ÉVALUATION DE L'INITIATIVE NAVAREA

RAPPORT FINAL
23 JANVIER 2015

DIRECTION DE L'ÉVALUATION
EVALUATION DIRECTORATE



TABLE DES MATIÈRES


REMERCIEMENTS, SIGLES ET ACRONYMES


REMERCIEMENTS

La Direction de l'évaluation remercie tous ceux qui ont participé à cette évaluation de l'initiative NAVAREA (service d’avertissements de navigation maritime). Elle tient plus particulièrement à remercier les informateurs-clés de la Garde côtière canadienne et d'Environnement Canada qui ont pris le temps de fournir de l'information lors des visites de sites, des téléconférences et des entrevues en personne ou par téléphone. Nous sommes également reconnaissants envers les gestionnaires qui ont expliqué avec soin les technologies et les processus utilisés pour diffuser les avertissements de navigation, qui ont fourni des données et qui ont produit de nouveaux graphiques pour illustrer divers aspects de l'initiative.


SIGLES ET ACRONYMES


List of acronyms
C et A Centre et Arctique
METAREA Zones météorologiques
NAVAREA Zones de navigation
SCTM Services de communication et de trafic maritimes
STI Services techniques intégrés
TJB Tonne de jauge brute

SOMMAIRE EXÉCUTIF


INTRODUCTION

Ce rapport présente les résultats de l'évaluation d'une initiative visant à respecter l'engagement international qu'a pris le Canada de diffuser des avertissements sur les dangers pour la navigation maritime dans des zones circonscrites de l'Arctique. Conformément à la Politique sur l'évaluation du Conseil du Trésor, la pertinence et le rendement de l'initiative ont été examinés.

La Direction de l'évaluation de Pêches et Océans Canada a procédé à l'évaluation. L'étude vise une période de quatre ans débutant au lancement de l'initiative en 2010-2011 et se terminant à l'exercice financier 2013-2014.

PROFIL DU PROGRAMME

Mise en œuvre par la Garde côtière canadienne, l'initiative NAVAREA vise à diffuser des avertissements de navigation aux navires qui circulent dans l'océan Arctique. Les avertissements sont diffusés dans deux zones de navigation circonscrites, soit les NAVAREA XVII et XVIII, entre l'ouest de l'Alaska, l'est du Groenland et le pôle Nord. Ils sont transmis aux navires grâce au service de satellite INMARSAT C. Comme certaines zones de l'Arctique sont hors de portée de ce service, les avertissements sont également diffusés par radio à l'aide d'émetteurs à haute fréquence situés à Iqaluit, au Nunavut.

Pour permettre la mise en œuvre de cette initiative, il a fallu créer et doter en personnel un bureau NAVAREA 24 heures sur 24 au Centre des Services de communication et de trafic maritimes (SCTM) de Prescott, en Ontario. Les officiers qui travaillent à ce bureau reçoivent des avertissements concernant des dangers marins dans l'Arctique par l’entremise d’une variété de canaux, préparent des messages concernant ces dangers dans le format indiqué par la communauté internationale, les envoient à un fournisseur de services afin qu'il les télécharge dans le système INMARSAT C et veillent à ce que ces messages soient diffusés.

L'initiative visait également à mettre à niveau l'équipement de transmission radio haute fréquence au Centre des SCTM d'Iqaluit ainsi que les tours de signalisation à Resolute, au Nunavut.

MÉTHODE D'ÉVALUATION

Après avoir examiné les niveaux de financement et les risques associés à l'initiative NAVAREA, une évaluation à petite échelle a été jugée appropriée. Une étude rigoureuse et efficace de l'initiative a été réalisée en trois étapes : la planification de l'évaluation, la collecte de données et l'analyse.

À l'étape de la planification, on a procédé à un premier examen des documents clés, on a consulté les gestionnaires de l'initiative et on a élaboré un modèle logique élargi ainsi qu'une matrice d'évaluation. Cette matrice comprenait les enjeux à examiner, les questions précises auxquelles répondre, les sources d'information et les méthodes de collecte de données. Des guides d'entrevue et d'autres instruments d'évaluation ont également été préparés.

À l'étape de la collecte de données, on a procédé à une visite du bureau des NAVAREA au Centre des SCTM de Prescott, à des entrevues en personne ou par téléphone auprès de six officiers de la Garde côtière et à une entrevue avec le coordonnateur d'une initiative parallèle d'Environnement Canada (initiative des METAREA), qui diffuse des avertissements météorologiques maritimes dans l'Arctique. On a également obtenu de l'information dans des documents, des sites Web et des bases de données.

Enfin, à l'étape de l'analyse, on a extrait des thèmes et des messages des données d'entrevues, on a préparé des statistiques et des graphiques descriptifs, puis on a résumé les points pertinents des documents. Tout au long du processus, l'équipe d'évaluation a travaillé en étroite collaboration avec les gestionnaires de l'initiative afin d'échanger de l'information, des observations, des questions et des idées.

CONSTATATIONS DE L'ÉVALUATION

Pertinence

Il y a un besoin grandissant d'avertissements de navigation dans l'Arctique. Au fur et à mesure que la calotte polaire diminue et que l'étendue des eaux libres augmente, le trafic maritime dans l'Arctique semble connaître une hausse, et les grands navires utilisent le passage du Nord-Ouest.

L'initiative NAVAREA est une réponse à l'engagement international pris par le gouvernement du Canada de diffuser des avertissements de navigation dans les NAVAREAS XVII et XVIII de l'Arctique. Elle est également harmonisée aux priorités du gouvernement concernant la souveraineté du Canada dans l'Arctique, la protection de l'environnement nordique et le développement économique.

Le rôle d'avertir les navigateurs des dangers pour la navigation en est un approprié pour le gouvernement fédéral. Étant donné son mandat d'assurer des eaux sécuritaires et sécurisées, la Garde côtière canadienne est l'organisme gouvernemental le mieux placé pour offrir ce service.

Efficacité

L'initiative a respecté les délais internationaux établis quant à la prestation du service dans les zones de navigation de l'Arctique1. Au 1er juillet 2010, le Canada avait une capacité opérationnelle initiale de diffuser par satellite des avertissements dans les zones de navigation de l'Arctique. Il a offert un service pleinement opérationnel dans les délais prescrits, soit avant la date limite du 1er juin 2011. Des avertissements sont également diffusés à l'aide d'émetteurs radio haute fréquence à partir d'Iqaluit depuis 2010 afin d'assurer une couverture dans toutes les parties des deux zones de navigation de l'Arctique qui ne peuvent recevoir de signaux satellites2.

La forme et la fréquence des avertissements sur les dangers pour la navigation maritime diffusés par le service NAVAREA canadien sont conformes aux normes internationales.

Efficience et économie

Durant les quatre premières années de cette initiative quinquennale, le service NAVAREA a été offert conformément au budget établi.

La tour de radio de Resolute, au Nunavut, a été mise à niveau, mais l'achat de nouveaux émetteurs radio à haute fréquence pour les SCTM d'Iqaluit a été reporté.

Les informateurs-clés ont indiqué que l'optimisation des ressources a été prise en compte tout au long de la mise en œuvre du bureau des NAVAREA et de la fonction de coordination. Pour la mise à niveau des pièces d'équipement les plus importantes, l'optimisation des ressources est un facteur important; ainsi la Garde côtière et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada ont travaillé ensemble dans le cadre du processus d'approvisionnement.


1 Les délais que devaient respecter le Canada, la Russie et la Norvège pour mettre en œuvre le service dans les cinq zones de navigation de l'Arctique ont été établis conjointement par l'Organisation maritime internationale et l'Organisation hydrographique internationale.

2 Le système INMARSAT C qui sert à diffuser de l'information sur la sécurité maritime utilise des satellites en position géostationnaire au-dessus de l'équateur. La courbure de la terre empêche les signaux d'atteindre toutes les sections des régions polaires. Pour diffuser d'autres avertissements par voie terrestre, les SCTM d'Iqaluit utilisent une technologie appelée « impression directe à bande étroite à haute fréquence ». Les avertissements de navigation sont reçus et imprimés au moyen d'un dispositif à bord des navires.


RECOMMANDATIONS

La Garde côtière a géré l'initiative NAVAREA comme une extension de son service existant de diffusion d'avertissements de navigation et non comme un grand projet distinct. L'absence d'une approche de gestion de projet a placé quelques éléments à risque lorsque la Garde côtière a entrepris une réorganisation importante en 2012 et que les intervenants clés ont changé de poste ou ont pris leur retraite. La première recommandation vise à aider la Garde côtière à renforcer la gouvernance et la gestion futures du service NAVAREA.

