ÉVALUATION DU PROGRAMME DES PORTS POUR PETITS BATEAUX

RAPPORT FINAL MARS 2013

DIRECTION GÉNÉRALE DE L’ÉVALUATION



TABLE DES MATIÈRES


Remerciements et liste des acronymes


La Direction générale de l’évaluation tient à remercier toutes les personnes qui ont participé à l'évaluation du Programme des ports pour petits bateaux (PPB), en particulier tous les gestionnaires et tous les membres des conseils d'administration des administrations portuaires qui ont pris le temps de partager leurs opinions lors de visites de sites et d'entrevues téléphoniques et par l'intermédiaire d'un sondage en ligne. La Direction générale de l’évaluation tient aussi à exprimer sa gratitude aux employés pour le temps et l'énergie qu'ils ont consacrés à l'équipe d'évaluation, de la phase de planification de l'évaluation jusqu'à la production du présent rapport.


Liste des acronymes


List of acronyms
CCAP Comité consultatif des administrations portuaires
ETP Équivalent temps plein
IPI Information portuaire/Port Information (base de données)
MPO Pêches et Océans Canada
PIB Produit intérieur brut
PPB Ports pour petits bateaux
PDPE Programme de dessaisissement des ports non essentiels
SIG Système d'information géographique
SMC Société immobilière du Canada
SCHMIR Outil d'extraction des ports pour petits bateaux
TPSGC Travaux publics et Services gouvernementaux Canada

Sommaire


Introduction

Le présent rapport expose les résultats de l’évaluation du Programme des Ports pour petits bateaux (PPB), qui portait sur la pertinence et le rendement du Programme. Le rendement englobe l’efficacité, l’efficience et la rentabilité, conformément à la Politique sur l'évaluation du Conseil du Trésor. La Direction générale de l’évaluation de Pêches et Océans Canada (MPO) a effectué cette évaluation entre avril 2012 et février 2013.

Pour ce faire, toutes les activités entreprises par le Programme des PPB entre 2007-2008 et 2011-2012 ont été examinées, y compris les principales activités du Programme et d’autres initiatives spéciales, comme les projets s'inscrivant dans le Plan d’action économique du Canada de 2010, les projets de réparation des dommages causés par les tempêtes survenues et un programme de dessaisissement des ports non essentiels d'une durée de quatre ans. L’évaluation portait également sur deux mécanismes de financement utilisés dans le cadre du Programme des PPB, soit le Programme de subvention pour le dessaisissement des PPB et le Programme de contribution par catégorie de PPB, qui doit être renouvelé en mars 2013.

Description du Programme des PPB

Jusqu’en 2011-2012, le Programme des PPB cadrait avec le résultat stratégique du Ministère consistant à assurer la sécurité et l'accessibilité des voies navigables. Le Programme a été modifié en 2011-2012 pour cadrer avec le résultat stratégique « Des secteurs maritimes et des pêches économiquement prospères ».

Avec l’aide d’administrations portuaires bénévoles, le Programme des PPB exploite et conserve un inventaire national des ports afin d’offrir des installations sûres et accessibles aux pêcheurs commerciaux et aux autres usagers des ports. En 1995, le Programme a réduit son mandat afin de se concentrer exclusivement sur les ports essentiels à l’industrie de la pêche commerciale au Canada. Par conséquent, tous les ports de plaisance et les ports de pêche non essentiels devaient être cédés. En date du 1er avril 2012, 1034 de ces ports ont été cédés, il reste 307 ports non essentiels qui doivent être cédés.

Le Programme porte sur l’entretien, la gestion, le soutien et le dessaisissement des ports. Les activités d’entretien comprennent l’évaluation de l’état des ports, l’établissement de priorités relativement aux réparations et le financement de ces dernières. Pour assurer la gestion et le soutien des ports, le Programme fournit des directives et des outils afin d'aider les administrations portuaires à acquérir l’expertise requise en matière de gestion, de gouvernance et de planification pour gérer efficacement les ports. Enfin, le dessaisissement des ports vise à réduire l’inventaire des infrastructures détenues par le Programme afin que ce dernier puisse être axé uniquement sur les ports de pêche essentiels. Pour ce faire, il faut trouver des parties intéressées à acquérir des ports de pêche non essentiels ou des ports de plaisance.

Méthodologie d'évaluation

Les données qui ont servi à l’évaluation ont été tirées des sources suivantes : l'examen des documents relatifs au Programme; une brève analyse des documents disponibles sur la gestion et le dessaisissement des infrastructures dans d’autres pays et administrations; l'examen des données administratives; les entrevues semi-structurées menées auprès de 55 informateurs-clés de l’ensemble des régions, dont la région de la capitale nationale; les visites de 13 administrations portuaires dans trois régions; et deux sondages en ligne, soit un sondage à l’intention de tous les membres de l’équipe du Programme dans l’ensemble des régions (77 répondants) et un sondage à l’intention des membres du Comité consultatif des administrations portuaires (CCAP) [30 répondants]. L’évaluation reposait également sur certaines évaluations et vérifications antérieures, et sur l’évaluation des leçons apprises dans le cadre du Plan d’action économique du Canada.

Constatations et recommandations issues de l'évaluation

Pertinence
Le Programme des PPB continue de répondre aux besoins de l’industrie. Le Programme gère 761 ports essentiels qui profitent à une industrie qui injecte annuellement 5,2 G$ dans l’économie canadienne. Ces ports sont essentiels à l’industrie de la pêche commerciale étant donné que le débarquement de près de 90 % des poissons pêchés au Canada s’effectue dans les ports exploités par l’intermédiaire du Programme des PPB. En plus de desservir les pêcheurs commerciaux, le Programme doit composer avec des pressions de plus en plus fortes pour desservir un plus grand nombre d’utilisateurs, comme les aquaculteurs, les pêcheurs autochtones, les bateaux-taxis, les exploitants d'entreprises écotouristiques, etc.,  et répondre aux besoins changeants.

La vocation des ports essentiels cadre avec les rôles et les priorités du gouvernement fédéral et du Ministère visant une forte croissance économique. Le Programme des PPB contribue également à la Stratégie pour le Nord du Canada par la construction d’un port de pêche commerciale à Pangnirtung, au Nunavut.

Efficacité
L’évaluation a révélé que le Programme des PPB atteint ses objectifs de rendement actuels en ce qui concerne le rendement des ports, l’état des installations, le pourcentage de ports gérés par les administrations portuaires et le pourcentage de ports cédés chaque année. Le modèle des administrations portuaires s'est révélé efficace pour assurer une surveillance appropriée des ports essentiels. Les administrations portuaires, constituées de bénévoles, sont responsables de l’exploitation de 92 % des ports essentiels du Programme et investissent chaque année environ 29,3 M$ dans les opérations portuaires grâce aux revenus qu'elles génèrent et à leur exploitation reposant sur le bénévolat.

Le Programme de contribution par catégorie de PPB est le principal moyen d’appuyer les bénéficiaires dans deux grandes catégories d’activités : 1) renforcement de la capacité des administrations portuaires et 2) capacité et soutien opérationnel. Cependant, beaucoup d’administrations portuaires ont de la difficulté à assumer la totalité des coûts associés au fonctionnement et aux réparations mineures et continuent de faire appel à PPB pour obtenir de l’aide financière et des conseils. De plus, en dépit des mesures prises pour améliorer la rentabilité du Programme, les budgets d’entretien demeurent insuffisants pour entretenir tous les ports. Cette situation soulève des préoccupations en ce qui concerne la responsabilité en matière de sécurité.

L’évaluation a permis de déterminer que les ports essentiels contribuent de bien des façons à la prospérité économique, notamment grâce au rendement économique de la vente des prises de poisson. Dans de nombreux cas, les pêcheurs commerciaux mènent des activités secondaires qui génèrent des revenus supplémentaires. Par exemple, certains ports ont diversifié leurs services afin de répondre aux besoins des touristes, des plaisanciers et des aquaculteurs.

À ce titre, il convient de noter que l’industrie de la pêche commerciale est en constante évolution et que les besoins changent. Par exemple, le nombre de navires de pêche a diminué, mais leur taille a augmenté et de nouveaux besoins en matériel spécialisé ont été exprimés par l'industrie aquacole émergente. Les décisions relatives à la gestion des pêches, comme les décisions concernant le transfert de permis, peuvent également avoir d’importantes répercussions sur les besoins des ports. Ces changements et la fluctuation des demandes sont les principaux facteurs externes qui influent sur les résultats du Programme.

Le Programme des PPB doit également surmonter plusieurs obstacles qui limitent les progrès quant au dessaisissement des 307 ports de pêche non essentiels et ports de plaisance qu’il possède encore. Ces obstacles comprennent, par exemple, les réparations ou les démantèlements complexes et coûteux, les projets coûteux d’assainissement de l’environnement, le manque de parties intéressées ou de capacité locale d’assumer tous les coûts de fonctionnement et d’entretien, les problèmes en matière de compétences, les longues négociations de traités, les clauses de réversion et le manque de financement destiné exclusivement au dessaisissement des ports. De plus, les progrès relativement au dessaisissement devraient vraisemblablement se poursuivre à un rythme plus lent.

Efficience et économie
Le Programme des PPB est bien géré et fonctionne de la façon la plus efficiente qui soit dans les limites des ressources disponibles et de son mandat. La direction du Programme des PPB a pris diverses mesures pour réaliser des économies. Parmi ces mesures, mentionnons l’embauche d’ingénieurs et de techniciens internes dans le domaine maritime, et l’exercice de pouvoirs accrus de passation de marchés pour réaliser les projets du Plan d’action économique du Canada et effectuer des réparations à la suite des tempêtes et obtenir une capacité de gestion portuaire des administrations portuaires.

Toutefois, Programme des PPB présente certaines difficultés à remplir son mandat actuel à l’aide des ressources disponibles. Par exemple, le grand nombre de ports gérés par le Programme nécessitent un entretien périodique dont les coûts grèvent son budget limité.

Le Programme des PPB connaît bien ces contraintes et a récemment lancé un processus dans le but d’élaborer une stratégie à long terme qui doit proposer des options visant la viabilité du programme de ports pour petits bateaux afin d’appuyer des secteurs et des pêches prospères dans les Maritimes. Puisqu’aucune des options, prises séparément, ne permettrait de faire échec à toutes les contraintes auxquelles se heurte le Programme des PPB, il semblerait qu’une combinaison de stratégies sera nécessaire pour aider sensiblement le Programme à améliorer sa rentabilité.

Comparé à de nombreux autres programmes ministériels, Ports pour petits bateaux est bien servi par une bonne base de données de renseignements. Toutefois, au moment de l’évaluation, les données concernant le rendement et l’état des installations des ports n’étaient pas tout à fait à jour. Ainsi, l’évaluation révèle que les méthodes de saisie de ces données dans la base de données du Programme ne sont pas systématiquement ou immédiatement suivies. L’outil principal de gestion de l’information sur le rendement, le SCHMIR (Outil d'extraction des ports pour petits bateaux) n’est pas encore pleinement utilisé par toutes les régions.

Recommandation nº 1: Compte tenu du fait que les ressources actuelles du Programme et les mécanismes de prestation ne permettent pas au programme des Ports pour petits bateaux de remplir complètement son mandat, il est recommandé que le sous-ministre adjoint principal du Secteur de la gestion des écosystèmes et des pêches continue de soutenir les efforts du Programme des PPB pour trouver et essayer des solutions de rechange qui contribuent à améliorer la rentabilité et la viabilité à long terme du Programme. On recommande d’accorder un délai d’environ deux ans pour formuler des solutions de rechange et les mettre à l’essai de façon appropriée. Le personnel du Programme devrait fournir à la haute direction des rapports d’étape provisoires à la fréquence exigée par la Direction générale de l’évaluation en ce qui concerne les mises à jour du plan d’action de gestion du Programme ou plus fréquemment. Les renseignements sur lesquels reposent les décisions finales au sujet du choix de la stratégie à long terme doivent être bien documentés.

Recommandation nº 2 :Compte tenu de l’importance de la présence de renseignements complets, fiables, accessibles et opportuns pour appuyer la prise de décisions et la production de rapports, et la conception d’autres modèles de programmes, il est recommandé que le Programme des Ports pour petits bateaux élabore et mette en œuvre un plan de travail afin de s’assurer que les renseignements requis, dont les données administratives et les données sur le rendement recueillies par les régions, sont saisis et mis à jour rapidement dans la base de données Information portuaire/Port Information (IPI) et que l’on poursuive la mise en service du SCHMIR (Outil d'extraction des ports pour petits bateaux) dans toutes les régions conformément aux calendriers et priorités établis dans le plan de travail.


1. Introduction


1.1 Contexte de l'évaluation

Le présent rapport expose les résultats de l'évaluation du Programme des ports pour petits bateaux (PPB), qui a été menée conformément à la Politique sur l'évaluation du Conseil du Trésor, qui exige que toutes les dépenses de programme directes, y compris celles des programmes de subvention et de contribution, soient évaluées tous les cinq ans. L'évaluation a été menée par la Direction générale de l’évaluation du MPO au cours de 2012-2013 selon le plan d'évaluation ministériel. Des suggestions et des recommandations ont été formulées pour améliorer le Programme et pour éclairer les éventuelles prises de décisions.

1.2 Portée de l'évaluation

L'évaluation portait sur la pertinence du Programme ainsi que sur son rendement, qui inclut l'efficacité, l'efficience et l'économie comme le précise la Politique sur l'évaluation de 2009 du Conseil du Trésor. L'objectif de l'évaluation était de déterminer si le Programme des PPB est toujours nécessaire et dans quelle mesure les résultats escomptés ont été atteints.

Pour ce faire, toutes les activités du Programme des PPB entreprises durant les cinq années qu'a duré l'évaluation, soit de 2007-2008 à 2011-2012, ont été examinées, y compris les principales composantes du Programme et d'autres initiatives comme les projets entrepris dans le cadre du Plan d’action économique du Canada, les projets de réparation des dommages causés par les tempêtes survenues en 2010 et un programme de dessaisissement des ports non essentiels d'une durée de quatre ans. Les leçons apprises des projets réalisés par le Programme dans le cadre du Plan d'action économique ont été présentées précédemment conformément aux exigences du Plan en matière de production de rapports.

L'évaluation portait aussi sur deux mécanismes de financement utilisés dans le cadre du Programme des PPB, soit le Programme de subvention pour le dessaisissement des PPB et le Programme de contribution par catégorie de PPB. Ces mécanismes rendent possible l'utilisation de fonds de fonctionnement provenant du budget principal des PPB pour les subventions et les contributions. La Direction générale de l’évaluation a intégré dans cette évaluation les constatations issues des évaluations de 2006 et de 2011 du Programme de subvention ainsi que les renseignements recueillis en 2011-2012 afin d'en arriver à une seule évaluation pour tout le Programme des PPB pour les prochains cycles d’évaluation de cinq ans.

1.3 Structure du rapport

Le sommaire présente le résumé des constatations, des conclusions et des recommandations issues de l'évaluation; la section 2 présente un aperçu du mandat et des activités des PPB; la section 3 présente une description de la méthodologie d'évaluation et est suivie, dans la section 4, de l'examen des principales constatations. Enfin, la section 5 présente les conclusions et les recommandations. L'annexe A présente les principaux points et les principales questions examinés dans le cadre de l'évaluation, ainsi que les indicateurs et les sources de données qui ont été utilisés. L'annexe B présente un tableau facilitant le repérage des constatations issues de questions particulières examinées dans le présent rapport.


2. Description du Programme des PPB


2.1 Mandat

Le Programme des PPB a été créé en 1977, soit l'année où le gouvernement du Canada a promulgué la Loi sur les ports de pêche et de plaisance, qui permet au ministre des Pêches et des Océans d'acquérir des ports de pêche et de plaisance canadiens, d'y contribuer, de les entretenir, de les exploiter et de les réparer. Conformément à sa politique et compte tenu des ressources limitées, PPB a mis l'accent sur les propriétés appartenant au Ministère et celles qui se trouvent dans les ports indiqués dans une des annexes du Règlement sur les ports de pêche et de plaisance, bien que la Loi n'exige pas que le Ministère soit propriétaire de ces ports.

Le Programme des PPB fait partie de l'architecture d'harmonisation des programmes du MPO. Jusqu'en 2011-2012, il cadrait avec le résultat stratégique consistant à assurer la sécurité et l'accessibilité des voies navigables. En 2011-2012, il a été modifié pour cadrer avec le résultat stratégique visant des secteurs maritimes et des pêches économiquement prospères.

En 1987, le Programme des PPB a adopté un modèle d'administration portuaire dans le but de transférer l'exploitation et la gestion des ports de pêche commerciale à des organisations locales à but non lucratif fondées par des pêcheurs et d'autres représentants des collectivités locales. Aujourd'hui, 92 % des ports de pêche commerciale sont gérés par des administrations portuaires, dont la plupart ont été établies entre 1987 et 2000, et le reste des ports essentiels sont exploités par le Programme des PPB.

En 1995, une révision du Programme des PPB a entraîné la réduction du mandat des PPB afin d'amener l'organisation à se concentrer uniquement sur les ports de pêche jugés essentiels à l'industrie canadienne de la pêche commerciale. Ces ports sont appelés « ports essentiels 1». Par conséquent, tous les ports de plaisance et tous les ports de pêche non essentiels devaient être cédés. En ce qui concerne les ports essentiels, le Programme des PPB s'articule autour de l'existence d'un :

« réseau national essentiel et abordable de ports sécuritaires et accessibles, en bon état de fonctionnement, qui répond aux besoins fondamentaux et évolutifs de l'industrie de la pêche commerciale, tout en soutenant les plus vastes intérêts des collectivités côtières ainsi que les intérêts nationaux du Canada. Les ports seront intégralement exploités, gérés et entretenus par des administrations portuaires viables, professionnelles et autosuffisantes qui représentent les intérêts des utilisateurs et des collectivités2 ».


1 Les termes « essentiel » et « non essentiel » font référence seulement aux ports qui appartiennent à l'État.
2 www.dfo-mpo.gc.ca/sch-ppb/vision-fra.htm


2.2 Résultats escomptés

Durant la période où a eu lieu l'évaluation, ces trois principaux résultats étaient escomptés dans le cadre du Programme des PPB :

  • Que l'industrie de la pêche commerciale ait accès à des ports ouverts, sécuritaires et en bon état;
  • Que les administrations portuaires soient capables de gérer efficacement les ports de pêche commerciale et de les maintenir en bon état;
  • Que les ports de plaisance et les ports de pêche non essentiels aient fait l'objet d'un dessaisissement.

Les deux premiers résultats ont été modifiés en 2011-2012 afin de tenir compte du fait que le Programme des PPB cadrait maintenant avec le résultat stratégique du MPO que sont les secteurs maritimes et les pêches économiquement prospères. Le nouveau résultat escompté est le suivant :

  • Que le réseau national de ports sécuritaires et accessibles, géré par les administrations portuaires locales, réponde aux besoins de l'industrie canadienne de la pêche commerciale et des collectivités côtières.

2.3 Activités de programme

Le Programme des PPB comprend ces trois principales composantes :

  • Entretien des ports – maintenir un réseau de ports essentiels sécuritaires, accessibles et en bon état de fonctionnement favorisant l'industrie de la pêche commerciale.
  • Gestion des ports et soutien – exploiter et entretenir les ports par l'intermédiaire des administrations portuaires.
  • Dessaisissement des ports – se dessaisir des ports non essentiels ou démolir l'infrastructure en vue de restaurer l'habitat, s'il y a lieu.

Entretien des ports
L'entretien comprend des activités comme l'évaluation de l'état des ports, l'établissement de priorités relativement à la réparation requise des infrastructures, la réalisation d'importants travaux d'entretien et de réparation, et le suivi de tous les travaux mineurs que les administrations portuaires ne peuvent se permettre. Ces activités nécessitent l'expertise d'ingénieurs provenant du Ministère ou d'organismes extérieurs pour la conception et la supervision des travaux de réparation et de construction.

Gestion des ports et soutien
Depuis la formation des administrations portuaires, en 1987, le Programme des PPB a été essentiel à la composition et à l'évolution des administrations portuaires, qui exploitent et entretiennent les ports essentiels et qui sont en fait des organisations locales à but non lucratif représentant des pêcheurs commerciaux et des collectivités locales. Grâce aux administrations portuaires, la population locale est mise à contribution dans chaque PPB du Canada, ce qui serait impossible autrement sans d’importantes ressources financières supplémentaires.

