son plan d'affaires et mis en place le système de gouvernance viable pour son entreprise de pêche commerciale, elle est admissible aux avantages qu'offre une activité que l'on peut désigner comme suit : accorder du financement pour un savoir-faire en matière de gestion. La Première Nation peut demander un financement pour l'aider à payer les coûts salariaux de son coordonnateur des pêches et d'un adjoint responsable de la gestion de la tenue de registres et d'autres tâches administratives de l'entreprise.

Dans le cadre de l'« activité de formation », deux formateurs principaux des pêches donnent des conseils aux Premières Nations sur la façon de déterminer les besoins en matière de formation du personnel des pêches, sur les exigences relatives à des attestations particulières ainsi que sur les cours offerts et les fournisseurs de formation disponibles. L'IPCIA offre également un financement pour aider les Premières Nations à payer les coûts associés à la formation sur la gestion, la sécurité, la navigation, l'entretien des navires et d'autres domaines liés à l'exploitation d'une entreprise de pêche commerciale.

Le soutien direct fourni pour les infrastructures matérielles afin d'aider les Premières Nations à créer des entreprises de pêche commerciale durables peut être désigné comme suit : activité de diversification, d'expansion et d'entretien du matériel. Les Premières Nations, dont la capacité de gestion a atteint un certain niveau, notamment la mise en place d'un système de gestion des pêches, peuvent présenter des propositions concernant une infrastructure qui est manifestement liée à la réalisation du plan d'affaires pour la pêche commerciale. Les propositions peuvent viser des navires, de l'équipement, l'acquisition de nouveaux accès (permis et quotas), des installations à terre, comme des hangars d'entreposage, des logements temporaires pour les pêcheurs, des viviers à homard et d'autre matériel essentiel pour l'entreprise.

L'examen des propositions que présentent les Premières Nations au MPO pour le versement de contributions comporte plusieurs mécanismes de contrôle. Une fois la proposition examinée par l'équipe de soutien à l'expansion des entreprises, elle fait l'objet d'une évaluation par un tiers qui travaille à forfait pour le MPO. Cette évaluation vise à assurer que la proposition est bien documentée, justifiée et logiquement en lien avec le plan d’affaires de la Première Nation pour la pêche commerciale. La proposition est ensuite examinée par un comité d'examen des demandes composé de trois membres, dont au moins deux représentants des Premières Nations qui possèdent une vaste expérience en développement économique. Le directeur exécutif de l'Atlantic Policy Congress of First Nations Chiefs et le responsable du programme de l'IPCIA du MPO siègent au comité à titre de membre d'office pour fournir un soutien administratif. Le comité d'examen des demandes formule des recommandations à l'intention du MPO concernant chaque proposition de contribution.

Outre le volet des activités axées sur le renforcement des capacités en gestion des pêches commerciales, le volet secondaire, que l'on peut appeler « intendance des ressources de pêches », vise à encourager la participation des Premières Nations au processus de gestion des pêches de l'Atlantique du MPO. L'IPCIA offre un financement pour six coordonnateurs de liaison des pêches commerciales qui assistent aux réunions de gestion des pêches pertinentes et informent les Premières Nations des discussions qui ont eu lieu, des décisions qui ont été prises et des nouveaux enjeux qui pourraient toucher les Premières Nations. Ces coordonnateurs de liaison des pêches commerciales peuvent également encourager la participation des Premières Nations dans le cadre d'enjeux de gestion des pêches qui touchent leur communauté. Les Premières Nations peuvent faire part de leur opinion au sujet d'un enjeu par courriel, au sein de réseaux de communication actifs ou en personne à l'occasion de rencontres organisées pour aborder l'enjeu.

Cinq des coordonnateurs ont le mandat d'aider une Première Nation vivant dans une région géographique, un écosystème ou un bassin hydrographique donné. L'autre coordonnateur, assigné à l'Atlantic Policy Congress of First Nations Chiefs Secretariat, agit à titre de maillon central.

Les coordonnateurs de liaison des pêches commerciales sont associés à des organisations du Programme autochtone de gestion des ressources aquatiques et océaniques (PAGRAO), que le MPO finance par l'intermédiaire d'un programme du même nom. Le soutien offert par le MPO aux coordonnateurs est assuré par l'entremise de l'organisation du PAGARO. Grâce à l'affiliation avec ces organisations, dont le mandat comprend la gérance de l'environnement, les coordonnateurs de liaison des pêches commerciales peuvent tenir les Premières Nations au courant des activités de conservation et des occasions d'y participer.

2.3 RÉSULTATS ESCOMPTÉS

Les résultats escomptés du programme sont énoncés dans la charte de gouvernance de l'IPCIA en termes généraux dans la section des objectifs de l'IPCIA et, de façon plus précise, dans la section des résultats cibles. Les objectifs de l'IPCIA, tels qu'ils sont énoncés dans la charte de gouvernance, sont les suivants :

  1. préserver l’investissement considérable engagé dans les installations de pêche existantes acquises dans le cadre de l'Initiative de l'après-Marshall;
  2. renforcer la capacité de gouvernance, de gestion, d’administration et d’exploitation des entreprises de pêche commerciale (EPC) des Premières Nations participantes pour leur permettre d’exploiter avec succès ces entreprises et de participer efficacement aux pêches commerciales intégrées;
  3. améliorer la capacité à participer à la cogestion des pêches commerciales intégrées;
  4. assumer une plus grande responsabilité dans la formation continue, le mentorat et autres activités de renforcement des capacités couvertes par le programme, principalement avec l’aide des organismes regroupés (OR);
  5. diversifier les entreprises de pêche existantes en créant une « source de possibilités de développement des pêches commerciales ».

Les résultats cibles de l'IPCIA, tels qu'ils sont énoncés dans la charte de gouvernance, sont les suivants :

  • Des structures de gouvernance saines (transparentes et responsables) pour les entreprises de pêche commerciale (EPC);
  • Des processus solides de gestion des affaires pour la gestion et l'exploitation des EPC;
  • Un coordonnateur des pêches encadré par un mentor dans les domaines d'expertise nécessaires pour répondre aux besoins de la communauté en matière de gestion des pêches commerciales;
  • Des techniques de pêche acquises par un mentorat en mer ou des formations en classe;
  • la mise en place d'un système de gestion des pêches (SGP) pour les Premières Nations Mi'kmaq et Malécites intéressées et admissibles;
  • Une plus grande participation des Premières Nations Mi'kmaq et Malécites à la cogestion des pêches;
  • Une meilleure capacité des Premières Nations Mi'kmaq et Malécites de maximiser leur accès actuel et de rendre leurs EPC rentables et durables.

2.4 MODÈLE LOGIQUE ET MESURE DU RENDEMENT

Modèle logique du programme

L'équipe d'évaluation a examiné divers modèles logiques publiés qui sous-tendent l'IPCIA. L'équipe a constaté que, bien que les modèles existants soient utiles dans d'autres situations, ils n'offrent pas de base solide pour la présente étude.

L'une des principales préoccupations était que la section sur les activités des modèles existants mettait surtout l'accent sur les composantes du programme et les exigences relatives à l'accès aux composantes plutôt que sur les activités du programme en tant que telles.

Parmi les autres problèmes relevés dans les modèles actuels, notons le manque de précision des liens logiques et le fait que le développement économique des entreprises des Premières Nations est étroitement lié à la participation de celles-ci au processus de gestion des pêches de l'Atlantique dirigé par le MPO. S'il est vrai que la participation au processus de gestion des pêches du MPO peut contribuer au développement économique notamment au moyen d'avertissements précoces aux gestionnaires des entreprises de pêche commerciale concernant des modifications probables des quotas de pêche, il n'en demeure pas moins que l'équipe d'évaluation estime qu'une séparation nette des dimensions de gestion des ressources de pêche et du développement économique aiderait à clarifier la logique du programme.

Un modèle simplifié, élaboré par l'équipe d'évaluation, est présenté à l'annexe A.

Mesure du rendement du programme

Dans la section sur la gestion du rendement de la charte de gouvernance de l'IPCIA, il est mentionné ce qui suit dans :

Les mesures suivies de gestion du rendement du programme seront définies par l'entremise d'indicateurs de rendement communs du CGICA [Cadre de gestion intégrée de la contribution des Autochtones] ainsi que d'indicateurs de gestion propres au programme de l'IPCIA. Les données nécessaires sur le rendement recueillies et saisies à l'échelle de la région et du secteur seront hébergées dans le SIPGA [Système d’information de politiques et gouvernance autochtones] et à l'ACN [Administration centrale nationale] en vue d'appuyer l'analyse continue du rendement et l'établissement de rapports de la haute direction. S'il y a lieu, les systèmes d'information de gestion régionale interfaceront directement avec le SIPGA pour permettre le téléversement ou le transfert direct de données.

Les régions de l'IPCIA sont tenues de rendre compte de leurs réalisations conformément à l'accord sur les niveaux de service conclu avec le sous-ministre adjoint principal.

De plus, pour favoriser l'atteinte des résultats escomptés, un processus de consignation et d'analyse des données sur le rendement a été créé dans le cadre de l'IPCIA. Plusieurs indicateurs de rendement clés, quantitatifs et qualitatifs, ont été adoptés et la direction de l'IPCIA les utilise pour produire régulièrement des rapports. Les indicateurs de rendement quantitatifs comprennent, entre autres, le nombre d'ententes de contribution signées et le nombre de membres des communautés qui ont reçu une formation sur les compétences liées à la pêche. Ces indicateurs donnent une indication de base du rendement en ce qui concerne la capacité de chaque entreprise de pêche commerciale à participer efficacement à la pêche commerciale.