Recommandation 1

Attribuer la responsabilité des activités suivantes : documenter la structure de gouvernance du service NAVAREA; évaluer les besoins en ressources; et établir une stratégie de surveillance et d'évaluation indiquant la fréquence des rapports ainsi que les postes responsables de la fourniture, de la compilation et de la transmission des données.

Les grands navires océaniques doivent être munis d'équipement qui permet de recevoir automatiquement l'information diffusée sur la sécurité maritime. Ils sont également tenus de conserver à leur bord des manuels sur les règles, les règlements et les lignes directrices qui s'appliquent dans les zones de navigation où ils naviguent. Cependant, étant donné qu'Internet est fréquemment utilisé comme une autre source d'information de navigation, les renseignements concernant les zones de navigation affichés sur le Web devraient être faciles à trouver et à utiliser. Les renseignements en ligne sur les zones de navigation gérées par le Canada ne sont pas seulement utiles aux navigateurs, mais également aux officiers de la Garde côtière, aux autres ministères du gouvernement et au grand public. La compréhension des voies navigables dans le Nord du Canada est aussi améliorée lorsque des données historiques sur le trafic maritime sont facilement disponibles pour être analysées. La deuxième recommandation vise à attirer l'attention sur l'information en ligne liée aux zones de navigation gérées par le Canada.

Recommandation 2

Améliorer l'accessibilité à l'information en ligne sur les zones de navigation gérées par le Canada, et accroître l'accès aux données pertinentes conformément à la politique fédérale sur le gouvernement ouvert.

La Garde côtière canadienne et Environnement Canada ont fait preuve d'une bonne coopération dans le cadre de la mise en œuvre des initiatives NAVAREA et METAREA. Par exemple, la Garde côtière a surveillé les avertissements diffusés dans les METAREA pour Environnement Canada pendant la phase d'élaboration de l'initiative de ce ministère. En outre, Environnement Canada utilise les systèmes de diffusion radio haute fréquence du Centre des SCTM d'Iqaluit pour compléter les avertissements sur la météo et les glaces qu'il diffuse par satellite. La troisième recommandation vise à renforcer le partenariat entre les équipes des services NAVAREA et METAREA et à unir leurs efforts pour obtenir une rétroaction des navigateurs de l'Arctique en vue d'améliorer leurs diffusions respectives.

Recommandation 3

Consulter Environnement Canada concernant la création d'un comité interministériel chargé des NAVAREA et des METAREA et l'élaboration d'un sondage commun ciblant les utilisateurs des avis dans les NAVAREA et les METAREA arctiques.

L'évaluation a révélé un manque général de compréhension de l'objectif et de l'utilité d’une surveillance des programmes et des projets. La quatrième recommandation vise à répondre au besoin d'une meilleure sensibilisation à l'égard des avantages d'une surveillance et d'une évaluation continue.

Recommandation 4

Élaborer un plan qui vise à accroître la sensibilisation et l'utilisation des outils de surveillance des programmes et des projets au sein de la Garde côtière et qui prévoit également l'intégration d'une formation de base sur la mesure et l'évaluation dans le programme d'enseignement du Collège de la Garde côtière canadienne.


1. INTRODUCTION



1.1 BUT DE L'ÉVALUATION

Ce rapport présente les résultats de l'évaluation de l'initiative NAVAREA (service d’avertissements de navigation maritime) effectuée par la Direction de l'évaluation de Pêches et Océans Canada. L'évaluation visait principalement à déterminer si l'initiative a été gérée de façon efficace et efficiente, puis à vérifier si les résultats attendus ont été atteints.


1.2 PARAMÈTRES

L'évaluation vise une période de quatre ans débutant au lancement de l'initiative en 2010-2011 et se terminant à l'exercice financier 2013-2014. Les travaux relatifs à l'évaluation ont commencé en mars 2014. Une version préliminaire du rapport d'évaluation comprenant des recommandations a été produite en juin.

L'initiative NAVAREA a été mise en œuvre par la Garde côtière canadienne. Les principaux points de contact pour l'évaluation au sein de la Garde côtière étaient la Direction de la préparation et de l'intervention à Ottawa et la Direction régionale des programmes de la Garde côtière du Centre et de l'Arctique, qui était responsable de la prestation des activités des SCTM dans cette région.


1.3 STRUCTURE DU RAPPORT

Le sommaire offre un aperçu de l'objectif de l'évaluation, de la méthodologie utilisée, des constatations et des recommandations. La section 2 présente de l'information sur l'initiative NAVAREA, et la section 3 décrit la méthode d'évaluation. Les constatations de l'évaluation sont présentées à la section 4, et les conclusions et les recommandations à la section 5. Les annexes fournissent de l'information pour compléter celle présentée dans le corps du rapport.


2. PROFIL DE L'INITIATIVE


2.1 MANDAT

Le mandat de l'initiative était de respecter l'engagement international pris par le gouvernement du Canada de diffuser des avertissements de navigation aux navires dans les NAVAREA XVII et XVIII de l'Arctique. La figure 1 présente la position des deux zones de navigation où le Canada offre des services par rapport aux autres zones dans le reste du monde.

Figure 1. Les NAVAREA dans le monde

Figure 1

Le mandat de l'initiative a été établi suivant les événements ci-après. En 2007, avec l'approbation officielle du ministre des Pêches et des Océans et du sous‑ministre de l'Environnement, les représentants canadiens ont informé la communauté internationale que le Canada était prêt à assumer la responsabilité de deux des cinq zones de navigation et météorologiques nouvellement définies dans l'Arctique. En octobre de cette même année, l'Organisation maritime internationale a confirmé que le Canada était le pays responsable de la prestation de services dans les NAVAREA XVII et XVIII de l'Arctique. La communauté internationale a par la suite établi un échéancier strict pour la mise en œuvre des services dans ces zones. Selon cet échéancier, il fallait commencer à offrir des services d'essai le 1er juillet 2010 et procéder au lancement officiel le 1er juin 2011.

Comme elle diffuse des avertissements sur les dangers pour la navigation, l'initiative NAVAREA est harmonisée à l'objectif de Pêches et Océans Canada d'assurer des eaux sécuritaires et sécurisées. En 2010, Pêches et Océans Canada a reçu un budget quinquennal de 8,38 millions de dollars pour l'initiative. La responsabilité de la mise en œuvre a été assignée à la Garde côtière canadienne.


2.2 ACTIVITÉS

Les deux principales activités de cette initiative étaient 1) d'établir un bureau NAVAREA et une fonction de coordination; et 2) d'élargir la couverture des communications radio haute fréquence.

Bureau NAVAREA et de coordination

Un bureau NAVAREA 24 heures sur 24 a été mis sur pied au Centre des SCTM de Prescott, en Ontario, afin de recevoir et de vérifier l'information sur les dangers dans les zones de navigation, de préparer les avertissements de navigation dans un format accepté à l'échelle internationale, d'organiser la diffusion des avertissements par satellite et de confirmer que les avertissements ont été envoyés3.

Un coordinateur des zones de navigation a également été nommé. Ce poste basé à Ottawa consiste principalement à assurer la liaison entre l'organisme international responsable du Système mondial d'émission d'avis aux navigateurs et la direction du bureau des NAVAREA. Le coordinateur adjoint des zones de navigation, basé au Centre des SCTM à Sarnia, en Ontario, facilitait les communications entre le bureau des NAVAREA à Prescott et le Centre des SCTM à Iqaluit, au Nunavut, qui offre un service de diffusion supplémentaire des avertissements dans les NAVAREA et les METAREA à l'aide d'émetteurs radio haute fréquence durant la saison de navigation4.

Couverture des communications par radio haute fréquence

La deuxième activité en importance était l'expansion de la couverture radio haute fréquence dans l'Arctique. Pour ce faire, il a fallu mettre à niveau une tour de réception à Resolute, au Nunavut, et remplacer l'équipement de transmission, les antennes et les logiciels désuets au Centre des SCTM d'Iqaluit.


3 Des exemples de danger pour la navigation maritime se trouvent à l'annexe A.

4 Dans les NAVAREA XVII et XVIII, la saison de navigation s'étend habituellement de juin à la mi-novembre.


2.3 RÉSULTATS ATTENDUS

Dans l'ensemble, le résultat attendu de l'initiative est que le Canada respecte son engagement international de diffuser des avertissements de navigation aux navires appropriés dans les deux zones de navigation circonscrites de l'Arctique5.

Ce résultat contribue à l'objectif stratégique des eaux sécuritaires et sécurisées de Pêches et Océans Canada. Lorsque les navigateurs de l'Arctique ont accès à de l'information sur les dangers pour la navigation, ils peuvent prendre les précautions nécessaires. En évitant les dangers, ils sont plus susceptibles de traverser l'océan de manière sécuritaire et efficace, ce qui contribue à des eaux sécuritaires et sécurisées.