Le Programme des PPB fournit des directives, des outils, une formation (colloques régionaux) et d'autres moyens pour aider les administrations portuaires à améliorer leurs capacités dans des domaines comme la gouvernance, la gestion financière ainsi que l’entretien et l'exploitation des ports. En vertu d'un bail, chaque administration portuaire est responsable de la gestion, de l'exploitation et de l'entretien d'une propriété fédérale en tant que port de pêche commerciale public. Les dispositions d'une telle concession, comme les coûts particuliers que doit assumer une administration portuaire et les services à fournir, varient selon les particularités et les compétences de chaque administration portuaire. Les administrations portuaires sont notamment responsables d'établir et de percevoir les frais d'utilisation, de veiller à ce que des plans de gestion de l'environnement soient en place, et de surveiller l'état des ports. Dans les rares cas où il n'y a pas d'administration portuaire, le Programme est responsable de la gestion du port, mais il n'a aucun représentant sur les lieux. Le niveau de supervision directe est donc considérablement limité comparativement aux cas où il y a une administration portuaire.

Dessaisissement des ports
Après la modification de son mandat en 1995, PPB a mis en œuvre son projet de dessaisissement visant à réduire son inventaire de ports, qui comptait plus de 2 150 ports, afin de ne gérer qu’environ 750 ports essentiels à l’industrie de la pêche commerciale. Ce projet consiste à trouver des parties intéressées à reprendre le titre des ports de pêche non essentiels ou des ports de plaisance. Les ports sont d’abord offerts, à un coût minimal, aux autres ministères fédéraux et ensuite aux provinces, aux municipalités, aux organisations locales à but non lucratif et aux communautés des Premières Nations. Avant le transfert de propriété, ces ports sont (1) remis en bon état par PPB puis transférés à l'acquéreur ou (2) transférés « tels quels » à l'acquéreur, qui obtient également une subvention au lieu des réparations par l’intermédiaire du Programme de subvention pour le dessaisissement de PPB. Une fois le transfert de propriété effectué, les ports doivent demeurer accessibles au public durant au moins cinq ans. Si aucune partie ne s’est montrée intéressée à acquérir ces ports dans le cadre de ce processus, ils sont mis en vente au prix du marché dans le cadre d’un processus de soumission publique. Si aucune soumission n’a été déposée à l’égard d’un port, l’infrastructure portuaire est alors démolie ou retirée, ou encore transférée au titulaire des droits réversifs en dernier recours (p. ex., le gouvernement provincial). En règle générale, les droits réversifs détenus par les gouvernements provinciaux prévoient qu’il faut rétablir l’état original du bien foncier avant de le transférer, ce qui exige la démolition du port.

2.4 Modèle logique et mesure du rendement du Programme

Le modèle logique présenté à la figure 1 a été conçu aux fins de la présente évaluation. Il présente les principales activités entreprises par le Programme au cours de la période de cinq ans pendant laquelle l’évaluation a eu lieu, soit de 2007-2008 à 2011-2012. Il illustre également les différents résultats escomptés ainsi que les trois principales composantes du Programme des PPB susmentionnées, soit l'entretien des ports, la gestion des ports et le soutien, et le dessaisissement des ports. Il démontre aussi que le Programme cadrait avec le résultat stratégique consistant à assurer la sécurité et l'accessibilité des voies navigables jusqu’en 2011-2012, année à laquelle il a été modifié pour cadrer avec le résultat stratégique visant des secteurs maritimes et des pêches économiquement prospères.

En 2012-2013, une stratégie de mesure du rendement du Programme des PPB, qui doit être mise en œuvre en 2013-2014, a été élaborée, de même que deux stratégies connexes pour mesurer le rendement du Programme de subvention pour le dessaisissement des PPB et le Programme de contribution par catégorie de PPB.

Figure 1. Modèle logique pour l'évaluation du Programme des PPB

modèle logique

2.5 Bénéficiaires du Programme des PPB

Les pêcheurs commerciaux sont les principaux bénéficiaires du Programme des PPB. Au cours de la dernière décennie, les aquaculteurs se sont joints aux principaux bénéficiaires du Programme. L'aquaculture en Colombie-Britannique relève de la compétence fédérale, tandis qu'elle relève de la compétence provinciale (agriculture) ailleurs au pays. Les autres bénéficiaires comprennent le secteur de la transformation du poisson et des fruits de mer, des entreprises locales d'ingénierie et de construction, des entreprises de services et d'approvisionnement, des exploitants d'entreprises touristiques, d'autres utilisateurs de port et les collectivités en général. Enfin, des consommateurs d'ici et d'ailleurs de poissons et de fruits de mer canadiens bénéficient aussi du Programme des PPB.

Par ailleurs, Transports Canada, Industrie Canada, l'Agence des services frontaliers du Canada, Environnement Canada, Affaires autochtones et Développement du Nord Canada et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) sont tous des ministères fédéraux qui contribuent au Programme des PPB et qui en bénéficient, tout comme la Garde côtière canadienne du MPO, et les décisions de Gestion des écosystèmes et des pêches ont une incidence sur le Programme des PPB.

2.6 Ressources du Programme des PPB

Le budget et l'affectation des ressources financières et humaines relatifs au Programme des PPB pour la période quinquennale d'évaluation sont présentés dans le tableau 1. Le Programme a pratiquement dépensé la totalité de son budget. Les coûts associés à l'entretien et aux réparations représentent la plus grande partie des dépenses du Programme. Les dépenses plus élevées engagées au cours des trois dernières années tiennent compte des fonds additionnels reçus dans le cadre du Plan d’action économique pour effectuer les réparations à la suite d'un ouragan survenu à l'automne 2010 et des violentes tempêtes survenues en décembre de la même année.

Tableau 1. Ressources du Programme des PPB de 2007-2008 à 2011-2012
Ressource 2007-08 2008-09 2009-10 2010-11 2011-12 Total
Budget (en M$) 98,6 99,7 218,6 208,4 166,5 791,8
Dépenses (en M$) 98,9 99,1 218,9 204,0 161,5 782,3
Ressources humaines (ETP)3 118,4 128 171 185 167  

Source : Données financières du Programme des PPB


3 Les équivalents temps plein (ETP) forment un groupe d’employés permanents et temporaires (12 ETP  pour PDPNE entre 2008-2009 et  2011-2012 et 12 ETP pour le PAE entre 2009-2010 et 2010-2011).

Tel qu'il a été indiqué précédemment, en plus d'un budget de base (financement de services votés), le Programme des PPB a reçu d'autres fonds (financement temporaire) pour 2008-2009 à 2011-2012. Le tableau 2 présente la ventilation des dépenses effectuées grâce au financement de services votés et au financement temporaire pendant la période de cinq ans où a eu lieu l'évaluation.

Tableau 2. Ventilation des dépenses du Programme des PPB (en M$)
  2007-08 2008-09 2009-10 2010-11 2011-12 Total

Dépenses (budget de services votés)

Régulier
95,7 91,6 96,1 92,6 81,1 457,1
Port de Pangnirtung1 0 0 0 0 1,6 1,6
Dégâts causés par les tempêtes2 0 0 0 1,2 7,1 8,4
Total des dépenses (budget de services votés) 95,7 91,6 96,1 93,8 89,8 467,0

Dépenses (budget temporaire)

Programme de dessaisissement des ports non essentiels
0 3,9 4,1 12,9 19,5 40,4
Port de Pangnirtung1 0 0,5 4,4 7,6 15,1 27,6
Plan d’action économique – Réparations et dragage des ports 0 0 112,3 86,3 0 198,6
Dégâts causés par les tempêtes2 0 0 0 3,4 37,1 40,4
Autres (Décalage, programmes spéciaux, etc.)3 3,2 3,1 2,0 0 0 8,3
Total des dépenses (budget temporaire) 3,2 7,5 122,8 110,2 71,7 315,3
Total des dépenses (budget de services votés et budget temporaire) 98,9 99,1 218,9 204,0 161,5  
Dépenses (budget temporaire) en % des dépenses totales 3,21% 7,58% 56,10% 54,01% 44,37%  
  1. En ce qui concerne ce port, le budget de 2008 prévoyait 10,7 M$ auxquels se sont ajoutés 17 M$ versés en 2009-2010 et en 2010-2011 dans le cadre du Plan d’action économique. En plus de ce montant total de 27,7 M$, le Programme des PPB a reçu 12,8M $  à même son budget de services votés pour couvrir le reste des coûts restants pour un coût estimatif total du projet de 40.5M $.
  2. En plus des 56,6 M$ provenant du budget temporaire pour 2010-2011 jusqu'à 2012-2013 on a demandé au MPO de verser 15 M$ à même son budget de services votés pour couvrir une partie des coûts de réparation en raison des tempêtes.
  3. Les programmes spéciaux comptent un montant de Transports Canada aux fins de contribution pour le port de Digby (1,3M $  en 2008-2009 et 1,7M $ en 2009-2010) et un financement ministériel pour l’aménagement de ports pour les besoins des pêches autochtones (2,2M $ en 2007-2008).

Source : Données financières du Programme des PPB

2.7 Gouvernance

Le Programme des PPB mène ses activités dans cinq régions du Canada, soit la Région de Terre-Neuve-et-Labrador, la Région des Maritimes et du Golfe, la Région du Québec, la Région du Centre et de l'Arctique et la Région du Pacifique, en plus de la région de la capitale nationale. À l'échelle nationale, c'est le sous-ministre adjoint principal du Secteur de la gestion des écosystèmes et des pêches qui a la responsabilité globale de l'élaboration et de la réalisation du Programme des PPB. Le directeur général des PPB est responsable du Programme des PPB en collaboration avec le Comité national de gestion des PPB, qui est présidé par le directeur général.

Le Comité national de gestion, qui est composé des directeurs régionaux et nationaux du Programme des PPB, agit en tant qu'organe décisionnel et d'établissement des priorités du Programme des PPB. Il est responsable de l'élaboration et de la mise en œuvre des politiques, des directives, des procédures et des plans nationaux, ainsi que de la supervision des opérations nationales. Il bénéficie de l’appui des trois comités chargés du volet fonctionnel du Programme, soit le Comité national d’ingénierie, le Comité national des services à la clientèle et le Comité national de planification intégrée et d’analyse des programmes.

Le comité consultatif national des administrations portuaires et ses homologues régionaux qui comptent des représentants des administrations portuaires conseillent le  comité national et le personnel des programmes régionaux  au sujet des initiatives prioritaires, des problèmes, et des besoins en matière de perfectionnement du Programme des PPB et d’autres questions d’intérêt national ou régional. Ainsi, il offre des notions et des conseils précieux qui aident la prise de décisions du Programme.

Le Programme des PPB respecte le modèle de gestion matricielle du MPO. Ainsi, selon la région, le directeur régional relève soit du directeur général régional ou du directeur général régional associé, et il a un rapport hiérarchique fonctionnel avec le directeur général des PPB. Dans les régions où il y a un modèle d'administration régionale, c'est-à-dire les Régions du Québec, des Maritimes et du Golfe, et de Terre-Neuve-et-Labrador, certains aspects de l'exécution du Programme des PPB relèvent du directeur de secteur. Le lien entre le directeur régional du Programme des PPB et le directeur de secteur est décrit dans l'entente sur les niveaux de services pour la région.

2.7 Profil de risque

De concert avec le groupe responsable de la gestion des risques du Ministère, PPB a organisé des séances régionales pour discuter des risques et élaborer des tableaux des risques à l'échelle nationale et régionale. À la suite de ces séances, neuf risques ont été validés et résumés dans le profil de risque de mars 2010 : la détérioration des biens causée par la situation financière; la capacité d'exécution de TPSGC; les ressources humaines; le risque lié au dessaisissement; le risque lié à l'entrepreneur; les exigences accrues en matière de responsabilisation; les événements catastrophiques imprévisibles; le risque lié à l'administration portuaire; et la transition organisationnelle vers la prestation de niveaux de service uniformes à l'échelle nationale. L'équipe d'évaluation a examiné le profil de risque, ce qui a permis d'orienter divers aspects de l'évaluation, tant sur le plan du contexte que sur le plan de nouvelles questions à examiner dans le cadre d'une prochaine évaluation.


3. Méthodologie


3.1 Méthode et modèle de l'évaluation

L'évaluation a été menée selon une méthode fondée sur la logique du Programme des PPB combinée avec de multiples sources de données qui s'appuient tant sur des renseignements qualitatifs issus, par exemple, des entrevues et des documents relatifs au Programme des PPB, que sur des renseignements quantitatifs issus, par exemple, des données administratives. L'équipe d'évaluation a consulté le personnel du Programme des PPB pour connaître la portée de l'évaluation et obtenir des données administratives et des documents relatifs au Programme afin de les examiner, et pour identifier les informateurs-clés et les bénéficiaires à contacter. Le personnel du Programme a examiné le modèle logique, la matrice d'évaluation, les guides d'entrevue, les sondages, les constatations préliminaires et le rapport d'évaluation et a formulé des commentaires.

L'évaluation a été menée en collaboration avec le personnel et les bénéficiaires du Programme des PPB de la région de la capitale nationale et des cinq autres régions où le Programme est mis en œuvre, c'est-à-dire la Région de Terre-Neuve-et-Labrador, la Région des Maritimes et du Golfe, la Région du Québec, la Région du Centre et de l'Arctique et la Région du Pacifique. Les diverses sources de données dans le cadre de cette évaluation ont servi de fondement pour corroborer les éléments probants (triangulation) afin d'en arriver à des constatations et à des conclusions valables.

3.2 Enjeux et questions d’évaluation

La matrice d'évaluation présentée à l'annexe A montre les enjeux (la pertinence, l’efficacité, l’efficience et l’économie) et les questions particulières examinées dans le cadre de l'évaluation, de même que les sources de données correspondantes utilisées pour examiner chaque question. L'équipe d'évaluation a élaboré les questions en s'inspirant de la Politique sur l'évaluation du Conseil du Trésor, d'un examen des documents relatifs au Programme des PPB et de discussions au sujet de la planification de l'évaluation qui ont eu lieu avec le personnel clé du Programme.

3.3 Sources et collecte de données

L'équipe d'évaluation a utilisé les sources de données ci-dessous pour recueillir des données qualitatives et quantitatives :

  • L’examen des documents et des sites Web du Programme des PPB, du MPO et d'autres ministères fédéraux.
  • De brèves analyses documentaires sur le dessaisissement de ports et d'aéroports et sur des problèmes d'infrastructures publiques au Canada. Il y a peu de documents facilement consultables sur les PPB destinés aux pêcheurs commerciaux dans d'autres pays comme le Royaume-Uni, les États-Unis, la Nouvelle-Zélande et la Norvège, et la documentation issue de ces pays porte surtout sur la gestion des pêches (p. ex., sur les quotas) et l'état des stocks de poissons.
  • Des données administratives sur l'état des ports et les projets d'entretien issus de la base de données nationale IPI du Programme des PPB, de l'outil d'extraction actuellement utilisé dans les PPB de la Région de Terre-Neuve-et-Labrador, actuellement mis en œuvre partout au pays, et de l'inventaire détaillé des classeurs du Programme des PPB qui contiennent les renseignements récapitulatifs provenant de l'IPI.
  • Des entrevues semi-structurées auprès de 55 informateurs-clés (38 représentants du Programme des PPB [sous-ministre adjoint principal, directeurs généraux, directeurs, dirigeants et cadres supérieurs dans toutes les régions y compris la région de la capitale nationale] et 17 représentants d'administrations portuaires). La plupart des entrevues ont été menées en personne, à l'exception des entrevues avec des informateurs-clés de la Région du Québec et de la Région du Centre et de l'Arctique, qui ont été menées par téléphone.
  • Des renseignements issus des visites de 13 administrations portuaires, soit six dans la Région de Terre-Neuve-et-Labrador, trois dans la Région des Maritimes et du Golfe et quatre dans la Région du Pacifique.
  • Un sondage en ligne réalisé auprès du personnel du Programme de toutes les régions (à l'exception des employés subalternes et des employés administratifs), qui a facilité l'évaluation des résultats du Programme. Le sondage a obtenu un taux de réponse de 66 %, soit 77 personnes y ont répondu sur 116 personnes invitées à y participer.
  • Un sondage en ligne réalisé auprès des membres du Comité consultatif régional des administrations portuaires, qui a permis d'obtenir des renseignements supplémentaires sur le Programme des PPB. Le sondage a obtenu un taux de réponse de 77 %, soit 30 personnes y ont répondu sur 39 personnes invitées à y participer.

Le présent rapport ne tient pas compte des pourcentages découlant des réponses « indécis », « je ne sais pas » et « ne s'applique pas » des participants au sondage. Dans de nombreux cas, ces exclusions visent un nombre minime de réponses. Le nombre réel de réponses à l’aide duquel un pourcentage est calculé est exprimé sous la forme (n=xx).

Les entrevues, les visites de sites et les sondages ont permis de connaître les impressions et les opinions des personnes concernées de près par le Programme des PPB ainsi que leurs expériences vécues quant à ce Programme.

3.4 Limites et stratégies d'atténuation

Renseignements obtenus auprès des administrations portuaires
En tant que principaux bénéficiaires du Programme des PPB, les administrations portuaires jouent un rôle important dans l'exécution du Programme. Toutefois, l'équipe d'évaluation n'a pas pu mener un sondage en ligne auprès de l'ensemble des administrations portuaires, car il est impossible de contacter plusieurs d'entre elles par courriel. Compte tenu des contraintes de temps, un sondage par la poste n'était pas une solution de rechange envisageable. L'équipe d'évaluation a donc décidé d'interroger un sous-groupe de représentants d'administrations portuaires informés, soit des membres du CCAP de chaque région. Puisque ce sous-groupe n'est pas nécessairement représentatif de toutes les administrations portuaires, les résultats du sondage ne peuvent être appliqués à l'ensemble des utilisateurs des ports. Les résultats ont cependant fourni de bonnes indications et, combinés avec les autres sources de données, ils ont été utiles pour l'évaluation.

Sondage auprès du personnel du Programme des PPB
Les résultats issus du sondage mené auprès du personnel du Programme des PPB n'ont pu être comparés selon les régions ou les fonctions en raison du trop petit nombre de répondants dans chaque région ou fonction. Un rapport fondé sur des échantillons aussi petits ne serait pas valide et pourrait compromettre l'anonymat des répondants. Néanmoins, les différences régionales ont été examinées au moyen de la triangulation des diverses sources de données, soit les sondages, les entrevues, les documents examinés et les visites de sites, et lorsque cela était pertinent et faisable, ces différences ont été soulignées dans le présent rapport.

Données sur le rendement
Comparé à de nombreux autres programmes ministériels, Ports pour petits bateaux est bien servi par une bonne base de données de renseignements. Toutefois, au moment de l’évaluation, la plupart des récentes réparations et améliorations aux installations portuaires n’avaient pas encore été saisies dans la base de données IPI du Programme. Par conséquent, les données concernant le rendement et l’état des installations des ports n’étaient pas tout à fait à jour. Néanmoins, l’équipe d’évaluation a décidé de conserver ces données dans la présentation des constatations, tout en tenant compte de la possibilité que l’état des installations et les cotes de rendement des ports soient meilleurs que ce que l’on retrouve actuellement dans la base de données.

Visites de sites
Seulement quelques-uns des 761 ports ont été visités. L'équipe d'évaluation a décidé qu'il serait plus utile de ne visiter que quelques ports qui fonctionnent bien et qui mettent en œuvre des pratiques novatrices afin d'obtenir des renseignements qui pourraient être utilisés à titre d'exemple. Pour cette raison, ces administrations portuaires et leurs ports respectifs ne sont pas représentatifs de l'ensemble des opérations qui ont lieu dans les ports essentiels. Toutefois, les visites de sites ont permis à l'équipe d'évaluation de mieux connaître le fonctionnement des administrations portuaires ainsi que les problèmes et les défis auxquels elles font face et auxquels se heurtent également les autres administrations portuaires. Lorsque cette source de donnée est utilisée, le présent rapport en fait mention.


4. Principales constatations


4.1 Pertinence

Constatations générales
L'évaluation avait pour but de déterminer si le Programme des PPB était toujours pertinent. Plus particulièrement, elle visait à déterminer si le Programme répond aux besoins essentiels, s'il cadre avec les priorités du gouvernement et du Ministère et si son mandat relève toujours de la compétence fédérale. Les résultats indiquent que le Programme des PPB est toujours très pertinent quant à ces trois objectifs.

4.1.1 Besoin continu


Principales constatations : Les 761 ports essentiels du Programme des PPB profitent à une industrie qui injecte annuellement 5,2 G$ dans l'économie canadienne. L'entretien des ports et les opérations portuaires sont essentiels pour assurer la prestation des services dans ces ports. Le Programme doit composer avec des pressions de plus en plus fortes pour desservir une clientèle de plus en plus diversifiée et répondre aux besoins changeants. De plus, le Programme détient 307 autres ports qui doivent être cédés ou pour lesquels d'autres mesures doivent être prises.


