Évaluation du programme de gestion intégrée des océans


Numéro de projet : 6B135
Rapport final
Février 2012
Direction générale de l'évaluation

Table des matières

Acronymes

AAP
Architecture des activités de programme
APC
Agence Parcs Canada
DG
Directeur général
EC
Environnement Canada
EE
Évaluations des écosystèmes
F-P-T
Fédéral/provincial/territorial
GIO
Programme de gestion intégrée des océans
MPO
Ministère des Pêches et des Océans
ONGE
Organisation non gouvernementale de l'environnement
PAO
Plan d'action pour les océans
SdO
Santé des océans
SFAMP
Stratégie fédérale sur les aires marines protégées
SM
Sous-ministre
SMA
Sous-ministre adjoint
WWF
Fonds mondial pour la nature
ZEGO
Zone étendue de gestion des océans
ZI
Zone d'intérêt
ZPM/AMP
Zone de protection marine/aire marine protégée

 

Résumé

Portée et méthodologie

Objectif de l'évaluation

Le principal objectif de cette évaluation est de déterminer si le programme de Gestion intégrée des océans est pertinent, s'il est géré de manière efficace et efficiente et si les objectifs établis sont atteints. Par conséquent, l'évaluation visait à déterminer dans quelle mesure le programme de Gestion intégrée des océans assure l'optimisation des ressources. Pour ce faire, les questions relatives à la pertinence et au rendement, dont l'efficacité, l'efficience et l'aspect économique, ont été évaluées conformément à la Politique sur l'évaluation (2009) du Conseil du Trésor. Cette évaluation se concentrait sur la période allant de 2005-2006 au présent et a été menée entre juin 2011 et janvier 2012.

Description du programme

Le programme de Gestion intégrée des océans est l'activité de programme de Pêches et Océans Canada responsable de la gestion intégrée des océans et de la mise en application des outils de conservation marine pour la protection des aires marines sensibles ou importantes. Le programme de Gestion intégrée des océans procure aux responsables des gouvernements fédéral et provinciaux, à l'industrie, aux organisations non gouvernementales, aux groupes autochtones et aux Canadiens les outils nécessaires pour élaborer conjointement des plans de gestion intégrée des océans qui tiennent compte des facteurs sociaux, économiques et environnementaux lors de la prise de décisions. Le résultat escompté du programme de Gestion intégrée des océans est une gestion des activités relatives aux océans qui préserve la santé écologique des océans tout en permettant leur exploitation durable.

Méthodologie d'évaluation

L'évaluation a été effectuée selon une conception non expérimentale et une approche à secteurs d'intérêt multiples. Les données qualitatives et quantitatives nécessaires à l'évaluation ont été obtenues à partir des sources suivantes :

  • Examen de documents et de données sur le rendement
  • Vingt-quatre entrevues menées auprès d'informateurs-clés, dont les membres de la haute direction, les intervenants et les experts externes
  • Sondage en ligne envoyé aux partenaires du programme de Gestion intégrée des océans et aux intervenants (60 personnes ont répondu, ce qui donne un taux de réponse de 36 %)
  • Deux études de cas portant sur des modules sélectionnés de l'initiative Santé des océans

Principaux résultats

Pertinence

  • Les données de l'évaluation indiquent qu'il existe un besoin constant de programmes concernant les océans. Les océans du Canada ont une grande importance sur le plan économique et social; pourtant, ils montrent des signes de pression dans un bon nombre de secteurs. L'avis des informateurs-clés et des intervenants du programme de Gestion intégrée des océans interrogés ainsi que les sondages d'opinion soutiennent également les efforts visant à améliorer la gestion des océans. La gestion intégrée est une approche qui s'est avérée efficace pour la planification terrestre et qui a été adoptée par d'autres pays pour gérer les environnements marins.
  • Le programme de Gestion intégrée des océans va dans le sens des priorités fédérales, notamment celles liées aux affaires économiques (un environnement sain). Il constitue un élément clé de la Stratégie nationale sur l'eau du gouvernement du Canada, par le biais du leadership et de la responsabilité vis-à-vis de nombreux modules de l'initiative Santé des océans, et appuie les stratégies fédérales complémentaires (p. ex. la Stratégie fédérale de développement durable). Les activités du programme de Gestion intégrée des océans appuyées par l'initiative Santé des océans contribuent au respect des engagements internationaux en lien avec la diversité biologique, particulièrement les aires marines protégées et les réseaux d'aires marines protégées (Convention sur la diversité biologique).
  • Le programme de Gestion intégrée des océans cadre avec les priorités ministérielles; il tient compte du résultat stratégique pour les écosystèmes aquatiques durables et contribue au résultat stratégique des secteurs maritimes et des pêches économiquement prospères en appuyant le développement durable des océans. L'harmonisation des priorités du programme est soumise, au sein de Pêches et Océans Canada, à des tensions persistantes entre l'approche écosystémique et un accent historique sur la gestion par espèce.
  • La Loi sur les océans et la Stratégie sur les océans du Canada définissent le mandat fédéral relativement à la gestion intégrée des océans. Le niveau fédéral et le Pêches et Océans Canada apportent une contribution importante et appropriée à ces programmes, en collaboration avec les autres ordres de gouvernement et d'autres intervenants. Certains jugent que le rôle du Ministère pourrait être plus complet afin de respecter son mandat leadership décrit dans la Loi sur les océans pour la gestion intégrée des océans.