5 La Convention internationale pour la sauvegarde de la vie humaine en mer prescrit la taille des navires qui doivent transporter de l'équipement permettant de recevoir de l'information sur la sécurité maritime par diffusion satellite.


2.4 MODÈLE LOGIQUE ET MESURE DU RENDEMENT

Le modèle logique qui a orienté l'évaluation est joint à l'annexe B. Il offre un aperçu des liens logiques entre les intrants, les activités, les extrants et les divers niveaux de résultats.

La Direction de la préparation et de l'intervention a produit un rapport préliminaire d'une page sur les mesures de rendement de l'initiative NAVAREA à l'aide des données de 2010-2011 et de 2011-2012. Ce rapport présente les mesures pour les quatre indicateurs suivants : nombre de diffusions; plaintes reçues des intervenants; collisions et échouements de navires en pourcentage des déplacements des navires, et accidents de navigation en pourcentage des déplacements des navires.


2.5 INTERVENANTS

Les principaux intervenants de l'initiative comprennent les officiers de la Garde côtière, qui sont directement responsables des activités de mise en œuvre, et les gestionnaires dont ils relèvent. Les responsables de l'initiative METAREA à Environnement Canada sont des intervenants en raison de l'interdépendance de l'initiative à celle des NAVAREA. Les entreprises de navigation qui utilisent les voies de navigation de l'Arctique, les équipages des navires et les passagers font partie des intervenants indirects. L'Organisation maritime internationale est partie prenante dans la prestation efficace des services dans toutes les zones de navigation du monde.


2.6 GOUVERNANCE

L'initiative a principalement été intégrée aux programmes existants de la Garde côtière plutôt que mise sur pied comme un projet distinct. Les SCTM du Centre et de l'Arctique (C et A) étaient l'emplacement logique où créer le bureau des NAVAREA. Pareillement, les Services techniques intégrés (STI) de la Garde côtière étaient l'organisation désignée pour s'occuper de la mise à niveau des communications radio haute fréquence. La fonction de coordination principale a été basée à l'administration centrale de la Garde côtière canadienne à Ottawa. Un rôle de soutien à la coordination a été établi au Centre des SCTM à Sarnia.

En 2012, la Garde côtière a entrepris une réorganisation importante. Actuellement, la gouvernance de l'initiative nécessite la participation des entités organisationnelles suivantes de la Garde côtière : Stratégies nationales, Opérations, SCTM de la région du Centre et de l'Arctique et STI.

Le commissaire de la Garde côtière relève du sous-ministre des Pêches et des Océans. Les responsabilités en matière de gouvernance de l'initiative NAVAREA sont d'abord attribuées au commissaire et suivent l'organigramme de la façon suivante :

  • Pour les activités des SCTM, la gouvernance est d'abord assurée par le commissaire adjoint des Opérations, puis passe par divers niveaux jusqu'au directeur régional du C et A, au surintendant des SCTM et à l'officier responsable des SCTM de Prescott.
  • Pour le projet de mise à niveau de l'équipement au sein des STI, la gouvernance est d'abord assurée par le directeur général des Services techniques intégrés, puis passe par divers niveaux jusqu'au gestionnaire de projet.
  • Pour la fonction de coordination des zones de navigation à l'administration centrale, la gouvernance est d'abord assurée par le directeur général des Stratégies nationales et par le directeur général des Opérations, puis par le directeur de la Direction de la préparation et de l'intervention, le gestionnaire des Services à la clientèle et des relations avec les partenaires et enfin par le coordonnateur des NAVAREA XVII et XVIII6.

Aucun comité n'a été précisément chargé de la supervision de l'initiative. La Garde côtière assure une gouvernance générale par l'entremise de son Comité de gestion. Le Comité de gestion régional supervise les SCTM du C et A, et le Comité exécutif technique supervise les grands projets d'acquisition d'équipement de communication.

À l'échelle internationale, le Sous-comité du Service mondial d'avertissements de navigation régit les services NAVAREA en établissant des normes, en assurant un contrôle de la qualité et en demandant des améliorations au besoin. Ce niveau de gouvernance se rend jusqu'au coordonnateur canadien des zones de navigation.


6 Le poste de coordonnateur des zones de navigation se trouve maintenant à la Direction des opérations et relève du directeur du Soutien opérationnel.


2.7 RESSOURCES

Le gouvernement du Canada a affecté 8,38 millions de dollars pour la mise en œuvre de l'initiative NAVAREA sur une période de cinq ans débutant en 2010‑2011. Le tableau 1 présente les ressources disponibles à chaque exercice financier.

Tableau 1 : Ressources disponibles pour l'initiative NAVAREA

Tableau 1
Exercice financier Équiv-alents temps pleins Salaires Avantages sociaux Fonctionne-ment et entretien Capital TOTAL
2010-11 8 677 250 $ 135 450 $ 377 300 $ 0 $ 1 190 000 $
2011-12 8 677 250 $ 135 450 $ 237 300 $ 0 $ 1 ,050 000 $
2012-13 8 677 250 $ 135 450 $ 233 732 $ 2 013 568 $ 3 060 000 $
2013-14 8 677 250 $ 135 450 $ 233 732 $ 813 568 $ 1 860 000 $
2014-15 7 574 250 $ 114 850 $ 530 900 $ 0 $ 1 220 000 $
Total sur cinq ans 3,283,250 $ 656,650 $ 1,612,964 $ 2,827,136 $ 8,380,000 $

3. MÉTHODE D'ÉVALUATION


3.1 PORTÉE

Pour déterminer la portée de l'évaluation, on a examiné attentivement l'ampleur des ressources investies dans l'initiative NAVAREA et le niveau de risque lié à sa mise en œuvre. La Direction de l'évaluation a décidé d'utiliser une approche à petite échelle qu'elle a élaborée, mise à l'essai et appliquée dans des évaluations antérieures. Cette approche est rigoureuse et utilise efficacement les données provenant de nombreuses sources.

Un gestionnaire principal de l'évaluation embauché par la Direction a effectué l'évaluation sur une période de neuf semaines. Des experts au sein de la Direction ont fait un examen critique des versions préliminaires des documents d'évaluation clés. Les officiers de la Garde côtière ont offert une aide essentielle en déterminant les documents importants, en proposant des informateurs-clés, en fournissant des commentaires sur les instruments d'évaluation et en examinant les rapports préliminaires.


3.2 APPROCHE ET CONCEPTION DE L'ÉVALUATION

L'approche globale d'évaluation consistait à déterminer les questions auxquelles il fallait répondre et à recueillir des données pour pouvoir fournir une réponse.

La détermination des questions appropriées comprenait deux étapes. Premièrement, il fallait obtenir une compréhension claire de l'initiative en consultant des documents généraux, en discutant avec les gestionnaires et en apportant des améliorations itératives au modèle logique. Ensuite, à partir des enjeux d'évaluation de base établis par le Conseil du Trésor, des questions ont été élaborées afin d'aborder chaque enjeu dans le contexte de l'initiative.

La collecte de données comprenait pour sa part trois autres étapes. Les données requises pour répondre à chacune des questions ont été déterminées, en plus des sources où l'on pouvait les obtenir et de la méthode de collecte appropriée. Après cette étape, on a développé des instruments de collecte de données comme des guides d'entrevue. Les données ont ensuite été recueillies au moyen d'entrevues avec les informateurs-clés, de l'importation des bases de données administratives et de recherches sur le Web.

Aucune des questions n'a nécessité de conception expérimentale. L'utilisation de données provenant de nombreuses sources lorsque cela était possible a renforcé la validité et la fiabilité des constatations pour chaque question.


3.3 PRINCIPAUX ENJEUX ET QUESTIONS DE L'ÉVALUATION

L'annexe C présente les principaux enjeux qui ont été examinés, les questions d'évaluation et les sources d'information possibles. Les principaux enjeux étaient la pertinence et le rendement, y compris l'efficacité, l'efficience et l'économie. Les questions d'évaluation visaient ces enjeux dans le contexte de l'initiative NAVAREA.


3.4 MÉTHODES DE COLLECTE DE DONNÉES

Les quatre méthodes suivantes ont été utilisées pour recueillir des données qualificatives et quantitatives dans le cadre de l'évaluation : entrevue avec les informateurs-clés, visite de site aux fins d'observation directe, analyse des bases de données et examen des documents. Étant donné l'approche d'évaluation à petite échelle, seulement sept entrevues avec des informateurs-clés ont été effectuées et un seul centre des SCTM a été visité.