L'IPCIA a également élaboré une méthode d'évaluation qualitative pour évaluer l'entreprise de pêche commerciale en fonction d'une série de critères conçus pour déterminer dans quelle mesure l'entreprise a renforcé sa capacité à participer à la pêche et dans quelle mesure elle utilise cette capacité. Les critères d'évaluation tiennent compte de la taille de l'entreprise (petite, moyenne ou grande). Parmi les facteurs pris en considération au cours des évaluations des entreprises de pêche commerciale figurent : la clarté et la mise en application des structures de gouvernance; le degré de planification formelle des activités; la mise à exécution des plans d'affaires; l'utilisation du système de gestion des pêches pour faciliter la planification des activités et la production de rapports.

2.5 INTERVENANTS

Gestionnaires du MPO

Les principaux intervenants du MPO sont, entre autres, le directeur général des affaires autochtones et le directeur de l'IPCIA à l'Administration centrale nationale. Les gestionnaires responsables de la coordination et de la surveillance de l'IPCIA dans les régions du Québec, du Golfe et des Maritimes ont aussi un rôle à jouer dans le programme.

Partenaire principal du programme

Dirigé par un directeur exécutif, l'Atlantic Policy Congress of First Nations Chiefs Secretariat, dont le siège est situé à Dartmouth (Nouvelle-Écosse), joue un rôle indispensable dans la mise en place de la structure de prestation directe des services de l'IPCIA aux Premières Nations participantes.

Premières Nations

Les 32 Premières Nations qui participent à l'IPCIA sont situées en Gaspésie, au Nouveau-Brunswick, à l'Île-du-Prince-Édouard, au cap Breton et dans la partie continentale de la Nouvelle-Écosse. On trouve des communautés Mi'kmaq dans toutes ces régions. C'est en Gaspésie et au Nouveau-Brunswick que l'on trouve des communautés Malécites. La population de chaque bande varie entre 4 000 et moins de 125 personnes, la moyenne étant de 1 050 personnes. La taille de la flotte de pêche commerciale varie en fonction de la taille de la population; certaines bandes possèdent de nombreux navires et d'autres n'en possèdent que quelques-uns. Dans le cadre de l'IPCIA, le principal intervenant au sein d'une Première Nation est le gestionnaire des pêches. Les autres intervenants sont notamment le conseil, le chef et le Conseil de bande.

Fournisseurs de services de l'IPCIA

L'équipe de soutien à l'expansion des entreprises, composée d'un dirigeant installé à Dartmouth et de trois conseillers en expansion des entreprises, a un rôle à jouer dans le programme. On compte, parmi les autres intervenants, deux conseillers en formation sur les pêches, installés à Pictou et à Caraquet, les six coordonnateurs de liaison des pêches commerciales, qui sont installés à différents endroits dans la région visée par l'IPCIA, ainsi que l'évaluateur tiers, qui se trouve à l'Île-du-Prince-Édouard.


2.6 GOUVERNANCE

La structure de contrôle du programme est précisée dans la charte de gouvernance. Des tableaux détaillés accompagnent le texte dans ce document2.

Administration centrale nationale

Le sous-ministre adjoint principal est responsable de fournir les politiques de l'IPCIA et l'orientation du programme par l'entremise du directeur général de la Direction générale des programmes et de la gouvernance autochtones. Ce dernier est responsable de l'élaboration des politiques et de la conception du programme de l'IPCIA et doit fournir des conseils suivis au Comité supérieur des politiques autochtones (CSPA) ainsi qu'aux directeurs généraux régionaux des Maritimes, du Golfe et du Québec.

Le directeur général, Programmes et gouvernance autochtones, est soutenu par le directeur de l'IPCIA, qui préside un groupe de travail sur l'IPCIA et fournit en continu l'orientation fonctionnelle du programme en assurant la coordination des politiques, la liaison et la formulation d'avis aux directeurs régionaux de la Gestion des écosystèmes et des pêches, aux coordonnateurs autochtones régionaux et aux directeurs de secteur, selon les besoins.

Les décisions concernant les bénéficiaires de soutien financier, ainsi que la cueillette de données de mesure du rendement et la production de rapports incombent au responsable des Programmes et gouvernance autochtones. La négociation des modalités générales des ententes conclues dans le cadre de l'IPCIA avec les bandes des Premières Nations Mi'kmaq et Malécites ou les organismes autochtones relève des représentants des Programmes et gouvernance autochtones, à l'Administration centrale nationale.

Régions

Relevant du sous-ministre, les directeurs généraux régionaux des Maritimes, du Golfe et du Québec sont chargés de l'exécution du programme de l'IPCIA à l'échelle régionale, sous la direction du CSPA en suivant les conseils du sous-ministre adjoint principal du Secteur de la gestion des écosystèmes et des pêches et du directeur général des Programmes et gouvernance autochtones.

La responsabilité de la mesure du rendement de l'IPCIA est partagée entre les Programmes et gouvernance autochtones et les régions où l’IPCIA est offerte. Les régions se partagent les responsabilités à l'égard de certains aspects de la collecte des données sur la mesure du rendement lorsqu’il n’est pas pratique de le faire à l'Administration centrale nationale. Cette participation régionale est limitée aux directeurs/gestionnaires des affaires autochtones, aux coordonnateurs autochtones au niveau du secteur et aux directeurs régionaux du Secteur de la gestion des écosystèmes et des pêches.

Bureaux de secteurs

Les bureaux de secteurs sont chargés de l'exécution quotidienne du programme de l'IPCIA dans le contexte de leurs responsabilités permanentes liées à la Stratégie relative aux pêches autochtones (SRAPA) et à l'exécution du Programme autochtone de gestion des ressources aquatiques et océaniques (PAGRAO). Les détails des responsabilités des bureaux de secteurs seront énoncés dans des accords régionaux sur les niveaux de service conclus entre le sous-ministre adjoint principal du Secteur de la gestion des écosystèmes et des pêches et le directeur régional de chaque région dans laquelle est offerte l’IPCIA.


2 Il se peut que la terminologie utilisée dans le texte pour certains postes du MPO ait changé depuis la rédaction de la charte de gouvernance du programme de l'IPCIA. Les relations demeurent toutefois telles qu'elles sont décrites dans le document.


2.7 RESSOURCES

Au départ, l'IPCIA était un programme quinquennal ayant reçu un budget de 55,1 millions de dollars (2007-2012). Le budget de 2012 prévoyait une prolongation d'un an ainsi qu'un financement de 11,02 millions de dollars, qui a été renouvelé d'un montant équivalent en 2013. L'initiative a été reconduite en 2014 et en 2015, à un financement de 11,02 millions de dollars par année.

Les tableaux suivants présentent les dépenses du programme et les équivalents temps plein (ETP) par exercice financier, pour les périodes de 2010-2011 à 2014-2015.

Tableau 1 : Dépenses totales du programme

Tableau 1
  2010-2011 2011-2012 2012-2013 2013-2014 2014-2015
S et C 12 358 078 $ 7 838 090 $ 9 526 381 $ 8 980 508 $ 10 442 371 $
F et E 755 779 $ 795 105 $ 689 262 $ 730 286 $ 813 173 $
Salaire 324 570 $ 391 206 $ 423 607 $ 370 070 $ 418 299 $
Total 13 438 427 $ 9 024 401 $ 10 639 250 $ 10 080 864 $ 11 673 843 $

Tableau 2 : Équivalents temps plein pour l'IPCIA

Tableau 2
  2010-2011 2011-2012 2012-2013 2013-2014 2014-2015
ETP 4 4,5 4,5 4,5 4,5

3. MÉTHODE D’ÉVALUATION


3.1 PORTÉE

Pour définir la portée de l'évaluation, la Direction de l'évaluation a pris en compte les résultats positifs de l'évaluation de l'IPCIA de 2009, la grande quantité de données sur la mesure du rendement accessible ainsi que le faible risque d'obtention de résultats négatifs. Une approche d'évaluation à petite échelle a été jugée appropriée. Élaborée, mise à l'essai et exécutée par la Direction dans le cadre d'évaluations antérieures, cette approche est rigoureuse et utilise efficacement les données provenant de nombreuses sources.

L'étude a été menée par une équipe de la Direction de l’évaluation du MPO composée d'un responsable de l'évaluation et de deux évaluateurs, dont un spécialiste de l'évaluation des programmes qui a été embauché expressément pour aider à la réalisation de ce projet. Le responsable de l'évaluation relevait du directeur de la Direction de l'évaluation du MPO.

Les membres de la direction de l'IPCIA ont fourni une aide essentielle dans le cadre de l'évaluation en déterminant les documents importants, en étant disponibles pour des discussions, en prenant les dispositions nécessaires pour assurer la participation de certains informateurs clés des Premières Nations et en examinant les rapports provisoires.

Toutes les questions d'ordre général devant être prises en compte dans les évaluations des programmes fédéraux ont été traitées. Tel qu'il est énoncé dans la Politique sur l’évaluation du Conseil du Trésor, les principales questions sont la pertinence et le rendement du programme, ce qui comprend l'efficacité, l'efficience et l'économie.


3.2 APPROCHE ET MODÈLE DE L'ÉVALUATION

L'approche générale adoptée consistait à déterminer les enjeux de l'évaluation, à formuler les questions pertinentes, à recueillir les données, à analyser les résultats ainsi qu'à tirer des conclusions et à formuler des recommandations.

Tout d'abord, il fallait bien comprendre l'IPCIA en examinant la documentation du programme. L'équipe a ensuite rencontré des membres de la direction de l'IPCIA pour obtenir des renseignements supplémentaires sur l'orientation du programme. Elle a par la suite examiné la théorie sous-jacente au programme, sur laquelle elle s'est fondée pour élaborer un modèle logique simplifié du programme. Enfin, en gardant à l'esprit la théorie du programme, les enjeux de l'évaluation et le point de mire de l'étude, l'équipe d'évaluation a formulé 25 questions auxquelles l'étude devait tenter de répondre. Les sources de renseignements ont été répertoriées et les instruments servant à la collecte des données ont été mis au point. L'annexe B (Matrice de l'évaluation de l'IPCIA) présente les enjeux, les questions de l'évaluation et les méthodes de collecte des données.