Rendement

Efficacite
  • Les données de l'évaluation provenant de l'ensemble des secteurs d'intérêt indiquent certains progrès réalisés en vue de l'atteinte des résultats immédiats et intermédiaires du programme de Gestion intégrée des océans.
  • Le programme de Gestion intégrée des océans a mobilisé une grande variété d'intervenants en matière de gestion intégrée des océans. Les partenaires/intervenants du programme de Gestion intégrée des océans interrogés qui ont participé aux consultations/comités se sont montrés généralement satisfaits de ces processus. On a remarqué des répercussions dans certains secteurs tels que l'inclusion d'une vaste gamme de points de vue, mais on a senti moins de répercussions dans les secteurs de la prise de décisions concernant la gestion des océans et l'engagement des intervenants envers la gestion intégrée des océans.
  • Les plans de Gestion intégrée des océans n'ont pas été mis en œuvre selon les délais indiqués dans le plan stratégique du Ministère. À ce jour, seul un plan de Gestion intégrée des océans a été approuvé par le Ministère, tandis que les plans de Gestion intégrée des océans dans quatre autres Zone étendue de gestion des océans en sont à différentes étapes d'achèvement et d'approbation. Étant donné que les plans de Gestion intégrée des océans n'en sont pas à l'étape de mise en œuvre, les effets sur les politiques ou les pratiques pour les décisions liées aux océans ont été limités.
  • Les progrès sont mitigés quant à l'établissement de zones de protection marines en vertu de la Loi sur les océans et quant à la protection et à la conservation des écosystèmes marins. Beaucoup de progrès ont été enregistrés pour ce qui est de l'élaboration des soutiens stratégiques et opérationnels clés visant à mettre en place et à gérer un réseau national d'aires protégées. Les progrès ont été plus lents en ce qui concerne l'établissement de nouvelles aire marine protégée (l'objectif de l'initiative Santé des océans, soit six nouvelles aire marine protégée en vertu de la Loi sur les océans d'ici 2012, ne sera pas atteint) et l'élaboration d'indicateurs et de protocoles de surveillance pour la gestion des aire marine protégée existantes.
  • L'objectif ultime du programme – gérer les activités liées aux océans de façon à préserver la santé écologique des océans tout en permettant leur exploitation durable – est ambitieux, et ne peut être atteint qu'à long terme. De plus, il est difficile d'évaluer la contribution du programme de Gestion intégrée des océans à l'atteinte de ce résultat. Certains doutent que la conception du programme permette d'atteindre cet objectif.
  • Le programme a donné peu de résultats inattendus dans l'ensemble, mais ils étaient pour la plupart positifs. Ces résultats inattendus provenaient en grande partie du secteur des aspects bénéfiques des collaborations. Le programme a donné un résultat négatif inattendu, à savoir des attentes accrues de la part des intervenants à l'égard de la gestion intégrée des océans; ces attentes n'ont pas été respectées dans le cadre du programme actuel, ce qui a diminué la crédibilité de Pêches et Océans Canada et a créé un manque de confiance à l'égard de l'engagement fédéral envers la gestion intégrée des océans.
Efficience
  • En général, il est difficile de faire le suivi des ressources financières affectées au programme de Gestion intégrée des océans, en raison de l'évolution de la portée du programme au cours de la période d'étude. Toutefois, les ressources étaient généralement jugées comme étant maigres pour le programme. Parmi les facteurs nuisant à l'efficience, on trouve les retards, les processus de consultation entre plusieurs intervenants (qui prennent du temps et sont coûteux), le manque de coordination et l'absence de cibles et d'objectifs bien formulés pour le programme.
  • Le cadre de référence des comités interministériels en lien avec la gestion des océans a été mis à jour pour l'initiative Santé des océans, et les rôles et responsabilités des ministères fédéraux ont été perçus comme étant bien définis. Toutefois, les comités du sous-ministre et des sous-ministres adjoints ne se sont pas rencontrés fréquemment, et certains ont trouvé que la participation de la haute direction et la responsabilité d'autres ministères quant à la question des océans étaient limitées. On signale au sein du Pêches et Océans Canada une tension persistante entre la gestion des océans et la gestion des pêches. Cette tension reflète le rôle double du Ministère dans ces domaines. Une amélioration de la collaboration entre l'administration centrale et les régions s'est fait ressentir, nécessitant une attention continue à la coordination et à la communication.
  • Le Secteur des sciences a fortement appuyé la gestion intégrée des océans, bien que les ressources continuent de poser des difficultés dans le domaine complexe des sciences des écosystèmes. Des données sociales, culturelles et économiques sont recueillies dans les régions, souvent avec l'aide d'experts externes. L'utilisation pratique et l'intégration de l'information dans les processus de gestion intégrée des océans ont été difficiles.
  • Le programme de Gestion intégrée des océans met actuellement au point des outils de surveillance et d'évaluation du rendement. Toutefois, au cours de la période visée par l'étude, les activités financées par le biais de l'initiative Santé des océans ont fait l'objet d'une évaluation du rendement à la fois informelle et officielle. Les responsables des différents modules sont généralement satisfaits des exigences relatives à la surveillance et à la déclaration en vertu de l'initiative Santé des océans, et le processus de mesure du rendement s'est avéré utile aux fonctions de gestion interne et de rapports.
  • Le programme de Gestion intégrée des océans a amené le fédéral à se pencher davantage sur la gestion intégrée des océans. Bon nombre des leçons apprises pourraient contribuer à faire progresser les efforts visant à répondre aux priorités changeantes. Les secteurs prioritaires établis dans l'évaluation comprenaient la progression des plans de Gestion intégrée des océans en vue de leur mise en œuvre, le respect des engagements quant à la désignation d'aires marines protégées et de réseaux d'aires marines protégées en vertu de la Loi sur les océans, le règlement des difficultés liées à la gestion des aire marine protégée, et enfin l'amélioration de la coordination.
Économie
  • De nombreuses suggestions ont été émises pour améliorer l'efficacité du programme de Gestion intégrée des océans afin d'obtenir les résultats escomptés. Il existe dans le monde de nombreuses recommandations et mises au point dont on pourrait s'inspirer pour apporter des améliorations au programme.

Recommandations

1) Les plans de Gestion intégrée des océans n'ont pas été mis en œuvre selon les délais indiqués dans le plan stratégique du Ministère. À ce jour, un seul plan de Gestion intégrée des océans a été approuvé par le Ministère. Afin de démontrer les résultats, le programme a besoin d'objectifs bien définis accompagnés d'une stratégie appropriée de mesure du rendement. Une nouvelle ébauche de stratégie de mesure du rendement, incluant des composantes relatives aux sciences et à la politique, a été élaborée récemment.

Recommandation :
Afin de pouvoir régulièrement surveiller et prouver les résultats, le sous-ministre adjoint principal, secteur Écosystèmes et Gestion des pêches, en collaboration avec le sous-ministre adjoint, Politiques relatives aux programmes, devrait établir, puis communiquer au personnel et aux intervenants, des objectifs de Gestion intégrée des océans clairs et atteignables à court, à moyen et à long terme. Ces objectifs doivent cadrer avec la stratégie de mesure du rendement dont l'ébauche a récemment été préparée.

2) Une amélioration est nécessaire dans les domaines de la prise de décisions relatives à la gestion des océans, de l'engagement des intervenants envers la gestion intégrée des océans et de l'efficacité des processus des comités. Malgré l'amélioration de la collaboration, une attention continue doit être portée à la coordination et à la communication.

Recommandation :
Le sous-ministre adjoint principal, secteur Écosystèmes et Gestion des pêches, en collaboration avec le sous-ministre adjoint, Politiques relatives aux programmes, doit assumer un rôle de leadership actif pour accroître la mobilisation de la haute direction au sein des autres ministères afin de promouvoir le respect des engagements en matière de Gestion intégrée des océans.

3) Le programme de Gestion intégrée des océans a mobilisé une grande variété d'intervenants en matière de gestion intégrée des océans. Les consultations et les comités ont inclus une vaste gamme de points de vue. Toutefois, afin d'améliorer l'efficience et l'efficacité, il est conseillé de rationaliser la participation des intervenants aux processus.

Recommandation :
Le sous-ministre adjoint principal, secteur Écosystèmes et Gestion des pêches, en collaboration avec le sous-ministre adjoint, Politiques relatives aux programmes, devrait examiner et rationaliser les processus de collaboration actuels afin d'améliorer l'efficacité et l'efficience de la participation des intervenants.

1. Introduction

1.1 Contexte de l'évaluation

Ce rapport présente les résultats de l'évaluation du programme de Gestion intégrée des océans (GIO) du ministère des Pêches et des Océans (MPO). Conformément à la Politique sur l'évaluation (2009) du Conseil du Trésor, l'évaluation vise à déterminer dans quelle mesure le programme de GIO assure l'optimisation des ressources. Pour ce faire, on a évalué les principales questions relatives à la pertinence et au rendement, dont l'efficacité, l'efficience et l'aspect économique.

1.2 Portée

Le principal objectif de cette évaluation est de déterminer si le programme de GIO est géré de manière efficace et efficiente et si les résultats escomptés sont atteints. L'évaluation se concentrait sur la période allant de 2005-2006 au présent et a été menée entre juin 2011 et janvier 2012. Elle a été dirigée par la Direction générale de l'évaluation du MPO. Les services d'un conseiller externe ont été retenus afin de mettre au point le plan d'évaluation et de mener l'évaluation du programme de GIO. Il est à noter qu'en raison du chevauchement important du programme de GIO et de l'initiative horizontale fédérale Santé des océans (SdO), les évaluations du programme de GIO et de l'initiative SdO ont eu lieu simultanément.

2. Profil du programme

2.1 Contexte et objectifs

Le 31 janvier 1997, le gouvernement du Canada a fait entrer en vigueur la Loi sur les océans, faisant ainsi du Canada le premier pays au monde à se doter d'une législation exhaustive dans le domaine des océans. La Loi sur les océans fournit un cadre aux initiatives actuelles et futures de gestion des océans. L'article 31 de la Loi sur les océans prévoit que le ministre des Pêches et des Océans « dirige et favorise l'élaboration et la mise en œuvre de plans pour la gestion intégrée de toutes les activités ou mesures qui s'exercent ou qui ont un effet dans les estuaires et les eaux côtières et marines faisant partie du Canada ou sur lesquelles le droit international reconnaît à celui-ci des droits souverains ».

Le programme de GIO est l'activité de programme du MPO responsable de la gestion intégrée des océans et de la mise en application des outils de conservation marine pour la protection des aires marines sensibles ou importantes. Alors que les décisions relatives à la gestion des océans étaient autrefois axées sur une seule activité liée aux océans, la gestion intégrée des océans est basée sur une approche écosystémique globale. Le programme de GIO procure aux responsables des gouvernements fédéral et provinciaux, à l'industrie, aux organisations non gouvernementales, aux groupes autochtones et aux Canadiens les outils nécessaires pour élaborer conjointement des plans de gestion intégrée des océans qui tiennent compte des facteurs sociaux, économiques et environnementaux lors de la prise de décisions. Le programme contribue également à l'atteinte des engagements juridiques internationaux du Canada en matière d'océans. Le résultat escompté du programme de GIO est une gestion des activités relatives aux océans qui préserve la santé écologique des océans tout en permettant leur exploitation durable. Le programme de GIO doit mettre en œuvre la Stratégie sur les océans du Canada, y compris deux phases de financement : le Plan d'action pour les océans (PAO) (Phase 1) (2005-2006 à 2006-2007) et l'initiative SdO (2007-2008 à 2011-2012).