3.4.1  Entrevues avec les informateurs-clés

Des entrevues ont été menées auprès de cinq membres du personnel régional de la Garde côtière, d'une personne au bureau national de la Garde côtière et d'une personne au sein d'Environnement Canada. Les informateurs occupaient les postes suivants :

  • Coordonnateur des zones de navigation, Garde côtière canadienne
  • Coordonnateur adjoint des zones de navigation, Région du Centre et de l'Arctique
  • Officier responsable, SCTM d'Iqaluit
  • Officier responsable, SCTM de Prescott
  • Surintendant régional, SCTM – Centre et Arctique
  • Gestionnaire de projet, Expansion de la couverture radio haute fréquence
  • Coordonnateur des METAREA, Environnement Canada

3.4.2  Visite de site aux fins d'observation directe

Une visite du Centre des SCTM de Prescott, en Ontario, a permis d'observer directement le personnel, les technologies et les processus utilisés pour diffuser des avertissements de navigation dans les deux zones de navigation arctiques.

3.4.3  Données administratives

Des bases de données administratives ont fourni de l'information sur les dépenses, la dotation, les rapports hiérarchiques, les diffusions, le trafic maritime dans l'Arctique et le nombre de visites sur la page Web des NAVAREA.

3.4.4  Examen des documents

L'examen des documents et du site Web portait sur les éléments suivants :

  • Justification, mandat, plans et ressources de l'initiative
  • Service mondial d'avertissements de navigation, SafetyNET et Système mondial de détresse et de sécurité en mer
  • Configuration des satellites pour la communication de l'information sur la sécurité maritime
  • Rapports du Bureau de la sécurité des transports sur les accidents maritimes dans l'Arctique
  • Autres éléments liés aux avertissements de navigation internationaux

3.5  MÉTHODES D'ANALYSE

Pour analyser les données qualitatives, on a transcrit les notes prises, organisé le texte, puis extrait des thèmes généraux et des messages précis concernant une question donnée ou un ensemble de documents. Pour l'analyse des données quantitatives, on a nettoyé les bases de données sources afin d'avoir accès aux données dans le logiciel de calcul, de créer des graphiques et de calculer des statistiques.


3.6  LIMITES ET STRATÉGIES D'ATTÉNUATION

L'équipe d'évaluation n'a pas pu interroger le président du comité international qui supervise les services NAVAREA dans le monde. Cette absence d'information internationale a été atténuée par l'acquisition d'une déclaration d'un informateur-clé selon laquelle la surveillance internationale des diffusions dans les zones de navigation du monde entier n'a, à ce jour, fait l'objet d'aucune préoccupation concernant les services offerts dans les NAVAREA XVII et XVIII.

Il est généralement difficile d'obtenir une rétroaction concernant les avertissements de navigation. Par exemple, un seul navire circulant dans la NAVAREA XVII a répondu à un sondage international récemment effectué auprès des navigateurs par l'organisme international responsable des services NAVAREA. Afin d'atténuer ce problème de rétroaction directe limitée de la part des navigateurs, l'équipe d'évaluation a désigné et interrogé un officier de la Garde côtière qui était en contact direct avec les capitaines et les équipages des navires circulant dans l'Arctique.

L'équipe d'évaluation n'a pu obtenir de rétroaction directe de la part d'un centre de services NAVAREA voisin au sujet de la collaboration du Canada dans les zones où les messages peuvent se chevaucher. La demande d'entrevue envoyée au coordonnateur de deux zones de navigation gérées par les États‑Unis est demeurée sans réponse. Afin d'atténuer ce manque de rétroaction externe, on a posé une question sur la collaboration internationale à plusieurs informateurs-clés interrogés.


4. CONSTATATIONS PRINCIPALES


Les constatations de l'évaluation de l'initiative viseront la pertinence et le rendement par rapport à l'efficacité, à l'efficience et à l'économie.

4.1 PERTINENCE

Dans le cadre de l'évaluation, on a examiné si l'initiative répond à un besoin essentiel et est harmonisée aux priorités fédérales et ministérielles. On a également vérifié si le mandat de l'initiative est conforme aux responsabilités fédérales.

4.1.1  Nécessité de l'initiative

Constatations principales

Il y a un besoin continu de diffusion des avertissements de navigation dans les NAVAREA XVII et XVIII de l'Arctique.

Au fur et à mesure que la calotte polaire continue de diminuer, la saison de navigation dans l'Arctique se prolongera et l'étendue des eaux libres augmentera sans doute. Il est donc raisonnable de prédire que le volume du trafic dans les zones de navigation augmentera.

Certains éléments démontrent que les grands navires pourraient utiliser les voies navigables du Nord à l'avenir. En 2011, un grand navire de forage, le Corvocado, a pénétré dans les eaux nordiques canadiennes. Avec une tonne de jauge brute (TJB) de 56 610, il faisait environ quatre fois la taille des grands navires qui circulent habituellement dans l'Arctique canadien. En 2012, un grand navire de passagers, le World, pesant 43 188 TJB et transportant à son bord 508 personnes, a emprunté le passage du Nord-Ouest d'ouest en est. L'année suivante, le Nordic Orion, le plus grand vraquier à avoir emprunté le passage du Nord-Ouest, a transporté une cargaison de charbon de la Colombie-Britannique jusqu'en Finlande en passant au nord de l'Amérique du Nord7.


7 Les données présentées dans ce paragraphe ont été obtenues auprès d'un informateur-clé et dans une base de données Excel du Centre des SCTM d'Iqaluit. D'autres renseignements sur le Nordic Orion ont été trouvés dans des articles de journaux.


4.1.2  Harmonisation avec les priorités du gouvernement fédéral et du Ministère

Constatations principales

La responsabilité du Canada à l'égard des avertissements de navigation dans les NAVAREA XVII et XVIII est harmonisée aux priorités du gouvernement fédéral concernant la souveraineté dans l'Arctique, la protection de l'environnement océanique et le développement économique. Elle est également harmonisée au résultat stratégique de Pêches et Océans Canada d'assurer des eaux sécuritaires et sécurisées.

Si le Canada n'avait pas accepté la responsabilité de diffuser des avertissements de navigation dans les NAVAREA XVII et XVIII de l'Arctique, les États-Unis l'auraient probablement fait. Sinon, la Russie, la Norvège ou le Danemark auraient également pu assumer cette responsabilité. Bien que la diffusion d'information sur la sécurité maritime soit apolitique, la responsabilité du Canada à l'égard des avertissements de navigation dans les eaux internationales entourant l'Arctique est une extension naturelle de son désir de maintenir la souveraineté dans ses territoires nordiques.

L'augmentation du trafic maritime et de la taille des vraquiers dans les eaux nordiques entraîne un risque élevé de dommages environnementaux causés par les déversements de pétrole ou les collisions de navires. Une diffusion efficace d'avertissements de navigation permet d'atténuer ce risque.

La disponibilité de l'information sur la sécurité maritime permet aux entreprises de navigation d'utiliser des voies de transport nordiques qui sont plus courtes et donc plus économiques que d'autres voies puisqu'il faut moins de carburant et moins de personnel.

L'initiative NAVAREA permet d'assurer des eaux sécuritaires et sécurisées, un objectif stratégique de Pêches et Océans Canada.


4.1.3  Harmonisation avec les responsabilités du gouvernement et du Ministère

Constatations principales

La diffusion d'avertissements aux navigateurs dans les zones de navigation est un service public international et une responsabilité appropriée pour Pêches et Océans Canada.

Lorsque les navigateurs canadiens circulent dans un océan, ils ont un libre accès à de l'information sur la sécurité maritime transmise par satellite par les services NAVAREA gérés par les gouvernements des autres pays. Il est donc approprié que le gouvernement fédéral du Canada, par l'entremise de la Garde côtière au sein de Pêches et Océans Canada, contribue à l'effort international d'offrir ce service public essentiel.


4.2 RENDEMENT

Dans le cadre de l'évaluation, on a examiné le rendement de l'initiative NAVAREA en ce qui concerne l'efficacité, l'efficience et l'économie.

4.2.1  Efficacité

Atteinte des résultats directs attendus

Constatations principales

Les résultats directs attendus de l'initiative ont été atteints. L'information sur les dangers pour la navigation a été mise à la disposition des navigateurs dans les NAVAREA XVII et XVIII de l'Arctique et les avertissements satisfaisaient aux normes internationales sur le plan du contenu et du moment de la diffusion.

La Garde côtière canadienne a répondu à l'attente internationale selon laquelle le Canada devait posséder une « capacité opérationnelle initiale » d'ici le 1er juin 2010 de diffuser des avertissements sur les dangers pour la navigation dans les deux zones de navigation8. Elle a également respecté l'obligation d'avoir une « capacité opérationnelle totale » au plus tard le 1er juin 2011.