Activité économique : pêches commerciales
Les pêches commerciales injectent annuellement 5,2 G$ dans l’économie canadienne4Une grande partie de cette pêche est destinée aux marchés d'exportation, et environ 85 % de tous les poissons et fruits de mer débarqués par les pêcheurs canadiens sont exportés. Les exportations de poissons et de fruits de mer sauvages génèrent quelque 3,6 G$. Environ 80 000 Canadiens gagnent leur vie grâce à la pêche ou à des activités connexes à celle-ci5.

Vocation des ports
Sur le plan technique, la vocation générale d’un port est de fournir des étendues d’eau relativement calmes, à l’aide d’éléments naturels ou conceptuels, afin de réduire l’action des vagues et le mouvement de l’eau et ainsi fournir des espaces sécuritaires pour amarrer les bateaux de pêche commerciale, charger et décharger l'équipement de pêche et débarquer les prises. De telles conditions sont essentielles au fonctionnement sécuritaire des navires.

Au Canada, les ports de pêche commerciale sont essentiels; ils font partie intégrante de la capacité de l’industrie à fonctionner et à contribuer à l’économie. Environ 90 % de la récolte commerciale de poissons du Canada est débarquée dans des ports de pêche commerciale exploités par l’intermédiaire du Programme des PPB.6

L'équipe d'évaluation a découvert, grâce aux visites de sites, à l'examen de la documentation, au sondage réalisé auprès des membres du CCAP et aux entrevues avec les informateurs-clés, qu'en plus de desservir les pêcheurs commerciaux, plusieurs ports essentiels profitaient à d'autres utilisateurs comme les aquaculteurs, les exploitants d'entreprises touristiques, les bateaux-taxis, la Garde côtière canadienne pour l'amarrage de ses navires et l'Agence des services frontaliers du Canada pour l'inspection de navires étrangers et le contrôle des voyageurs. Dans bon nombre de cas, les ports de pêche commerciale servent de centres de liaison pour les partenariats communautaires et de points de rencontre pour les activités communautaires, qui sont essentiels au mode de vie et aux revenus des collectivités.

Exploitation et entretien des ports 
Comme c'est le cas pour toute immobilisation importante, l'entretien et les réparations périodiques sont essentiels pour assurer la longévité d'un bien et maximiser sa durée de vie utile, et les réparations majeures, le renouvellement et la modernisation sont toujours nécessaires à long terme. Selon les données administratives relatives à la période d'évaluation, le nombre de ports essentiels devant être entretenus s'élevait à 742 en avril 2007 et à 761 en date du 1er avril 20127. Bon nombre des ports ont été construits il y a plusieurs années et nécessitent d'importants travaux d'entretien pour les conserver en bon état.

Les administrations portuaires, mises sur pied en 1987, comme modèle de prestation des services pour les ports essentiels, sont devenues l'élément central de l'exploitation des ports de pêche commerciale et de la surveillance de l'état des ports. Bien que les administrations portuaires soient en place depuis de nombreuses années, celles-ci comptent toujours sur le Programme des PPB pour obtenir des directives, des conseils et toute autre forme de soutien continu pour garantir que les exigences du Programme et les besoins de l'industrie sont continuellement satisfaits. Ainsi, le Programme de contribution par catégorie de ports pour petits bateaux est l’élément central qui aide le Programme à mettre en place les administrations portuaires. Les contributions sont aussi le seul moyen adaptable dont peut se prévaloir le ministre de Pêches et Océans pour exercer son pouvoir en vertu de la Loi sur les ports de pêche et de plaisance.

Depuis le 1er avril 2012, 571 administrations portuaires gèrent 702 ports essentiels, tandis que PPB exploite les 59 autres ports essentiels. Comme il a été mentionné précédemment, le Programme ne peut pas fournir le même niveau de surveillance dans ces 59 ports que dans les ports où il y a des administrations portuaires.

 

Dynamique changeante
De plus en plus de demandes sont adressées au Programme des PPB en raison de l’industrie et du nombre d’utilisateurs en pleine évolution et en croissance. Plus particulièrement, cinq facteurs contribuent à l'augmentation des demandes adressées aux PPB :

  • L'industrie croissante de l'aquaculture, tant des mollusques et des crustacés que des poissons;
  • Le développement économique dans le cadre de la Stratégie pour le Nord du Canada;
  • Les changements relatifs à la taille des bateaux de pêche, puisque la plupart des ports n'ont pas été construits pour accueillir les bateaux de grande taille d'aujourd'hui;
  • La participation à la pêche commerciale d'un plus grand nombre de pêcheurs autochtones, dont les groupes réclament une infrastructure portuaire pour la pêche commerciale;
  • La demande croissante pour répondre aux besoins d'autres utilisateurs de ports, comme les plaisanciers, les pêcheurs sportifs et les exploitants d'entreprises touristiques, qui contribuent aux économies locales et appuient les administrations portuaires et l'industrie de la pêche commerciale.

Dessaisissement des ports
En date du 1er avril 2012, le Programme des PPB doit toujours prendre des mesures en ce qui concerne 307 ports non essentiels.8Bien que le Programme de contribution par catégorie de ports pour petits bateaux est un outil nécessaire qui facilite le transfert des ports non essentiels aux parties intéressées, les renseignements recueillis indiquent que le dessaisissement des ports restants comporte des risques importants. Cette stratégie est de plus en plus coûteuse en raison de plusieurs facteurs complexes difficiles à résoudre.

Ces défis comprennent notamment les négociations de traités, les questions de compétence relativement aux différentes revendications territoriales des Premières Nations, les clauses de réversion provinciales, le manque d'acquéreurs intéressés (surtout pour les ports qui ne sont pas en bon état) et les coûts élevés associés au démantèlement des infrastructures et à la remise en état de l'environnement. Des clauses de réversion peuvent s'appliquer dans les cas où une propriété aurait été utilisée aux termes d’une entente  avec une province. De telles clauses stipulent que si le Programme des PPB n'a plus besoin de la propriété, il doit la retourner à la province après avoir démantelé l'infrastructure qui s'y trouve ou dans un état acceptable pour celle-ci. Essentiellement, cette clause empêche toute autre partie d'exprimer son intérêt à l'égard de l'acquisition d'un port non essentiel, et il n'y a aucun avantage pour la province à abroger cette clause. Une autre difficulté qui se présente au Programme de PPB en ce qui a trait aux installations portuaires qui doivent être dessaisies, est la responsabilité accrue de bon nombre des sites concernés tandis que les installations se détériorent au fil du temps. Le financement destiné aux installations non essentielles a été retiré au cours des années qui ont suivi la décision d’examiner le programme en 1995 et ainsi, le programme n’a pas reçu le financement nécessaire pour maintenir les installations en bon état. Selon le Programme, la valeur estimative de réparations urgentes dans les ports récréatifs et les ports de pêche non essentiels, pour lesquelles aucun budget n'a été alloué, s'élèvera à environ 30M $ au cours des 10 prochaines années.

Tant que les ports restants n’auront pas été cédés, ils continuent de faire partie de l'inventaire du Programme des PPB, et il sera nécessaire de prendre les mesures qui s'imposent, d'une façon ou d'une autre.

4 MPO, Plan des activités et des ressources humaines des PPB de 2008-2009 à 2010-2011.
5 MPO, Pêches sauvages canadiennes : des faits et des chiffres, 2012.
6 MPO, Rapport sur les plans et les priorités, 2010-2011.
7 L’augmentation du nombre de ports essentiels au cours de cette période s’explique par le fait que certains ports qui étaient « non définis » en ce qui a trait au statut essentiel ou non essentiel sont devenus essentiels.
8 Des 307 ports non essentiels, 278 doivent faire l'objet d'un dessaisissement. Les décisions concernant les 29 autres ports n'ont pas encore été prises et dépendront d’une analyse plus approfondie des zones de pêche. Toutefois, puisque rien n'est encore confirmé à ce moment-ci, le Programme des PPB doit se dessaisir de 307 ports non essentiels.

4.1.2 Conformité aux priorités fédérales et ministérielles


Principale constatation : La vocation des ports essentiels cadre avec les priorités du gouvernement fédéral et du Ministère visant la croissance et la prospérité économiques.


Prospérité économique
Le Programme des PPB cadre avec le résultat stratégique du gouvernement fédéral visant une forte croissance économique, puisque le Programme contribue à l'obtention du résultat stratégique visant des secteurs maritimes et des pêches économiquement prospères. Il contribue aussi à la Stratégie pour le Nord du Canada, qui comprend des mesures pour le développement de la pêche commerciale et qui reconnaît les besoins en matière d'infrastructure. Plus précisément, la Stratégie souligne la construction d'un port de pêche commerciale à Pangnirtung, qui est en cours sous la gouverne du Programme des PPB. Le port de pêche commerciale de Pangnirtung est conçu pour recevoir des bateaux de pêche d’assez grande taille afin de répondre aux besoins opérationnels des usines locales de transformation des produits de la mer. Ainsi, la construction d’un port favorise l’expansion économique dans le territoire et la création d’emplois à Pangnirtung.

En outre, les renseignements issus des visites de sites, des entrevues avec les informateurs-clés et du sondage réalisé auprès des membres du CCAP indiquent que certains ports essentiels, sinon un grand nombre, sont en fait des ports multifonctionnels. Le mandat du Programme des PPB est de contribuer à l'industrie de la pêche commerciale, mais cela n'exclut pas de servir aussi d'autres intérêts commerciaux et touristiques, qui en retour contribuent à la viabilité économique des ports et de l'industrie de la pêche.

4.1.3 Harmonisation avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral


Principale constatation : Le Programme relève de la compétence fédérale.


Législation
La Loi constitutionnelle de 1867 accorde au Parlement du Canada des pouvoirs législatifs sur la pêche dans les eaux côtières et dans les eaux intérieures, ainsi que sur la navigation et le transport maritime. En vertu de ces pouvoirs législatifs, le Parlement a promulgué la Loi sur les ports de pêche et de plaisance en 1977. Les PPB sont exploités conformément à cette Loi, à son Règlement sur les ports de pêche et de plaisance et à la Loi sur les immeubles fédéraux et les biens réels fédéraux.

Aucun chevauchement ou double emploi
L'équipe d'évaluation a déterminé que le mandat du Programme des PPB ne chevauche pas et ne reproduit pas le mandat d'autres ministères fédéraux. La responsabilité du MPO quant aux ports de pêche commerciale est sans ambiguïté. Par contre, les opinions parmi les bénéficiaires consultés diffèrent quant à savoir si d'autres ministères ou organismes fédéraux ont un rôle à jouer et si oui, quel serait ce rôle. Par exemple, on est d’avis qu’Infrastructure Canada pourrait, peut-être, coordonner la discussion pangouvernementale au sujet du financement du renouvellement de l'infrastructure, étant donné son rôle de premier plan relativement à l'infrastructure publique.

4.2 Efficacité

Constatations générales
L'évaluation avait pour but d'examiner la capacité du Programme des PPB à maintenir les ports en bon état, à assurer la sécurité et l'accessibilité des ports, à poursuivre les efforts pour améliorer la rentabilité du Programme, et à se dessaisir des ports non essentiels. Elle visait également à examiner les mesures prises pour atténuer les répercussions sur l'environnement, la contribution des administrations portuaires et la contribution des ports essentiels aux collectivités pratiquant la pêche commerciale. Enfin, l'évaluation a permis d'examiner les facteurs externes qui ont une incidence sur les résultats du Programme.

Voici les principales constatations découlant de cette évaluation :

  • Le budget d'entretien (budget de services votés) du Programme des PPB n'est pas suffisant pour maintenir tous les ports essentiels en état passable ou en bon état d'une part, et pour entretenir les ports non essentiels qui doivent être cédés d'autre part, ce qui compromet la sécurité et l'accessibilité des ports.
  • Les initiatives pour améliorer la rentabilité du Programme des PPB. La plus importante de ces initiatives a été la création des administrations portuaires en 1987, grâce auxquelles des économies de l'ordre de 29,3 M$ ont pu être réalisées chaque année en temps de bénévoles et en revenus mais n’ont pas permis de combler le manque à gagner.
  • Le Programme des PPB a pris les mesures qui s'imposent pour atténuer les répercussions de ses opérations sur l'environnement.
  • Les ports essentiels ont le potentiel, bien souvent, de contribuer à la prospérité économique en étant utiles pour des industries autres que l'industrie de la pêche commerciale.
  • Le dessaisissement des ports non essentiels est devenu de plus en plus difficile, et les progrès sont incertains en raison d'obstacles considérables.
  • L'utilisation des ports essentiels, et les décisions relatives à la gestion des pêches,  ont une incidence sur les résultats du Programme des PPB.

Comme l'indique le tableau 3, le Programme des PPB atteint ses objectifs de rendement actuels. En effet, environ 70 % des ports essentiels ont une cote de rendement passable ou supérieure; 82 % des installations des ports de pêche essentiels sont en bon état ou en assez bon état; 92 % des ports essentiels sont gérés par les administrations portuaires; et 5 % des ports non essentiels restants ont été cédés chaque année.9

9 PPB évalue le rendement et l'état des ports en utilisant les cinq cotes suivantes : 1 – abandonné et dangereux; 2 – mauvais rendement ou état; 3 – rendement ou état passable; 4 – bon rendement ou état; et 5 – très bon rendement ou état.


Tableau 3. Objectifs et résultats de rendement du Programme des PPB
Indicateur de rendement Objectif Résultat atteint
Pourcentage de ports de pêche essentiels dont le rendement est passable, bon ou très bon * 70% 70%
Pourcentage des installations des ports de pêche essentiels dont l'état est passable, bon ou très bon * 80% 82%
Pourcentage de ports de pêche essentiels existants qui seront gérés par des administrations portuaires à compter du 31 mars 2015 * 95% 92%
Pourcentage de ports de plaisance ou de ports non essentiels cédés chaque année ** 5% 5%

Sources : *Rapport ministériel sur le rendement 2011-2012; ** Rapport ministériel sur le rendement 2010-2011.

4.2.1 Entretien des ports


Principales constatations : Même si le Programme des PPB atteint son objectif en ce qui concerne les installations des ports de pêche essentiels dont l'état est passable ou meilleur (80 % des installations), il se bute constamment à des contraintes budgétaires et à l'augmentation des demandes. Ces facteurs limitent considérablement la capacité du Programme à entretenir toutes ses installations dans les ports essentiels de façon à ce que leur état soit au moins passable. Le Programme des PPB a pris diverses mesures au cours des dernières années pour améliorer la rentabilité du Programme, mais le budget de base continue d'être insuffisant pour répondre aux besoins du Programme et le personnel est préoccupé par des questions de responsabilité en matière de sécurité des installations. Les travaux de construction du port de pêche commerciale de Pangnirtung ont progressé, si bien que son ouverture est prévue en 2013.


Contraintes budgétaires
Le financement de services votés a été insuffisant pour assurer l'entretien de tous les ports essentiels et pour effectuer tous les travaux de dragage nécessaires. C'est à tout le moins ce qui ressort de l'examen de la documentation, des données administratives et des entrevues, des besoins de financement temporaire supplémentaire du Programme et de l'utilisation de ce financement depuis 2002 pour la réparation des infrastructures. En raison du manque à gagner, le Programme des PPB accorde la priorité aux réparations liées à la sécurité dans les ports essentiels avant celles des ports non essentiels, de même qu'aux réparations urgentes nécessaires dans les ports. Par ailleurs, la tendance a été de se concentrer sur les ports plus importants. Bien que les coûts associés à la construction aient augmenté, le budget de services votés pour les PPB a diminué de 6 %, passant de 95,7 M$ en 2007-2008 à 89,8 M$ en 2011-2012.

Il n'y a aucun budget de services votés pour le dessaisissement des ports non essentiels ni pour les réparations préalables. Le personnel et les autres personnes interrogées ont reconnu qu'il est difficile pour le Programme des PPB d'effectuer des réparations dans les ports non essentiels. Ils ont également exprimé leurs préoccupations concernant les risques accrus de responsabilité en matière de sécurité dans les ports non essentiels et d'autres ports qui nécessitent des réparations. Comme on l'a mentionné précédemment, le Programme estime que le coût des réparations urgentes dans les ports non essentiels pour lesquelles aucun budget n'a été alloué s'élèvera à environ 30 M$ au cours des dix prochaines années.

Malgré d'importantes injections de fonds temporaires depuis 2002-2003, le Programme des PPB ne disposait pas des ressources nécessaires pour surmonter les problèmes chroniques de détérioration ou pour mettre en œuvre un programme convenable d'entretien tout au long du cycle de vie. Pour la période de 2002-2003 à 2006-2007, le Programme des PPB a reçu 100 M$ de financement additionnel pour son programme de réparation des infrastructures afin de rattraper un important retard relativement aux réparations. Les renseignements issus d'une évaluation du Programme de réparation des infrastructures menée en 2007-2008 révèlent que ce financement a permis de réaliser de petits projets de réparation dans les cas où un retard aurait engendré des problèmes plus graves et des réparations plus coûteuses. Toutefois, ce financement n'était pas suffisant pour ralentir le rythme de la détérioration des infrastructures. Au début de la période d'évaluation, 19 % des installations des ports essentiels étaient en mauvais ou en très mauvais état.

Le Programme des PPB a ensuite reçu un financement additionnel en 2009-2010 et un autre en 2010-2011 dans le cadre du Plan d’action économique, totalisant 200 M$ pour les réparations et les travaux de dragage dans les ports. Ce financement qui, dans les faits, a doublé le budget global pour ces deux années, a permis d'effectuer 272 projets de réparation et d'entretien dans plus de 220 ports essentiels. Au cours de l’automne et de l’hiver 2010, trois grosses tempêtes ont frappé le Canada Atlantique, le Québec et le Manitoba. Ports pour petits bateaux a présenté à la réserve de gestion du gouvernement une demande de financement pour la réparation des ports touchés par les tempêtes. En mars 2011, le gouvernement du Canada a versé 71,6M $ sur trois ans afin de ramener les ports endommagés à leur état d’avant les tempêtes. Pour avoir accès à la réserve de gestion, les ministères doivent partager les coûts des ententes de financement. Ainsi, des 71,6M $ reçus, 56,6M $ sont financés par la réserve et 15M $ à même les ressources propres du MPO (dont environ 13M $ proviennent du budget de programme régulier de Ports pour petits bateaux).

La mesure dans laquelle ces réparations visaient les ports essentiels en mauvais état ou en très mauvais état, ou ont contribué à améliorer les ports dont l'état était passable, n'est pas connue, puisque les données sur la plupart de ces réparations ne figuraient pas dans la base de données administratives du Programme des PPB au moment de l’évaluation. Il faut aussi noter que les réparations des dommages provoqués par les tempêtes n’avaient pas pour objet d’améliorer l’état des installations portuaires mais bien de les ramener à leur état d’avant les tempêtes. À la fin de 2011-2012, les données n'indiquaient aucun changement significatif sur le plan statistique depuis 2006-2007 et révélaient que 18 % des installations des ports essentiels étaient en mauvais ou en très mauvais état. Ce pourcentage devra descendre sous la barre des 17 % pour qu'il y ait une réduction importante sur le plan statistique. Toutefois, la situation pourrait être plus positive que ce qui est indiqué, compte tenu que des améliorations récentes n’ont toujours pas été saisies dans la base de données du Programme.

Encore une fois, il ne fait aucun doute que le budget de services votés du Programme des PPB n'est pas suffisant pour effectuer un entretien adéquat des ports afin de les maintenir en bon état ou en très bon état. Les dépenses inscrites au budget de services votés du Programme en 2009-2010 et en 2010-2011 totalisaient 191,1 M$, tandis que les fonds obtenus dans le cadre du Plan d'action économique s'élevaient à 198,6 M$, soit une augmentation de 104 % par rapport au budget de base. Le recours à un important financement en plus du budget de base indique que le Programme manque de fonds pour gérer le cycle de vie des biens.

Par ailleurs, le Programme des PPB a dû régulièrement réaffecter à d'autres fins des fonds réservés à l'entretien et aux réparations. Pour ce faire, il a réaffecté chaque année des fonds d'environ 1,5 M$ provenant de son budget de services votés consacré à l'entretien et aux réparations pour le dessaisissement des ports, pour lequel aucun budget de services votés n'était disponible. De plus, le Programme a réaffecté un montant d'environ 15 M$ pour combler le manque de financement octroyé à la conception et à la construction d'un port à Pangnirtung, au Nunavut. Pendant plusieurs années, le Programme a accordé un  montant supplémentaire de 500 000 $ à la Région du Centre et de l’Arctique pour l’entretien des ports non essentiels (surtout des grands ports de plaisance) et 500 000 $ à la Région du Québec pour des projets de dragage (au Québec, le dragage retient environ 65 % de son budget total d’entretien, montant qui dépasse largement ceux des autres régions).