2.2 Activités de programme

Dans l'architecture des activités de programme (AAP) du Ministère pour 2011-2012, le programme de GIO est une activité de programme faisant partie du résultat stratégique quant aux écosystèmes aquatiques durables. Le programme de GIO comprend deux domaines de sous-activités, à savoir les évaluations des écosystèmes et les outils de conservation marine1.

Gestion intégrée des océans

La sensibilisation et la mobilisation des autorités fédérales, provinciales et territoriales, des groupes autochtones, de l'industrie, des organisations non gouvernementales et des Canadiens dans un espace océanique donné font partie intégrante de la planification intégrée de la gestion des océans. La sous-activité de gestion intégrée des océans, dans le programme de GIO, comprend l'élaboration d'outils, de forums et de structures de gouvernance appuyant l'élaboration et la mise en œuvre collaboratives de plans de GIO. Cinq zones étendues de gestion des océans (ZEGO) ont été déterminées afin de mettre à l'essai l'approche de gestion intégrée des océans. Il existe pour chaque ZEGO des comités de gouvernance collaborative ainsi que des comités consultatifs et des comités techniques formés à l'échelle régionale ou sous-régionale afin d'appuyer la gestion intégrée des océans.

Les sciences des écosystèmes contribuent à la gestion intégrée des océans au sein de chaque ZEGO, y compris à l'évaluation des composantes biophysiques des ZEGO (sous‑activité d'évaluation des écosystèmes) et, à l'aide d'examens de l'écosystème fondés sur des données scientifiques, à l'élaboration d'examens des espaces marins du point de vue social, culturel et économique (sous-activité de gestion intégrée des océans). D'après ces données, on détermine des directives et des objectifs écologiques, sociaux, culturels et économiques, et on sélectionne des approches de gestion, y compris la création d'outils de soutien aux décisions fondés sur les risques.

La sous-activité de gestion intégrée des océans comprend également des activités de communication et de réseautage, par exemple la coordination d'événements ou d'occasions de sensibilisation du public (comme la Journée mondiale des océans) et la création de réseaux et d'occasions pour la transmission d'information et le soutien aux décisions et aux actions prioritaires pour de multiples intervenants (comme le Portail des océans et les centres d'expertise).

Enfin, la sous-activité de gestion intégrée des océans comprend la responsabilité quant aux modules sélectionnés financés en vertu de Phase I du PAO et de l'initiative SdO, en lien avec la collaboration et le transfert des connaissances. Ces modules comprennent notamment des initiatives et des activités de sciences océaniques à caractère technologique à l'échelle internationale.

Outils de conservation marine

La sous-activité liée aux outils de conservation marine appuie la gestion durable des ressources océaniques en offrant des options pour protéger des aspects essentiels de l'écosystème. La Convention sur la diversité biologique (1993) a contribué à faire reconnaître dans le monde entier l'importance des aires marines protégées et des réseaux d'aires marines protégées en tant que stratégie d'atténuation pour lutter contre la dégradation des environnements marins2. La création d'un réseau national d'aires marines protégées est un engagement international essentiel du gouvernement du Canada (p. ex. au Sommet mondial sur le développement durable en 2002, à la Convention sur la diversité biologique de 2004 et à la Conférence des parties à la CDB 2010), de même qu'un engagement national (p. ex. en vertu de la Loi sur les océans et du Plan d'action pour les océans). La création d'un réseau d'aires marines protégées était une mesure clé du PAO appuyée par l'initiative SdO.

Les mesures prises dans le cadre de la sous-activité liée aux outils de conservation marine sont les suivantes : détermination de zones d'intérêt (ZI) et désignation de zones de protection marines en vertu de la Loi sur les océans afin de protéger et de conserver les espèces et habitats marins, y compris l'établissement d'objectifs de conservation et la création d'approches de réglementation et de gestion pour atteindre les objectifs de conservation, ainsi que la promotion d'une stratégie fédérale et d'un réseau national d'aires marines protégées.

Les zones de protection marine en vertu de la Loi sur les océans sont établies dans un contexte de gestion intégrée des océans (c'est-à-dire de manière collaborative avec d'autres partenaires et intervenants) et dans un contexte large de planification marine tenant compte des utilisations et des utilisateurs des milieux océaniques afin d'augmenter l'efficacité de ces aires protégées et de veiller à ce que les zones environnantes soient gérées de façon complémentaire.

Évaluations des écosystèmes

La sous-activité d'évaluation des écosystèmes (EE) fournit des bases scientifiques pour le programme de GIO afin de contribuer aux plans de gestion intégrée des océans, aux outils de conservation marine ainsi qu'à l'évaluation et à la surveillance continue des espaces marins. Le Secteur des sciences offre également son appui en définissant des objectifs de conservation pour les ZI, en déterminant des indicateurs et en élaborant des protocoles et des stratégies de surveillance pour les zones de protection marines existant actuellement en vertu de la Loi sur les océans.

Les évaluations des écosystèmes font intervenir plusieurs disciplines. Elles nécessitent de comprendre toutes les variables des océans et leurs interactions, qu'il s'agisse de choses vivantes ou non vivantes, pour montrer au bout du compte en quoi les activités humaines peuvent avoir des répercussions sur les écosystèmes marins. Les produits scientifiques clés comprennent ce qui suit : rapports d'examen et d'évaluation de l'écosystème, avis scientifiques du Secrétariat canadien de consultation scientifique quant aux zones d'importance écologique et biologique, identification des espèces et des attributs des communautés d'importance écologique, outils d'évaluation des risques, indicateurs des écosystèmes et cadres des stratégies de surveillance.

Réalisation du programme

La réalisation du programme de GIO a lieu en grande partie dans les régions. Le MPO mène ses activités dans six régions administratives, à savoir les régions de Terre­Neuve­et­Labrador, des Maritimes, du Golfe, du Québec, du Centre et de l'Arctique, et du Pacifique. Des ententes sur les niveaux de service sont négociées tous les ans entre l'administration centrale du MPO et chacune des régions. Les ententes sur les niveaux de service indiquent le niveau d'investissement dans chaque région, les activités de programme et les éléments livrables, p. ex. la gouvernance pour la gestion intégrée des océans, les évaluations des écosystèmes, la création, la désignation et la gestion continue des AMP, ainsi que la mise en œuvre de concepts de réseaux biorégionaux d'AMP et de plans d'action.

1  Il est à noter que l'évaluation des écosystèmes (science) n'a été incluse que récemment en tant que sous‑activité de la gestion des océans. De plus, la sous-activité de gestion intégrée des océans est subsumée sous les outils de conservation marine dans l'architecture d'activités de programme pour 2011‑2012. Avec de profil de programme, la sous-activité de gestion intégrée des océans est séparée des outils de conservation marine afin d'être en conformité avec la réalité du fonctionnement du programme de GIO.

2  Le réseau fédéral d'aires marines protégées du Canada est composé des trois programmes de base suivants : les zones de protection marines créées en vertu de la Loi sur les océans (MPO) (afin de protéger et de conserver les habitats importants pour les poissons et les mammifères marins, les espèces marines menacées, les éléments uniques et les zones de forte productivité biologique ou de grande biodiversité), les réserves marines de faune (Environnement Canada) (afin de protéger et de conserver les habitats de diverses espèces sauvages, y compris les oiseaux migrateurs et les espèces menacées), et enfin les aires marines nationales de conservation (afin d'assurer la conservation et la protection d'exemples représentatifs du patrimoine marin canadien, qu'il soit naturel ou culturel, et d'offrir au public des occasions d'enrichir ses connaissances et de profiter de ce patrimoine). Dans l'ensemble du rapport, les expressions « zones de protection marines » et « aires marines protégées » renvoient aux aires marines protégées par un des ministères ou organismes pertinents. Les zones de protection marines établies en vertu de la Loi sur les océans sont les aires marines protégées définies par le MPO.