Le tableau 2 indique le nombre d'avertissements sur les dangers pour la navigation maritime émis de 2010-2011 à 2013-2014.

Tableau 2 : Avertissement sur les dangers pour la navigation

Tableau 2
NAVAREA Nombre d'avertissements émis
2010-11 2011-12 2012-13 2013-14
XVII 112 154 133 106
XVIII 143 193 169 124
Total 255 347 302 230

8 Expression tirée d'une annonce officielle concernant les cinq nouvelles zones de navigation de l'Arctique en 2010.


Chaque avertissement a été diffusé plusieurs fois. Par exemple, en 2012-2013, les 302 avertissements ont donné lieu à 5 147 diffusions, ce qui laisse croire que chaque avertissement a été diffusé environ 17 fois. Les avertissements sur les dangers pour la navigation sont également affichés sur le site Web de la Garde côtière canadienne.

On a demandé aux gestionnaires du service NAVAREA de commenter la variation du nombre de dangers pour la navigation dans l'Arctique d'une année à l'autre. Ils ont indiqué qu'au fur et à mesure qu'ils acquéraient de l'expérience dans la diffusion des avertissements, ils étaient davantage capables de faire la distinction entre les dangers qui devaient être communiqués aux navires océaniques à titre de messages NAVAREA et les dangers qui pouvaient être communiqués à l'aide d'autres systèmes à titre d'avis réguliers aux navigateurs.

Le modèle logique de l'initiative indique que l'on s'attend à ce que les diffusions satisfassent aux normes internationales. Pour atteindre ce résultat, un officier des SCTM a vérifié tous les avertissements par rapport à la norme internationale avant d'autoriser la diffusion. La Garde côtière a respecté les lignes directrices internationales et a diffusé les avertissements deux fois par jour aux heures prescrites9.

Résultats indirects

Constatations principales

Il existe un lien logique clair entre la diffusion d'avertissements de navigation aux navigateurs et une circulation maritime sécuritaire et efficace. Dans le même ordre d'idées, il y a un lien logique évident entre une circulation maritime sécuritaire et efficace et des milieux marins sûrs et sécuritaires.

Les règlements internationaux exigent que les navires océaniques d'une jauge plus élevée que celle prescrite transportent de l'équipement qui permet de recevoir automatiquement les avertissements sur les dangers pour la navigation diffusés par les satellites INMARSAT C10. Il est donc raisonnable de tenir pour acquis qu'une fois qu'un avertissement est diffusé par satellite dans une zone de navigation, il est reçu par les navires océaniques qui y circulent. Il est également raisonnable de formuler l'hypothèse selon laquelle, à la réception d'un avertissement de navigation, l'équipage de pont le lit et apporte les ajustements appropriés à l'itinéraire prévu, renforçant ainsi la probabilité d'effectuer un voyage sécuritaire.

Interrogé au sujet de la probabilité que les avertissements sur les dangers pour la navigation soient lus, un informateur a mentionné que lorsqu'il a visité le pont d'un navire dans l'Arctique, il a vu une copie papier d'un avertissement NAVAREA accessible et prêt à être utilisé. Un autre informateur a précisé qu'une variété d'influences aident à assurer que les avertissements sont lus et pris en compte. Les entreprises de navigation et leurs assureurs s'attendent à ce que les capitaines et les équipages accordent une priorité élevée à la sécurité maritime afin de protéger leurs investissements.

De nombreux informateurs-clés ont fait remarquer que les liens logiques entre les avertissements sur les dangers pour la navigation et les résultats comme une circulation maritime sécuritaire et efficace et des eaux sécuritaires et sécurisées sont évidents. Il était également évident qu'il est pratiquement impossible de mesurer la contribution précise des avertissements de navigation aux résultats indirects. On peut évaluer le coût des incidents maritimes hypothétiques susceptibles de survenir si aucun avertissement n'est diffusé, mais il est difficile de mesurer précisément les répercussions des avertissements de navigation.

L'initiative a également une incidence directe sur la présence internationale du Canada. En assumant la responsabilité de deux des zones de navigation du monde et en y offrant des services efficaces, le Canada gagne une reconnaissance au sein de la communauté maritime internationale et pourrait ainsi être appelé à contribuer à l'élaboration des prochains systèmes d'information sur la sécurité maritime. L'initiative entraîne également une meilleure connaissance des systèmes de diffusion par satellites, qui devraient modifier radicalement la façon dont l'information sur la sécurité maritime sera diffusée à l'avenir.


9 L'Organisation maritime internationale produit des lignes directrices détaillées sur les services NAVAREA.

10 Les navires sont également tenus de transporter de l'équipement permettant de recevoir de l'information sur la sécurité maritime au moyen d'autres systèmes comme NAVTEX et l'impression directe à bande étroite à haute fréquence.


4.2.2  Efficience

Dans le cadre de l'évaluation, on a examiné si les processus et les systèmes de gouvernance et de gestion étaient appropriés, si les rôles et les responsabilités étaient clairs et si les ressources étaient utilisées de manière efficiente.

Gouvernance et gestion

Constatations principales

L'initiative NAVAREA a été gérée dans le cadre des programmes existants de la Garde côtière et non comme un projet distinct. La structure de gouvernance et de gestion de l'initiative en soi n'était pas clairement définie.

La Garde côtière possède des dizaines d'années d'expérience dans la diffusion d'information sur la sécurité maritime dans le nord du Canada, une zone connue sous le nom de NORDREG. La figure 2 illustre la relation entre la zone NORDREG et les deux zones de navigation de l'Arctique.

Figure 2 : NORDREG et NAVAREA XVII et XVIII

Figure 2

Étant donné l'expérience de la Garde côtière dans la prestation de services de communication et de trafic maritimes dans la zone NORDREG, il est compréhensible que l'initiative NAVAREA soit perçue comme une extension des activités de la Garde côtière dans l'Arctique plutôt que comme un nouveau projet.

Selon l'information obtenue auprès des informateurs-clés, de 2010 à 2013, la mise en œuvre du bureau NAVAREA et les activités de surveillance étaient principalement gérées par un haut fonctionnaire à l'administration centrale de la Garde côtière travaillant directement avec le personnel des SCTM de la région du Centre et de l'Arctique. Il ne semble y avoir aucun plan de mise en œuvre ni cadre rigoureux de surveillance du rendement pour expliquer comment l'initiative devait être gérée. De tels documents auraient été utiles aux membres du personnel qui ont été affectés au projet après l'importante réorganisation de la Garde côtière en 2012 et le départ à la retraite du gestionnaire principal de l'initiative en 2013.

Comme l'indique le profil du programme, les gestionnaires de l'initiative NAVAREA ont produit un document préliminaire d'une page sur la mesure du rendement. Ce document contenait des données de 2010-2011 et de 2011-2012 concernant quatre indicateurs. Deux des indicateurs, liés aux accidents des navires, ne relèvent pas du contrôle de l'initiative et ne semblent pas être utiles pour la gestion du service NAVAREA. Les deux autres indicateurs possiblement utiles étaient le nombre d'avertissements sur les dangers pour la navigation diffusés et le nombre de plaintes reçues.

Les données sur le nombre d'avertissements diffusés en 2012-2013 et 2013‑2014 ont été produites quelque peu en retard pendant l'évaluation. L'indicateur de satisfaction des utilisateurs (le nombre de plaintes) était sans doute d'une utilité limitée pour la gestion du service NAVAREA puisque les plaintes n'étaient pas précisées et que les données n'étaient pas recueillies directement auprès des utilisateurs. Les indicateurs possiblement utiles comme les sources d'information sur les dangers, les types de dangers et les types de navires circulant dans les zones de navigation ne semblent pas avoir été pris en compte.

L'absence d'une structure de gouvernance et de gestion claire pourrait avoir contribué au retard de la deuxième activité en importance de l'initiative, soit la mise à niveau de la couverture radio haute fréquence au Centre des SCTM d'Iqaluit. On s'attendait à ce que le nouvel équipement soit acheté avant la fin de l'exercice financier 2013-2014, mais le processus d'approvisionnement est toujours en cours.

Rôles et responsabilités

Constatations principales

Les rôles et les responsabilités concernant la mise en œuvre de l'initiative auraient pu être mieux consignés.

L'équipe d'évaluation a reçu trois organigrammes. Un démontrait les rapports hiérarchiques du coordonnateur adjoint des zones de navigation à Sarnia. Un autre illustrait les rapports hiérarchiques des superviseurs du bureau NAVAREA, des officiers de quart et du personnel de soutien administratif au Centre des SCTM de Prescott. Le troisième illustrait le rapport hiérarchique d'un spécialiste en électronique. Aucun organigramme ne démontrait les rapports hiérarchiques du coordonnateur des zones de navigation ou du gestionnaire de projet responsable de la mise à niveau des communications radio haute fréquence.