3.3 COLLECTE DES DONNÉES

Les méthodes de collecte de données suivantes ont été utilisées dans le cadre de la présente évaluation : entrevues avec des informateurs clés, discussions de groupe, visites de sites, analyse des données administratives et examen des documents. Tous les informateurs ont été avisés qu'ils ne seraient pas associés dans le rapport d'évaluation aux données ni aux opinions fournies.

3.3.1  Entrevues avec des informateurs clés

Au total, 14 entrevues ont été réalisées, par téléphone ou en personne, auprès d’informateurs clés des groupes suivants :

  • Personnel de l'IPCIA de l'Administration centrale nationale
  • Personnel de l'IPCIA des régions et conseillers de l'extérieur
  • Atlantic Policy Congress of First Nations Chiefs Secretariat
  • Membres du comité consultatif de la formation
  • Coordonnateurs de liaison des pêches commerciales

3.3.2  Discussions de groupe

Deux discussions de groupe ont été tenues, la première à Ottawa avec quatre membres du personnel du MPO prenant part à la gestion de l'IPCIA, et la seconde à Dartmouth avec le chef et deux membres de l'équipe de soutien à l'expansion des entreprises. Chacune des discussions, d'une durée approximative d'une heure et demie, était axée sur le rôle des participants à l'IPCIA et sur leur opinion quant aux variables qui facilitent l'adhésion des communautés des Premières Nations au programme et l'utilisation qu'elles en font.

Ces discussions de groupe ont permis d'obtenir les commentaires de sept personnes.

3.3.3  Visites des communautés des Premières Nations

Dans le cadre de l'évaluation, des visites à cinq communautés des Premières Nations ont été organisées. L'équipe a tenté de choisir un échantillon raisonnablement représentatif, comptant des communautés ayant de petites, moyennes et grandes entreprises de pêche commerciale. La couverture géographique englobait la partie continentale de la Nouvelle-Écosse, le cap Breton, le Nouveau-Brunswick et l'Île-du-Prince-Édouard. L'échantillon comprenait des communautés Mi'kmaq et des communautés Malécites. L'échantillon ne comprenait pas de Première Nation de la Gaspésie, mais l'une des communautés visitées était composée de francophones et d'anglophones. Ces cinq communautés sont les suivantes :

  • La Première Nation d'Annapolis Valley se trouve près de Cambridge, en Nouvelle-Écosse, dans la région de la baie de Fundy. Elle compte environ 272 membres et possède une petite entreprise de pêche commerciale, selon la définition provisoire de la taille des entreprises utilisée dans le cadre de l'IPCIA3.
  • La Première Nation de Wagmatcook se trouve sur l'île du Cap-Breton, sur la rive ouest du lac Bras d'Or. Elle compte 1 124 membres et possède une grande entreprise de pêche commerciale.
  • La Première Nation d'Abegweit rassemble trois communautés de l'Île-du-Prince-Édouard. Son bureau principal est situé à environ 25 minutes en voiture de Charlottetown. Elle compte environ 324 membres et possède une moyenne entreprise de pêche commerciale.
  • La Première Nation de Bouctouche se trouve au Nouveau-Brunswick, près du golfe du Saint-Laurent, à environ 45 minutes au nord de Moncton. Elle compte environ 100 membres et possède une petite entreprise de pêche commerciale.
  • La Première Nation Malécite de Madawaska se trouve à Edmundston, au Nouveau-Brunswick, non loin de la frontière avec le Québec, tout près de la frontière du Maine. Elle compte environ 349 membres et possède une petite entreprise de pêche commerciale, qui est située à environ cinq heures de route de la baie des Chaleurs.

Pendant ces visites, des discussions ont été tenues avec huit informateurs.

Au total, 26 informateurs ont fourni des commentaires dans le cadre de cette étude lors d'entrevues avec les informateurs clés, de discussions de groupe et de visites de sites.

3.3.4  Examen des documents et autres sources de données

Le personnel de l'IPCIA a remis à l'équipe d'évaluation des documents et des dossiers de données directement liés à l'étude. Des renseignements supplémentaires proviennent de documents, de sites Web et de vidéos mises en ligne sur Internet. Au total, 81 sources de renseignements ont été recensées et un résumé des points importants a été préparé pour 74 d'entre elles. Les principales sources étaient les suivantes : descriptions des programmes gouvernementaux, audits, évaluations, Commissions royales, documents des Premières Nations de l'Atlantique et vidéos sur l'histoire, la culture, la pêche et les conflits autochtones. Les autres sources étaient notamment : rapports de consultants, résumés de conférences importantes, documents sur les techniques de pêche, rapports sur certaines espèces aquatiques de l'Atlantique et enquêtes de Statistique Canada et d'autres organisations.


3 Toutes les données démographiques sont tirées des dossiers de l'IPCIA datés de janvier 2014. La taille des pêches commerciales a été définie dans le cadre de l'IPCIA selon la valeur totale au débarquement des prises en 2007. Une petite entreprise de pêche commerciale a enregistré une valeur au débarquement de moins de 1 million de dollars. Une entreprise moyenne de pêche commerciale a enregistré une valeur au débarquement entre 1 million de dollars et 2 millions de dollars. Une grande entreprise de pêche commerciale a enregistré une valeur au débarquement de plus de 2 millions de dollars.


3.4 MÉTHODES D'ANALYSE

D'une part l'analyse qualitative des données comprenait la transcription des notes prises pendant les entrevues, la structuration des textes ainsi que l'extraction des thèmes généraux et des messages précis sur une question donnée. D'autre part, l'analyse quantitative comprenait l'extraction et la vérification croisée des données ainsi que le calcul des statistiques sommaires.


3.5 LIMITES ET STRATÉGIES D'ATTÉNUATION

Peu d'observations ont été recueillies directement auprès des Premières Nations Mi'kmaq et Malécites dans le cadre de cette étude. Vu les contraintes de temps et le budget limité alloué aux déplacements, l'équipe d'évaluation n'a pu visiter que 5 des 32 communautés participantes. De ce fait, seulement 16 % des communautés qui participent à l'IPCIA ont fourni des observations.

L'équipe avait envisagé de mener un sondage auprès de toutes les Premières Nations participantes, mais a rejeté l'idée. De faibles taux de réponse ont été obtenus dans le cas de deux études menées récemment auprès des Premières Nations de l'Atlantique. En outre, selon l'examen de la documentation sur l'évaluation des programmes destinés aux Premières Nations, la collecte de données en personne est plus efficace que les questionnaires.

La principale stratégie utilisée pour atténuer le fait que peu d'observations ont été recueillies auprès des Premières Nations consistait à demander aux informateurs qui communiquent souvent directement avec celles-ci de dire, selon eux, quelles sont les différences entre les communautés qui semblent avoir une incidence sur l'adhésion au programme et sur son efficacité. Les questions pertinentes ont été posées aux membres de l'équipe de soutien à l'expansion des entreprises, aux conseillers en formation et aux coordonnateurs de liaison des pêches commerciales; tous ces intervenants communiquent de façon régulière en personne, par courriel et par téléphone avec les communautés des Premières Nations, en particulier avec la personne responsable de la pêche. D'autres informateurs pouvaient également donner le point de vue de différentes communautés au sujet du programme. Le directeur exécutif de l'Atlantic Policy Congress of First Nations Chiefs et son directeur des pêches, le directeur de l'IPCIA et le personnel du programme possèdent une vaste expérience auprès des Premières Nations participantes.


4. PRINCIPALES CONSTATATIONS


Les constatations sont présentées par enjeux principaux, qui sont ensuite divisés par enjeu propre à l'IPCIA et par question.

4.1 PERTINENCE

La pertinence de l'IPCIA a été examinée en fonction des trois thèmes suivants : la nécessité de maintenir le programme; l'harmonisation avec les priorités du gouvernement; l'harmonisation avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral.

4.1.1  Nécessité de maintenir le programme


Constatation principale
Il est toujours nécessaire de maintenir l'ensemble des composantes du programme de l'IPCIA. Bon nombre des entreprises de pêche commerciale des Premières Nations Mi'kmaq et Malécites, bien qu'elles affichent une capacité accrue, ne sont pas encore autosuffisantes. L'IPCIA est suffisamment souple pour répondre adéquatement aux besoins des Premières Nations en matière de développement des entreprises de pêche commerciales, besoins qui varient grandement aussi bien en ce qui concerne leur type et leur importance que le moment où ils doivent être comblés.

Les questions suivantes ont servi à déterminer si le Ministère avait besoin de l'IPCIA. La nécessité d'un tel programme a-t-il évolué au fil du temps? Quels sont les aspects du programme dont le MPO a le plus besoin actuellement? Comment la nécessité de ce programme varie-t-elle parmi les 32 Premières Nations qui participent au programme? Selon les Premières Nations, quels sont les aspects du programme qui répondent à leurs besoins? Les résultats positifs sont-ils susceptibles d'être maintenus si l'IPCIA prend fin en 2016?

La nécessité d'un tel programme a-t-il évolué au fil du temps?

Dans le cas du MPO, la nécessité de maintenir les investissements antérieurs du gouvernement fédéral dans les entreprises de pêche commerciale des Premières Nations n'a pas beaucoup changé depuis le lancement du programme en 2007. Un objectif important de l'IPCIA consiste à aider les entreprises de pêche commerciale à devenir autosuffisantes, ce qui élimine pratiquement le risque de perte des investissements antérieurs en raison de la fermeture des entreprises découlant d'une capacité insuffisante à survivre à une baisse du prix du marché, à une réduction des quotas, à de nouveaux règlements exigeant la mise à niveau des navires ou à une foule d'autres problèmes éventuels.