Construction d'un nouveau port
En 2004, le ministère du Développement économique et des Transports du gouvernement du Nunavut a présenté un rapport intitulé « Safe Harbours – Healthy Communities », qui reconnaissait que le manque d'infrastructure maritime était l'obstacle le plus important au développement de la pêche commerciale émergente au Nunavut et selon lequel le MPO devait construire sept ports de pêche commerciale au Nunavut dans le cadre de son Programme des PPB. Comme il a été mentionné précédemment, la croissance des pêches commerciales et la construction des infrastructures connexes font partie de la Stratégie pour le Nord du Canada.

Le budget fédéral de 2008 prévoyait 10,7 M$ pour la planification et la construction du premier port de pêche commerciale du Nunavut, à Pangnirtung. De plus, le gouvernement a investi 17 M$ sur deux ans dans le cadre du Plan d'action économique pour accélérer la construction du port de Pangnirtung. Il fallait alors établir rapidement les estimations des coûts des projets du Plan d'action économique, de sorte qu'il a été impossible d'effectuer une planification rigoureuse et d'établir des estimations de coûts exactes. Les fonds alloués par la suite se sont donc révélés insuffisants pour couvrir les coûts de construction du nouveau port, de sorte que PPB a dû réaffecter des fonds supplémentaires d'environ 13 M$ en provenance de son budget d'entretien pour terminer le projet.

À la fin de 2012, la construction allait bon train, si bien que l'ouverture du port de Pangnirtung est prévue pour 2013 et qu’une administration portuaire est en voie de formation et devrait être opérationnelle d’ici l’été 2013. Le port comprendra plusieurs composantes, dont un brise-lames, un quai fixe, une zone de triage pour les cargaisons, une rampe de ravitaillement, un chenal dragué et un bassin. Le projet est très complexe en raison de la taille et de l'éloignement du port et de la très courte saison de construction; il a donc nécessité un niveau de participation et de surveillance plus élevé de la part de la haute direction.

Sécurité et accessibilité des ports
Selon la base de données IPI de PPB, le Programme des PPB a atteint son objectif de rendement visant à maintenir 80 % des installations des ports essentiels dans un état passable ou meilleur au cours de la période quinquennale d'évaluation. De plus, le personnel du Programme et les membres du CCAP considèrent que les ports sont, dans une certaine mesure ou dans une grande mesure, sécuritaires et accessibles. Malgré l'injection massive de fonds temporaires pendant la période d'évaluation, le nombre d'installations dans les ports essentiels dont l'état est passable ou meilleur est demeuré essentiellement le même. En effet, un écart de seulement 1 % a été observé entre 2007-2008 et 2011-2012.

Étant donné que la base de données administratives ne tient pas encore compte de tous les projets entrepris pour donner suite au Plan d'action économique ou pour réparer les dommages causés par les tempêtes, il n'est pas possible de déterminer si la sécurité des ports est tout compte fait demeurée stable, si elle a été améliorée ou si elle s'est détériorée durant la période de cinq ans s'échelonnant d'avril 2007 à mars 2012. De plus, très peu de réclamations ont été présentées en vertu de l'assurance responsabilité civile du Programme, ce qui laisse entendre que la sécurité a été assurée jusqu'à maintenant.

Bien que 80 % des ports sont dans un état passable ou meilleur, cela n'empêche pas le personnel d'être préoccupé par des questions de responsabilité en matière de sécurité, en particulier en ce qui concerne les ports non essentiels. Par exemple, les barrières contribuent à réduire les risques liés à la sécurité, mais elles ne sont pas toujours respectées et elles ne contribuent pas à prévenir la détérioration de l'infrastructure portuaire. Il n'existe pas de jurisprudence claire quant à savoir ce qui constitue de la « diligence raisonnable » en matière de sécurité des ports et si l'installation de barrières est une stratégie convenable. De plus, la portée de la responsabilité du MPO n'a pas été vérifiée.

Par ailleurs, deux autres préoccupations ont été soulevées au cours des quelques dernières années. Tout d'abord, les bateaux abandonnés peuvent représenter des risques sur les plans de la sécurité, de l'accessibilité et de la pollution, particulièrement dans la Région du Pacifique. Ensuite, le dragage est nécessaire pour assurer l'accessibilité de certains ports, mais les coûts élevés qui y sont rattachés signifient souvent une réduction du nombre de travaux de dragage et des dragages moins fréquents. Dans certains cas, il est possible de réserver des zones dans un port à l'usage de plus petits bateaux et de draguer seulement les zones qui seront utilisées par de plus gros bateaux. En définitive, il n'y a aucune solution abordable et pratique  pour s'occuper des bateaux abandonnés ou pour répondre aux besoins en matière de dragage.

Efforts pour améliorer la rentabilité du Programme des PPB
Afin d’affecter la plus grande partie possible de son budget à l’entretien et faire progresser le dessaisissement des ports non essentiels, le Programme des PPB a pris diverses mesures pour améliorer la rentabilité du Programme. L'exemple le plus notable à cet égard est le lancement, en 1987, des administrations portuaires, lesquelles ont permis de réaliser chaque année d'importantes économies, qui sont actuellement estimées à 29,3 M$. La fusion de certaines administrations portuaires, qui a eu lieu récemment, constitue une autre stratégie pour améliorer la rentabilité du Programme. En effet, six administrations portuaires ont été fusionnées, ce qui a permis de réduire les coûts de fonctionnement puisque la nouvelle administration ainsi formée disposait d'un pouvoir de négociation accru. La fusion a permis à cette nouvelle administration portuaire d'obtenir des tarifs de groupe pour l'achat d'équipement, la réalisation d'inspections et l'achat d'assurances pour les navires. Cette administration portuaire a également pu embaucher un gestionnaire pour s'occuper des six ports, réduisant ainsi le nombre de petits contrats d'entretien qui devaient être conclus dans chaque port. De plus, le Programme ne doit dorénavant communiquer qu'avec une seule administration portuaire. Aussi, le Programme a collaboré avec les administrations portuaires pour regrouper dans un seul port les services qui étaient auparavant fournis dans deux ou trois ports. Un autre exemple des efforts du Programme pour améliorer la rentabilité est la réduction du nombre de réunions du CCAP. Il n'en tient maintenant qu'une par année, et non plus deux.

Le Programme des PPB a également pris des mesures récemment pour réduire les coûts associés aux projets d'entretien et de réparation. Par exemple, plutôt que de compter seulement sur TPSGC, le Programme a embauché ses propres ingénieurs et ses propres techniciens pour planifier et gérer les projets. En 2010, la Région du Québec prévoyait que, en se fondant sur un projet pilote qui a duré quelques années dans les Îles-de-la-Madeleine, l'embauche permanente d'ingénieurs à l'interne permettrait d'augmenter de 10 % sa capacité de dépenser dans le cadre des projets d'entretien.10 D’après les entrevues menées auprès du personnel du Programme, cette initiative s'est révélée efficace tant sur le plan des coûts que du temps. Le personnel de la Région du Québec a constaté que le fait d'avoir embauché des techniciens a contribué à réduire les coûts des travaux de dragage, permettant ainsi d'allouer une plus grande partie du budget aux travaux d'entretien. Le fait d'employer ses propres ingénieurs a permis au Programme des PPB d'effectuer lui-même les travaux de conception, d'être mieux informé quand vient le temps de communiquer avec les entrepreneurs et de s'assurer que la conception répond aux besoins du Programme. Par exemple, les ingénieurs du Programme ont été en mesure de produire des plans pour réparer un brise-lames endommagé et de lancer un appel d'offres pour la réparation de ce brise-lames quelques jours seulement après que celui-ci a été endommagé. Si des consultants avaient été embauchés pour régler le problème, plusieurs semaines se seraient écoulées avant la réparation et les coûts des réparations auraient augmenté parce que le brise-lames se serait détérioré. Pour la Région du Centre et de l'Arctique, cette stratégie a été particulièrement utile compte tenu de la disponibilité limitée de TPSGC pour desservir le grand territoire que couvre cette région.

Dans le cadre du Plan d'action économique du Canada et de la mise en œuvre du projet de réparation des dommages causés par les tempêtes, le Programme des PPB a obtenu l'autorisation de faire passer ses pouvoirs d'approbation pour les contrats de construction concurrentiels de 400 000 $ à 1,5 M$ et d'ajouter un pouvoir d'approbation pour les contrats d'architecture et de génie concurrentiels de 250 000 $. Il économisera ainsi temps et argent du fait qu'il recourra moins souvent aux processus de passation de contrats de TPSGC. Par exemple, dans la Région du Centre et de l'Arctique, 68 contrats d'une valeur approximative de 15 M$ ont été attribués entre 2009-2010 et 2010-2011 par la Section de l'approvisionnement du Ministère en vertu des pouvoirs accrus de passation de contrats qui lui avaient été conférés en ce qui concerne les services de construction, d'architecture et de génie. Sans ces pouvoirs accrus, 42 des 68 contrats auraient été attribués par l'intermédiaire de TPSGC, ce qui aurait sans doute entraîné une augmentation des coûts pour le Programme et une prolongation des calendriers des travaux.

Malgré ces efforts pour réaliser des économies, l'ampleur de l'entretien et des réparations à effectuer pour maintenir tous les ports essentiels et leur infrastructure dans un état passable ou meilleur dépasse largement le financement disponible.


10 Ports pour petits bateaux – Région du Québec (2010). Techniciens basés dans les secteurs maritimes. Analyse d’opportunité. 2 novembre 2010.

4.2.2 Atténuation des répercussions sur l'environnement


Principale constatation : Les mesures prises dans le cadre du Programme des PPB pour atténuer les répercussions sur l'environnement sont adéquates.


Les renseignements recueillis indiquent que des précautions adéquates ont été prises pour atténuer les répercussions de l'entretien, de la gestion et du dessaisissement des ports. En effet, aucun problème n'a été soulevé à la suite de l'examen des cinq sources de données utilisées pour évaluer cette question. Le Programme des PPB s'est assuré, lors des visites de sites, que diverses mesures sont en place, comme des plans de gestion de l'environnement, l’installation de réservoirs d'huile usée, la pose d'affiches et la présence d'équipement de lutte contre les déversements facilement accessible. Le Manuel des administrations portuaires comprend des instructions concernant la gestion de l'environnement, et les activités du Programme ont été supervisées par le personnel de la gestion de l'habitat du MPO. Le Programme encourage également la conformité aux lignes directrices en matière de gestion de l'environnement en reconnaissant les pratiques de saine gérance dans le cadre de son Programme de reconnaissance des administrations portuaires.

4.2.3 Gestion des ports et soutien


Principales constatations : Les administrations portuaires exploitent 92 % des ports essentiels du Programme des PPB. Elles investissent chaque année environ 29,3 M$ dans les opérations portuaires grâce aux revenus qu'elles génèrent et à leur exploitation reposant sur le bénévolat. La capacité des administrations portuaires varie considérablement, mais bon nombre d'entre elles  éprouvent certaines difficultés à assumer la totalité des coûts associés au fonctionnement et aux réparations mineures. Pour cette raison, il est peu probable qu'elles soient autosuffisantes financièrement dans un avenir rapproché; elles continuent donc de compter sur le Programme pour obtenir des directives et des conseils. Le Programme de contribution par catégorie de PPB est un moyen pour le Programme de PPB de se doter d’un mécanisme de financement qui appuie les infrastructures portuaires et les administrations portuaires elles-mêmes et contribue à leur développement.


Ports essentiels exploités par les administrations portuaires
Le Programme des PPB n'a jamais disposé des ressources requises pour assurer la gestion sur place de ses ports essentiels et d’assurer une surveillance préventive de l'état des ports sur l’ensemble de son vaste réseau national de ports. Le modèle des administrations portuaires a permis d'assurer sur place la surveillance et la gestion des ports de pêche commerciale de PPB, ce qui n’aurait pas été possible sans d’importantes ressources de financement.
 
Pendant la période quinquennale d'évaluation, le pourcentage de ports essentiels gérés par les administrations portuaires est resté le même (92 %). Le Programme vise actuellement à atteindre un objectif de 95 % d'ici la fin mars 2015. En mars 2012, le nombre total de ports essentiels exploités par les administrations portuaires s’élevait à 702.

Néanmoins, une différence régionale s’est manifestée, tous les ports essentiels dans la Région des Maritimes et du Golfe et près de 95 % dans les autres régions sont exploités par des administrations portuaires exception faite de la Région du Centre et de l’Arctique. Dans cette région, seuls 65 % des ports essentiels sont exploités par des administrations portuaires. Ces ports sont très éloignés les uns des autres dans les Provinces des Prairies. Selon le personnel du Programme des PPB, jusqu'à quatre jours peuvent être nécessaires pour visiter chaque port, en plus de trois jours pour se rendre sur le site et en revenir, ce qui limite considérablement la capacité du Programme d'apporter un soutien aux administrations portuaires dans cette région.

Rapport coût-efficacité du modèle des administrations portuaires
Les renseignements issus des entrevues, du sondage mené auprès du personnel et des visites de sites indiquent que dans l’ensemble, le modèle des administrations portuaires du Programme des PPB s’est révélé très efficace pour assurer une supervision adéquate des ports essentiels. Les administrations portuaires apportent une précieuse contribution au Programme en utilisant les ressources au maximum et, pour reprendre ce qui a été dit précédemment, elles génèrent un important revenu et leur exploitation repose en grande partie sur le bénévolat. Les revenus générés totalisent, à eux seuls, 24 M$ chaque année. La totalité de ces revenus est consacrée aux coûts associés au fonctionnement et à l’entretien régulier. Quant au bénévolat, il représente une économie d’environ 5,3 M$ chaque année. Sans cette contribution, le Programme aurait besoin de financement additionnel.

Capacité des administrations portuaires
Aux fins de la présente évaluation, la capacité des administrations portuaires comprend ce qui suit :

  • Capacité à générer des revenus suffisants pour assumer les coûts associés au fonctionnement et aux réparations mineures.
  • Capacité à diriger efficacement.
  • Compétences en affaires.
  • Capacité à recruter des bénévoles et du personnel et à les garder.

Même si le personnel du Programme des PPB, en particulier sur la côte Est, insiste sur le fait qu'un nombre important d'administrations portuaires n'ont pas la capacité requise pour exploiter de façon efficace et efficiente leur port, les administrations portuaires se montrent quant à elles positives.

Comme l'indique le tableau 4, un peu moins du tiers du personnel du Programme croit que les administrations portuaires génèrent des revenus suffisants pour financer les coûts des réparations mineures sans l'aide financière des PPB. Les répondants au sondage mené auprès des administrations portuaires sont un peu plus positifs.

Tableau 4. Capacité des administrations portuaires à générer des revenus suffisants
Résultats atteints dans une certaine mesure ou une grande mesure

% des employés
du Programme en accord

(nombre de réponses)

% des administrations
portuaires en accord

(nombre de réponses)
Les administrations portuaires génèrent des revenus suffisants pour financer les coûts de fonctionnement sans l'aide financière des PPB. 63 % (n=70) 70 % (n=30)
Les administrations portuaires génèrent des revenus suffisants pour financer les coûts des réparations mineures sans l'aide financière des PPB. 36 % (n=67) 56 % (n=30)

Sources : Sondage auprès du personnel du Programme et sondage auprès des membres du CCAP

Les divergences d'opinions sont encore plus évidentes en ce qui concerne l'expertise des administrations portuaires en matière de gestion, de planification et de gouvernance.

Tableau 5. Expertise des administrations portuaires en matière de gestion, de planification et de gouvernance
Domaines dans lesquels les administrations portuaires ont une capacité suffisante dans une certaine mesure ou une grande mesure

% des employés
du Programme en accord

(nombre de réponses)

% des administrations
portuaires en accord

(nombre de réponses)
Gestion et exploitation 65 % (n=71) 94 % (n=30)
Expertise en matière de planification 36 % (n=70) 86 % (n=30)
Expertise en matière de gouvernance 44 % (n=68) 84 % (n=30)
Bénévolat 49 % (n=71) 64 % (n=30)

Sources : Sondage auprès du personnel du Programme et sondage auprès des membres du CCAP

Ces différences de point de vue pourraient laisser croire que les administrations portuaires ne connaissent pas les attentes du personnel du Programme des PPB à l'égard de leurs capacités. Cependant, il est tout aussi possible de croire que les répondants au sondage mené auprès des membres du CCAP représentent un sous-groupe d'administrations portuaires qui ont généralement une capacité supérieure à celle d'une administration portuaire moyenne. Cette perception peut être attribuable au fait que ces administrations portuaires sont plus susceptibles de se porter volontaires ou d'être sélectionnées pour représenter leurs pairs aux comités consultatifs des PPB, ou encore qu'elles ont acquis leurs capacités en siégeant à ces comités et en faisant du bénévolat. En l'absence d'une réponse définitive à cette question, la différence dans les résultats du sondage doit être interprétée avec prudence. Néanmoins, il est possible de constater qu'un grand nombre de représentants des deux groupes croient que la capacité des administrations portuaires à financer les coûts des réparations mineures sans l'aide financière des PPB est insuffisante.

Les renseignements recueillis indiquent également que la capacité des administrations portuaires diffère sensiblement dans les régions et d'une région à l'autre.

Pour les administrations portuaires, les droits d'amarrage représentent la principale source de revenus auxquels s’ajoutent, dans certains cas, les revenus provenant de la sous-location à bail d’un terrain, de la location d’installations ou d’espaces d’entreposage, de la vente de carburant ou de la publicité. Dans la Région de Terre-Neuve-et-Labrador, la principale source de revenus est le pourcentage perçu sur les débarquements de poissons. Certaines administrations portuaires fonctionnent de façon très autonome, génèrent assez de revenus pour employer du personnel et sont capables d’assumer la plupart des coûts associés au fonctionnement et à la gestion, mais elles ont un budget d’entretien très restreint. Certaines administrations portuaires sont capables de diversifier leurs sources de revenus en attirant, par exemple, des plaisanciers et en modernisant et en améliorant l’infrastructure pour fournir un plus large éventail de services destinés aux utilisateurs commerciaux. Enfin, certaines ont recours à un tiers pour obtenir divers services comme l’élimination des déchets ou l’alimentation électrique.

Les facteurs invoqués pour expliquer ces différences sont les suivants :

  • Type d'industrie et conditions du marché local – Ce facteur a une incidence sur la rentabilité de l'industrie de la pêche et, par conséquent, sur le nombre de pêcheurs actifs et leur capacité à payer des frais d'utilisation.
  • Durée de la saison de la pêche – La pêche est ouverte toute l'année dans la Région du Pacifique et dans l'extrémité sud de la Région des Maritimes et du Golfe.
  • Nombre d'utilisateurs des ports – Le nombre d'utilisateurs influe sur la capacité des administrations portuaires à réaliser des économies d'échelle.
  • Partage des services entre de nombreux ports et fusion de plusieurs administrations portuaires – Le but de cette initiative est de réaliser des économies d'échelle.
  • Capacité de l'infrastructure portuaire à desservir un plus grand nombre d'utilisateurs et à répondre aux besoins changeants et, par conséquent, à percevoir des frais d'utilisation plus élevés.
  • Présence de plaisanciers – La présence de plaisanciers est une source de revenus supplémentaires en raison des droits d'amarrage et de mise à l'eau des bateaux qui leur sont imposés.
  • Présence de touristes qui pourraient être des clients potentiels des activités commerciales secondaires menées dans les ports, comme les croisières, la vente de crème glacée dans des kiosques, la location de bateaux et les musées.
  • Attitudes et attentes des pêcheurs concernant les droits d'amarrage – Les attitudes et les attentes des pêcheurs influent sur leur volonté à payer les droits d'amarrage et sur la volonté et la capacité des comités des administrations portuaires à percevoir ces droits.
  • Visibilité politique du port – Capacité à obtenir du soutien politique et des investissements pour le port et ses opérations secondaires.
  • Modèle d'affaires dominant (c.-à-d. que la plupart des entreprises sur la côte Est sont exploitées en propre, tandis que les entreprises sur la côte Ouest emploient des équipages) – Les entreprises qui emploient des équipages ont généralement plus de ressources financières pour composer avec la fluctuation des prix du marché attribuable aux conditions météorologiques.