2.3 Ressources du programme

Le programme de GIO est financé par une combinaison de ressources des services votés et de budget des mesures temporaires (Phase I du PAO et initiative SdO). Le tableau 1 résume les fonds provenant des services votés (ou financement permanent) pour le programme de GIO. Ce financement s'élève à 32,9 millions de dollars par année. Pour ce qui est du financement provenant du budget des mesures temporaires (ou financement non permanent), un financement total de 17,05 millions de dollars a été attribué au MPO pour 13 des 18 modules de la Phase I du Plan d'action pour les océans3. L'initiative SdO comprend environ 21 millions de dollars de financement total attribué au MPO sur cinq ans pour 9 des 22 modules (sauf un module dirigé par la Garde côtière canadienne)4.

Tableau 1 : Affectations du budget initial des services votés du programme de GIO de 2010-2011
Budget initial de 2010-2011 Gestion intégrée Outils de conservation marine Évaluation des écosystèmes* Total du programme de gestion des océans
Salaires 6 804 371 $ 2 441 280 $ 17 518 305 $ 26 763 956 $
Fonctionnement et entretien 2 926 867 $ 540 755 $ 2 605 580 $ 6 073 202 $
Contributions par catégorie 50 000 $ 0 0 50 000 $
Total 9 781 238 $ 2 982 035 $ 20 123 885 $ 32 887 158 $

* 2011-12. Il est à noter que les sommes allouées à l'évaluation des écosystèmes comprennent les activités scientifiques visant à soutenir les océans, de même que les autres programmes au sein du MPO, comme le programme de l'habitat et des espèces en péril et le programme des produits et services hydrographiques.

Tableau 2 : Plan d'action pour les océans – Répartition par module au MPO
Initiatives Répartition du financement
2005-2006
(000 $)
2006-2007
(000 $)
Leadership international, souveraineté et sécurité
1. Golfe du Maine (collaboration entre le Canada et les États-Unis) 150 150
Gestion intégrée des océans pour le développement durable
2. Rapports portant sur la science des écosystèmes 800 700
3. Repérage des zones écologiquement sensibles 1 000 1 400
4. Objectifs quant à l'écosystème/réglementation intelligente 1 000 1 200
5. Évaluations et analyses économiques 150 150
6. Consultations régionales ciblées et mobilisation 500 200
7. Entente entre les gouvernements fédéral/provinciaux/territoriaux et les groupes autochtones 800 900
8. Gestion et organismes consultatifs à l'échelle régionale 1 000 1 000
Santé des océans
9. Zones de protection marine de la Loi sur les Océans 1 600 1 600
10. Stratégie nationale sur les aires marines protégées 170 130
11. Avis et recherche scientifiques sur les aires marines protégées 100 150
Sciences et technologies des océans
12. Réseau de technologies océaniques 100 100
13. Projets pilotes de démonstration de la technologie à la baie Placentia 1 000 1 000
Total – MPO 8 370 8 680

Tableau 3 : Mise en correspondance des ressources et des modèles financés de l'initiative SdO avec les sous-activités du programme de GIO
Module GIO*, outils de conservation marine et évaluations des écosystèmes (EE) Financement de l'initiative SdO de 2007-2008 à 2011-2012 (en milliers)
Initiative SdO
1. Module 13 : Mise en œuvre de la Stratégie fédérale sur les aires marines protégées Outils de conservation marine 1 250
2. Module 14 : Établissement d'un réseau fédéral-provincial-territorial d'AMP Outils de conservation marine 2 500
3. Module 15 : Conseil de l'Arctique – Projets de gestion écosystémique GIO 1 000
4. Module 16 : Centres d'expertise sur les océans GIO 3 000
5. Module 17 : Collaboration avec le Fonds mondial pour la nature (WWF) GIO 213
6. Module 18 : Golfe du Maine GIO 750
7. Module 19 : Établissement d'aires marines protégées Outils de conservation marine 5 250
8. Module 20 : Liens entre les outils d'évaluation de la gestion intégrée et ceux de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale GIO 1 450
9. Module 21 : Soutien aux sciences écosystémiques et avis sur la santé des océans EE 5 500
Total – GIO   20 913

*Bien qu'il ne figure pas comme sous-activité dans l'AAP, le programme de GIO fonctionne comme une sous-activité dans le cadre du programme et a donc été indiqué séparément ici.

3   Le financement total pour le PAO s'élevait à 28,4 millions de dollars.

4   Le financement total pour l'initiative SdO s'élevait à 61,5 millions de dollars.

2.4 Modèle logique

Le modèle logique pour le programme de GIO présente les activités et les résultats, de même que les résultats directs escomptés, les résultats intermédiaires et les résultats finaux. Ce modèle logique se trouve à la page suivante.

Modèle logique du programme de gestion intégrée des océans

2.5 Partenaires et intervenants du programme

Étant donné que la gestion des océans a une grande portée et a des répercussions qui vont au-delà du gouvernement fédéral, le programme de GIO concerne de nombreux partenaires et intervenants, tels que les suivants :

  • Les représentants provinciaux et territoriaux. La responsabilité en matière de gestion et de protection des océans relève aussi bien des autorités fédérales que des autorités provinciales ou territoriales. Ces deux paliers du gouvernement se partagent cette responsabilité et se chargent d'autres questions telles que le réseau des aires marines protégées et les pêches.
  • Les organismes de réglementation qui prennent des décisions concernant les activités marines dans un espace donné (p. ex. les organismes fédéraux, provinciaux et territoriaux chargés des secteurs comme l'exploitation et le transport des ressources).
  • L'industrie (la pêche, la navigation, l'aquaculture, le pétrole et le gaz, etc.).
  • Les organisations non gouvernementales, particulièrement les organisations non gouvernementales de l'environnement (ONGE) et les groupes communautaires.
  • Les organisations autochtones.
  • Autres partenaires et intervenants, comme les universités et les organismes internationaux.

Le programme de GIO ne comporte pas de groupe bénéficiaire unique ou clairement énoncé. Tout compte fait, tous les Canadiens profitent de la santé des océans et de l'exploitation durable des ressources océaniques et, de façon plus générale, la conservation des ressources océaniques est importante pour les générations futures.

2.6 Gouvernance

Un modèle de gouvernance des océans a été établi lorsque le PAO a été mis en place en 2005-2006, afin de coordonner et de mettre en œuvre toutes les activités concernant les océans. Le modèle comprend des comités régionaux, des comités fédéraux/provinciaux/
territoriaux et des comités interministériels fédéraux, qui fournissent un forum de concertation visant à soutenir la gestion de toutes les activités touchant aux aires marines. En 2008, le cadre de référence des comités interministériels fédéraux a été mis à jour, afin de clarifier les rôles, les responsabilités et les liens hiérarchiques.

Comités interministériels fédéraux

Il existe trois comités interministériels fédéraux :

  • Le Comité interministériel des sous-ministres sur les océans est un comité spécial qui se rassemble au besoin; toutefois, le comité ne s'est pas rassemblé depuis 2007-2008.
  • Le Comité interministériel des sous-ministres adjoints sur les océans est un sous-comité du Comité interministériel des sous-ministres sur les océans. Le comité est constitué de représentants des 18 ministères et organismes fédéraux qui participent aux activités touchant aux océans, par l'entremise de politiques, de programmes, de services, de règlements et d'autres d'activités. Le sous‑ministre adjoint, Secteur des sciences des écosystèmes et des océans (MPO), préside le comité (jusqu'en juin 2011, avant la réorganisation au sein du MPO). Le comité est un forum de concertation pour les sujets liés au PAO et, de façon plus générale, à la mise en œuvre du programme fédéral portant sur les océans du Canada. Le comité fournit des directives opérationnelles aux groupes subalternes. Il s'est rassemblé trois fois en 2008 et en 2009.
  • Le Comité interministériel des directeurs généraux sur les océans comprend une représentation des ministères partenaires de l'initiative SdO (cinq ministères fédéraux) et des organismes centraux, soit un total d'environ 20 organisations. Le comité offre des conseils et du soutien au Comité interministériel des sous-ministres adjoints sur les océans et fournit également un forum de concertation en faveur de la stratégie nationale de gestion de toutes les activités qui touchent aux aires marines. Le comité s'est rassemblé sept fois depuis 2007-2008.