En 2014, il a été déterminé dans le cadre de l'IPCIA que 7 des 34 communautés Mi'kmaq et Malécites possédaient des entreprises de pêche commerciale qui satisfaisaient aux conditions de durabilité définies par l'IPCIA. Il y avait donc à ce moment 27 Premières Nations dont l'entreprise de pêche commerciale présentait un risque, à divers degrés, que les investissements fédéraux antérieurs n'engendrent pas les avantages souhaités.

Quels sont les aspects du programme dont le MPO a le plus besoin actuellement?

Plusieurs sources indiquent que les différentes composantes de l'IPCIA contribuent toutes aux répercussions positives du programme. Les conseils et le soutien offerts à l'égard de l'expansion des entreprises, les conseils donnés sur la formation du personnel des pêches et les comptes rendus sur les problèmes liés à la gestion des ressources de pêches, de même que l'apport direct aux mises à niveau dûment planifiées des navires et à l'amélioration de l'accès aux espèces pêchées, sont des éléments qui contribuent tous à l'évolution graduelle des entreprises des Premières Nations vers l'autosuffisance.

Comment la nécessité de ce programme varie-t-elle parmi les 32 Premières Nations qui participent au programme?

L'étude a permis de constater une grande différence en ce qui concerne la situation des communautés des Premières Nations participantes, notamment en ce qui a trait à la population, aux établissements, aux sources de revenus et à la capacité actuelle de l'entreprise de pêche commerciale. Les différentes constellations de ces variables et d'autres paramètres sont à l'origine des différents besoins. En ce qui concerne tout particulièrement les entreprises de pêche commerciale, l'évaluation a fait ressortir des différences quant aux besoins suivants : soutien à l'expansion, formation, dépannage pour les systèmes de données, entretien ou expansion de la flottille et accès à de nouvelles espèces ou à l'augmentation des quotas pour les espèces déjà pêchées.

Selon les Premières Nations, quels sont les aspects du programme qui répondent à leurs besoins?

Comme on pourrait s'y attendre, le fait que les Premières Nations ont différents besoins se répercute sur leur perception de l'utilité des diverses composantes. En général, les contributions directes étaient perçues comme une composante très importante qui répondait à des besoins précis, soit de nouveaux accès, des navires, des réparations, des logements temporaires à terre, des complexes d'entreposage ou des viviers. Le soutien à la formation était aussi considéré comme très important. Pendant les cinq visites de sites, les conversations que l'on a eues laissaient entendre que les services consultatifs fournis par l'IPCIA étaient moins importants que les contributions financières directes. Les conseillers semblaient toutefois être bien aimés et étaient considérés comme utiles. Lors de deux des cinq visites de sites, il ne faisait aucun doute que les informateurs des Premières Nations reconnaissaient l'interdépendance des conseils et du soutien financier direct. Ils semblaient apprécier le fait que les diverses activités de l'IPCIA combinaient uniformité et souplesse d'adaptation pour répondre aux besoins distincts des communautés des Premières Nations.

Les résultats positifs sont-ils susceptibles d'être maintenus si l'IPCIA prend fin en 2016?

Dans ce contexte, un informateur clé a insisté sur le fait qu'une grande proportion des communautés des Premières Nations n'a pas atteint le niveau de capacité commerciale associé à la durabilité, selon la définition de l'IPCIA. Tel que l'illustre la figure 2, à la fin de la période visée par cette évaluation, seulement 7 des 32 Premières Nations participantes avaient acquis une capacité commerciale associée à la durabilité. Selon divers informateurs, le nombre d'entreprises de pêche commerciale des communautés des Premières Nations qui pourraient être durables au début de 2016 oscillerait entre 9 et 14. Les données avancées sur les entreprises durables portent à croire que, d'ici la fin de la période de financement actuelle de l'IPCIA, 18 à 23 entreprises de pêche commerciale des communautés de Premières Nations participantes n'auraient pas atteint un niveau de capacité commerciale durable selon la définition de l'IPCIA.

Figure 2 – Croissance des entreprises de pêche commerciales durables des Premières Nations

Figure 2

Les informateurs ont diverses opinions concernant les répercussions que pourrait avoir l'arrêt de l'IPCIA sur les entreprises de pêche commerciale des Premières Nations qui sont peu susceptibles d'avoir atteint un niveau durable sur l'échelle de capacité commerciale de l'IPCIA d'ici 2016. Certains informateurs prévoient que la capacité commerciale des Premières Nations régressera. D'autres prévoient qu'elle demeurera au même niveau. D'autres encore prévoient qu'elle continuera de croître, mais plus lentement que si les communautés bénéficiaient du soutien de l'IPCIA.

Sur les cinq entreprises de pêche commerciale des Premières Nations qu'a visitées l'équipe d'évaluation, une est déjà qualifiée comme durable. L'équipe a donc visité un échantillon de 4 des 18 à 23 entreprises de pêche commerciale qui ne sont actuellement pas qualifiées de durables. Parmi les quatre coordonnateurs des pêches participants, deux ont formulé l'hypothèse selon laquelle leur entreprise de pêche commerciale connaîtrait un recul sans le soutien de l'IPCIA, et les deux autres, que leur entreprise demeurerait au niveau actuel.

4.1.2  Harmonisation avec les priorités du gouvernement


Constatation principale
L'IPCIA est harmonisé avec les objectifs du MPO et du gouvernement fédéral.

L'harmonisation du programme avec les priorités du gouvernement a été abordée à l'aide de la question suivante : le programme concorde-t-il toujours avec les résultats stratégiques établis du MPO et du gouvernement du Canada?

Le programme concorde-t-il toujours avec les résultats stratégiques établis du MPO et du gouvernement du Canada?

Les activités de l'IPCIA visant à appuyer les entreprises de pêche commerciale des Premières Nations Mi'kmaq et Malécites concordent assurément avec le résultat stratégique souhaité du MPO des « secteurs maritimes et des pêches économiquement prospères ». Les activités du programme dont l'objectif consiste à accroître la participation des Premières Nations à la gestion des pêches de l'Atlantique contribuent au résultat stratégique souhaité du MPO des « écosystèmes aquatiques durables ».

À l'échelle gouvernementale, l'IPCIA s'inscrit bien le Cadre fédéral pour le développement économique des Autochtones. En ce qui a trait aux objectifs de ce cadre, l'IPCIA contribue à renforcer l'entreprenariat des Autochtones, à augmenter la valeur des actifs des Autochtones, à créer de nouveaux partenariats efficaces afin de maximiser les possibilités de développement économique et à développer le capital humain autochtone.

4.1.3  Harmonisation avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral


Constatation principale
Il n'existe aucun autre mécanisme qui permette de répondre aux besoins visés par l'IPCIA.

L'harmonisation du programme avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral a été abordée à l'aide de la question suivante : existe-t-il d'autres mécanismes permettant de répondre aux besoins visés par le programme?

Existe-t-il d'autres mécanismes permettant de répondre aux besoins visés par le programme?

Les informateurs du MPO ne connaissaient pas d'autres programmes qui appuieraient le renforcement des capacités des entreprises de pêche commerciale des Premières Nations équivalent à l'IPCIA. Il existe des programmes qui peuvent fournir un soutien de manière fragmentaire, mais aucun ne semble proposer de mécanisme intégré permettant de fournir un soutien dans un cadre de planification rigoureuse des activités, des conseils sur toutes les dimensions d'une entreprise de pêche commerciale et un processus d'examen des propositions pointu concernant le soutien de l'infrastructure. Selon la recherche effectuée par l'équipe d'évaluation, il n'y aurait pas de mécanismes de rechange.


4.2 EFFICACITÉ

L'efficacité de l'IPCIA a été examinée au moyen de l'analyse des enjeux suivants : la mise en œuvre du programme; l’atteinte des résultats ciblés; les progrès réalisés à l'égard de l'atteinte des objectifs du programme.

4.2.1  Mise en œuvre du programme


Constatation principale
Grâce à l'approche de l'IPCIA, on a observé au fil du temps une augmentation du nombre de communautés des Premières Nations participantes. La mise en œuvre du programme a été raisonnablement uniforme sur la période de cinq ans examinée au cours de cette étude.

Dans le cadre de l'IPCIA, le programme est exécuté à différents sites présentant des profils distincts. L'enjeu de la mise en œuvre a été traité à l'aide de deux questions. Quels facteurs ont facilité ou entravé la mise en œuvre des composantes du programme? Dans quelle mesure la mise en œuvre a-t-elle été uniforme chez les différentes Premières Nations?

Quels facteurs ont facilité ou entravé la mise en œuvre des composantes du programme?

De nombreux informateurs ont indiqué que l'ouverture d'une Première Nation à une offre de participation à l'IPCIA dépendait de son expérience passée à l'égard des programmes fédéraux, de sa structure décisionnelle, de la maturité de son entreprise de pêche commerciale et du statut du responsable de la gestion des pêches au sein de la communauté, le cas échéant.

Dans quelle mesure la mise en œuvre a-t-elle été uniforme chez les différentes Premières Nations?

L'approche de l'IPCIA qui consiste à adapter les services de façon à répondre aux besoins des diverses Premières Nations participantes a été appliquée de manière cohérente, comme le montre l'ensemble de critères uniforme et rigoureux utilisé pour le financement et l'évaluation du rendement. Les propositions de contributions présentées par les Premières Nations font l'objet d'un processus d'examen minutieux à quatre niveaux. Au cours du premier, le membre de l'équipe de soutien à l'expansion des entreprises qui conseille la Première Nation examine la proposition de façon informelle et propose des idées pour l'améliorer. Ensuite, la proposition est examinée par l'évaluateur tiers, qui vérifie si la demande est complète, si elle concorde avec le plan d’affaires de l'entreprise de pêche commerciale de la Première Nation et si la justification globale de la contribution est pertinente. Cette étape peut comprendre une vérification technique détaillée qui consiste, par exemple, à s'assurer qu'une demande de financement pour un moteur marin neuf est accompagnée des résultats d'essais effectués sur l'ancien moteur. La proposition est ensuite examinée par un comité d'examen des demandes composé de trois spécialistes en expansion des entreprises de pêche commerciale, dont au moins deux représentants des Premières Nations. Enfin, avant que soit prise la décision concernant les dépenses, la proposition est examinée par le personnel du MPO.