Compte tenu de la capacité inégale des administrations portuaires à couvrir la totalité des dépenses prévues, les baux octroyés dans le cadre du Programme des PPB, plus particulièrement les calendriers, sont adaptés aux particularités de chaque administration portuaire, de sorte que les coûts de fonctionnement et d'entretien qu'assume chaque administration portuaire sont considérablement différents et sont d'une importance différente. Cette définition souple des exigences du Programme soulève la question du traitement uniforme et équitable des bénéficiaires du Programme. Les différences entre, plus particulièrement, les côtes Ouest et Est sont une source de tension au sein du Programme. Tout en reconnaissant les facteurs culturels et les circonstances qui influent sur la volonté et la capacité des administrations portuaires à accroître leurs activités de production de recettes, le Programme des PPB étudie actuellement des moyens d'améliorer la gérance financière des biens du gouvernement lorsque plusieurs éléments indiquent que les administrations portuaires pourraient tirer meilleur parti du rendement financier de leurs installations.

L'un des aspects des activités du Programme des PPB consiste à fournir des directives et un soutien pour aider les administrations portuaires à développer leur capacité à administrer leurs ports de façon autonome. Même s'il dispose de ressources relativement limitées pour mener ses activités, le Programme a pris des mesures efficaces pour améliorer les directives et le soutien qu'il offre aux administrations portuaires qui en ont besoin. À la suite de son examen fonctionnel, le Programme a effectué une restructuration de ses services régionaux et a affecté des fonds et du personnel aux services à la clientèle. Le personnel effectue des visites de sites, participe à l'occasion à des réunions de comité des administrations portuaires lorsqu’il est invité, répond aux demandes d'aide et d'information formulées par les administrations portuaires, et élabore des outils et des documents de formation. Le site Web du Programme contient d'ailleurs différents outils et documents, comme le Manuel des administrations portuaires. De plus, le Programme des PPB organise des conférences qui sont pour les administrations portuaires l'occasion d'apprendre et de tisser des liens. Enfin, le Programme administre un Programme de reconnaissance des administrations portuaires afin de reconnaître officiellement les efforts et les réalisations des membres des administrations portuaires dans les trois catégories suivantes : 1) engagement personnel; 2) réalisations des administrations portuaires; 3) intendance de l’environnement des administrations portuaires.

Comme le démontre le tableau ci-après, les représentants des administrations portuaires interrogés sont généralement satisfaits des conseils et des directives que leur fournit le personnel des PPB, à l'exception des conseils et des directives concernant la recherche d'autres sources de financement et la planification annuelle des activités. Pour les y aider, Ports pour petits bateaux élabore actuellement un Recueil des sources de financement qui sera mis à la disposition des administrations portuaires. C'est cependant à l'égard de ces deux domaines qu'environ le quart des 30 répondants a indiqué qu'il n'a pas besoin d'aide, ce qui renforce la constatation que la capacité varie grandement d'une administration portuaire à l'autre.

Tableau 6. Satisfaction à l'égard des conseils et des directives des PPB
Domaines pour lesquels les répondants sont plutôt satisfaits ou très satisfaits des conseils ou des directives des PPB

% de répondants en accord

(nombre de réponses)
Planification à long terme 90 % (n=24)
Intervention d'urgence 88 % (n=27)
Comités de gouvernance 85 % (n=25)
Entretien et fonctionnement 84 % (n=29)
Assurance et questions de responsabilité 79 % (n=29)
Gestion environnementale 78 % (n=26)
Questions juridiques et application des règlements 71 % (n=29)
Planification annuelle des activités 66 % (n=20)
Recherche d'autres sources de financement
53 % (n=19)

Source : Sondage auprès des membres du CCAP

Les résultats du sondage présentés dans le tableau 7 ci-après, de même que les commentaires formulés à la suite des visites de sites, indiquent que les administrations portuaires accordent plus de valeur à la communication directe avec le personnel de première ligne et les gestionnaires des PPB. Cette conclusion confirme la constatation issue d'un sondage mené en 2010 dans le cadre d'une séance régionale de formation à l'intention des administrations portuaires, à laquelle ont participé plus de 200 personnes. Le tableau 7 indique également que les répondants au sondage estimaient que les documents du Programme portant sur les assurances étaient aussi particulièrement utiles. Dans l'ensemble, les répondants semblent apprécier les ressources que le Programme des PPB met à la disposition des administrations portuaires. Il convient cependant de noter qu'un cinquième des répondants ne connaissait pas ou n'avait jamais utilisé les documents contenus dans la boîte à outils du site Web du Programme, et que plus du tiers des répondants ne connaissait pas ou n'avait jamais utilisé le forum de discussion appelé le Coin des administrations portuaires. Le sondage mené en 2010 dans le cadre d'une séance régionale de formation à l'intention des administrations portuaires a révélé que 60 % des répondants n'avaient jamais visité le site Web du Programme des PPB au cours des deux années précédentes. Ces deux sources de renseignements suggèrent donc que l'utilisation du site Web n'est pas très répandue.

Tableau 7. Utilité des outils et du programme de reconnaissance pour les membres du CCAP
 L'activité ou l'outil est plutôt utile ou très utile

% de répondants en accord

 (nombre de réponses)
Contact direct avec le personnel de première ligne des PPB 90-100 %
(n=29 ou 30)
Contact direct avec les gestionnaires des PPB
Documents de la boîte à outils en ligne – Assurance
Bulletin des administrations portuaires 83-89 %
(n=23 à 28)
Séances de formation – PPB
Programme de reconnaissance des administrations portuaires
Documents de la boîte à outils en ligne – Bénévoles et bonne gouvernance
Séances de formation – À l'échelle régionale
Forum des administrations portuaires
Documents de la boîte à outils en ligne – Environnement
Documents de la boîte à outils en ligne – Entretien et opérations 71-78 %
(n=18 à 24)
Coin des administrations portuaires
Manuel des administrations portuaires
Documents de la boîte à outils en ligne – Finance et gestion 63 %  (n= 24)

Source : Sondage auprès des membres du CCAP

Comme l'indique le tableau 8, la majorité des répondants s'attendent à ce que leur administration portuaire continue d'avoir besoin des conseils du Programme des PPB au cours des cinq prochaines années. Cette constatation est importante étant donné que la plupart des administrations portuaires existent depuis au moins 15 ans et que les répondants au sondage semblent représenter les administrations portuaires dont la capacité est supérieure à la moyenne parce qu'elles font du bénévolat ou qu'elles ont été sélectionnées pour représenter d'autres administrations portuaires au CCAP de leur région. Cette constatation a peut-être été tirée en raison du taux de roulement à l’intérieur des comités des administrations portuaires et de la difficulté à recruter de nouveaux bénévoles. Elle peut également s'expliquer par le besoin de formation supplémentaire des membres des comités des administrations portuaires, besoin auquel le Programme n'est pas en mesure de répondre. La portée de l'évaluation ne permettait toutefois pas d'étudier ces hypothèses.

Tableau 8. Besoin prévu de conseils du Programme des PPB au cours des cinq prochaines années
Conseils requis dans une certaine mesure ou une grande mesure

% de répondants en accord

 (nombre de réponses)
Planification à long terme 79 % (n=29)
Assurance et questions de responsabilité 77 % (n=30)
Questions juridiques et application des règlements 75 % (n=28)
Gestion environnementale 72 % (n=29)
Intervention d'urgence 72 % (n=29)
Entretien et fonctionnement 70 % (n=30)
Comités de gouvernance 63 % (n=29)
Recherche d'autres sources de financement 62 % (n=29)
Planification annuelle des activités 59 % (n=29)

Source : Sondage auprès des membres du CCAP

Des associations d'administrations portuaires offrent également du soutien aux administrations portuaires. Par exemple, l'Association des administrations portuaires de la Colombie-Britannique, mise sur pied en 1997, appuie la capacité des administrations portuaires dans la Région du Pacifique. Cette association est un centre de liaison qui permet aux administrations portuaires d'échanger des renseignements et de tirer profit de leur expérience collective. L'Association reçoit du financement du Programme des PPB pour fournir une partie du soutien que le personnel du Programme fournit dans d'autres régions. De plus, elle organise des séances de formation à l'intention des administrations portuaires auxquelles sont invités à participer les membres du personnel des PPB. Puisque l'Association se charge de l'organisation de ces séances, le personnel de la Région du Pacifique peut alors se consacrer à d'autres activités du Programme. Dans d'autres régions, le personnel du Programme participe à l'organisation de ces séances. Quant à la Région de Terre-Neuve-et-Labrador, une telle association a été créée récemment, mais il est trop tôt pour en évaluer les résultats. Ces associations permettent vraisemblablement de réduire le recours au Programme des PPB en favorisant la communication directe, l'apprentissage et le soutien entre les administrations portuaires.

Selon la plupart des membres des comités consultatifs régionaux et nationaux des administrations portuaires qui ont été interrogés, ces comités permettent le partage des pratiques exemplaires. Certains des membres du personnel du Programme des PPB interrogés ne sont toutefois pas du même avis. En effet, plusieurs d'entre eux considèrent que les comités représentent, pour le Programme, un moyen de tester et de vérifier de nouvelles idées, de consulter l'industrie à propos des besoins, de contribuer à l'élaboration de meilleures politiques et d'être plus responsable. Certains ont même fait remarquer que les comités représentent un moyen de partager les connaissances et les pratiques exemplaires et qu'ils fonctionnent bien. D’autres ont soulevé la question selon laquelle les membres des comités ne représentent pas toujours activement toutes les autorités portuaires de leur région.

Aide au développement des capacités des administrations portuaires : programme de contribution par catégorie
La Loi sur les ports de pêche et de plaisance (LPPP) régit l’administration et le développement des ports de pêche et de plaisance de Pêches et Océans Canada partout au pays. La Loi permet au ministre des Pêches et des Océans d’acquérir, d’entretenir, d’exploiter et de réparer les ports de pêche et de plaisance partout au Canada et d’y contribuer. Le programme de contribution par catégorie de PPB permet au Ministre, en vertu des articles 4 et 5 de la LPPP d’accorder une aide financière aux bénéficiaires admissibles pour aider à acquérir, développer, construire, améliorer ou réparer, et gérer et entretenir, les  ports de pêche et de plaisance admissibles et en assurer la sécurité et l’accès.

Pour apporter cette aide financière, le Programme des PPB pouvait avoir recours, avant 2004, à un programme ministériel de contribution par catégorie, qui fournissait jusqu'à 100 % du financement pour bon nombre d'activités. En 2004, les modalités et les conditions du programme de contribution par catégorie ont été révisées et sont devenues plus restrictives; par exemple, le programme ministériel de contribution par catégorie finançait au maximum 75 % des coûts d’une activité admissible (plutôt que 100 %). Ainsi, il est souvent impossible pour de nombreux bénéficiaires de moindre envergure, comme les AP et les associations et groupes sans but lucratif d’assumer le reste des coûts d’un projet, soit 25 %. De plus, l'éventail des activités admissibles a aussi été réduit et est devenu plus restrictif que celui des activités prévues dans la LPPP, la loi habilitante du Programme des Ports pour petits bateaux.

En 2008-2009, le Programme de contribution par catégorie de PPB a été créé pour contrer ces restrictions. Ce programme est un mécanisme de financement permettant d'affecter des fonds du budget de base des PPB sous la forme de contributions. Un montant total de 20 M$ pouvait être utilisé pour des contributions sur une période de cinq ans, soit de 2008-2009 à 2012-2013, pour un maximum de 4 M$ par année. Ces restrictions représentent uniquement des dépenses maximales et non pas des objectifs. Le Programme de contribution doit être renouvelé à la fin de la cinquième année.

Des préoccupations ont été soulevées concernant le recours au Programme de contribution par catégorie de PPB pour réaliser les travaux d'entretien dans les ports du MPO à l'appui du développement des capacités des administrations portuaires. Le Programme de contribution et la Loi sur les ports de pêche et de plaisance (LPPP) ne s’harmonisent pas totalement avec la Politique sur les paiements de transfert du gouvernement du Canada. Selon ces deux instruments, PPB peut verser des contributions aux administrations portuaires pour des travaux de construction sur des sites du MPO loués à ces groupes locaux sans but lucratif qui les gèrent et les exploitent. La Politique sur les paiements de transfert stipule que le gouvernement ne peut pas tirer d’avantages directs d’une contribution. Cependant, que le gouvernement tire des avantages directs d’une contribution est discutable. Le Programme des PPB tente actuellement d'obtenir des précisions du Secrétariat du Conseil du Trésor à cet égard.

Durant les quatre premières années, le Programme des PPB a fait 25 contributions totalisant près de 5,4 M$, et sept autres contributions d'une valeur de près de 1 M$ sont prévues pour 2012-2013. Ensemble, les contributions prévues pour les cinq années totalisent plus de 6,3 M$. Par ailleurs, 76 % (n=59) des membres du personnel du Programme des PPB interrogés croient que le Programme de contribution par catégorie de PPB a contribué quelque peu ou beaucoup à l'atteinte des résultats du Programme des PPB.

Limites des administrations portuaires
Même si le modèle des administrations portuaires est généralement perçu comme la clé de voûte de la prestation des services du Programme des Ports pour petits bateaux, il comporte néanmoins un certain nombre de difficultés. Les bénévoles sont le noyau de ce modèle puisqu'ils composent les comités qui dirigent les administrations portuaires. Dans bon nombre de cas, quand l’administration portuaire n’est pas en mesure de recruter du personnel, ils effectuent aussi la plupart des tâches pratiques quotidiennes, si ce n'est pas toutes. Un grand nombre des bénévoles sont en service depuis plusieurs années et même depuis 20 ans ou plus dans certains cas, et la lassitude se fait sentir parmi eux. Ils sont préoccupés du fait qu'il n'y a aucune relève. De fait, beaucoup d'administrations portuaires ont eu de la difficulté à recruter de nouveaux bénévoles pour remplacer ceux qui sont en poste depuis longtemps.

En outre, certains membres des comités se sont également dits préoccupés par le fait que le personnel du Programme des PPB a tendance à interagir davantage avec le personnel des administrations portuaires ou les gestionnaires de ports plutôt qu'avec les comités. Ils estiment que le maintien de bonnes relations avec les comités est tout aussi important, sinon plus important, qu'un programme de reconnaissance qui reconnaît la contribution bénévole des membres des comités.

Puisque le Programme des PPB a une portée nationale, l'idéal serait d'établir des niveaux de service uniformes dans l'ensemble des régions. Or, la capacité des administrations portuaires varie d'une région à l'autre, ce qui est une indication de la situation économique de chaque région et des conditions régionales régissant l'industrie de la pêche. Cette variation est également la cause des différences dans la façon dont le personnel du Programme des PPB interagit avec les administrations portuaires et dans le degré d'autonomie que les administrations portuaires des côtes Est et Ouest devraient avoir.

L'énoncé de vision du Programme des PPB fait mention de l'autosuffisance des administrations portuaires, mais, comme l'indique la section précédente, cette vision ne semble pas réaliste sur le plan financier ni en ce qui a trait au besoin d'autres formes de soutien des administrations portuaires.

Les visites de sites et les entrevues menées auprès du personnel ont révélé que le rôle des administrations portuaires et les relations sans lien de dépendance que celles-ci entretiennent avec le Ministère sont parfois ambigus. Les administrations portuaires ont indiqué qu'elles apprécient la marge de manœuvre dont elles disposent pour adapter leurs pratiques de gestion à leur situation – ce qui leur permet notamment d'établir leur propre barème de droits – mais elles estiment que le Programme les oublie parfois. Par exemple, elles souhaiteraient une meilleure communication avec le personnel du Programme en ce qui concerne les projets d'immobilisations visant leurs ports. Sans une telle communication, les administrations portuaires étaient d’avis qu’elles ne peuvent pas avoir une vue d'ensemble de la situation. Par ailleurs, le Programme des PPB exige que les administrations portuaires entreprennent des actions en justice pour régler certains problèmes, comme le problème causé par les bateaux abandonnés, alors que certaines administrations considèrent qu'il incombe au Ministère de régler ces questions juridiques. Un grand nombre des administrations portuaires visitées sont de plus en plus préoccupées par les responsabilités légales qu'elles doivent assumer.

Lorsque des coûts imprévus surviennent, comme les coûts élevés associés aux bateaux abandonnés ou même des frais juridiques mineurs, une certaine incertitude et une divergence d'opinions semblent planer en ce qui concerne les responsabilités qui incombent légitimement aux administrations portuaires et aux responsabilités que devrait assumer le Programme des PPB. Dans ces cas, les éléments qui composent tous les coûts associés au fonctionnement et à l'entretien mineur, comme les frais juridiques, ne sont pas clairement établis. Il est donc impossible de savoir qui doit assumer les nouveaux coûts.

L'évaluation a aussi permis de constater qu'il existe une certaine confusion concernant le pouvoir et la capacité des administrations portuaires d'appliquer les règlements en vigueur. Le profil de risque du Programme des PPB de 2010 indique que des modifications législatives pourraient être requises sans toutefois mentionner lesquelles. De plus, plusieurs membres du personnel du Programme et des comités des administrations portuaires visitées ont également mentionné que la Loi sur les ports de pêche et de plaisancedevrait être modifiée, car elle ne reconnaît pas officiellement les administrations portuaires et limite donc leur capacité juridique. Toutefois, d'autres informateurs-clés soutiennent que, conformément aux lois provinciales sur la location à bail, les administrations portuaires sont suffisamment protégées et, en tant que locataires, elles ont assez de pouvoirs et possèdent l'autorité requise pour prendre les mesures qui s'imposent ou exiger d'autres parties qu’elles prennent des mesures au besoin. Le programme offre aussi une couverture d’assurance aux bénévoles des administrations portuaires afin qu’ils limitent leurs responsabilités. Les renseignements recueillis à ce sujet dans le cadre de l'évaluation sont peu concluants.

Enfin, certaines Premières Nations de la Région du Pacifique ne considèrent pas que le modèle des administrations portuaires leur convient. Pour ces collectivités, l'exploitation et l'entretien des ports constituent un service gouvernemental essentiel tout comme les autres types d'infrastructures publiques. De plus, ces collectivités manquent de revenus pour assumer les coûts associés au fonctionnement et à l'entretien.

4.2.4  Utilité des ports essentiels pour les collectivités pratiquant une pêche commerciale


Principales constatations : Les ports essentiels contribuent grandement à la vitalité économique des collectivités qu'ils desservent. En effet, ils fournissent non seulement l'infrastructure nécessaire à la pratique de la pêche commerciale, mais ils appuient aussi d'autres entreprises locales et attirent des entreprises dérivées.


Presque tous les membres du personnel du Programme des PPB et du CCAP considèrent que les ports essentiels contribuent à l'économie locale et qu'ils répondent aux besoins de l'industrie de la pêche commerciale dans une certaine mesure ou dans une grande mesure. Par contre, cette industrie a subi d'importants changements ces dernières années. Par exemple, il y a moins de bateaux de pêche, mais ils sont plus gros et ils nécessitent des engins de pêche spéciaux afin de diversifier leurs captures. Les ports essentiels n'ont pas été construits pour accueillir les bateaux de pêche modernes ni pour répondre aux besoins de l'industrie aquacole émergente. Il n'est pas toujours possible non plus d'y accueillir d'autres utilisateurs, comme des exploitants d'entreprises de pêche commerciale de plaisance, qui pourraient contribuer à la viabilité économique des administrations portuaires. Selon plusieurs administrations portuaires visitées aux fins de la présente évaluation, bon nombre des ports essentiels desservent d'autres utilisateurs que les pêcheurs commerciaux et doivent faire l'objet de travaux d'entretien et de réparation qui n'entrent pas dans le mandat des PPB.

La présence de ports essentiels et de pêcheurs commerciaux stimule de bien des façons l'économie locale, notamment grâce au rendement économique de la vente des prises de poisson. Par exemple, les pêcheurs commerciaux achètent du carburant ou de l'équipement de divers fournisseurs locaux, et les administrations portuaires et le Programme des PPB font appel à des sociétés d'ingénierie et à des entrepreneurs locaux pour effectuer des travaux d'entretien. Dans plusieurs régions, les pêcheurs commerciaux mènent des activités secondaires qui génèrent des revenus qui viennent s'ajouter à ceux provenant de la pêche. Par exemple, certains accompagnent les touristes désirant pratiquer la pêche hauturière. De plus, l'industrie aquacole prend de l'expansion sur les côtes Est et Ouest, ce qui pourrait donner lieu à une plus grande activité économique dans les collectivités locales et générer d’autres possibilités de revenus pour les administrations portuaires à condition que les ports puissent accueillir les activités d’aquaculture en pleine croissance.