Les services de secrétariat sont effectués par la direction des opérations générales du Secteur des sciences des écosystèmes et des océans du MPO, afin de coordonner les activités des comités interministériels (depuis 2010-2011).

Fédéral/provincial/territorial

Le groupe de travail sur les océans était l'organisme fédéral/provincial/territorial relevant du Conseil canadien des ministres des pêches et de l'aquaculture. Ce groupe a été dissout en 2010, après avoir réalisé la majorité de son plan de travail. Le groupe de travail sur les océans a fourni un mécanisme permettant de mettre en œuvre ou de promouvoir des activités liées à la gestion intégrée des océans et à l'élaboration d'aires marines protégées dans les différentes régions. En tant que coprésident du groupe de travail sur les océans, le directeur général des océans (ou son représentant) était responsable de présenter les mises à jour et les enjeux associés à la gestion intégrée des océans et à l'élaboration d'une Stratégie fédérale sur les aires marines protégées et d'un Cadre national pour le réseau d'aires marines protégées au Canada.

Cadre de gouvernance régional

Les comités régionaux sur la gestion des océans (ou les organismes semblables) traitent les enjeux liés à la gestion des océans à l'échelle régionale, y compris les activités de gestion intégrée des océans en cours au sein des ZEGO (le mandat et la composition des comités régionaux font l'objet de discussions plus approfondies à la section 4.2 ci‑dessous). Les comités régionaux sur la gestion des océans doivent faire un compte rendu de leurs progrès en passant par le Comité interministériel des directeurs généraux sur les océans et le Comité interministériel des sous-ministres adjoints sur les océans.

3. Méthodologie

3.1 Gestion de projets

L'évaluation a été effectuée par une équipe d'évaluation externe dirigée par la gestionnaire principale de la Direction générale de l'évaluation du MPO. L'équipe a collaboré avec le personnel du programme pour déterminer les documents pertinents, cibler les répondants et intervenants principaux à inclure dans l'évaluation, examiner les études et les produits livrables, puis formuler des commentaires à leur égard.

3.2 Démarche et conception de l'évaluation

L'évaluation a été menée selon une méthode non expérimentale qui consistait à obtenir des mesures au terme de la mise en œuvre du programme, sans faire appel à un groupe de référence. Ce modèle a été choisi parce que le programme de GIO est un programme de portée générale qui a été conçu pour être offert dans l'ensemble du Canada, peu importe le secteur ou la région. Diverses méthodes (p. ex. entrevues, examen de documents, sondage) ont été employées dans le cadre de l'évaluation. Les données recueillies grâce à ces méthodes ont ensuite été triangulées de façon à obtenir des résultats valides et à formuler des conclusions.

3.3 Principaux enjeux et questions d'évaluation

Les questions de l'évaluation portent à la fois sur la pertinence et le rendement, y compris les aspects portant sur l'efficacité, l'efficience et l'économie. La grille d'évaluation du programme de GIO (annexe A) présente un résumé des différentes sources de données et méthodes de recherche qui ont servi à garantir la fiabilité des renseignements et des données recueillis.

Tableau 4 : Questions d'évaluation

Pertinence
1.  Le programme de GIO adresse-t-il toujours un besoin continu?
2.   Dans quelle mesure les objectifs du programme de GIO et les priorités ministérielles et gouvernementales sont­ils harmonisés?
3.   Le rôle actuel du gouvernement fédéral est-il approprié dans la prestation du programme?
Rendement: Efficacité
Résultats immédiats
4.   Dans quelle mesure les autres ministères, agences gouvernementales et intervenants ont-ils été impliqués dans la gestion intégrée des océans?
Résultats à moyen terme
5.   Dans quelle mesure les plans de gestion intégrée des océans ont-ils été mis en œuvre?
6.   Dans quelle mesure les aires marines protégées ont-elles été désignées?
7.   Dans quelle mesure les plans de gestion intégrée des océans sont-ils pris en considération dans les décisions liées aux océans?
Résultat ultime
8.   Dans quelle mesure les écosystèmes marins sont-ils protégés et conservés?
9.   Dans quelle mesure le programme de GIO a-t-il permis de réaliser des progrès quant à la gestion des activités relatives aux océans de manière à préserver la santé écologique des océans tout en permettant leur exploitation durable?
10.   Quels résultats inattendus, le cas échéant, ont été occasionnés en raison du programme de GIO? (positifs ou négatifs)
Efficience
11.   Dans quelle mesure le programme de GIO a-t-il été mis en œuvre comme prévu?
12.   Dans quelle mesure le programme de GIO a-t-il été mis en œuvre de façon efficiente? Quels facteurs ont appuyé/entravé l'efficience?
13.   Dans quelle mesure les rôles et les responsabilités sont-ils clairs et appropriés?
  • parmi le MPO, les autres ministères ou organismes fédéraux, et les autres autorités compétentes et intervenants qui participent à la gouvernance des océans;
  • parmi les directions au sein du MPO qui participent au programme de GIO;
  • entre les administrations centrales et les régions qui mettent en œuvre le programme de GIO.
14.   Dans quelle mesure les produits et conseils scientifiques ont-ils été suffisants et appropriés en ce qui concerne la prise de décisions du programme de GIO et l'évaluation et la surveillance continue des espaces océaniques?
15.   Dans quelle mesure le programme de GIO a-t-il pu inclure les facteurs sociaux, culturels et économiques dans le processus de prise de décision et la gouvernance?
16.   Dans quelle mesure le processus de surveillance/mesure du rendement soutient-il la prise de décisions et les exigences ministérielles en matière de responsabilisation?
17.   Quelles sont les leçons retenues à l'égard du programme de GIO jusqu'à maintenant?
18.   Quelles sont les principales priorités du plan d'action pour la gestion intégrée des océans?
Économie
19.   Y a-t-il une manière plus économique d'atteindre les objectifs du programme de GIO?

3.4 Sources de données

3.4.1 Examen des documents et des données sur le rendement

L'évaluation comprenait l'examen de plusieurs sources de données secondaires. Les documents examinés comprenaient des documents liés au programme et à la politique (p. ex. cadres d'évaluation du rendement et de responsabilisation de l'initiative SdO, modèles de surveillance et de présentation de rapports, documents de planification et de priorité). Des documents externes du domaine public ont été examinés sur l'état des océans du Canada et l'expérience internationale en matière de gestion des océans (p. ex. établissement des aires marines protégées). Enfin, les données sur le rendement annuel de l'initiative SdO ont été examinées pour les modules du MPO qui sont inclus dans l'initiative SdO.

3.4.2 Entrevues auprès d'informateurs-clés

Au total, 24 entrevues ont été menées auprès d'informateurs-clés. Les entrevues ont été menées auprès de dix membres de la haute direction et gestionnaires de programme du MPO, de dix intervenants (autres ministères fédéraux, fonctionnaires provinciaux/
territoriaux, représentants d'organismes autochtones, organisations non gouvernementales et industries) et de quatre experts.

L'utilisation de pourcentages pour représenter les renseignements qualitatifs recueillis dans le cadre des entrevues avec les informateurs-clés n'est pas appropriée. Toutefois, afin d'assurer une compréhension commune des termes utilisés dans l'analyse et la présentation des résultats d'entrevue, les critères suivants ont été utilisés :

  • « Quelques/un petit nombre » (personnes interrogées) = moins de 25 %;
  • « Certaines/une minorité » (personnes interrogées) = entre 25 % et 49 %;
  • « Une majorité » (personnes interrogées) = entre 50 % et 75 %;
  • « La plupart » (personnes interrogées) = plus de 75 %;
  • « Presque toutes les personnes interrogées » = 95 % ou plus.

3.4.3 Sondage auprès des partenaires/intervenants

Un sondage en ligne a été mené auprès des partenaires et intervenants du programme de GIO au sein du MPO. Les partenaires et intervenants comprenaient des participants à des comités et des consultations sur le programme de GIO (p. ex. en ce qui a trait à la gestion des ZEGO et des ZMP), dont des représentants fédéraux/provinciaux/territoriaux, des représentants d'industries (pêche, transport maritime, aquaculture, pétrole et gaz), des Premières nations et des Inuits, d'organisations non gouvernementales, de groupes communautaires et d'organismes scientifiques/universitaires/éducatifs, et d'autres intervenants.