On a relevé une incohérence dans la prestation des services des coordonnateurs de liaison des pêches commerciales. On a noté que l'IPCIA avait eu des difficultés à trouver un coordonnateur de liaison des pêches commerciales pour un groupe de Premières Nations qui pêche au nord du Nouveau-Brunswick. À titre de mesure provisoire, la direction de l'IPCIA a convenu avec un organisme du PAGRAO que ce groupe bénéficierait de services semblables à ceux que fournit un coordonnateur de liaison des pêches commerciales aux communautés des Premières Nations.

4.2.2 Atteinte des résultats ciblés


Constatation principale
Tout indique que des progrès notables ont été réalisés à l'égard de l'atteinte des résultats ciblés liés au renforcement de la capacité commerciale chez les Premières Nations Mi'kmaq et Malécites participantes.

L'IPCIA contribue à l'amélioration de l'efficacité globale de la participation des Premières Nations au processus de gestion des pêches de l'Atlantique dirigé par le MPO.

La charte de gouvernance de l'IPCIA précise les résultats ciblés par le programme. Une question à multiples volets a permis d'évaluer la mesure dans laquelle les résultats ont été atteints. Une question supplémentaire portait sur les principales variables chez les communautés des Premières Nations qui contribuaient à l'atteinte de ces résultats.

Dans quelle mesure les résultats ciblés suivants ont-ils été atteints?

Résultats ciblés 1 et 2 : Des structures de gouvernance transparentes et responsables pour les entreprises de pêche commerciale des Premières Nations. Des processus opérationnels sains [appropriés] pour la gestion et l'exploitation des entreprises de pêche commerciale.

Les règles de l'IPCIA exigent que les Premières Nations participantes produisent un plan d’affaires pour leur entreprise de pêche commerciale, y compris la structure décisionnelle, avant de présenter une demande de contribution financière pour le salaire du coordonnateur des pêches ou une contribution pour les coûts de formation. Toutes les Premières Nations participantes ont produit au moins un premier plan d’affaires, et l'équipe de soutien à l'expansion des entreprises révise les plans au moins une fois par an.

Les gestionnaires des pêches des communautés des Premières Nations rencontrés à l'occasion des visites de sites ont indiqué que la structure de gouvernance de leur entreprise commerciale était bien définie et fonctionnelle. L'un de ces gestionnaires a décrit les répercussions positives de l'IPCIA sur la transformation de la communauté, qui est passée d'une structure de gouvernance de l'entreprise politisée à une structure permettant au gestionnaire de se concentrer sur l'efficience et, par le fait même, sur la rentabilité.

On peut raisonnablement conclure que les résultats escomptés en ce qui concerne la gouvernance et la planification des entreprises sont largement atteints.

Résultat ciblé 3 : Un coordonnateur des pêches encadré par un mentor dans les domaines d'expertise nécessaires pour répondre aux besoins de la [chaque] collectivité des Premières Nations en matière de gestion des pêches commerciales.

Chez toutes les Premières Nations participantes, une personne est désignée responsable de la coordination des pêches. Sur les cinq coordonnateurs des pêches des Premières Nations que l'équipe d'évaluation a rencontrés lors des visites de sites, deux étaient titulaires d'un diplôme universitaire directement lié à la gestion des pêches, un était titulaire d'un diplôme en informatique et possédait une vaste expérience à titre de gestionnaire des ressources naturelles et halieutiques, un avait presque terminé une formation en gestion des pêches et le dernier, qui possédait de l'expérience dans le domaine des pêches, faisait équipe avec un gestionnaire expérimenté. Étant d'avis que l'échantillon était raisonnablement représentatif de la population de coordonnateurs des pêches participant à l'IPCIA, l'équipe d'évaluation a conclu que les résultats escomptés en ce qui concerne le savoir-faire des gestionnaires des pêches étaient atteints sans contredit.

Résultat ciblé 4 : Techniques de pêche acquises par un mentorat en mer ou des formations en classe.

Les données du tableau 3 montrent un aperçu des formations sur les pêches données dans le cadre du programme de l'IPCIA et des chiffres récents concernant le nombre de capitaines et de pêcheurs des Premières Nations. Ces données corroborent l'observation empirique notée lors des visites de sites indiquant que les Premières Nations veillent à ce que leur personnel des pêches soit formé afin de pêcher de façon sécuritaire, responsable et efficace.

Tableau 3 : Formation sur la pêche commerciale et personnel des Premières Nations

Tableau 3
Formation du personnel des pêches des Premières Nations dans le cadre de l'IPCIA, à partir du lancement du programme jusqu'en 2014 Programmes de formation et de mentorat 358
Jours de formation (tous les thèmes) 5 804
Formations terminées avec succès 2 508
Personnel des pêches commerciales des Premières Nations depuis avril 2014 Capitaines actifs 240
Pêcheurs 1 210
Capitaines avec brevet 211
Pêcheurs avec brevet de capitaine ou d'officier de pont 422
Source : Comité consultatif de la formation de l'IPCIA; plans de formation des Premières Nations participantes.

Résultat ciblé 5 : Mise en place d'un système de gestion des pêches pour les Premières Nations intéressées et admissibles.

Un système de gestion des pêches a été élaboré dès le début de l'IPCIA. Le résultat ciblé à cet égard a donc été atteint.

Ce système offre une interface électronique aux coordonnateurs des pêches et au personnel des Premières Nations qui leur permet de consigner les renseignements sur les navires, les prises des capitaines et des équipages, les ventes de poisson, les conditions météorologiques et l'état de mer qui ont une incidence sur les prises, la consommation de carburant et les compétences du personnel, pour ne nommer que quelques-unes des nombreuses variables dont on peut faire le suivi.

Au départ, le système était installé sur les ordinateurs de chacune des Premières Nations qui avaient manifesté un intérêt pour celui-ci. Une deuxième version, installée sur un serveur se trouvant dans le bureau de l'Atlantic Policy Congress of First Nations Chiefs Secretariat, permettait une mise à jour facile des systèmes. Une version infonuagique est en cours d'élaboration.

Depuis quelques années, la participation à l'IPCIA est conditionnelle à l'utilisation du système de gestion des pêches4. Pendant deux des cinq visites de sites, des informateurs ont mentionné certaines insatisfactions quant à l'utilisation obligatoire du système de l'IPCIA. Selon eux, le système n'est pas très convivial, ne permet pas de faire le lien avec des systèmes comptables et passe outre les systèmes qu'ils ont eux-mêmes créés. D'autres informateurs ont souligné les avantages associés au fait que tous les participants utilisent le même système. À titre d'exemple, le coordonnateur des pêches peut autoriser, simplement en partageant les codes d'accès à son système de gestion des pêches, un membre de l'équipe de soutien à l'expansion des entreprises à accéder aux données de son entreprise, qui pourront servir de base à une discussion sur un problème précis ou une idée concernant une proposition.

Résultat ciblé 6 : Capacité accrue des Premières Nations à optimiser l'accès actuel et à assurer la rentabilité et la durabilité de leurs entreprises de pêche commerciale.

Trois dimensions sont associées à ce résultat escompté : optimiser l'accès actuel; assurer la rentabilité; assurer la durabilité.

Lors des visites aux Premières Nations, l'équipe d'évaluation a appris que l'accès actuel comprenait habituellement un portefeuille de permis de pêche commerciale, dont certains permis concernaient des espèces aquatiques dont le prix du marché était élevé et d'autres, des espèces dont le prix du marché était faible ou qui étaient difficiles à pêcher. Il ne faisait aucun doute que les gestionnaires des pêches tentaient d'optimiser l'efficacité de l'utilisation de leurs permis. Dans certains cas, il s'agissait d'essayer d’abandonner les permis moins rentables afin d'acquérir un accès plus important. Dans d'autres cas, il s'agissait de conserver les permis moins rentables en vue de l'obtention éventuelle de capitaux ultérieurs. Dans un cas, l'optimisation de l'accès disponible consistait à collaborer avec un grossiste, qui fournissait une technologie de pêche coûteuse en contrepartie de l'assurance de qualité du produit.

Le tableau 4 indique le potentiel des Premières Nations pour ce qui est d'atteindre la rentabilité de leurs entreprises de pêche commerciale. Il présente la valeur moyenne au débarquement des prises pour deux périodes, la première étant avant le lancement de l'IPCIA et la seconde, après le lancement. En ce qui concerne les entreprises de pêche commerciale des Premières Nations Mi'kmaq et Malécites, la valeur moyenne des débarquements annuels a augmenté de 18,3 %. En revanche, en ce qui concerne l'ensemble des pêches commerciales de l'Atlantique, on a observé une diminution de 9,4 % de la valeur moyenne des débarquements annuels entre la première et la seconde période.


4 Une Première Nation qui s'était déjà procuré à prix fort un système auprès d'une autre organisation n'est pas tenue, par exception, d'utiliser le système de gestion des pêches.


Tableau 4 : Valeur des débarquements des Premières Nations par rapport à l'industrie de la pêche de l'Atlantique

Tableau 4
Entreprises de pêche commerciale Moyenne annuelle de la valeur au débarquement (en millions de dollars) Différence en pourcentage
Moyenne de 2004 à 2006 Moyenne de 2007 à 2011
Tous les Mi'kmaq et Malécites 49,5 58,6 18,3
Toute la région de l'Atlantique 1 199,1 1 086,1 -9,4
Source : Mesures de rendement de l'IPCIA, de 2007 à 2013; Analyses économiques et statistiques du MPO.