Lorsque les ports essentiels desservent diverses entreprises de pêche commerciale et des pêcheurs sportifs, les pêcheurs commerciaux en bénéficient, car les droits qu'ils doivent payer sont réduits puisque des droits plus élevés sont imposés aux autres utilisateurs. Il y a aussi des possibilités de retombées pour l'économie locale, puisque les restaurants, les cantines, les hôtels, les musées et les commerces peuvent tous profiter de la présence de touristes et d'un plus grand nombre d'utilisateurs du port. Certaines administrations portuaires visitées aux fins de la présente évaluation prennent des mesures réfléchies et concertées pour diversifier leurs services et améliorer leurs installations afin d'être viables sur le plan économique. Le fait d'accueillir les touristes et de leur offrir des services ou de trouver des façons de fournir davantage de services aux pêcheurs commerciaux et à d'autres utilisateurs leur permet de renforcer la position économique de leur collectivité. D'un autre côté, comme l'ont fait savoir les informateurs-clés, les ports essentiels qui attirent des utilisateurs non essentiels pourraient faire face à une fréquentation excessive et à des demandes concurrentielles de services et d'entretien.

4.2.5 Dessaisissement des ports


Principales constatations : Le Programme de subvention pour le dessaisissement du Programme des PPB  et le Programme de dessaisissement des ports non essentiels ont aidé Ports pour petits bateaux à se dessaisir d’un nombre croissant de ports non essentiels. À ce jour, le Programme s’est dessaisi de 1 077 ports, ce qui équivaut à 71% des ports non essentiels qui devaient être cédés. Cependant, la stratégie de dessaisissement actuelle semble de plus en plus difficile à exécuter étant donné l'existence de plusieurs obstacles complexes. La lenteur prévue des progrès au cours des prochaines années laisse entrevoir une diminution considérable du rendement du capital investi par rapport au temps et aux efforts que doivent consacrer les membres du personnel pour se dessaisir des ports.


Financement du dessaisissement des ports
Après que la décision de se dessaisir de ports de pêche non essentiels et de ports de plaisance a été prise en 1995, le budget de base du Programme des PPB a été réduit et est passé à 18 M$. Comme il a été mentionné précédemment, le Programme des PPB a donc dû se servir des fonds qu'il consacrait à l'entretien à même son budget de programme régulier destiné aux ports essentiels  pour effectuer le dessaisissement, ce qui s'est révélé beaucoup plus long et complexe que prévu. Afin de faire avancer les efforts de dessaisissement, le Programme des PPB a reçu 24M $ d’un fonds spécial de deux ans annoncé dans le budget fédéral de 2000-2001 (Programme de dessaisissement des ports) et, plus récemment, un financement supplémentaire unique d'un montant de 45 M$  sur une période de 4 ans, provenant du budget fédéral de 2008 pour réaliser le Programme de dessaisissement des ports non essentiels.

 Le Programme de subvention pour le dessaisissement de PPB, en vigueur depuis plus de dix ans, n’est pas un programme financé. Il est plutôt doté à même le budget des services votés du Programme et permet à ce dernier d’utiliser une partie du montant de 1,5M $ réaffecté chaque année de son budget d’entretien des ports pour verser des subventions aux bénéficiaires admissibles pour qu’ils assument la propriété des ports de plaisance et non essentiels. 

Dessaisissement des ports
Depuis que la décision de se dessaisir de ports de pêche non essentiels et de ports de plaisance a été prise en 1995, le Programme des PPB s'est dessaisi de 1 077 ports. Entre 1995 et 2007, le Programme s'est dessaisi de 71 % des 1 35511 ports qui devaient faire l'objet d'un dessaisissement, et entre 2007-2008 et 2011-2012, il s'est dessaisi de 9 % de ces ports, soit 126 autres ports. Le Programme de dessaisissement des ports non essentiels a permis le dessaisissement de 106 ports au cours de la période de 2008-2009 à 2011-2012. Le dessaisissement moyen de 26,5 ports par année se compare favorablement aux 20 ports qui ont fait l'objet d'un dessaisissement en 2007-2008, taux qui représente une augmentation de 33 %.

Selon l’une des principales conclusions, le taux annuel de dessaisissement pour les 12 premières années équivalait en moyenne à 6%, comparé à une moyenne annuelle de 1,7% pour les cinq dernières années. Cette conclusion est conforme à la stratégie du Programme qui est de commencer par les dessaisissements les moins chers et les moins difficiles. Il est plus difficile et plus coûteux de se dessaisir des ports qui restent.

Les progrès à venir seront vraisemblablement très lents et difficiles étant donné le nombre d'obstacles au dessaisissement qui ont été relevés. Ces obstacles comprennent, par exemple, les réparations ou les démantèlements complexes et coûteux, les projets coûteux d’assainissement de l’environnement qui doivent être exécutés dans bon nombre des ports restants, le manque de parties intéressées ou de capacité locale d’assumer tous les coûts de fonctionnement et d’entretien, les problèmes en matière de compétences, les longues négociations de traités avec les Autochtones, les clauses de réversion et le manque de financement destiné exclusivement au dessaisissement des ports. Les coûts de démantèlement peuvent être très élevés, particulièrement lorsque des coûts associés à l'assainissement d'un habitat ou d'autres coûts liés à l'environnement doivent être pris en compte.

Le dessaisissement des ports soulève des difficultés particulières pour la Région du Centre et de l’Arctique, vu le grand nombre de ports non essentiels sur ce territoire. De plus, comme le montre le tableau 9, comparé à d’autres régions, celle du Centre et de l’Arctique présente un inventaire beaucoup plus important de ports non essentiels à haute capacité dont il faudra se départir. La plupart de ces ports sont utilisés couramment par des plaisanciers. Les efforts de dessaisissement sont lents, en partie en raison des clauses de réversion qui nécessitent des négociations complexes avec la province de l’Ontario et des coûts élevés de réparations nécessaires pour les grosses infrastructures. De plus, les risques de responsabilité en matière de sécurité dans ces ports seraient très sérieux si les réparations devaient être retardées en raison des fonds limités.

11 Ce chiffre comprend 29 ports dont le statut est « non défini ».

Tableau 9. Capacité des ports non essentiels
Région Catégorie de port
A B C D Total
Pacifique 2 6 19 2 29
Centre & Arctique 48 23 54 6 131
Québec 2 3 30 8 43
Maritimes & Golfe 0 0 25 14 39
Terre--Neuve--et--Labrador 1 5 49 10 65
Total 53 37 177 40 307

Légende :
A: plus de 800 mètres-bateaux.
B: 300-900 mètres-bateaux.
C: moins de 400 mètres-bateaux.
D: activité faible ou absente

Source: Inventaire détaillé du Programme, le 1er avril 2012

En 2011, une évaluation du Programme de subvention a permis de conclure que, même s'il existait un financement additionnel pour le dessaisissement, les progrès seraient lents en raison des évaluations environnementales obligatoires et du coût élevé des réparations des ports qui devaient toujours faire l'objet d'un dessaisissement. Non seulement est-il difficile de se dessaisir des 307 ports qui restent, mais le démantèlement de ces ports ne semble pas une option envisageable. En supposant que le Programme continue de se dessaisir de 5 % des ports qui restent chaque année – le taux qu'il a atteint au cours des cinq dernières années –, il faudra au Programme plus de 30 ans avant de se dessaisir des quelque 307 ports qui restent.

4.2.6 Facteurs externes ayant une incidence sur les résultats du Programme des PPB


Principales constatations : Les changements dans l'utilisation des ports et les décisions relatives à la gestion des pêches se sont révélés être les principaux facteurs externes qui influent sur les résultats du Programme des PPB.


Demandes fluctuantes
Dans certains ports, la fréquentation excessive des utilisateurs essentiels, la présence de plus gros bateaux de pêche, le plus grand nombre de pêcheurs de passage, les nouveaux pêcheurs commerciaux et les aquaculteurs sont tous des facteurs contribuant au problème d'engorgement. Le nombre grandissant d'autres utilisateurs de port, comme les exploitants d'entreprises touristiques et les petites entreprises maritimes, et l'importance qu'ils représentent sur le plan économique occasionnent des demandes additionnelles en matière d'installations portuaires et de services et accélèrent l'usure de l'infrastructure en place dans certaines régions. Le Programme des PPB reçoit aussi des demandes de reclassification de certains ports non essentiels en ports essentiels pour qu'ils puissent être adaptés aux nouvelles activités de pêche commerciale.

Une publication d'Infrastructure Canada datant de juin 2012, Bâtir pour la prospérité : les infrastructures publiques au Canada, indique que les tempêtes graves, qui survenaient autrefois tous les cent ans, se produisent aujourd'hui tous les 20 ou 25 ans, et que celles que l'on observait tous les 50 ans, se manifestent aujourd'hui tous les sept ou huit ans. La gravité de ces tempêtes est aussi corroborée par le fait que le plus grand nombre de réclamations d'assurance concernaient autrefois les dommages causés par le feu, mais qu'aujourd'hui, ce sont les dommages causés par l'eau d'orage qui semble donner lieu à des réclamations. Le moment et l'endroit précis des répercussions de ces tempêtes, et l'ampleur des dommages qu'elles causent aux ports et des réparations qu'elles entraînent demeurent évidemment imprévisibles.

La réponse  aux demandes de travaux supplémentaires lorsqu'une tempête cause des dommages ou que des fonds additionnels sont alloués (p. ex., dans le cadre du Plan d'action économique) accroît la charge de travail du personnel du Programme.

 

Décisions relatives à la gestion des pêches
Les modifications aux politiques, par exemple en ce qui concerne la délivrance de permis ou les quotas de pêche, peuvent avoir une incidence importante sur le Programme des PPB et sur son personnel ainsi que sur les administrations portuaires. Par exemple, les décisions relatives à la gestion des pêches ont entraîné l'apparition de bateaux de pêche plus gros dans plusieurs pêches. Ces bateaux nécessitent un assortiment d'engins de pêche spéciaux et utilisent les ports pendant une plus longue période puisqu'ils sont utilisés dans le cadre d'un plus grand nombre de pêches, ce qui a une incidence considérable sur la quantité d'installations nécessaires et la répartition des bateaux de pêche dans les ports, soit ceux d’attache ou pour bateaux de passage.

De même, un certain nombre d’initiatives en matière de politiques lancées au milieu des années 1990 relativement au transfert des permis de pêche au saumon aux pêcheurs des Premières Nations a eu pour effet de réduire considérablement la taille de la flottille de bateaux de pêche au saumon, ce qui a eu une incidence non seulement sur les besoins en matière d'infrastructure, mais aussi sur le nombre de bateaux abandonnés ou d’épaves, qui a augmenté de façon importante. À la suite de la diminution du nombre de permis de pêche au saumon délivrés, bon nombre de bateaux non essentiels qui étaient utilisés pour cette pêche n'avaient plus d'utilité, et ont sans doute été abandonnés par leurs propriétaires, et s'occuper de ces bateaux est devenu une tâche complexe qui demande beaucoup de temps de la part des administrations portuaires et du personnel du Programme dans certaines régions. En plus de la diminution du nombre de permis, des mesures de politiques plus récentes ont donné lieu à un important transfert de divers types de permis et d’efforts de pêche aux pêcheurs des Premières Nations. Ainsi, la demande de services des Ports pour petits bateaux a et sera encore redistribuée dans les zones côtières et dans les régions intérieures.

4.3 Efficience et économie

Constatations générales
Dans l’ensemble, le Programme est administré de manière efficiente et ses gestionnaires ont démontré leur engagement à réduire les coûts du Programme tout en assurant sa durabilité à long terme.

4.3.1 Efficience


Principales constatations : PPB a mis en place diverses mesures qui ont permis d'améliorer l'efficience de ses activités. Aucun problème majeur n'a été signalé, même s'il y a toujours place à l'amélioration dans certains secteurs.


Activités et processus
Au fil des ans, le Programme des PPB a pris des mesures pour réaliser des économies, comme cela a été énoncé à la section 4.2, dans la partie intitulée « Efforts pour améliorer la rentabilité du Programme des PPB ». Les revenus tirés par les administrations portuaires, actuellement évalués à environ 24M $ par année, constituent un important avantage financier pour le Programme. De plus, les bénévoles des administrations portuaires contribuent environ 4,3M $ par année en bénévolat.

Comme il a été indiqué précédemment, l'embauche d'ingénieurs et de techniciens dans le domaine maritime et l'exercice de pouvoirs accrus de passation des marchés ont aussi contribué à la réalisation d'importantes économies. La fusion de certaines administrations portuaires et la centralisation de ports essentiels constituent de récentes initiatives qui ont été étudiées pour simplifier davantage les activités et réduire les coûts.

Dans l'ensemble, la gouvernance du Programme des PPB semble être adéquate et fonctionner efficacement. Plus particulièrement, la restructuration des activités du Programme en trois volets, récemment mise en œuvre,  (Services à la clientèle, Ingénierie et Planification et analyse intégrées des programmes) permet une meilleure intégration des perspectives régionales et nationales. Les informateurs-clés considèrent d'ailleurs qu'il s'agit d'une excellente amélioration. Il y a aussi une bonne communication entre les directeurs régionaux et nationaux du Programme, grâce au Comité national de gestion. Presque tous les membres du personnel du Programme interrogés croient que les projets sont planifiés et gérés efficacement dans une certaine mesure ou une grande mesure.

Même si les membres du personnel du Programme des PPB sont généralement d'avis que la structure de gestion matricielle du Ministère fonctionne adéquatement, près de la moitié des cadres supérieurs interrogés considèrent que la structure hiérarchique matricielle pose certains problèmes, tant à l'échelle du Ministère que des régions. Par exemple, les personnes interrogées ont fait remarquer que la répartition des fonds du Programme des PPB entre les régions relève des directeurs généraux régionaux, qui réattribuent quelquefois une partie de ces fonds à d'autres priorités régionales. Conformément à la structure de gestion matricielle, les directeurs généraux régionaux doivent assurer l'intégrité des données administratives des PPB, ce qui ne fait toutefois pas partie de leurs critères de rendement. En outre, plusieurs personnes des régions de Terre--Neuve--et--Labrador, des Maritimes et du Golfe et du Québec considèrent que la prestation de services par secteur ajoute un niveau hiérarchique inutile et sème la confusion, surtout depuis que l'intégration et la coordination d'une telle structure sont beaucoup moins courantes et que les autres activités dans les secteurs (en particulier relativement à la gestion de l'habitat) sont moins nombreuses depuis les décisions prises dans le cadre du Plan d'action de réduction du déficit. Certains membres du personnel ont fait savoir qu'ils préféraient les rapports hiérarchiques avec la directrice générale des PPB plutôt qu’avec les directeurs régionaux du Programme et avec les directeurs régionaux du Programme plutôt qu’avec les directeurs de secteurs.

Bien que les PPB ont réussi à établir une structure organique nationale uniforme dans toutes les régions, ils éprouvent aussi de la difficulté à terminer la mise en œuvre des descriptions de travail nationales. Depuis l’approbation d’un organigramme révisé en 2009, un seul Modèle national de description de travail a été terminé et affiché sur le site intranet du Ministère. Dans certaines régions, le roulement de personnel et la difficulté à doter des postes constituent un problème, et les retards dans l'élaboration de descriptions de travail claires et officielles figurent parmi les facteurs occasionnant ce problème.

Enfin, un grand nombre des représentants du Programme des PPB ont insisté sur la nécessité d'améliorer encore davantage la coordination entre les divers secteurs du MPO à l'extérieur de la région de la capitale nationale, particulièrement en ce qui concerne le secteur de la gestion des écosystèmes et des pêches. Une telle coordination à l'échelle nationale et régionale est importante pour assurer la conformité de la planification et de la gestion des ports avec les décisions du Ministère qui ont une incidence sur l'utilisation de l'infrastructure portuaire et le besoin d'une telle infrastructure, comme les décisions relatives à la délivrance de permis de pêche et à la taille autorisée des bateaux. Bien qu'il existe certains mécanismes permettant aux gestionnaires du Programme de communiquer avec leurs homologues du Ministère, des mécanismes plus officiels et systématiques doivent être mis en place à l'échelle régionale en plus de ceux déjà en place à l'échelle nationale afin de s'assurer que l'échange de renseignements est opportun et complet. La Région du Pacifique fait exception, étant donné qu’elle collabore étroitement avec le secteur de la gestion des écosystèmes et des pêches.

Enveloppes budgétaires particulières
L'équipe d'évaluation a vérifié si les trois enveloppes budgétaires particulières que le Programme des PPB a reçues depuis 2007-2008, soit le financement accordé dans le cadre du Plan d'action économique (y compris le financement pour la construction du port de Pangnirtung), le financement accordé pour la réparation des dommages causés par les tempêtes et le financement accordé pour le dessaisissement de ports non essentiels, avaient été gérées de manière efficiente.

Comme l'indique le tableau 10, tous les membres du personnel du Programme des PPB estiment que les réparations des dommages causés par les tempêtes ont été gérées avec efficacité, et seulement deux tiers des membres croient que la réparation des ports non essentiels en vue de leur dessaisissement a été effectuée de façon efficace. Les commentaires issus des entrevues laissent entendre que cela peut être attribuable au fait que plusieurs facteurs externes entravent le cours du dessaisissement des ports, ce qui représente beaucoup d'efforts par rapport aux modestes résultats immédiats.

Tableau 10. Affectation efficace des fonds spéciaux
L'activité a été effectuée de façon efficace dans une certaine mesure ou une grande mesure

% de répondants en accord

(nombre de réponses)
Réparations des dommages causés par les tempêtes 100 % (n=70)
Réparation des ports non essentiels aux fins de dessaisissement 67 % (n=60)

Source : Sondage auprès du personnel du Programme des PPB

Le tableau 11 indique que presque tous les membres du personnel du Programme des PPB interrogés sont d’avis que le financement accordé dans le cadre du Plan d'action économique et le financement alloué pour la réparation des dommages causés par les tempêtes ont grandement contribué à l'atteinte des résultats du Programme (c.-à-d. ports essentiels sécuritaires et accessibles, réparations et entretien rapides, impacts environnementaux atténués, indépendance financière accrue des administrations portuaires, ports essentiels répondant aux besoins de l'industrie de la pêche et contribuant à l'économie locale). La plupart des répondants se sont également montrés satisfaits des résultats atteints avec les fonds spéciaux reçus pour le dessaisissement des ports.

Tableau 11. Contribution des fonds spéciaux à l'atteinte des résultats du Programme des PPB
Les fonds spéciaux ont contribué quelque peu ou beaucoup à l'atteinte des résultats du Programme

% de répondants en accord

(nombre de réponses)
Financement accordé dans le cadre du Plan d’action économique 97 % (n=76)
Financement accordé pour la réparation des dommages causés par les tempêtes 97 % (n=74)
Financement accordé au Programme de dessaisissement des ports non essentiels 84 % (n=68)

Source : Sondage auprès du personnel du Programme des PPB

L'approche centralisée adoptée pour gérer et surveiller étroitement les projets entrepris dans le cadre du Plan d'action économique du Canada s'est révélée utile. Toutefois, ce financement et la charge de travail connexe ont détourné l'attention des autres priorités, projets et activités, y compris de la planification stratégique et opérationnelle dans certains cas, et ont ralenti les progrès réalisés à l’égard des dossiers concernés. Les délais serrés ont entraîné des problèmes, surtout pour les grands projets d'immobilisations. Le financement accordé dans le cadre du Plan d'action économique portait sur 272 projets sur 220 sites, ce qui a occasionné par le fait même une charge de travail énorme.

L'équipe d'évaluation a également déterminé que l'augmentation des pouvoirs de passation des contrats de construction, qui sont passés de 400 000 $ à 1,5 M$, et le pouvoir d'approbation additionnel de 250 000 $ pour les contrats d'architecture et de génie ont contribué à l'exécution efficace du Programme des PPB. Cette augmentation, qui a été approuvée seulement pour la période visant le Plan d'action économique du Canada et les projets de réparation des dommages causés par les tempêtes, a permis au personnel du Programme d'attribuer des contrats du MPO de plus grande valeur que la normale plutôt que s'engager dans l'un des processus plus complexes et plus long de passation de contrats de TPSGC. Presque tous les membres du personnel du Programme des PPB interrogés croient que cette augmentation des pouvoirs de passation de contrats a contribué quelque peu ou beaucoup à l'atteinte des résultats escomptés du Programme. Plus de la moitié des répondants ont exercé des pouvoirs accrus de passation de contrats et un tiers ont indiqué qu'ils continueraient d'exercer ces pouvoirs s'ils leur étaient conférés.

Mécanismes de financement
L'équipe d'évaluation a aussi examiné l'efficience de la gestion du Programme de subvention pour le dessaisissement de PPB et le Programme de contribution par catégorie de PPB. Comme il a été mentionné précédemment, le Programme de subvention pour le dessaisissement de PPB facilite le dessaisissement des ports en octroyant une subvention à même les fonds provenant du budget des services votés pour donner un incitatif financier équivalent au coût estimatif des réparations ou du démantèlement. L’aide financière au titre du Programme de contribution par catégorie de PPB est classée comme « Renforcement de la capacité des ports » ou « Soutien à la capacité opérationnelle ». Comme le montre le tableau ci-après, bon nombre des membres du personnel interrogés sont d’avis que les deux mécanismes ont été mis en place de façon efficiente dans une certaine mesure ou dans une grande mesure.