Il aurait été utile d'élaborer un seul organigramme illustrant les rapports hiérarchiques et fonctionnels de tous les participants à la mise en œuvre de l'initiative. Les entrevues auprès des informateurs-clés ont révélé différents points de vue sur la structure du personnel. Les difficultés rencontrées lors du regroupement des données pour l'évaluation laissent entendre que le manque de clarté concernant les relations a nui à une communication efficace.

Il est raisonnable de penser que les rôles des personnes embauchées spécialement pour l'initiative ont été consignés. Lors des entrevues, les informateurs-clés ont laissé entendre que le rôle précis des personnes dont l'initiative ne représentait qu'une partie des responsabilités n'était pas clair.

Utilisation efficace des ressources

Constatations principales

Jusqu'à présent, l'établissement et l'exploitation du bureau NAVAREA et de la fonction de coordination respectent le budget prévu. La mise à niveau des communications radio haute fréquence à Iqaluit a été reportée et par conséquent, les dépenses connexes n'ont pas encore été déterminées. La mise en commun des services de la Garde côtière dans les NAVAREA avec les services d'Environnement Canada dans les METAREA a donné lieu à une utilisation efficace des ressources publiques.

Le tableau 3 démontre que les dépenses liées à la mise en œuvre et à l'exploitation du bureau NAVAREA à Prescott pendant les quatre premières années de la période de financement quinquennale sont demeurées à l'intérieur du budget. Au cours de ces quatre années, soit de 2010-2011 à 2013-2014, 96 % des fonds disponibles ont été utilisés. Dans le budget disponible pour l'expansion de la couverture radio haute fréquence, seulement 34 % des fonds disponibles pour 2010-2011 à 2013-2014 ont été utilisés. Le reste du budget demeure disponible pour le grand projet d'approvisionnement11.

Tableau 3 : Affectations et dépenses de l'initiative NAVAREA de 2010-2011 à 2013-2014

Tableau 3
Activité 1 : Bureau NAVAREA et coordination
  2010-11 2011-12 2012-13 2013-14 Total sur 4 ans
Fonds affectés 746 930 $ 614 695 $ 604 641 $ 604 641 $ 2,570,907 $
Fonds utilisés 621 769 $ 624 820 $ 612 735 $ 617 500 $ 2,476,824 $
Écart         - 94 083 $
Activité 2 : Expansion de la couverture radio haute fréquence
  2010-11 2011-12 2012-13 2013-14 Total sur 4 ans
Fonds affectés 109 000 $ 109 000 $ 2 122 568 $ 922 568 $ 3 263 136 $
Fonds utilisés 0 $ 139 785 $ 661 831 $ 303 317 $ 1 104 933 $
Écart         - 2 158 203 $

La plupart des informateurs-clés de la Garde côtière ont indiqué que les activités relevant de leur contrôle avaient été menées aussi efficacement que possible. Toutefois, certains éléments indiquaient aussi que des gains d'efficacité pourraient être obtenus si l'on diminuait les niveaux de coordination. Comme le service NAVAREA est maintenant bien établi, la nécessité d'un coordinateur adjoint des zones de navigation pourrait être réévaluée.

La Garde côtière partage des ressources avec Environnement Canada afin d'appuyer l'initiative parallèle METAREA. En plus de surveiller les diffusions d'Environnement Canada pendant la phase d'élaboration de l'initiative METAREA, la Garde côtière a mis à la disposition du ministère sa capacité de transmission radio haute fréquence existante aux SCTM d'Iqaluit de manière à ce que les avertissements METAREA diffusés par satellite puissent être complétés par des diffusions radio haute fréquence12.


11 Une demande d'offres pour le grand projet d'équipement a été publiée dans le Service électronique d'appels d'offres du gouvernement en juillet 2014.

12 Comme il a été mentionné précédemment, ces avertissements ne sont pas des diffusions audio. Les signaux radio, semblables aux signaux des télécopieurs et des télex, sont reçus par un appareil à bord du navire qui imprime le message. C'est ce qu'on appelle en langage technique l'« impression directe à bande étroite à haute fréquence ».


4.2.3  Économie

Constatations principales

L'optimisation des ressources semble avoir été prise en considération lors de la mise en œuvre de l'initiative NAVAREA.

Les informateurs-clés ont indiqué que dans la mesure du possible, l'optimisation des ressources a été prise en considération. En ce qui a trait à l'expansion de la couverture radio haute fréquence, les facteurs liés à l'optimisation des ressources comprenaient une diligence raisonnable à l'égard de la passation des contrats visant l'obtention de conseils techniques et l'installation de nouvelles tours radio à Resolute. Il est raisonnable de s'attendre à ce que Travaux publics et Services gouvernementaux Canada et la Garde côtière accordent une priorité élevée à l'économie dans le processus d'approvisionnement des nouvelles pièces d'équipement à installer aux SCTM d'Iqaluit.

INMARSAT est la seule entreprise de télécommunications par satellite approuvée par l'Organisation maritime internationale qui offre des services internationaux SafetyNET dans les zones de navigation du monde13. Il était donc impossible de comparer des entreprises de télécommunications par satellite.

13 SafetyNET est un service automatique d'impression directe qui consiste à diffuser dans le monde entier, par satellite, de l'information sur la sécurité maritime, des avertissements de navigation, des avis et des prévisions météorologiques, des renseignements utiles pour la recherche et le sauvetage (SAR) et d'autres messages urgents concernant la sécurité (renseignements sur la sécurité maritime [RSM]) à l'intention des navires. (Définition tirée de la page 3 du manuel SafetyNET international de l'OMI, édition de 2011, de l'Organisation maritime internationale)


5. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS


5.1 CONCLUSIONS

Les constatations de cette évaluation laissent croire que l'initiative NAVAREA est pertinente et efficace.

L'initiative répond à un besoin important et grandissant à l'égard de l'information sur la sécurité maritime dans l'Arctique. Elle est harmonisée aux priorités du gouvernement du Canada concernant la souveraineté dans l'Arctique, l'intendance environnementale et le développement économique. La diffusion d'avertissements aux navigateurs sur les dangers pour la navigation dans les océans est un service public international, et la Garde côtière canadienne est l'organisme le mieux placé pour diffuser des avertissements de navigation dans les NAVAREA XVII et XVIII de l'Arctique.

L'initiative respecte efficacement l'engagement international du Canada de diffuser des avertissements de navigation à l'aide du satellite INMARSAT C aux navires qui circulent dans les zones de navigation. Le contenu et la forme des bulletins ont été examinés par rapport aux normes internationales. Ceux-ci ont été diffusés deux fois par jour, toute l'année, par un bureau des NAVAREA ouvert 24 heures sur 24.

La Garde côtière a géré l'initiative NAVAREA comme une extension de ses programmes existants et non comme un projet distinct. Cette approche a peut-être contribué au manque de clarté concernant la gouvernance et la gestion. Les rôles et les responsabilités auraient pu être définis plus clairement.

Jusqu'à maintenant, le bureau des NAVAREA et les fonctions de coordination ont respecté le budget prévu. La mise à niveau de la couverture radio haute fréquence au Centre des SCTM d'Iqaluit a été reportée, mais la Garde côtière et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada ont récemment publié un appel d'offres.


5.2 RECOMMANDATIONS

L'évaluation a donné lieu à des recommandations qui visent à améliorer la gestion future du service NAVAREA, à améliorer l'accessibilité de l'information en ligne, à attirer l'attention sur l'établissement d'un partenariat avec le service METAREA d'Environnement Canada et à accroître l'utilité de la surveillance et de l'évaluation au sein de la Garde côtière canadienne.

La première recommandation découle de l'observation selon laquelle la gouvernance et la gestion du service NAVAREA n'étaient pas clairement définies au cours des quatre premières années de l'initiative.

Recommandation 1

Attribuer la responsabilité des activités suivantes : documenter la structure de gouvernance du service NAVAREA; évaluer les besoins en ressources; et établir une stratégie de surveillance et d'évaluation indiquant la fréquence des rapports ainsi que les postes responsables de la fourniture, de la compilation et de la transmission des données.

La deuxième recommandation reconnaît l'utilisation accrue de l'information en ligne sur la sécurité maritime et la tendance à rendre facilement accessible au public les bases de données financées par les fonds publics, telle que la base de données sur le trafic maritime de la Garde côtière.

Recommandation 2

Améliorer l'accessibilité à l'information en ligne sur les NAVAREA gérées par le Canada, et accroître l'accès aux données pertinentes conformément à la politique fédérale sur le gouvernement ouvert.