Le sondage était composé de questions fermées (réponses catégoriques et réponses graduées) et de questions ouvertes. Les répondants ont fourni de l'information quant à la nature de leur participation au programme de GIO ainsi que des commentaires sur des aspects du programme de GIO, et ont répondu à une série de questions générales (p. ex. région, affiliation).

Selon les listes d'intervenants de DFO, 167 personnes ont été invitées à répondre au sondage et avaient une adresse de courriel valide. Au total, 60 personnes ont répondu au sondage, ce qui représente un taux de participation de 36 %5. Le sondage a été lancé en octobre 2011 et a pris fin en novembre 2011.

5 La répartition des répondants par affiliation est la suivante : ministère/organisme fédéral (25 %), ministère/organisme provincial ou territorial (23 %), organisme universitaire, scientifique ou de recherche (13 %), organismes environnementaux et autres organisations non gouvernementales (13 %), industrie/secteur privé (12 %), organisations et conseils autochtones (10 %).

3.4.4    Études de cas

Le personnel de la Direction générale de l'évaluation du MPO a effectué deux études de cas à l'interne :

  • Zone de protection marine du Gully. La zone du Gully se trouve à 200 kilomètres des côtes de la Nouvelle-Écosse. L'étude de cas la concernant illustre les processus d'établissement et de gestion des ZPM en vertu de la Loi sur les océans, c'est-à-dire de l'évaluation à la désignation de la ZPM, en passant par l'élaboration d'outils et d'approches de réglementation et de gestion pour le suivi et l'évaluation continue.
  • Zone étendue de gestion des océans de la mer de Beaufort. Cette zone, située à l'extrême nord-ouest du Canada, est l'une des cinq zones prioritaires déterminées pour la planification de la gestion intégrée des océans. L'objectif de l'étude de cas relative à la mer de Beaufort était d'illustrer l'approche de gestion intégrée des océans, c'est-à-dire des données scientifiques et des renseignements fournis par les évaluations sociales, culturelles et économiques, à l'élaboration d'objectifs et de directives ainsi qu'à la mise en œuvre d'approches de gestion. Toutefois, pour cette étude de cas, les sources documentaires n'ont fourni qu'une quantité limitée de renseignements.

3.5 Limites de la méthodologie

L'utilisation de nombreuses sources de données, y compris des données qualitatives et quantitatives, ainsi que les points de vue d'intervenants internes et externes constituent des points forts de la méthodologie employée pour évaluer le programme de GIO. Les limites de l'étude s'expliquent notamment comme suit :

  • Évaluation simultanée de l'initiative SdO et du programme de GIO. Il existe un chevauchement important du programme de GIO et des modules de l'initiative SdO du MPO. Les évaluations simultanées ont permis de réaliser des gains d'efficience sur le plan de l'utilisation des ressources d'évaluation. Toutefois, en ce qui concerne les informateurs-clés internes du MPO, les entrevues étaient assez longues et le temps pour recueillir des réponses détaillées en rapport avec les deux programmes était limité.
  • Changement organisationnel. Au cours des cinq dernières années, le programme de GIO a été soumis à une série de changements organisationnels. La sous-activité d'évaluation des écosystèmes est une nouvelle sous-activité de l'architecture d'activités de programme qui n'a été intégrée que récemment au programme de GIO. Par ailleurs, il y a eu plus récemment un remaniement du programme dans une nouvelle activité de programme. Il existe des défis quant à la définition de la portée du programme au fil du temps et quant à l'établissement du montant des ressources financières pour le programme.
  • Difficultés liées à la mesure. Les objectifs du programme de GIO n'ont jamais été bien définis. L'objectif ultime du programme – gérer les activités liées aux océans de façon à préserver la santé écologique des océans tout en permettant leur exploitation durable – est un objectif à long terme, et il est difficile de mesurer et d'attribuer de façon claire et précise les incidences du programme. Le programme de GIO n'est pas le seul programme pour lequel cette difficulté se pose.

Les sources de données individuelles ont également posé les limites suivantes :

  • Examen de la documentation et des publications : Pour soutenir certains résultats de l'étude, on avait demandé des publications externes concernant la santé des océans et les progrès du Canada en matière d'établissement d'aires marines protégées. Les revues scientifiques évaluées par les pairs, même si elles étaient préférables, n'ont pas pu être examinées de manière générale et n'ont pas pu être synthétisées dans les délais impartis et avec les ressources disponibles pour l'étude.
  • Entrevues auprès des informateurs clés : Les informateurs clés qui ont participé aux entrevues constituaient un échantillon représentatif des intervenants internes et externes. Il n'a pas été possible de joindre les candidats prioritaires dans tous les cas.
  • Sondage auprès des intervenants : Des méthodes couramment utilisées dans l'industrie ont servi à administrer le sondage auprès des intervenants. Elles comprenaient deux rappels de suivi par courriel ainsi qu'un soutien en ligne et par téléphone offert aux répondants. Le taux de réponse au sondage a été faible – un peu plu de 30 % – et puisque le regroupement des répondants potentiels était initialement limité, la taille de l'échantillon final pour le sondage est petite. La représentativité de l'échantillon par rapport à la population d'intervenants du programme de GIO est difficile à évaluer en raison de l'absence de caractéristiques connues de la population. Ainsi, les résultats sont suggestifs et non définitifs.
  • Études de cas : Les deux études de cas du programme de GIO ont été sélectionnées pour représenter les activités au sein des ZEGO et des aires marines protégées. Étant donné la diversité de ces activités, les constatations des études de cas illustrent les résultats du programme de GIO et ne peuvent être généralisées pour englober d'autres éléments. De plus, il était ardu de communiquer avec les informateurs-clés de l'étude de cas de la mer de Beaufort et, ainsi, cette étude de cas est fondée principalement sur des sources documentaires et son utilité est limitée pour ce qui est de l'examen de l'efficacité de la gestion intégrée des océans dans cette ZEGO.

Les limites indiquées ci-dessus sont courantes dans l'évaluation de vastes programmes environnementaux. À l'instar d'autres études, la présente évaluation utilise de nombreuses sources de données pour remédier aux faiblesses des méthodologies individuelles. Ce processus de triangulation renforce les données pour répondre aux questions d'évaluation. Néanmoins, l'objectif ultime du programme de GIO (gérer les activités liées aux océans de façon à préserver la santé écologique des océans tout en permettant leur exploitation durable) est un objectif à long terme, et il est difficile de mesurer et d'attribuer de façon claire et précise les incidences du programme.

4. Principales constatations

Cette section présente les constatations clés tirées de l'évaluation du programme de GIO. Ces constatations sont classées en fonction des enjeux relatifs à l'évaluation (pertinence et rendement) pour chaque question relative à une évaluation. Pour chaque question d'évaluation, un résumé des principales constatations est fourni dans la section « Principale constatation ».

4.1 Pertinence

Question d'évaluation 1 : Le programme de GIO adresse-t-il toujours un besoin continu (sur le plan environnement et sociétal)?

Principale constatation : Les données de l'évaluation appuient le besoin continu de programmes pour améliorer la santé des océans, qui montrent des signes de déclin et de pression en raison de l'utilisation accrue. Les océans du Canada ont une importance sociétale importante. Ils contribuent à l'activité et à la croissance économiques, en plus de répondre à d'autres besoins sociétaux et culturels des Canadiens.

Un examen de la documentation appuie le besoin continu d'améliorer la santé des océans du Canada. Les données révèlent des signes de pression émergents sur les milieux marins causés par les activités humaines et environnementales6. La pollution, les espèce envahissantes, le forage pétrolier et la surpêche ne sont que quelques exemples des enjeux qui touchent la biodiversité et la durabilité des océans du Canada7. Même si des inquiétudes sur bon nombre de ces problèmes existent depuis un certain temps, des activités continuent à dégrader l'habitat et à endommager les écosystèmes8. Nombreux sont ceux qui s'attendent à ce que les activités humaines dans l'océan (tourisme, procédés industriels, activité maritime, etc.) s'intensifient à l'avenir9, particulièrement dans les zones de l'Arctique au fur et à mesure du retrait des nappes glaciaires10.