Tableau 12. Mécanismes de financement et d’administration efficaces
Le mécanisme a été mis en place de façon efficiente dans une certaine mesure ou dans une grande mesure

% de répondants en accord

(nombre de réponses)
Programme de subvention pour le dessaisissement de PPB 77% (n=60)
Programme de contribution par catégorie de PPB 87% (n=45)

Source: Program Staff Survey

Une évaluation du Programme de subvention pour le dessaisissement de PPB réalisée en 2006 et une autre en 2011 ont permis de déterminer que lorsqu'une partie se montre intéressée à acquérir un port, le Programme de subvention est un moyen plus simple, plus rapide et moins coûteux pour se dessaisir d'un port que si PPB entreprend des réparations avant le transfert de propriété. Les acquéreurs apprécient ce mécanisme de financement, puisqu'il leur permet d'adapter les réparations à leurs besoins. Les deux évaluations ont permis de constater que les ententes de contribution n’étaient pas une solution de rechange viable aux subventions dans ce cas. Toutefois, l'impossibilité pour les PPB de garantir à l'avance la disponibilité des subventions a occasionné certains retards et des pertes d'occasions, ce qui a restreint l'efficacité de ce mécanisme.

Étant donné que le Programme de subvention pour le dessaisissement de PPB a vu le jour en 2008, c’est la première fois qu’on l’évalue.

Les responsables de l’évaluation n’ont trouvé aucun problème sérieux en ce qui concerne l’administration de ces deux programmes de paiement de transfert.

Mesure du rendement
Comparé à plusieurs autres programmes ministériels, Ports pour petits bateaux peut compter sur une excellente base de données. Toutefois, même si bon nombre des membres du personnel du Programme des PPB interrogés croient qu'ils disposent de suffisamment de renseignements sur le rendement du Programme pour assumer adéquatement leurs responsabilités professionnelles, l'évaluation a révélé que les données saisies dans la base de données IPI ne sont pas à jour et qu'elles ne sont donc pas tout à fait fiables. Par exemple, au moment de l’évaluation, la plupart des réparations exécutées dans plus de 220 ports essentiels aux termes du Plan d’action économique devaient toujours être saisies dans la base de données IPI.

Le Programme des PPB s’appuie sur un calendrier de gestion des données établi en 2005 ainsi qu'un manuel d'instructions-codages daté de 1989 qui contient des critères pour l'évaluation du rendement des ports et de l'état des installations. Cependant, les régions ne respectent pas toutes le calendrier ou le manuel. De plus, le manuel d'instructions-codages indique que les cotes de rendement des ports sont subjectives et laissent place à l'interprétation régionale et individuelle, de sorte qu'il y aura toujours des différences régionales en raison des exigences perçues et de la personnalité de la personne qui attribue la cote.12 Le manuel indique également que les vérifications internes permettent de modifier les cotes régionales pour pouvoir les comparer. Toutefois, il n’y a aucune preuve que ce type de vérifications a pu être effectué pendant l'évaluation. Au cours de l'évaluation, le Programme des PPB a signalé que le codage et la saisie des données sont une priorité qui nécessite une attention particulière, et le directeur, Planification et analyse des programmes intégrés à l’administration centrale a été spécialement nommé pour mener à bien cette priorité.

Les informateurs-clés ont aussi indiqué que les données sur le rendement ont été utilisées surtout pour la production de rapports ministériels comme le Rapport ministériel sur le rendement et le Rapport sur les plans et les priorités. Bien que les informateurs croient qu'il est pertinent d'intégrer les données aux rapports ministériels, ils estiment que les indicateurs de rendement sont trop génériques pour être utilisés aux fins de gestion à l'échelle régionale. Par conséquent, certaines régions utilisent des données provenant d'autres sources et ont créé des bases de données parallèles pour saisir les renseignements dont elles ont besoin.

Un système d’interface plus convivial, l'outil d'extraction de PPB (SCHMIR)  a été élaboré dans la Région de Terre-Neuve-et-Labrador et mis à la disposition des autres régions. Entre autres avantages, le SCHMIR permet de relier les données aux dessins et aux photos de façon plus conviviale que l’IPI. Toutefois, les régions sont toujours en voie d’adopter ce nouveau système.

Dans le but de mieux planifier l’attribution de ses ressources limitées, le Programme pourrait aussi profiter des données sur le rendement des ports et des administrations portuaires. Les indicateurs qu’il serait sans doute utile de mesurer comprennent les revenus provenant des droits d'amarrage, des débarquements de poissons et de la location et de la gouvernance des administrations portuaires (p. ex., la présence aux réunions des conseils et la composition de ces conseils. L'absence de données sur le rendement des administrations portuaires limite la capacité du Programme à évaluer objectivement la capacité des ports et les besoins en matière de soutien, sans parler du rapport sur les répercussions des activités de soutien du Programme. Le Programme étudie actuellement la possibilité d'élaborer ce type d'indicateurs pour les besoins de sa stratégie à long terme et on procède actuellement à la collecte des données nécessaires.

12 Annexe C – Cote de rendement des ports, Étude sur l'état des havres : manuel d'instructions-codages de PPB, 1989.

4.3.2 Économie


Principales constatations : Lors de la recherche de solutions plus économiques pour atteindre les résultats escomptés du Programme des PPB qui sont présentés dans le modèle logique, un certain nombre d’options ont été examinées, mais aucune ne semblait suffisante en soi. Tout semble indiquer qu'une combinaison de stratégies sera nécessaire pour aider le Programme des PPB à améliorer sensiblement sa rentabilité.


Contraintes
L'équipe d'évaluation a relevé plusieurs contraintes qui limitent la capacité du Programme des PPB à remplir son mandat actuel au moyen des ressources disponibles. Le Programme des PPB gère un ensemble d'actifs comptant 761 ports essentiels et 307 ports non essentiels et cet imposant inventaire nécessite un entretien périodique dont les coûts grèvent le budget du Programme. Afin de réduire le nombre de ses actifs, le Programme des PPB a été chargé de se dessaisir des ports non essentiels. Jusqu'à maintenant, il s'est dessaisi de tous les ports qui pouvaient facilement l'être; il reste donc les ports dont le dessaisissement est beaucoup plus difficile. Bien que des enveloppes financières spéciales ont aidé le Programme à atteindre ses objectifs de rendement, les ressources disponibles demeurent insuffisantes pour assurer une bonne gestion du cycle de vie des installations portuaires et pour se dessaisir rapidement des ports non essentiels.

De plus, la situation juridique du Programme des PPB exclut la production de revenus pour compenser les coûts d’entretien des ports. Même si le Programme pouvait percevoir des frais des utilisateurs des ports, la Loi sur la gestion des finances publiques exige que ces revenus soient versés au Trésor. Le Programme n'aurait donc pas la liberté de réinvestir ces revenus pour l’entretien de ses infrastructures portuaires. Par conséquent, le modèle actuel  de prestation des administrations portuaires est le plus rentable pour le Programme des PPB, car il permet à ces administrations de tirer des revenus et de les réinvestir dans le fonctionnement et l'entretien mineur. Toutefois, de l’avis de la plupart des administrations, les revenus des ports ne suffisent pas à défrayer tous les coûts d’entretien mineur. Ainsi, le Programme ne peut pas s’attendre à une contribution financière appréciable des autorités portuaires pour l’entretien des ports essentiels.

La Direction des PPB connaît bien ces contraintes et en 2012-2013, elle a entrepris d'élaborer une stratégie afin de présenter des solutions visant la durabilité à long terme du programme des Ports pour petits bateaux à l’appui de secteurs et de pêches prospères dans les Maritimes. Les documents de travail, produits jusqu'à maintenant pour cette stratégie, démontrent que le Programme des PPB a l'intention d'adopter une stratégie portant sur les principales questions de rentabilité et de viabilité définies dans cette évaluation, en prenant en compte les contraintes susmentionnées.

Solutions de rechange pour Ports pour petits bateaux. La méthode employée par le Canada pour gérer les ports de pêche commerciale est unique. Selon une étude sur la gestion des PPB dans d'autres pays, réalisée en 1999, pour le compte du Programme des PPB, ce sont les administrations portuaires locales, en général, qui possèdent et exploitent les ports de pêche, avec très peu ou pas de participation de la part des gouvernements centraux.13 L'équipe responsable de cette évaluation n'a pas trouvé de renseignements pertinents sur la gestion des ports de pêche commerciale dans d'autres pays qui permettraient de comparer ces ports aux PPB et n'a pas trouvé non plus d'information sur le dessaisissement des ports non essentiels.

Au fil des ans, PPB a examiné certaines options pour accélérer le dessaisissement de ses ports non essentiels et améliorer la rentabilité du Programme. L’une de ces options consistait à faire des démarches auprès de la Société immobilière du Canada limitée, une société d'État ayant le mandat d'acquérir des propriétés excédentaires du gouvernement fédéral pour les garder et les gérer ou les améliorer et les vendre tout en optimisant la valeur financière et les avantages communautaires. Au début de 2011, la Société immobilière du Canada limitée, a acheté du MPO un port de plaisance avec l’intention de valoriser l’emplacement. Il faut toutefois noter que la Société immobilière s’intéresse uniquement à des dessaisissements stratégiques sur le plan financier, pour lesquels très peu de sites de Ports pour petits bateaux pourraient se qualifier compte tenu d’importants obstacles comme les revendications territoriales des Premières Nations, les coûts liés à l'assainissement de l'environnement, les coûts associés au démantèlement des infrastructures et les clauses de réversion provinciales.

Une autre solution envisagée consisterait à convertir le Programme des PPB en organisme de service spécial, ce qui permettrait une approche de gestion des ports plus souple et le réinvestissement des revenus qui devraient sinon être versés au Trésor du gouvernement fédéral. En tant qu'organisme de service spécial, le Programme des PPB pourrait bonifier les revenus provenant des ports de plaisance par la production de possibles revenus élevés. Toutefois, cette option serait complexe en raison de l'effort nécessaire pour modifier la situation juridique du Programme, sans compter que PPB devrait s'adapter à la gestion d'un programme en plusieurs volets comprenant la gestion de ports de plaisance qui génèrent des revenus et le soutien aux administrations portuaires qui exploitent des ports de pêche commerciale.

Une importante augmentation du budget des services votés du Programme des PPB permettrait à ce dernier d'assurer un entretien adéquat tout au long du cycle de vie des ports essentiels, de fournir du soutien aux ports et d'assurer l'entretien et le dessaisissement du reste des ports non essentiels. Si l'augmentation ne suffit pas à répondre à tous les besoins du Programme, il devra vraisemblablement continuer d’utiliser des fonds réservés à l'entretien pour exécuter d'autres activités. Par contre, une augmentation du budget de base ne contribuerait pas à vaincre les obstacles non financiers associés au dessaisissement du reste des ports non essentiels.

La réduction du nombre et de la taille des infrastructures portuaires que le Programme des PPB possède permettrait à celui-ci d'affecter ses ressources à un plus petit nombre de ports. Cette option nécessiterait d'importants investissements initiaux, mais contribuerait à la réduction de l'ensemble des coûts d'entretien à long terme. La réduction de l'ensemble des actifs du Programme des PPB entraînerait aussi une diminution du risque lié à la responsabilité du gouvernement en ce qui concerne les ports dangereux ou abandonnés. Tout comme l'option proposée d'augmenter le budget de base du Programme des PPB, la réduction de l'ensemble des actifs portuaires du Programme ne contribuerait pas à vaincre les obstacles non financiers associés au dessaisissement de ports. De plus, il y a un risque que les utilisateurs locaux s'opposent à cette option et qu'ils tentent de bloquer les efforts déployés pour retirer leur port de l'inventaire du Programme des PPB.

13 Profile of Small Craft Harbours in Foreign Countries, Sypher:Muller International Inc., 1999.

Prochaines étapes
L'équipe d'évaluation conclut qu'aucune de ces trois options, prises séparément, ne serait viable pour le Programme des PPB. Pour améliorer la rentabilité du Programme, il semble qu'il faille privilégier une combinaison de ces options. En tenant compte des principaux défis, soit la répartition des ports, la diversité des besoins de l'industrie et des autres utilisateurs, l'état des ports et la production de revenus, un programme souple en plusieurs volets pourrait constituer la meilleure option. Pour cette raison, l'équipe d'évaluation encourage le Programme des PPB à poursuivre l'étude approfondie des options qu'il a entamée en 2013 afin de mettre au point et de déployer une stratégie qui favorisera sa durabilité à long terme et, par la suite, assurer sa mise en œuvre.

5. Conclusions et recommandations


Dans l'ensemble, il est évident que le Programme des PPB continue de répondre aux besoins de l'industrie et qu'il cadre toujours avec les rôles et les priorités du gouvernement fédéral et du MPO. Le Programme des PPB fournit des services essentiels par le truchement des actifs de ses ports essentiels, qui sont grandement utilisés par l'industrie de la pêche commerciale et, dans une moindre mesure, par les aquaculteurs et d'autres utilisateurs. Ces ports injectent annuellement 5,2 G$ dans l’économie canadienne, et bien que le mandat du Programme des PPB porte surtout sur la prestation de services à l'industrie de la pêche commerciale, il est évident que les administrations portuaires, l'industrie de la pêche et les collectivités locales en profitent et qu'elles sont plus prospères économiquement lorsque les ports essentiels desservent une variété d'utilisateurs.

L'équipe d'évaluation a également constaté que PPB atteint ses objectifs de rendement actuels en ce qui concerne l'état des ports, le pourcentage de ports de pêche essentiels gérés par des administrations portuaires locales et le pourcentage de ports de plaisance et de ports de pêche non essentiels cédés chaque année. Le Programme des PPB est bien géré et fonctionne de la façon la plus efficiente qui soit dans les limites des ressources qui lui sont allouées et de son mandat. Plus précisément, les administrations portuaires se sont révélées très efficaces pour superviser convenablement les ports essentiels, tout en générant chaque année des revenus de l'ordre d'environ 24 M$, qui servent aux opérations portuaires, et en favorisant le bénévolat, qui représente une économie d’environ 5,3 M$ chaque année.

Néanmoins, le Programme des PPB se heurte à des contraintes qui limitent sa capacité de remplir son mandat actuel compte tenu des ressources disponibles. La détérioration des infrastructures, et le caractère évolutif des circonstances, comme les tempêtes violentes, l'accroissement de la taille des bateaux de pêche et des exigences en matière d'engins de pêche, mettent de plus en plus de pression sur le Programme des PPB, dont le budget d'entretien ne suffit plus depuis longtemps. De plus, compte tenu que les deux programmes de paiements transfert de Ports pour petits bateaux, soit le Programme de subvention pour le dessaisissement de PPB  et le Programme de contribution par catégorie de PPB, sont des programmes non financés, Ports pour petits bateaux doit utiliser des fonds de son budget de programme régulier chaque fois que des subventions et contributions sont approuvées en vertu de ces programmes. Les efforts pour réaliser des économies, quoiqu'efficaces, se sont révélés insuffisants pour combler les lacunes.

Les administrations portuaires sont essentielles à la gestion des ports; bien qu'elles soient des organisations bénévoles à but non lucratif, elles gèrent les actifs portuaires et comptent sur PPB pour obtenir du financement, des directives et des conseils. Certains ports sont nettement autosuffisants pour ce qui est de couvrir les coûts associés au fonctionnement et aux réparations mineures. Dans l'ensemble, toutefois, les administrations portuaires ne sont pas autosuffisantes et ne le deviendront probablement pas, étant donné qu'elles exploitent des biens fédéraux pour lesquels PPB demeure responsable.

Même si la troisième composante, c'est-à-dire le dessaisissement des ports, cadre avec le mandat du Programme, les progrès en ce sens sont de plus en plus freinés par des obstacles majeurs indépendants de la volonté de PPB. Les prochains efforts pour procéder au dessaisissement de ports nécessiteront incontestablement énormément de temps et d'énergie.

Compte tenu de ces contraintes, il serait approprié que le Programme des PPB poursuive l'étude des options qui permettront d'adapter davantage les ressources disponibles à la portée des travaux.

Recommandation nº 1 : Compte tenu du fait que les ressources actuelles du Programme et les mécanismes de prestation ne permettent pas au programme des Ports pour petits bateaux de remplir complètement son mandat, il est recommandé que le sous-ministre adjoint principal du Secteur de la gestion des écosystèmes et des pêches continue de soutenir les efforts du Programme des PPB pour trouver et essayer des solutions de rechange qui contribuent à améliorer la rentabilité et la viabilité à long terme du Programme. On recommande d’accorder un délai d’environ deux ans pour formuler des solutions de rechange et les mettre à l’essai de façon appropriée. Le personnel du Programme devrait fournir à la haute direction des rapports d’étape provisoires à la fréquence exigée par la Direction générale de l’évaluation en ce qui concerne les mises à jour du plan d’action de gestion du Programme ou plus fréquemment. Les renseignements sur lesquels reposent les décisions finales au sujet du choix de la stratégie à long terme doivent être bien documentés.

Recommandation nº 2 : Compte tenu de l’importance de la présence de renseignements complets, fiables, accessibles et opportuns pour appuyer la prise de décisions et la production de rapports,  et la conception d’autres modèles de programmes, il est recommandé que le Programme des Ports pour petits bateaux élabore et mette en œuvre un plan de travail afin de s’assurer que les renseignements requis, dont les données administratives et les données sur le rendement recueillies par les régions, sont saisis et mis à jour rapidement dans la base de données Information portuaire/Port Information (IPI) et que l’on poursuive la mise en service du SCHMIR (Outil d'extraction des ports pour petits bateaux) dans toutes les régions conformément aux calendriers et priorités établis dans le plan de travail.