La troisième recommandation concerne la reconnaissance officielle du partenariat entre le service NAVAREA offert par la Garde côtière canadienne et le service METAREA (zones météorologiques) offert par Environnement Canada.

Recommandation 3

Consulter Environnement Canada concernant la création d'un comité interministériel chargé des NAVAREA et des METAREA et l'élaboration d'un sondage commun visant les utilisateurs des avis dans les NAVAREA et les METAREA arctiques.

Et finalement, la dernière recommandation a été formulée après qu'il a été observé que les informateurs-clés de la Garde côtière ne comprenaient généralement pas l'utilisation d'outils de surveillance du rendement pour améliorer l'efficacité des programmes. Il semblerait que la gestion et l'évaluation du rendement étaient considérées comme une formalité plutôt qu'un examen régulier des données qui facilite la gestion des programmes.

Recommandation 4

Élaborer un plan qui vise à accroître la sensibilisation et l'utilisation des outils de surveillance des programmes et des projets au sein de la Garde côtière et qui prévoit également l'intégration d'une formation de base sur la mesure et l'évaluation dans le programme d'enseignement du Collège de la Garde côtière canadienne.

ANNEXES



ANNEXE A : EXEMPLES D'AVERTISSEMENTS DE NAVIGATION PAR TYPE DE DANGER

  1. Avaries de feux, de signaux de brume, de bouées et d'autres aides à la navigation touchant les principales voies de navigation.
  2. Présence d'épaves dangereuses sur les principales voies de navigation ou à proximité et, le cas échéant, leur signalisation.
  3. Mise en place de nouvelles aides à la navigation importantes ou changements notables apportés aux aides existantes lorsque ces mises en place ou changement peuvent induire les navigateurs en erreur.
  4. Présence de grands convois remorqués difficile à manœuvrer dans des eaux encombrées.
  5. Présence de dangers flottants, y compris des navires abandonnés, des glaces, des mines, des conteneurs et d'autres gros objets.
  6. Zones où des opérations de recherche et de sauvetage (SAR) et des opérations antipollution sont en cours (afin que les navigateurs évitent ces zones).
  7. Présence de rochers, de hauts-fonds, de récifs et d'épaves récemment découverts et susceptibles de constituer un danger pour la navigation et, le cas échéant, leur signalisation.
  8. Modification ou suspension imprévues de routes établies.
  9. Opérations de pose de câbles ou de canalisations, remorquage de gros objets submergés pour la recherche ou pour l'exploration géophysique, emploi de submersibles avec ou sans équipage ou autres opérations sous-marines constituant un danger possible sur les voies de navigation ou à proximité.
  10. Mise en place d'instruments scientifiques ou de recherche sur les voies de navigation ou à proximité.
  11. Mise en place d'installations extracôtières sur les voies de navigation ou à proximité.
  12. Mauvais fonctionnement notable des services de radionavigation et de services terrestres d'information sur la sécurité maritime et de radiodiffusion.
  13. Information sur les opérations spéciales susceptibles de toucher la sécurité de la navigation, parfois sur de vastes zones, par exemple exercices navals, lancements de missiles, missions spatiales, essais nucléaires, zones d'immersion de munitions, etc. Il est important d'indiquer le degré de risque, si celui-ci est connu, dans l'avertissement pertinent. Dans la mesure du possible, ces avertissements devraient être diffusés au moins cinq jours avant l'activité prévue et peuvent faire mention des publications nationales pertinentes.
  14. Piraterie et vol à main armée visant des navires.
  15. Tsunamis et autres phénomènes naturels, comme des changements anormaux du niveau de la mer.
  16. Avis de l'Organisation mondiale de la santé (OMS).
  17. Exigences en matière de sécurité.

ANNEXE B : MODÈLE LOGIQUE DE L'INITIATIVE


annexe b

ANNEXE C: ENJEUX, QUESTIONS ET SOURCES DE DONNÉES DE L'ÉVALUATION


annexe c
Enjeux de l'évaluation Questions Sources de données14
Pertinence Nécessité du programme Y a-t-il un besoin continu à l'égard de la diffusion d'avertissements de navigation dans l'Arctique?
  • Direction
  • Documentation
Harmonisation aux priorités du gouvernement fédéral L'initiative NAVAREA est-elle toujours harmonisée aux priorités du gouvernement?
  • Direction
  • Documentation
Harmonisation avec les responsabilités du gouvernement fédéral L'initiative NAVAREA est-elle conforme aux rôles et aux responsabilités du gouvernement fédéral et du Ministère?
  • Direction
  • Documentation
Rendement Atteinte des résultats attendus Dans quelle mesure les avertissements de navigation ont-ils été diffusés aux navigateurs dans l'Arctique?
  • Direction
  • Documentation
  • Observateur –AQ
  • Partenaire– EC
  • Utilisateur
Dans quelle mesure la surveillance et la diffusion satisfaisaient-elles aux normes internationales?
  • Observateur - AQ
  • Direction
  • Partenaire – EC
  • Utilisateur
  • Documentation
À quel point les liens établis entre les résultats directs et les résultats prévus à long terme sont-ils plausibles?
  • Direction
  • Documentation
L'initiative a-t-elle entraîné des résultats inattendus?
  • Direction
  • Personnel – Ops
  • Personnel – Tech
Efficience et économie Dans quelle mesure l'initiative a-t-elle été mise en œuvre comme prévu?
  • Direction
  • Personnel– Ops
  • Personnel– Tech
  • Documentation
L'initiative a-t-elle été mise en œuvre aussi efficacement que possible?
  • Direction
  • Personnel– Ops
  • Personnel - Tech
Dans quelle mesure l'optimisation des ressources a-t-elle été prise en compte lors des dépenses liées à l'initiative?
  • Direction
  • Personnel– Ops
  • Personnel - Tech
La structure de gouvernance de l'initiative est-elle claire et efficace?
  • Documentation
  • Direction
  • Personnel– Ops
  • Personnel– Tech
La gestion de l'initiative était-elle appropriée?
  • Documentation
  • Direction
  • Personnel– Ops
  • Personnel– Tech
Les systèmes, les processus et les exigences en matière de rapports de l'initiative sont-ils bien consignés?
  • Documentation
  • Direction
  • Personnel– Ops
  • Personnel– Tech
Les partenariats ont-ils été gérés efficacement?
  • Partenaire – EC
  • Partenaire  - international
  • Direction
  • Personnel– Ops
  • Personnel– Tech
  • Utilisateur (GCC)
Existe-t-il une façon plus rentable de diffuser des avertissements de navigation dans les NAVAREA XVII et XVIII?
  • Direction
  • Personnel– Ops
  • Personnel– Tech
  • Partenaire  - EC

14 Les termes utilisés dans cette colonne sont expliqués à la fin du tableau.


Sources de données principales

annexe c
Code du terme Explication
Documentation Extraction d'information des documents ou des bases de données d'un programme.
Direction Entrevues auprès du personnel chargé de la supervision de l'initiative NAVAREA.
Observateur – AQ Entrevues auprès du président du comité international de supervision des NAVAREA.
Partenaire – EC Entrevue auprès du gestionnaire de l'initiative METAREA d'Environnement Canada.
Partenaire – international Entrevue auprès d'un officier responsable d'une NAVAREA voisine.
Personnel – Ops Entrevues auprès du personnel chargé des opérations quotidiennes du bureau NAVAREA.
Personnel – Tech Entrevues auprès du personnel chargé de la mise à niveau de la capacité de communication radio.
Utilisateur Entrevue auprès d'une personne en contact avec les navigateurs de l'Arctique.

ANNEXE D : PLAN D’ACTION DE LA GESTION


PLAN D’ACTION DE LA GESTION :
RECOMMANDATIONS DÉCOULANT DE L'ÉVALUATION

Évaluation de l'initiative NAVAREA

PROJET NO 6B169


Soumis au CÉM aux fins d'approbation : 23 janvier 2015
Date d'achèvement du PAG : mars 2016

Date d'achèvement révisée :

1re mise à jour de l'état :
2e mise à jour de l'état :
3e mise à jour de l'état :
4e mise à jour de l'état :


Aperçu : La Garde côtière canadienne souscrit à l'intention des recommandations suivantes concernant l'initiative des zones de navigation (NAVAREA).  Alors que le renouvellement du financement de cette initiative va de l'avant, la gestion de celle-ci sera intégrée au programme général des Services de communication et de trafic maritimes (SCTM).  Par conséquent, pour les besoins des évaluations futures, elle sera intégrée au programme des SCTM.

Management Action Plan
RECOMMANDATION 1
Justification : La première recommandation découle de l'observation selon laquelle la gouvernance et la gestion du service NAVAREA n'étaient pas clairement définies au cours des quatre premières années de l'initiative.