Les progrès accomplis pour atteindre la durabilité sont évalués à l'aide d'un processus annuel dans le cadre duquel les membres de l'équipe de soutien à l'expansion des entreprises rencontrent les coordonnateurs des pêches pour apprécier les progrès au moyen d'une série de questions liées au rendement des entreprises. Le membre de l'équipe de soutien à l'expansion des entreprises attribue une note à un large éventail de variables. Ces notes sont pondérées en fonction de l'importance des variables, puis additionnées pour donner une note globale. L'évaluation tient compte de la taille de l'entreprise de pêche commerciale de la Première Nation.

Après l'évaluation des entreprises de pêche commerciale de chacune des communautés, l'équipe de soutien à l'expansion des entreprises, l'évaluateur tiers et un agent fonctionnel principal du MPO se réunissent pour discuter des notes et les proportionner afin d'assurer l'uniformité des évaluations de toutes les entreprises.

Une note d'au moins 52 % sur l'indice de capacité commerciale signifie que, selon la direction de l'IPCIA, l'entreprise de pêche commerciale de la Première Nation peut fonctionner dans les circonstances et les conditions de marché actuelles, fournir des emplois et apporter certaines contributions financières à la communauté, et ce, même s'il y a peu de possibilités de réinvestissement. En d'autres termes, l'entreprise de pêche commerciale est bénéfique pour la communauté, mais elle a de la difficulté à prendre de l'expansion et à se diversifier et elle est très sensible aux conditions du marché et à d'autres changements importants de sa situation. On juge qu'une telle entreprise de pêche commerciale n'a pas la capacité à être autosuffisante.

La direction de l'IPCIA considère qu'une entreprise de pêche commerciale est durable lorsqu'elle obtient une note de 82 % sur l'échelle de capacité commerciale. Les Premières Nations qui obtiennent cette note ou une plus élevée possèdent, selon la direction de l'IPCIA, une entreprise de pêche commerciale bien établie et suffisamment solide pour faire face aux difficultés temporaires et continuer à fonctionner, et ce, même dans des conditions économiques difficiles. Elles sont donc considérées comme durables.

On remarque dans la figure 3 que, lorsqu'on fait la moyenne des notes des Premières Nations, il y a une progression constante vers l'autosuffisance de ces entreprises de pêche commerciale. Ce que n'indiquent toutefois pas ces moyennes, et qui n'est pas visible dans le tableau, est le fait que certaines entreprises des Premières Nations ont une note bien inférieure à la moyenne et que d'autres, bien supérieure à celle-ci.

Figure 3 : Croissance de la capacité des entreprises des Premières Nations Mi'kmaq et Malécites

Figure 3

Comme il est illustré à la figure 4, depuis 2014, sept des Premières Nations ont atteint ou dépassé la note qui indique, selon la direction de l'IPCIA, que l'entreprise est durable.

Figure 4 : Entreprises de pêche commerciale, selon la taille et la note attribuée pour la capacité

Figure 4

Résultat ciblé 7 : Participation accrue des Premières Nations à la cogestion des pêches.

Depuis l'établissement de ce résultat ciblé, le MPO a commencé à utiliser le terme « gestion collaborative ». Ce nouveau terme visait à rendre l'idée de participation de la part des gestionnaires du MPO, des scientifiques du MPO, des organisations de pêche et des pêcheurs non autochtones, des organisations de pêche et des pêcheurs des Premières Nations ainsi que d'autres intervenants; toutes ces parties fournissent des renseignements et donnent leur opinion qui peuvent influer ou non les décisions prises par le MPO.

Afin de saisir le contexte dans lequel l'augmentation de la participation doit être évaluée, l'équipe d'évaluation a passé en revue l'Évaluation du programme Gestion intégrée des ressources halieutiques du MPO menée en 2012. Il a été conclu que le programme avait eu une efficacité limitée au cours des cinq années précédant l'évaluation. L'étude d'évaluation a permis de constater que, dans le cadre du programme, des cadres de gestion intégrée des pêches n'avaient été produits que pour la moitié des stocks principaux et que peu de pratiques de gestion avaient favorisé la stabilité de l'accès aux ressources halieutiques et de la répartition de ces dernières. Aussi, même si les résultats de l'étude indiquent que la participation des intervenants était importante, aucun processus n'était alors en place pour déterminer l'efficacité de leur processus d'engagement.

D'après l'évaluation de l'IPCIA de 2009 et d'autres documents, certains intervenants des Premières Nations, reconnaissant qu'ils sont inférieurs en nombre aux autres intervenants du processus de gestion des ressources, qui comprennent de grandes organisations de pêche commerciale bien structurées, accordent peu d'importance à leur participation au processus actuel.

C'est sur cette toile de fond que le résultat de l'IPCIA concernant l'augmentation de la participation des Premières Nations au processus de gestion collaborative a été examiné.

La disponibilité des coordonnateurs de liaison des pêches commerciales qui assistent périodiquement aux réunions pertinentes sur la gestion des pêches permet d'accroître la diffusion de l'information aux Premières Nations relativement aux discussions qui ont eu lieu et aux décisions qui ont été prises. Cette façon de faire offre également la possibilité aux gestionnaires des pêches des Premières Nations de ne pas assister à toutes les réunions sur la gestion des ressources, car ils peuvent compter sur leur coordonnateur pour être informés des résultats des réunions. Les coordonnateurs facilitent également la contribution des Premières Nations au processus de gestion des ressources à l'égard des questions qui revêtent une grande importance pour celles-ci.

Les données accessibles n'ont pas permis à l'équipe d'évaluation de déterminer si l'amélioration de l'efficacité de la participation des Premières Nations associée à la présence des coordonnateurs de liaison des pêches commerciales dans le cadre de l'IPCIA se traduisait par une augmentation du niveau de participation réel des Premières Nations.

Quelles variables chez les Premières Nations semblent contribuer à l'atteinte des résultats ciblés?

Parmi le grand nombre de variables chez les communautés des Premières Nations qui ont une incidence sur les résultats escomptés de l'IPCIA, la plus importante semble être le coordonnateur des pêches de la Première Nation et l'environnement politique au sein duquel il évolue. Cette observation générale ressort des opinions exprimées lors des discussions de groupe et des entrevues et s'est confirmée au fil des conversations tenues à l'occasion des visites de sites.

Les autres variables importantes qui semblent avoir une incidence sur l'atteinte des résultats ciblés sont notamment la période écoulée depuis que la bande fait de la pêche commerciale ainsi que la taille et la santé financière de la bande. Compte tenu de la multitude d'autres variables en cause et de la complexité de leurs interactions, il convient de faire preuve de prudence lorsqu'on attribue une faible importance ou une grande importance à une variable isolée.

4.2.3 Progrès vers l'atteinte des objectifs du programme


Constatation principale
Les preuves recueillies indiquent que des progrès ont été réalisés pour atteindre les cinq objectifs de l'IPCIA.

L'IPCIA a comme but d'aider les Premières Nations Mi'kmaq et Malécites à atteindre les objectifs suivants :

  1. préserver l’investissement considérable engagé dans les installations de pêche existantes acquises dans le cadre de l'Initiative de l'après-Marshall;
  2. renforcer la capacité de gouvernance, de gestion, d’administration et d’exploitation des entreprises de pêche commerciale (EPC) des Premières Nations participantes pour leur permettre d’exploiter avec succès ces entreprises et de participer efficacement aux pêches commerciales intégrées;
  3. améliorer la capacité à participer à la cogestion des pêches commerciales intégrées;
  4. assumer une plus grande responsabilité dans la formation continue, le mentorat et autres activités de renforcement des capacités couvertes par le programme, principalement avec l’aide des organismes regroupés (OR);
  5. diversifier les entreprises de pêche existantes en créant une « source de possibilités de développement des pêches commerciales ».

Les progrès réalisés à l'égard de l'atteinte des objectifs ont été évalués à l'aide d'une série de quatre questions.

Dans quelle mesure l'IPCIA a-t-elle contribué à préserver l'investissement engagé dans les installations de pêche des Premières Nations dans le cadre de l'Initiative de l'après-Marshall?

Les informateurs ont expliqué différents moyens qu'utilise l'IPCIA pour protéger les investissements du gouvernement fédéral dans les entreprises de pêche commerciale des Premières Nations engagés dans l'Initiative de l'après-Marshall.

  • Certaines communautés des Premières Nations n'étaient pas tout à fait prêtes à surmonter le défi de l'entretien d'une flottille. L'aide apportée par l'IPCIA dans ce cas a été de rendre accessible la formation sur différents thèmes liés notamment à l'entretien et au maintien en bon état des navires.
  • Avant le lancement de l'IPCIA, nombreuses étaient les Premières Nations qui louaient à des capitaines non autochtones les permis et les bateaux qui avaient été fournis dans le cadre de l'Initiative de l'après-Marshall. L'IPCIA a fourni aux Premières Nations des données qui illustraient la valeur ajoutée dont bénéficierait leur communauté grâce à la formation et à l'embauche de leurs propres capitaines et équipages. Ce processus a contribué à incorporer l'investissement dans la structure des communautés.
  • Certaines communautés des Premières Nations des régions intérieures avaient reçu des navires de pêche et des permis qui étaient difficiles à utiliser et à entretenir en raison des longues distances à parcourir. Dans au moins l'un de ces cas, l'IPCIA a fourni des installations à terre, de sorte que l'accès accordé dans le cadre de l'Initiative de l'après-Marshall puisse être utilisé efficacement.

D'autres exemples de ce genre ont été fournis à l'équipe d'évaluation. De façon plus générale, l'IPCIA a contribué à protéger d'anciens investissements en aidant les Premières Nations à acquérir les compétences en affaires, le savoir-faire et l'infrastructure nécessaires pour bâtir des entreprises viables sur les fondements établis à l'aide des investissements antérieurs.