Annexe A :Matrice d'évaluation


Annexe A : Matrice d'évaluation
Matrice d'évaluation Indicateurs et analyse Sources de données
1.   Pertinence
1.1 Le Programme des PPB est-il toujours nécessaire?
  • Quels sont les besoins des Canadiens en ce qui concerne le Programme des PPB? Les besoins ont-ils changé au fil du temps? Au cours des cinq dernières années?
  • En quoi le Programme des PPB est-il différent des autres programmes? Rechercher les chevauchements possibles entre les objectifs du Programme et les objectifs d'autres ministères fédéraux, provinciaux et territoriaux, des municipalités et des organismes du secteur privé.
  • Opinions des informateurs-clés et des répondants aux sondages au sujet de l'importance du Programme des PPB.
  • Examen de la documentation
  • Examen des données
  • Sondage auprès du personnel du Programme
  • Entrevues avec les informateurs-clés
1.2 Le Programme des PPB cadre-t-il avec les priorités du gouvernement fédéral et du MPO?
  • Comparer les objectifs et la vision du Programme des PPB avec les objectifs et les priorités du gouvernement fédéral.
  • Comparer les objectifs et la vision du Programme des PPB avec les objectifs et les priorités du MPO (modification des résultats stratégiques en 2011-2012).
  • Examen de la documentation
  • Entrevues avec les informateurs-clés
  • Visites de sites
1.3 Le Programme des PPB cadre-t-il avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral?
  • Évaluer la correspondance entre les objectifs du Programme des PPB et les pouvoirs prévus par la loi fédérale.
  • Examen de la documentation
  • Entrevues avec les informateurs-clés
2.  Rendement : Réalisation des résultats escomptés
Dans quelle mesure le Programme des PPB a-t-il atteint ses résultats immédiats visés?
2.1 Les actifs portuaires sont entretenus ou réparés.
  • Disponibilité des fonds pour entreprendre les travaux d'entretien et de réparation.
  • Opinions des informateurs-clés et des répondants aux sondages au sujet de la mesure dans laquelle les travaux nécessaires d'entretien et de réparation sont effectués.
  • Opinions des informateurs-clés et des répondants aux sondages au sujet des obstacles empêchant d'effectuer les travaux nécessaires d'entretien et de réparation.
  • Examen de la documentation
  • Sondage auprès du personnel du Programme
  • Sondage auprès des membres du CCAP
  • Entrevues avec les informateurs-clés
2.2  Nombre accru de ports essentiels qu'exploitent les administrations portuaires.
  • Pourcentage de ports essentiels qu'exploitent les administrations portuaires, par année et par région.
  • Opinions des informateurs-clés au sujet des obstacles à l'augmentation de la proportion de ports essentiels exploités par des administrations portuaires.
  • Examen de la documentation
  • Examen des données
  • Entrevues avec les informateurs-clés
2.3  Capacité accrue des administrations portuaires d'exploiter des ports essentiels.
  • Opinions des informateurs-clés et des répondants aux sondages au sujet de la capacité des administrations portuaires :
    • de générer des revenus suffisants pour couvrir leurs coûts de fonctionnement;
    • de générer des revenus suffisants pour couvrir les coûts associés aux réparations et à l’entretien mineurs;
    • de diriger efficacement (assemblée générale annuelle; au moins cinq réunions du conseil par année; bonnes relations avec les intervenants locaux; participation à des séances de formation);
    • de gérer et de planifier efficacement (mettre à jour les plans d’affaires chaque année; planifier à long terme; être prêt à intervenir en cas d'urgence);
    • de recruter un nombre suffisant de bénévoles et de membres du personnel, et de les garder.
  • Les membres du CCAP interrogés ressentent le besoin de compter sur le Programme des PPB pour obtenir des conseils, des outils et des directives.
  • Examen sur place d'un certain nombre de ports présentant un bon rendement
  • Examen de la documentation
  • Sondage auprès du personnel du Programme
  • Sondage auprès des membres du CCAP
  • Entrevues avec les informateurs-clés
  • Visites de sites
2.4  Les répercussions des opérations portuaires, des réparations ou des dessaisissements sur l'environnement sont atténuées.
  • Pourcentage de ports ayant un plan de gestion de l'environnement.
  • Opinions des informateurs-clés et des répondants aux sondages au sujet de la mesure dans laquelle les plans de gestion de l'environnement sont respectés et les répercussions sur l'environnement sont atténuées.
  • Opinions des informateurs-clés au sujet des obstacles à l'atténuation des répercussions sur l'environnement et au sujet des solutions possibles.
  • Examen sur place d'un certain nombre de ports présentant un bon rendement
  • Examen de la documentation
  • Sondage auprès du personnel du Programme
  • Sondage auprès des membres du CCAP
  • Entrevues avec les informateurs-clés
  • Visites de sites
2.5  Les ports non essentiels sont cédés ou démantelés.
  • Nombre et pourcentage de ports non essentiels cédés (par région et par année) durant la période où a eu lieu l'évaluation et nombre de ports non essentiels qu'il reste à céder.
  • Nombre de ports non essentiels cédés au moyen du financement du Programme de dessaisissement des ports non essentiels par rapport au nombre de ces ports cédés sans le financement du Programme de dessaisissement des ports non essentiels.
  • Opinions des informateurs-clés au sujet des obstacles au dessaisissement des ports non essentiels.
  • Examen de la documentation
  • Examen des données
  • Sondage auprès du personnel du Programme
Dans quelle mesure le Programme des PPB a-t-il atteint ses résultats intermédiaires visés?
2.6  Sécurité  accrue dans les ports.
  • Nombre et pourcentage de ports essentiels dans chaque catégorie de cote de sécurité, par région et par année.
  • Pourcentage de ports de pêche essentiels dont la sécurité est passable ou meilleure, par région et par année.
  • Opinions des informateurs-clés et des répondants aux sondages au sujet de la mesure dans laquelle les ports essentiels sont sécuritaires et de la portée des risques de responsabilité en matière de sécurité.
  • Examen de la documentation
  • Examen des données
  • Sondage auprès du personnel du Programme
  • Sondage auprès des membres du CCAP
  • Entrevues avec les informateurs-clés
2.7  Accessibilité accrue des ports.
  • Diminution des problèmes d'accessibilité, ou absence de tels problèmes, et utilisation de barrières ou autres restrictions d'utilisation.
  • Opinions des informateurs­clés et des répondants aux sondages
  • Examen de la documentation
  • Sondage auprès du personnel du Programme
  • Sondage auprès des membres du CCAP
  • Entrevues avec les informateurs-clés
2.8 Les infrastructures portuaires satisfont de plus en plus aux besoins des collectivités pratiquant la pêche commerciale et utilisant ces infrastructures.
  • Opinions des informateurs-clés et des répondants aux sondages au sujet de la mesure dans laquelle les infrastructures portuaires satisfont de plus en plus aux besoins des collectivités pratiquant la pêche commerciale.
  • Opinions des informateurs-clés et des répondants aux sondages au sujet des obstacles empêchant les infrastructures portuaires de satisfaire aux besoins des collectivités pratiquant la pêche commerciale.
  • Examen sur place d'un certain nombre de ports présentant un bon rendement
  • Examen de la documentation
  • Sondage auprès du personnel du Programme
  • Sondage auprès des membres du CCAP
  • Visites de sites
2.9 Rentabilité accrue du Programme des PPB.
  • Initiatives entreprises pour réduire les coûts et les répercussions budgétaires.
  • Exemples de facteurs ayant une incidence sur la rentabilité du Programme des PPB que les informateurs-clés et les répondants aux sondages ont cités.
  • Examen de la documentation
  • Examen des données
  • Sondage auprès du personnel du Programme
  • Entrevues avec les informateurs-clés
  • Visites de sites
Dans quelle mesure le Programme des PPB a-t-il atteint ses résultats visés à long terme?
2.10  Réseau de ports sécuritaires et accessibles (jusqu'en 2010-2011).
  • Compilation des résultats des points 2.6 et 2.7 ci-dessus.
  • Examen de la documentation
  • Examen des données
  • Sondage auprès du personnel du Programme
  • Sondage auprès des membres du CCAP
  • Entrevues avec les informateurs-clés
  • Visites de sites
2.11  Industrie de la pêche commerciale économiquement plus prospère               (2011-2012)
  • Opinions des informateurs-clés au sujet de la façon dont les ports essentiels contribuent à une industrie de la pêche commerciale économiquement plus prospère et exemples connexes.
  • Examen de la documentation
  • Entrevues avec les informateurs-clés
Résultats inattendus et facteurs externes
2.12  Le Programme des PPB a-t-il obtenu des résultats inattendus?
  • Opinions des informateurs-clés et renseignements tirés des documents.
  • Examen de la documentation
  • Entrevues avec les informateurs-clés
2.13  Le Programme des PPB a-t-il obtenu des résultats inattendus?
  • Exemples cités par des informateurs-clés et exemples tirés des documents.
  • Examen de la documentation
  • Entrevues avec les informateurs-clés
3. Rendement : démonstration de l'efficience et de l'économie
3.1  Dans quelle mesure les activités, les structures et les processus du Programme des PPB sont-ils appropriés pour contribuer à l'atteinte des résultats escomptés?
  • Opinions des informateurs­clés et des répondants aux sondages au sujet du caractère approprié et de l'efficacité :
    • de la gouvernance (p. ex., cadre matriciel du MPO, système d'évaluation des priorités et cadre décisionnel de PPB, Comité national de gestion, comités fonctionnels, comités consultatifs régionaux et nationaux des administrations portuaires);
    • de la répartition et de la clarté des rôles et des responsabilités;
    • de la formule d'affectation budgétaire et du processus de répartition des fonds entre les régions;
    • des communications;
    • de l'harmonisation du Programme des PPB avec les autres secteurs du MPO;
    • du recours aux ingénieurs internes de PPB pour les petits projets plutôt que de passer des marchés avec TPSGC.
  • Opinions au sujet de l'utilisation et de l'utilité des conseils, des outils, des directives et du programme de reconnaissance de PPB.
  • Opinions au sujet de l'efficacité des mécanismes de financement (p. ex., Programme de subvention pour le dessaisissement de PPB et Programme de contribution par catégorie de PPB).
  • Opinions au sujet de l'utilité des pouvoirs accrus de passation de marchés relativement aux fonds reçus pour les projets entrepris dans le cadre du Plan d’action économique ou de l’initiative pour réparer les dommages causés par les tempêtes.
  • Opinions au sujet des avantages supplémentaires qu'offrent les enveloppes budgétaires additionnelles (p. ex., fonds pour réparer les dommages causés par des tempêtes, Plan d'action économique, Programme de dessaisissement des ports non essentiels).
  • Examen de la documentation
  • Sondage auprès du personnel du Programme
  • Sondage auprès des membres du CCAP
  • Entrevues avec les informateurs-clés
3.2  Existe-t-il une stratégie de mesure du rendement et un processus ou un système de production de rapports? Si oui, sont-ils utilisés pour les prises de décisions?
  • Renseignements prouvant qu'il existe une stratégie de mesure du rendement.
  • Existence d'un système de collecte de données.
  • Disponibilité et qualité des renseignements sur le rendement.
  • Preuves de l'utilisation des renseignements sur le rendement.
  • Opinions des informateurs-clés au sujet de l'utilité et de la qualité des indicateurs de rendement et des données sur le rendement.
  • Examen de la documentation
  • Examen des données
  • Sondage auprès du personnel du Programme
  • Entrevues avec les informateurs-clés
3.3  Y a-t-il des pratiques exemplaires et des leçons tirées au chapitre du Programme des PPB?
  • Exemples cités par des informateurs-clés et des répondants aux sondages et exemples tirés des documents.
  • Examen sur place d'un certain nombre de ports présentant un bon rendement.
  • Analyse des facteurs contextuels et opérationnels contribuant au bon rendement des ports.
  • Examen de la documentation
  • Sondage auprès du personnel du Programme
  • Sondage auprès des membres du CCAP
  • Entrevues avec les informateurs-clés
  • Visites de sites
3.4  L'efficience des activités du Programme des PPB pourrait-elle être améliorée?
  • Exemples des améliorations possibles quant à l'efficience, le cas échéant.
  • Examen sur place d'un certain nombre de ports présentant un bon rendement
  • Examen de la documentation
  • Sondage auprès du personnel du Programme
  • Entrevues avec les informateurs-clés
  • Visites de sites
3.5  Y a-t-il d'autres façons plus rentables d'atteindre les objectifs du Programme des PPB?
  • Opinions des informateurs-clés au sujet des façons dont les priorités ou le modèle du Programme des PPB pourraient ou devraient être revus pour qu'il soit plus rentable.
  • Suggestions des répondants aux sondages au sujet des façons d'améliorer l'efficacité du Programme des PPB.
  • Documentation sur les options de modèle de prestation de services portuaires et d'autres programmes d'infrastructure similaires.
  • Examen de la documentation
  • Sondage auprès du personnel du Programme
  • Entrevues avec les informateurs-clés
  • Analyses documentaires

ANNEXE B : Pages correspondantes aux questions examinées dans le présent rapport


Le tableau ci-dessous présente les pages où figurent les renseignements permettant de répondre aux questions particulières examinées dans le présent rapport.

Pages correspondant aux questions examinées dans le présent rapport
Question d’évaluation Sections correspondantes
Pertinence
1.1   Le Programme des PPB est-il toujours nécessaire? 4.1.1
1.2   Le Programme des PPB cadre-t-il avec les priorités du gouvernement fédéral et du MPO? 4.1.2
1.3  Le Programme des PPB cadre-t-il avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral? 4.1.3
Efficacité relativement à l'atteinte des résultats escomptés
2.1  Dans quelle mesure les actifs portuaires ont-ils été entretenus ou réparés? 4.2.1
2.2  Y a-t-il eu une augmentation du nombre de ports essentiels exploités par des administrations portuaires? 4.2.3
2.3  Quelle est la capacité des administrations portuaires d'exploiter des ports essentiels? 4.2.3
2.4   Les répercussions des opérations portuaires, des réparations ou des dessaisissements sur l'environnement sont-elles atténuées? 4.2.2
2.5   Les ports non essentiels ont-ils été cédés ou démantelés? 4.2.5
2.6   Dans quelle mesure la sécurité dans les  ports a-t-elle été améliorée? 4.2.1
2.7   Dans quelle mesure l'accessibilité des ports a-t-elle été améliorée? 4.2.1
2.8   Dans quelle mesure les infrastructures portuaires satisfont-elles de plus en plus aux besoins des collectivités pratiquant la pêche commerciale et qui les utilisent? 4.2.4
2.9   La rentabilité du Programme des PPB a-t-elle augmenté? 4.2.1
2.10 Y a-t-il un réseau de ports sécuritaires et accessibles? 4.2.1
2.11  Les ports essentiels contribuent-ils à une industrie de la pêche commerciale économiquement plus prospère? 4.2.4
2.12  Le Programme des PPB a-t-il obtenu des résultats inattendus? Aucun
2.13  Y a-t-il des facteurs externes ou des obstacles ayant pu avoir une incidence sur les résultats du Programme des PPB? 4.1.1; 4.2.6
Efficience et économie
3.1  Dans quelle mesure les activités, les structures et les processus du Programme des PPB sont-ils appropriés pour contribuer à l'atteinte des résultats escomptés? 4.2.3; 4.3.1
3.2  Existe-t-il une stratégie de mesure du rendement et un processus ou un système de production de rapports? Si oui, sont-ils utilisés pour les prises de décisions? 4.3.1
3.3  Y a-t-il des pratiques exemplaires et des leçons tirées au chapitre du Programme des PPB? 4.2.3
3.4  L'efficience des activités du Programme des PPB pourrait-elle être améliorée? 4.3.1
3.5  Y a-t-il d'autres façons plus rentables d'atteindre les objectifs du Programme des PPB? 4.3.2

ANNEXE C : Plan d ’Action de la Gestion


Annex C. Plan d'action de la gestion
Recommandation

Justification : L'équipe de l'évaluation a relevé certaines contraintes qui limitent la capacité du Programme des PPB à remplir son mandat avec les ressources disponibles. Par exemple, le grand nombre de ports qu'il gère nécessite un entretien périodique, dont le coût grève le budget limité du Programme. Les nombreux obstacles au dessaisissement nuisent également à la capacité du Programme à se dessaisir des ports de pêche non essentiels et des ports de plaisance. Les gestionnaires du Programme connaissent bien ces contraintes et ils ont récemment lancé un processus dans le but d’élaborer une stratégie et une analyse de rentabilisation pour améliorer la rentabilité du Programme et assurer sa viabilité à long terme.

Recommandation no 1 : Compte tenu du fait que les ressources et les mécanismes de prestation actuels du Programme des PPB ne lui permettent pas de remplir complètement son mandat, il est recommandé que le sous-ministre adjoint principal du Secteur de la gestion des écosystèmes et des pêches continue de soutenir les efforts des gestionnaires du Programme pour trouver et essayer des solutions qui contribueront à améliorer l’abordabilité et la viabilité à long terme du Programme. Un délai d’environ deux ans devrait être alloué pour la formulation de solutions et leur mise à l’essai appropriée. Les gestionnaires du Programme devraient fournir à la haute direction des rapports d’étape provisoires à la même fréquence que les mises à jour du plan d’action de gestion du Programme exigées par la Direction générale de l’évaluation, ou plus fréquemment. Les renseignements sur lesquels reposent les décisions finales au sujet du choix de la stratégie à long terme doivent être bien documentés.

Stratégie

Les gestionnaires du Programme des PPB élaboreront une stratégie à long terme dont l'objectif sera de proposer des modèles de fonctionnement différents pour assurer la viabilité financière du Programme à l'avenir. Cette stratégie exigent les activités suivantes :

  • la collecte à l'échelle du pays de données fiables et cohérentes sur le Programme et l'ensemble des actifs des PPB;
  • l'utilisation de ces données pour analyser la situation du Programme et de l'ensemble des actifs des PPB, et pour analyser la mesure dans laquelle le Programme satisfait aux besoins de ses clients et des utilisateurs des ports;
  • la création d'outils de prise de décisions;
  • la conception de différents modèles de fonctionnement qui assureront la viabilité à long terme du Programme.  
Mesures de gestion Date d'échéance (avant la fin du mois) Mise à jour sur l’état d’avancement : Terminé/Conforme aux échéances/Raison de la modification de la date d'échéance Résultats
Étape de la collecte de données      
Projet pilote : Définir les données et les exigences aux fins de l'analyse de l'ensemble des ports et de la formulation des solutions possibles. 30 juin 2013  

– Décision relative aux données essentielles et à la méthodologie.

– Élaboration de la stratégie de collecte des données
Déploiement dans tous les ports ciblés : Appliquer les résultats du projet pilote à l'ensemble des ports et en collecter les données. 31 mars 2014  

– Directives, lignes directrices  et outils informatiques appropriés.

– Collecte d'un ensemble de données complet pour tous les ports ciblés.

Évaluation préliminaire des solutions possibles :

Simultanément avec la collecte des données, cerner les solutions possibles, effectuer une analyse préliminaire et cibler les solutions les plus susceptibles d'être mises en œuvre.
31 mars 2014   – Détermination des solutions à analyser et à être formulées en détail.

Analyse des données et formulation des solutions :

Après l'étape de la collecte des données, utiliser les données de l'ensemble des ports pour formuler en détail et appuyer les solutions cernées, et formuler des recommandations aux fins d'examen par les gestionnaires du Programme des PPB.
1er décembre 2014  

– Solutions formulées en détail et présentées au Comité national de gestion des PPB aux fins de décision.

Recommandations à la haute direction :

Présenter les solutions à la haute direction du Ministère et élaborer un plan de mise en œuvre, au besoin.
31 mars 2015  

– Résultats présentés à la haute direction.

– Rédaction d'un mémoire au Cabinet et préparation de présentations au Conseil du Trésor (au besoin).

Recommandation

Justification : Au moment de l'évaluation, les données sur le rendement des ports et sur l'état des installations portuaires n'étaient pas tout à fait à jour. Les renseignements indiquent que les procédures relatives à la saisie des données dans le système d'information portuaire (IPI) du Programme des PPB ne sont pas systématiquement ou promptement suivies dans les régions. L'outil d'extraction des PPB « SCHMIR » (Small Craft Harbours Management Information Retriever) et l'inventaire détaillé, qui permettent la manipulation des données et la production de rapports connexes, ne sont pas pleinement utilisés dans toutes les régions.

Recommandation no 2 : Compte tenu de l’importance d'avoir des renseignements complets, fiables, accessibles et à jour pour éclairer la prise de décisions et la production de rapports, il est recommandé que les gestionnaires du Programme des PPB élaborent et mettent en œuvre un plan de travail afin d’assurer que les données requises, y compris les données administratives et les données sur le rendement recueillies par les régions, sont saisies et mises à jour en temps opportun dans IPI, et que le déploiement de l'outil d'extraction « SCHMIR » se poursuive dans toutes les régions, conformément aux délais et aux priorités établis dans le plan de travail.

   
Stratégie

Les gestionnaires du Programme des PPB reconnaissent la nécessité d'assurer l'intégrité des données de leurs systèmes. Cela exigera des efforts sur plusieurs plans, dont la validation des champs de données saisies dans l'application elle-même, l'établissement de responsabilités claires relatives à la saisie des données, l'établissement d'un calendrier de gestion des données bien communiqué et surveillé, la formation appropriée des utilisateurs, la fourniture d'outils d'aide aux utilisateurs, et la production d'un plan de communications continues pour tenir les utilisateurs au courant des exigences et des fonctionnalités existantes et nouvelles. La stratégie sera initialement dirigée par l'Administration centrale nationale, avec la participation des comités fonctionnels des PPB (comités nationaux composés de membres du personnel régional et de la région de la capitale nationale), qui détermineront les exigences relatives aux systèmes nationaux (IPI et SCHMIR) pour répondre aux besoins du Programme et aux exigences en matière de surveillance et de production de rapports ministériels. Un plan de travail détaillé a été rédigé, dans lequel les principaux jalons et les délais ont été établis en ce qui concerne l'examen et la mise à jour des écrans de IPI et des rapports, la fonctionnalité connexe du SCHMIR, les responsabilités et le calendrier de gestion des données, la formation des utilisateurs et les exigences en matière de communications continues.   

 
Mesures de gestion Date d'échéance (avant la fin du mois) Mise à jour sur l'état d'avancement : Terminé/Conforme aux échéances/Raison de la modification de la date d'échéance Résultats

Pour chaque secteur d'activités, coordonner un examen des processus opérationnels des PPB dans nos systèmes et renouveler les écrans de IPI, les pages du SCHMIR et les rapports des PPB en conséquence.

Établir un calendrier de gestion des données des PPB découlant de ce renouvellement et l'implanter dans toutes les régions.

Avril 2014 – Volet Finances

Août 2014 – Volet Actifs et Ingénierie

Janvier 2015 –
Volet Services à la clientèle

 

Formulaires de saisie des données dans IPI à jour, conteneurs de renseignements dans le SCHMIR à jour, modifications des rapports existants dans Cognos.

Communication des responsabilités et des délais à tout le personnel des PPB, tels qu'ils figurent dans le calendrier de gestion des données à jour.
Entamer un processus mensuel de rapprochement financier entre IPI et Abacus pour assurer la production d'états des dépenses et de projections financières exacts et opportuns. D'avril 2013 à mars 2014  

Lettres d'appel mensuelles aux membres du personnel des régions pour rapprocher les données financières de l'IPI et d'Abacus.

Détermination et mise en œuvre des solutions possibles pour automatiser le processus susmentionné.