En ce qui a trait au besoin continu sur le plan sociétal, on estime que la contribution économique des activités du secteur des océans représentait 17,7 milliards de dollars du produit intérieur brut direct au Canada en 2006 et plus de 171 000 personnes occupent un emploi dans des secteurs connexes11. De plus, les océans offrent des avantages culturels et sociaux (p. ex. sources de nourriture, loisirs) à un Canadien sur cinq qui vit dans une collectivité côtière et, de manière plus générale, à tous les Canadiens.

Les informateurs clés de l'évaluation dans toutes les catégories de répondants conviennent qu'il existe un besoin constant de porter attention à la gestion des océans. Ils ont mentionné des enjeux tels que la diminution de la glace marine dans l'Arctique, la dégradation de l'habitat, l'épuisement des stocks de poissons ainsi que les menaces causées par les changements climatiques et les espèces aquatiques envahissantes. De nombreux informateurs clés ont également souligné l'importance économique et sociétale des océans, et ils prévoient même une tendance vers une plus grande utilisation de la mer (par exemple l'exploration et l'exploitation pétrolière et gazière, l'exploitation minière en pleine mer et l'aquaculture). L'opinion publique fait généralement écho aux points de vue des informateurs-clés. En général, on remarque une sensibilisation élevée aux questions environnementales touchant les océans, et les Canadiens s'attendent à ce que le gouvernement joue un rôle de premier plan dans ce domaine12.

Huit sur dix intervenants interrogés du programme de GIO ou plus indiquent que le gouvernement fédéral doit continuer à s'intéresser à tous les thèmes clés relatifs à la gestion intégrée des océans : sciences, engagement des intervenants et planification de la gestion intégrée des océans. Trois quarts des intervenants indiquent que le gouvernement fédéral doit continuer de prendre des mesures sur la désignation des aires marines protégées et sur la protection des écosystèmes marins.

Figure 1 : Opinion des intervenants sur le besoin continu des mesures d'action du gouvernement fédéral

Figure 1 : Opinion des intervenants sur le besoin continu des mesures d'action du gouvernement fédéral

En plus de ce besoin de prêter attention aux océans, la plupart des informateurs-clés ont reconnu le besoin d'adopter une approche de gestion intégrée des océans pour comprendre les océans du point de vue de l'écosystème en prenant en compte les répercussions cumulatives des interactions entre l'homme et l'environnement. Étant donné que les océans sont des espaces complexes et partagés, la gestion intégrée des océans est une approche inclusive qui regroupe idéalement les intervenants autour d'objectifs communs. Les informateurs-clés ont remarqué que la gestion intégrée des océans a connu par le passé un franc succès en matière de planification terrestre qui est maintenant imitée pour les espaces marins.

On a également remarqué que l'approche de gestion intégrée des océans était une norme internationale en matière de gestion des océans, adoptée par les États-Unis, l'Union européenne et l'Australie, entre autres. Le rapport du commissaire à l'environnement et au développement durable(2005)13 a résumé les avantages possibles de la gestion intégrée des océans :

  • Résolution des conflits liés à l'utilisation des océans – aux endroits où des pipelines ou des câbles doivent être placés dans des zones de pêche traditionnelle ou à proximité, une approche intégrée définirait des itinéraires pour minimiser les répercussions sur les pêches;
  • Créer des possibilités pour l'utilisation potentielle de ressources océaniques et les rendre disponibles – la modélisation des fonds marins peut être utilisée pour déterminer les possibilités pour les industries existantes et pour les nouvelles industries;
  • Limiter et atténuer les répercussions négatives de l'utilisation humaine des ressources océaniques – les voies de trafic maritime peuvent être déplacées pour éviter les zones dans lesquelles vivent des mammifères marins en voie de disparition;
  • Définir les priorités pour les activités de gestion et scientifiques – à l'aide d'une évaluation des risques, les ressources limitées en matière de sciences et de gestion peuvent être utilisées dans les zones où le risque est élevé ou présentant de grandes possibilités.

Question d'évaluation 2 : Dans quelle mesure les objectifs du programme de GIO et les priorités ministérielles et gouvernementales sont­ils harmonisés?

Principale constatation : Le programme de GIO et la gestion intégrée des océans reposent sur la Loi sur les océans/Stratégie sur les océans du Canada. Étant donné que le programme de GIO respecte les composantes de l'initiative SdO, il est également une composante essentielle de la Stratégie nationale sur l'eau gouvernement fédéral. Il sert de complément aux autres stratégies fédérales en rapport avec le développement durable et elle appuie les engagements du Canada dans des accords internationaux. Le programme de GIO est aligné sur l'objectif stratégique du Ministère sur les écosystèmes aquatiques durables, et contribue également aux secteurs maritimes et des pêches économiquement prospères.

Priorités fédérales

La Loi sur les océans et la Stratégie sur les océans du Canada comprennent des dispositions relatives à la gestion intégrée des océans. Ces autorités définissent le besoin du Canada de conserver et de protéger les environnements océaniques, les écosystèmes et les ressources par l'intermédiaire d'une gestion intégrée afin d'assurer une prospérité économique et une durabilité environnementale.

Selon les documents de programme et les répondants clés, le programme de GIO cadre avec les priorités du gouvernement fédéral portant sur la conservation et la prospérité économique, en particulier le secteur de résultats lié aux affaires économiques du Canada : un environnement propre et sain. Dans le discours du Trône de 2007, le gouvernement du Canada a pris des engagements pour mettre en œuvre une nouvelle stratégie sur l'eau en vue de contribuer à la dépollution des principaux lacs et océans. Le budget de 2007 contenait l'annonce de la mise en œuvre de la Stratégie nationale sur l'eau, laquelle prévoyait un financement de 105,3 millions de dollars pour améliorer la qualité de l'eau des rivières, des lacs et des océans du Canada, y compris le financement de l'initiative SdO, dirigé par le ministère des Pêches et des Océans.

Les documents et les informateurs-clés indiquent également la complémentarité du programme de GIO avec la force fédérale en matière de science et de surveillance et avec d'autres stratégies fédérales, entre autres la Stratégie fédérale de développement durable pour le Canada14.

Autre fait notable, le Canada a de vastes engagements et obligations dans le cadre d'accords internationaux qui lui confèrent une responsabilité de prendre des mesures concernant les océans, comme celles qui sont précisées dans la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (UNCLOS). Plus précisément, un engagement mondial à l'égard de l'établissement d'un réseau d'aires marines protégées a été pris au Sommet mondial de 2002 sur le développement durable, et le programme de travail de 2004 sur les aires protégées de la Convention des Nations Unies sur la diversité biologique. Les objectifs en matière de biodiversité mondiale établis dans le plan stratégique de la Convention sur la diversité biologique qui a été adopté à la dixième Convention des Parties en 2010 visent à protéger 10 % des zones marines et côtières d'ici 2017. Le Plan stratégique concerté pour la conservation de la biodiversité en Amérique du Nord est un engagement commun des trois États membres de l'Accord de libre-échange nord‑américain. Le Réseau nord-américain des aires marines protégées (RNAAMP) s'inscrit dans le cadre de ce plan, dont l'objectif est le suivant : « Promouvoir la coopération en vue de la conservation et de la stabilisation des régions de l'Amérique du Nord présentant un intérêt écologique ».

Priorités ministérielles

L'AAP du ministère des Pêches et des Océans sert à positionner le programme de GIO au sein des activités de programme du ministère menant aux résultats stratégiques. L'AAP du Ministère a subi des révisions fréquentes et importantes au cours des cinq dernières années. (L'évolution de l'AAP et résumée ci-dessous). Actuellement (AAP de 2011‑2012), le programme de GIO est une activité de programme faisant partie du résultat stratégique quant aux écosystèmes aquatiques durables. Les informateurs-clés notent également que le programme de GIO contribue aux résultats stratégiques des secteurs maritimes et des pêches économiquement prospères en soutenant un développement durable des océans.