Recommandation 1 : Attribuer la responsabilité des activités suivantes : documenter la structure de gouvernance du service NAVAREA; évaluer les besoins en ressources; et établir une stratégie de surveillance et d'évaluation indiquant la fréquence des rapports ainsi que les postes responsables de la fourniture, de la compilation et de la transmission des données.
STRATÉGIE
La Direction de la préparation et de l'intervention examinera les rôles et les responsabilités relativement aux NAVAREA et proposera des rôles et des responsabilités dans un cadre de gestion bref et concis.  Ce document visera également à clarifier l'évaluation et l'affectation des ressources, la nécessité d'élaborer un cadre de surveillance, ainsi que les responsabilités relatives à la collecte et à la diffusion des données.
MESURES DE GESTION DATE D'ÉCHÉANCE (AVANT LA FIN DU MOIS) MISE À JOUR DE L'ÉTAT : TERMINÉE/ CONFORME AUX ÉCHÉANCES /RAISON DE LA MODIFICATION DE LA DATE D'ÉCHÉANCE EXTRANT
Élaborer un cadre de gestion bref et concis qui définit les rôles et les responsabilités conformément à la recommandation. Mars 2015    
Présenter ce document au Conseil exécutif des opérations (CEO), qui est responsable de l'opérationnalisation de l'initiative des NAVAREA, pour qu'il l'examine, le commente et, au bout du compte, l'approuve. Mars 2015    
Transmettre le document et les résultats de la discussion du CEO à tous les principaux acteurs. Mars 2015    
RECOMMANDATION 2
Justification : La deuxième recommandation reconnaît l'utilisation accrue de l'information en ligne sur la sécurité maritime et la tendance à rendre facilement accessible au public les bases de données financées par les fonds publics, telle que la base de données sur le trafic maritime de la Garde côtière.

Recommandation 2 : Améliorer l'accessibilité à l'information en ligne sur les NAVAREA gérées par le Canada, et accroître l'accès aux données pertinentes conformément à la politique fédérale sur le gouvernement ouvert.
STRATÉGIE
La Garde côtière cherchera à améliorer l'accessibilité à l'information en ligne sur la sécurité maritime, particulièrement en ce qui a trait aux NAVAREA gérées par le Canada, améliorant ainsi l'accès aux données pertinentes pour la diffusion d'alertes aux navigateurs.
MESURES DE GESTION DATE D'ÉCHÉANCE (AVANT LA FIN DU MOIS) MISE À JOUR DE L'ÉTAT : TERMINÉE/ CONFORME AUX ÉCHÉANCES /RAISON DE LA MODIFICATION DE LA DATE D'ÉCHÉANCE EXTRANT
Discuter de la question avec le webmestre de la Région du Centre et de l'Arctique (M. François Giguère) afin de déterminer s'il est possible de fournir ces données et d'étudier les mesures à prendre (décrites ci‑dessous). Avril 2015    
Réviser les renseignements sur les NAVAREA et les avis à la navigation qui sont généralement mis à la disposition du public sur les sites Web nationaux et régionaux. Juin 2015    
Désigner le serveur sur lequel les renseignements sur les NAVAREA sont hébergés et déterminer si l'espace ou la capacité du serveur est suffisant. Juillet 2015    
Autoriser la publication d'avis de NAVAREA sur un site Web accessible (p. ex., portail national, MarInfo). Septembre 2015    
Assurer la convivialité des données sur les NAVAREA et leur conformité à la politique fédérale sur le gouvernement ouvert. Décembre 2015    
Veiller à ce que les avis de NAVAREA antérieurs et les avis actifs soient facilement accessibles et à ce qu'il soit possible d'effectuer une recherche d'avis par numéro, par année, par type, etc. Mars 2016    
RECOMMANDATION 3
Justification : La troisième recommandation concerne la reconnaissance officielle du partenariat entre le service NAVAREA offert par la Garde côtière canadienne et le service METAREA (zones météorologiques) offert par Environnement Canada.

Recommandation 3 : Consulter Environnement Canada concernant la création d'un comité interministériel chargé des NAVAREA et des METAREA et l'élaboration d'un sondage commun visant les utilisateurs des avis dans les NAVAREA et les METAREA arctiques.
STRATÉGIE
Préparation et intervention consultera Environnement Canada concernant la possibilité de créer un comité interministériel chargé des NAVAREA et des METAREA qui élaborera un sondage commun visant les utilisateurs des avis dans les NAVAREA et les METAREA arctiques.
MESURES DE GESTION DATE D'ÉCHÉANCE (AVANT LA FIN DU MOIS) MISE À JOUR DE L'ÉTAT : TERMINÉE/ CONFORME AUX ÉCHÉANCES /RAISON DE LA MODIFICATION DE LA DATE D'ÉCHÉANCE EXTRANT
Préparation et intervention tiendra des discussions avec Environnement Canada concernant la possibilité de créer un comité interministériel chargé des NAVAREA et des METAREA qui élaborera un sondage commun visant les utilisateurs des avis dans les NAVAREA et les METAREA arctiques. Septembre 2015    
Un comité interministériel chargé des NAVAREA et des METAREA sera mis sur pied et un sondage commun visant les utilisateurs des avis dans les NAVAREA et les METAREA arctiques sera préparé. Octobre 2015    
La version préliminaire du sondage sera présentée aux organismes de gouvernance respectifs d'Environnement Canada et de la Garde côtière canadienne aux fins d'examen et d'approbation (dans le cas de la présente initiative, les organismes de gouvernance de la Garde côtière seraient le CEO et le Conseil de gestion). Novembre 2015    
Le sondage sera achevé et transmis aux utilisateurs des avis dans les NAVAREA et les MATAREA arctiques. Décembre 2015    
Les résultats seront compilés. Mars 2016    
Les résultats seront analysés afin de cerner les améliorations possibles à apporter aux programmes. Mars 2016    
RECOMMANDATION 4
Justification : Et finalement, la dernière recommandation a été formulée après qu'il a été observé que les informateurs-clés de la Garde côtière ne comprenaient généralement pas l'utilisation d'outils de surveillance du rendement pour améliorer l'efficacité des programmes. Il semblerait que la gestion et l'évaluation du rendement étaient considérées comme une formalité plutôt qu'un examen régulier des données qui facilite la gestion des programmes.

Recommandation 4 : Élaborer un plan qui vise à accroître la sensibilisation et l'utilisation des outils de surveillance des programmes et des projets au sein de la Garde côtière et qui prévoit également l'intégration d'une formation de base sur la mesure et l'évaluation dans le programme d'enseignement du Collège de la Garde côtière canadienne.
STRATÉGIE
Dans le cadre des discussions avec les principaux acteurs, il a été déterminé que le Collège limiterait l'exposition et ne « ciblerait » pas vraiment le public le plus approprié pour donner suite à cette recommandation.  Le groupe des Stratégies nationales (Préparation et intervention et Gestion des activités stratégiques) révisera plutôt l'approche utilisée et proposera une approche globale pour accroître les connaissances à l'égard de la surveillance des programmes et des projets (mesure du rendement) au sein de l'ensemble de la Garde côtière, tout particulièrement compte tenu du besoin du Ministère de procéder à la mise en œuvre de stratégies de mesure du rendement et de mettre l'accent sur celles‑ci. De plus, les activités de sensibilisation comprendront notamment des exposés éducatifs présentés au Collège. Ces derniers pourront être présentés dans le cadre de divers événements, comme les assemblées générales de l'Administration centrale (AC) et des régions, les réunions du Comité de gestion régional, les réunions du Comité de gestion de l'AC, les semaines de formation et les activités menées pendant la Semaine nationale de la fonction publique.
MESURES DE GESTION DATE D'ÉCHÉANCE (AVANT LA FIN DU MOIS) MISE À JOUR DE L'ÉTAT : TERMINÉE/ CONFORME AUX ÉCHÉANCES /RAISON DE LA MODIFICATION DE LA DATE D'ÉCHÉANCE EXTRANT
Réviser le document de présentation actuel de l'exposé éducatif Mesure du rendement 101 pour en assurer l'exactitude. 30 septembre 2014    
Travailler en collaboration avec divers collègues de la Garde côtière pour répertorier les lieux appropriés pour la présentation de l'exposé de sensibilisation. Février 2015    
Élaborer un court sondage de rétroaction afin de pouvoir mesurer l'augmentation générale des connaissances des participants concernant la mesure du rendement (envoi de courriels avant et après l'exposé). Mars 2015    
Après l'inventaire des lieux, et en partenariat avec les directeurs régionaux des Services de gestion intégrée des affaires et le Collège de la Garde côtière, organiser la présentation continue de cet exposé de sensibilisation. Deux (2) présentations avant la fin mars 2016