Comment l'IPCIA a-t-elle amélioré la capacité des Premières Nations à participer à la cogestion des pêches commerciales intégrées?

Les réponses des informateurs à cette question étaient, en général, semblables à celles données à la question sur l'atteinte du résultat ciblé concernant la participation accrue des Premières Nations au processus de gestion des ressources halieutiques. Le point clé qui est ressorti des réponses était le fait que les services fournis par les coordonnateurs de liaison des pêches commerciales avaient amélioré le lien entre les Premières Nations et le processus de gestion des pêches dirigé par le MPO.

Dans quelle mesure l'IPCIA a-t-elle aidé les Premières Nations à assumer une plus grande responsabilité quant à leur formation continue, à leur mentorat et aux autres activités de renforcement des capacités?

On a demandé dans l'une des questions précédentes sur la formation (section 4.2.2, résultat ciblé 4) si des techniques de pêche avaient été acquises par un mentorat en mer ou des formations en classe. La présente question vient approfondir cette dernière, car elle vise à déterminer si les Premières Nations font preuve de proactivité en ce qui a trait à la formation.

Plusieurs informateurs ont mentionné que certaines Premières Nations offraient des cours. Les Premières Nations qui n'ont pas la capacité de préparer un cours ou dont le nombre d'étudiants est trop faible pour organiser le cours dans la communauté collaborent avec d'autres Premières Nations pour former des groupes suffisamment importants afin qu'il soit possible d'embaucher un formateur externe.

Dans quelle mesure l'IPCIA a-t-elle contribué à la diversification des entreprises de pêche commerciale des Premières Nations?

Pendant les visites de sites, l'équipe a appris qu'un large éventail d'efforts de diversification était déployé. À l'occasion de l'une des visites, on a abordé la diversification sur le plan de l'augmentation du nombre d'espèces aquatiques pêchées. Lors de deux autres visites, les coordonnateurs des pêches ont mentionné les restaurants de fruits de mer, certains ayant déjà ouvert leurs portes et d'autres, étant vraisemblablement sur le point de le faire. Une autre Première Nation visitée avait construit une usine de fabrication de glace. Dans la mesure où l'échantillon des Premières Nations s'avérait représentatif, il est raisonnable de conclure que les entreprises de pêche commerciale des Premières Nations jettent les bases d'une diversification.

D'autres informateurs ont confirmé cette observation. Ils ont mentionné que des Premières Nations établissaient des entreprises de camionnage pour transporter le poisson vers les marchés, qu'elles construisaient des viviers suffisamment grands pour accueillir les prises de plus d'une entreprise de pêche, et qu'elles organisaient des expéditions de pêche au thon pour les pêcheurs sportifs.

Il est raisonnable d'attribuer en partie cette diversification des activités à la formation sur l'exploitation d'entreprise qui a été donnée aux Premières Nations ainsi qu'à l'appui offert par l'équipe de soutien à l'expansion des entreprises et à ses idées. L'IPCIA a également joué un rôle dans la diversification des entreprises du domaine des pêches des Premières Nations en prenant part à une Initiative de partenariat stratégique avec Affaires autochtones et Développement du Nord Canada. Cette initiative, qui utilisait un système de prestation analogue à celui de l'IPCIA, fournissait des fonds expressément pour les projets de diversification des Premières Nations.


4.3 EFFICIENCE ET ÉCONOMIE

Pour évaluer l'efficience et la rentabilité de l'IPCIA, les dépenses du programme, les frais d'administration par rapport au total des dépenses de programme et les opinions des informateurs clés ont été examinés.

Constatation principale
Le fonctionnement de l'IPCIA est assuré avec un minimum de ressources en personnel et le pourcentage des frais d'administration par rapport aux dépenses totales est minime compte tenu de la portée et de la complexité des activités de programme.

Comme le montre le tableau 5 ci-après, au cours des cinq dernières années, les dépenses totales de l'IPCIA oscillaient autour du budget de 11,02 millions de dollars. Les fluctuations des dépenses ont deux raisons. D’abord, le financement accordé en 2010-11 est beaucoup plus élevé en raison d’un report de sommes allouées en 2007-08 suite au lent démarrage du programme (en novembre) et une mise en œuvre ralentie au cours de la première année. Ensuite, les variations observées en 2011 et en 2015 sont attribuées à une demande exprimée par les communautés de Premières Nations de regrouper des enveloppes de financement de plusieurs années afin de permettre des activités exigeant des sommes plus élevées que le montant prévu pour une année donnée. (Cela a été réalisé par l’entremise de la coordination de programmes de subventions et contributions du ministère). 

Le pourcentage des frais d'administration par rapport aux dépenses totales a atteint un minimum de 8,04 % et un maximum de 13,15 %, ce qui fait une moyenne de 10,6 % sur la période de cinq ans examinée. Ce pourcentage indique une gestion efficace du programme étant donné que l'on tient compte non seulement de la gestion des fonds de contribution, mais également de la coordination de cinq composantes distinctes du programme et du maintien de partenariats essentiels avec des organisations des Premières Nations.

Tableau 5 : Total des dépenses de programme

Tableau 5
  2010-2011 2011-2012 2012-2013 2013-2014 2014-2015
S et C 12 358 078 $ 7 838 090 $ 9 526 381 $ 8 980 508 $ 10 442 371 $
F et E 755 779 $ 795 105 $ 689 262 $ 730 286 $ 813 173 $
Salaire 324 570 $ 391 206 $ 423 607 $ 370 070 $ 418 299 $
Total 13 438 427 $ 9 024 401 $ 10 639 250 $ 10 080 864 $ 11 673 843 $
Frais d'administration (%) 8,04% 13,15% 10,46% 10,92% 10,55%

La plupart des informateurs, y compris les bénéficiaires, sont d'avis que l'IPCIA est très bien gérée.


4.4 LEÇONS APPRISES ET PRATIQUES EXEMPLAIRES


Constatation principale
Les concepteurs de programmes de renforcement des capacités commerciales doivent mettre à profit ce que nous enseigne le mécanisme de prestation de l'IPCIA et les pratiques exemplaires que nous pouvons en tirer.

Les leçons apprises et les pratiques exemplaires qui suivent sont tirées des entrevues réalisées et des documents importants consultés :

  1. Un programme de renforcement des capacités doit s'échelonner sur une longue période. L'IPCIA a été mise sur pied il y a huit ans. Comme la participation au programme est volontaire, les communautés admissibles n'ont pas toutes opté pour y prendre part dès son lancement, ce qui a laissé du temps pour que les avantages du programme soient visibles chez une première cohorte de communautés. Une fois les avantages manifestes, d’autres communautés ont demandé l’adhésion au programme. Plusieurs années après le lancement du programme, de nouvelles communautés y adhèrent toujours.
  2. Fournir les services par l'entremise d'organismes que les clients connaissent déjà. Dans le cas de l'IPCIA, la prestation des services a été impartie à des professionnels associés à des organisations des Premières Nations.
  3. Rencontrer fréquemment les clients en personne. L'IPCIA veille à ce que les membres de l'équipe de soutien à l'expansion des entreprises et les coordonnateurs de liaison des pêches commerciales assurent un suivi constant avec les communautés clients par des visites, des appels et des courriels réguliers. Dans le cadre d'un programme de renforcement des capacités, un réseau interpersonnel efficace est essentiel.
  4. Faire preuve d'un strict respect de la confidentialité du client. L'IPCIA garantissait aux communautés participantes que les renseignements de nature délicate ne seraient pas communiqués au MPO ni à d'autres communautés des Premières Nations. Cette garantie était essentielle à l'instauration et au maintien de la confiance des clients.
  5. Accorder les contributions en fonction d'exigences relatives au savoir-faire des clients en matière de gestion. L'IPCIA offrait un soutien financier au coordonnateur des pêches seulement une fois que la Première Nation avait prouvé sa capacité à préparer un plan d'affaires et mis en place une structure de gouvernance de l'entreprise. Les propositions pour l'obtention de contributions visant à financer la diversification n'étaient reçues qu'après que la Première Nation avait prouvé une capacité commerciale suffisante, dont la tenue de registres électroniques.
  6. Aider les clients à élaborer une infrastructure de gestion de l'entreprise. L'IPCIA finançait les salaires des coordonnateurs des pêches et l'élaboration d'un système de gestion des pêches spécialement conçu à l'intention des Premières Nations comme outil de gestion de leurs entreprises de pêche commerciale.

Ces observations font écho à celles présentées dans une étude antérieure sur l'IPCIA, An Atlantic Fishing Tale 1999 to 2011, publiée par le Macdonald-Laurier Institute en 2012.

L'étude d'évaluation a également examiné les principales variables chez les Premières Nations qui favorisaient la participation au programme et l'atteinte des résultats.

  1. Variables ayant une incidence sur l'adhésion des Premières Nations au programme : L'adhésion au programme semble dépendre fortement de l'attitude du chef et du conseil de la Première Nation à l'égard de la participation aux programmes gouvernementaux. Dans le cas de l'IPCIA, un programme de soutien aux entreprises de pêche commerciales, la volonté de la Première Nation à s'engager dépendrait probablement aussi de l'étendue et de l'expérience de pêche de la communauté ainsi que de l'importance perçue de la pêche commerciale pour les revenus de la communauté. Ces variables, de même que la taille de la communauté, auraient également une incidence sur la probabilité que la communauté dispose d'un gestionnaire des pêches capable de susciter l'intérêt du chef et du conseil à prendre part à l'IPCIA.
  2. Variables chez les Premières Nations ayant une incidence sur les résultats du programme : Une fois que la Première Nation s'est engagée à participer à l'IPCIA, le principal acteur dans l'atteinte des résultats serait le coordonnateur des pêches. La pertinence de la candidature à ce rôle dépend surtout de la structure décisionnelle en matière de ressources humaines de la Première Nation. Les chances que le candidat exerce ses fonctions avec compétence sont plus grandes lorsque la nomination est fondée sur les compétences et les qualifications plutôt que sur des relations politiques. Il semble que la capacité du coordonnateur à avoir une bonne vision de l'avenir, son dynamisme et son ouverture à l'apprentissage et aux idées aient une incidence sur sa capacité à tirer parti de l'IPCIA pour créer une entreprise de pêche commerciale.

Les autres facteurs qui pourraient influer sur la croissance de l'entreprise sont notamment la volonté de la communauté de réinvestir les bénéfices dans le secteur de la pêche, ce qui contribuerait par la suite à la richesse de la communauté et à la vigueur des autres flux de rentrées.

L'une des grandes forces du modèle de l'IPCIA est sa souplesse qui lui permet d'intervenir dans toute une gamme de situations résultant de l'interaction d'un nombre important de variables chez les communautés.


5. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS


5.1 CONCLUSIONS

L'IPCIA est un programme utile qui présente un bon rendement. Les données recueillies dans le cadre de cette évaluation montrent que le programme a permis d'aider de façon efficace 32 Premières Nations Mi'kmaq et Malécites de la Gaspésie, du Nouveau-Brunswick, de la Nouvelle-Écosse et de l'Île-du-Prince-Édouard à renforcer leur capacité de gestion, d'expansion et de diversification de leurs entreprises de pêches commerciales. En 2014, d'après l'examen de la direction de l'IPCIA, 7 des 32 entreprises de pêche commerciale des Premières Nations participantes pouvaient être qualifiées de durables.

Toutes les composantes du programme de l'IPCIA s'avèrent encore nécessaires, car la majorité des entreprises de pêche commerciale des Premières Nations Mi'kmaq et Malécites, bien qu'elles affichent une capacité accrue, ne sont pas encore autosuffisantes. L'IPCIA est suffisamment souple pour répondre adéquatement aux besoins des Premières Nations en matière de développement de leurs entreprises de pêche commerciales, besoins qui varient grandement aussi bien en ce qui concerne leur type et leur importance que le moment où ils doivent être comblés. De plus, le programme cadre toujours avec le résultat stratégique du MPO à savoir « des secteurs maritimes et des pêches économiquement prospères » en plus de s’inscrire dans le Cadre fédéral pour le développement économique des Autochtones.

5.2 RECOMMENDATION

La direction de l'IPCIA a récemment tenté de diminuer le soutien offert aux entreprises qui ont été jugées durables. Cette réduction du soutien de l'IPCIA a suscité de fortes réactions de la part de nombreuses Premières Nations touchées par cette mesure. Ces dernières ont avancé qu'elles étaient pénalisées pour avoir mis sur pied des entreprises de pêche commerciale solides. La direction de l'IPCIA et les Premières Nations touchées sont parvenues à un compromis. Toutefois, il reste à établir un processus clair et mutuellement compris pour effectuer la transition entre entreprise de pêche commerciale soutenue par l'IPCIA et entreprise autonome.

La haute direction de l'IPCIA devrait élaborer, en consultation avec les Premières Nations participantes et les principaux intervenants, un processus clair et échelonné pour aider les entreprises de pêche commerciale participantes à effectuer la transition entre entreprise de pêche commerciale soutenue par l'IPCIA et entreprise autonome.

ANNEXES



ANNEXE A : MODÈLE LOGIQUE SIMPLIFIÉ DE L'INITIATIVE DES PÊCHES COMMERCIALES INTÉGRÉES DE L'ATLANTIQUE (IPCIA)

Annex A

ANNEXE B : MATRICE D'ÉVALUATION DE L'INITIATIVE DES PÊCHES COMMERCIALES INTÉGRÉES DE L'ATLANTIQUE (IPCIA)


Annexe B
PRINCIPAUX ENJEUX DE L'ÉVALUATION Questions d'évaluation Méthode de collecte de données
PERTINENCE DE L'IPCIA
NÉCESSITÉ DE MAINTENIR LE PROGRAMME
1.
La nécessité d'un tel programme a-t-il évolué au fil du temps?
Entrevues
Discussion en groupe
Examen des documents
2.
Quels sont les aspects du programme dont le MPO a le plus besoin actuellement?
Entrevues
3.
Comment la nécessité de ce programme varie-t-elle parmi les 32 Premières Nations qui participent au programme?
Entrevues
Discussion en groupe
Visites de sites
4.
Selon les Premières Nations, quels sont les aspects du programme qui répondent à leurs besoins?
Entrevues
Discussion en groupe
Visites de sites
HARMONISATION AVEC LES PRIORITÉS DU GOUVERNEMENT
5.
Le programme concorde-t-il toujours avec les résultats stratégiques établis du MPO et du gouvernement du Canada?
Entrevues
Examen des documents
HARMONISATION AVEC LES RÔLES ET LES RESPONSABILITÉS DU GOUVERNEMENT FÉDÉRAL
6.
Existe-t-il d'autres mécanismes permettant de répondre aux besoins visés par le programme?
Entrevues
Examen des documents
RENDEMENT DE L'IPCIA
EFFICACITÉ
7.
Quels facteurs ont facilité ou entravé la mise en œuvre des composantes du programme?
Entrevues
Discussion en groupe
8.
Dans quelle mesure la mise en œuvre a-t-elle été uniforme chez les différentes Premières Nations?
Entrevues
Discussion en groupe
Examen des documents
Examen des données
9.
Dans quelle mesure les résultats ciblés suivants ont-ils été atteints?
  1. Des structures de gouvernance transparentes et responsables pour les entreprises de pêche commerciale des Premières Nations
  2. Des processus opérationnels sains pour la gestion et l'exploitation des entreprises de pêche commerciale
  3. Un coordonnateur des pêches encadré par un mentor dans les domaines d'expertise nécessaires pour répondre aux besoins de la communauté des Premières Nations en matière de gestion des pêches commerciales
  4. Techniques de pêche acquises par un mentorat en mer ou des formations en classe
  5. Mise en place d'un système de gestion des pêches pour les Premières Nations intéressées et admissibles
  6. Capacité accrue des Premières Nations à optimiser l'accès actuel et à assurer la rentabilité et la durabilité de leurs entreprises de pêche commerciale
  7. Participation accrue des Premières Nations à la cogestion des pêches
Entrevues
Discussion en groupe
Examen des documents
Examen des données
Visites de sites
10.
Quelles variables chez les Premières Nations semblent contribuer à l'atteinte des résultats ciblés?
Entrevues
Discussion en groupe
Examen des données
11.
Progrès vers l'atteinte des objectifs du programme
  1. Dans quelle mesure l'IPCIA a-t-elle contribué à préserver l'investissement engagé dans les installations de pêche des Premières Nations dans le cadre de l'Initiative de l'après-Marshall?
  2. Comment l'IPCIA a-t-elle amélioré la capacité des Premières Nations à participer à la cogestion des pêches commerciales intégrées?
  3. Dans quelle mesure l'IPCIA a-t-elle aidé les Premières Nations à assumer une plus grande responsabilité quant à leur formation continue, à leur mentorat et aux autres activités de renforcement des capacités?
  4. Dans quelle mesure l'IPCIA a-t-elle contribué à la diversification des entreprises de pêche commerciale des Premières Nations?
Entrevues
Discussion en groupe
Examen des documents
Examen des données
Visites de sites
12.
Les résultats positifs sont-ils susceptibles d'être maintenus si l'IPCIA prend fin en 2016?
Entrevues
Discussion en groupe
Visites de sites
EFFICIENCE ET ÉCONOMIE
13.
Quels éléments probants indiquent que le programme a été mis en œuvre de façon efficiente et économique?
Examen des données
LEÇONS APPRISES ET PRATIQUES EXEMPLAIRES
14.
Est-ce que certaines pratiques exemplaires ou leçons retenues de l'expérience de l'IPCIA seraient utiles pour l'élaboration de programmes au MPO ou ailleurs?
Entrevues
Discussion en groupe
Examen des documents
Examen des données
Visites de sites

ANNEXE C : PLAN D’ACTION DE LA GESTION


PLAN D’ACTION DE LA GESTION
RECOMMANDATION 1
Justification : La direction de l'IPCIA a récemment tenté de diminuer le soutien offert aux entreprises qui ont été jugées durables. Cette réduction du soutien de l'IPCIA a suscité de fortes réactions de la part de nombreuses Premières Nations touchées par cette mesure. Ces dernières ont avancé qu'elles étaient pénalisées pour avoir mis sur pied des entreprises de pêche commerciale solides. La direction de l'IPCIA et les Premières Nations touchées sont parvenues à un compromis. Toutefois, il reste à établir un processus clair et mutuellement compris pour effectuer la transition entre entreprise de pêche commerciale soutenue par l'IPCIA et entreprise autonome.

Recommandation 1: La haute direction de l'IPCIA devrait élaborer, en consultation avec les Premières Nations participantes et les principaux intervenants, un processus clair et échelonné pour aider les entreprises de pêche commerciale participantes à effectuer la transition entre entreprise de pêche commerciale soutenue par l'IPCIA et entreprise autonome.

STRATÉGIE
Si la programmation d’AICFI est prolongée au-delà de la fin de l’exercice financier 2015-2016, le Ministère s’efforcera de communiquer avec les partenaires de prestation des services des Premières Nations en vue d’élaborer une stratégie de transition qui sera ensuite transmise à chaque Première Nation admissible.
MESURES DE GESTION DATE D'ÉCHÉANCE (AVANT LA FIN DU MOIS)
Élaborer, en consultation avec les Premières Nations participantes et les principaux intervenants, un processus clair et échelonné pour aider les entreprises de pêche commerciale participantes à effectuer la transition entre entreprise de pêche commerciale soutenue par l'IPCIA et entreprise autonome. Mai 2017