 

Tableau 5 : Évolution de l'AAP : Sous-activités et activités de programme en matière de gestion des océans

2005-2006
Gestion des océans
Gestion intégrée
Aires marines protégées
Autre gestion des océans

2008-2009
Gestion des océans
Gestion intégrée des océans
Outils de conservation marine

2011-2012
Gestion intégrée des océans
Outils de conservation marine
Évaluations des écosystèmes*

* La sous-activité des évaluations des écosystèmes faisait anciennement partie de la sous-activité de la science des écosystèmes aquatiques en vertu de l'activité de programme des écosystèmes aquatiques sains et productifs. En plus de la fonction relative aux évaluations des écosystèmes, l'ancienne sous-activité de la science des écosystèmes aquatiques comprenait d'autres fonctions scientifiques, principalement la gestion intégrée des données scientifiques qui ne sont pas comprises dans l'activité de programme de gestion intégrée des océans de 2011-2012.

Plusieurs informateurs-clés, ainsi que des intervenants et des auteurs externes ont noté un défi dans l'harmonisation des priorités dans le cadre de la gestion intégrée des océans au sein du ministère des Pêches et des Océans qui reflète une tension plus vaste relative au rôle double du Ministère15. La gestion intégrée des océans est fondée sur une approche écosystémique, comprenant la science des écosystèmes qui prend en compte les effets interactifs de l'homme et d'autres activités, ainsi que les facteurs environnementaux dans le même écosystème aquatique. L'approche écosystémique sous-entend un horizon de planification bien plus long et prend en compte une plus grande variété d'intérêts actuels et futurs des utilisations multiples des ressources océaniques. Il s'agit donc d'une démarcation importante par rapport à l'approche traditionnelle du ministère des Pêches et des Océans, qui mettait l'accent sur les analyses d'espèces uniques et sur la gestion des pêches. Le changement culturel et philosophique interne résultant de l'adoption d'une approche écosystémique, et les demandes croissantes de ressources ministérielles et scientifiques, continuent de poser des difficultés au ministère dans le cadre de l'exécution de ses responsabilités relatives à la Loi sur les océans. Cependant, on a pu remarquer un changement notable dans l'organisation du ministère des Pêches et des Océans : le rassemblement de la gestion des océans et de la gestion des pêches au sein des politiques relatives aux programmes, ainsi que les secteurs des écosystèmes et de la gestion des pêches. Plusieurs informateurs-clés ont considéré cela comme une avancée prometteuse ayant le potentiel d'établir une harmonisation plus solide entre le programme de GIO et les priorités ministérielles en ce qui concerne la gestion des pêches.

Question d'évaluation 3 : Le rôle actuel du gouvernement fédéral est-il approprié dans la prestation du programme?

Principale constatation : Le ministère des Pêches et des Océans (Loi sur les océans) a un rôle à jouer en vertu de la loi dans le cadre de la prestation de gestion intégrée des océans. La prestation de ce programme est conforme à ce rôle.

La Loi sur les océans fournit un cadre aux initiatives actuelles et futures de gestion des océans au Canada et demande au ministre des Pêches et des Océans de diriger et de favoriser l'élaboration d'une stratégie nationale de gestion des océans, entre autres responsabilités. En particulier, la Stratégie sur les océans du Canada « fournit le cadre stratégique général essentiel aux politiques et programmes maritimes canadiens, un cadre qui repose sur les principes de développement durable, de gestion intégrée et de précaution. Le principal mécanisme de gouvernance de la Stratégie consiste à appliquer ces principes à travers l'élaboration et la mise en œuvre de plans de gestion intégrée ».

Toutefois, le ministère des Pêches et des Océans n'est pas le seul responsable de la mise en œuvre de la gestion intégrée des océans. Le programme concerne d'autres ministères fédéraux, des gouvernements provinciaux, territoriaux et municipaux, des groupes autochtones et une grande gamme d'autres intervenants.

Les informateurs-clés sont d'accord sur le fait que le gouvernement fédéral joue un rôle approprié en matière de gestion intégrée des océans, bien qu'il y ait encore des améliorations à apporter en termes d'exécution de son rôle de leadership prescrit par la Loi sur les océans. Les informateurs-clés jugent également que le rôle actuel du gouvernement fédéral en matière de gestion intégrée des océans pourrait être amélioré dans un certain nombre de secteurs. Ceux-ci sont abordés plus en détail dans la section 4.3.

6  P. J. Ricketts and L. Hildebrand, "Coastal and Ocean Management in Canada: Progress or Paralysis?," Coastal Management 39, no. 1 (2011): 4-19. International Programme on the State of the Ocean, Implementing the Global State of the Oceans Report (IPSO, 2011), http://www.stateoftheocean.org/research.cfm.

7  J.L. Smith, K. Lewis, and J. Laughren, A Policy and Planning Framework for Marine Protected Area Networks in Canada's Oceans, Halifax: World Wildlife Fund, 2006

8  P. L. Stewart and B.T.L. White, "A Review of Contaminants on the Scotian Shelf and in Adjacent Coastal Waters: 1970-1995.," Canadian Technical Report of Fisheries and Aquatic Sciences 2351 (2001): xviii +158 pp.

9  Molnar, M., Koshure, N. 2009. Cleaning up Our Ocean. David Suzuki Foundation, Sierra Club of British Columbia, Living Oceans Society.

10International Programme on the State of the Ocean, Implementing the Global State of the Oceans Report.

11http://www.dfo-mpo.gc.ca/ea-ae/cat1/no1-1/no1-1-fra.htm

12Ministère des Pêches et des Océans du Canada. 2005. Stratégie fédérale sur les aires marines protégées. p. 18. Accès : http://www.dfo-mpo.gc.ca/oceans/publications/fedmpa-zpmfed/pdf/mpa-fra.pdf.
McAllister Opinion Research. 2008. BC opinion poll finds widespread concern over health of oceans. Canada NewsWire, le 16 décembre 2008. Accès : http://www.newswire.ca/en/story/232915/bc-opinion-poll-finds-widespread-concern-over-health-of-oceans.
McAllister Opinion Research. 2007. Increasing majority call Canada's pollution laws inadequate. 27 septembre 2007. Accès : http://www.globescan.com/news_archives/em07_pr/em07.pdf

13Bureau du vérificateur général du Canada. 2005. Rapport de la commissaire à l'environnement et au développement durable à la Chambre des communes. Chapitre 1 – Pêches et Océans Canada – La Stratégie de gestion des océans du Canada.

14Priorités pour la durabilité environnementale (Priorité III : Protéger la nature; Objectif 6 : Conservation et protection des écosystèmes et habitats; Cible 6.3 : Écosystèmes marins – Améliorer la conservation des zones océaniques et des écosystèmes marins d'ici 2012).

15Rutherford, M., Dickinson, M., Gunton, T. 2010. An Evaluation of the National Framework for Marine Planning in Canada. Environments 37(3):47-71.

4.2 Rendement : efficacité

Question d'évaluation 4 : Dans quelle mesure les autres ministères, agences gouvernementales et intervenants ont-ils été impliqués dans la gestion intégrée des océans?

Principale constatation : De nombreux processus sont en place pour que d'autres ministères et intervenants s'engagent dans la gestion intégrée des océans. Ces processus varient selon les régions en fonction des réalités relatives aux compétences et de la capacité des intervenants. Des séances d'information et des comités d'intervenants, consultatifs et techniques ont été créés au sein de la zone étendue de gestion des océans et pour les aires marines protégées en vertu de la Loi sur les océans. Les intervenants eux-mêmes sont en général satisfaits de leur participation, bien qu'ils perçoivent que cet engagement ait une influence limitée sur la prise de décision à ce stade.

Diverses autorités gouvernementales et divers intervenants démontrent de l'intérêt dans les activités océaniques et la gestion des océans, et sont engagés auprès du ministère des Pêches et des Océans dans la gestion intégrée des océans à l'échelle régionale par l'intermédiaire des comités régionaux sur la gestion des océans (ou identiques). Le mandat des comités régionaux sur la gestion des océans est le même pour toutes les régions, bien que la structure et la maturité des comités varient de manière significative. Certaines régions utilisent également des structures de gouvernance auxiliaires aux échelles régionales et sous-régionales (par exemple dans certaines régions des structures de gouvernance supplémentaires existent pour les zones étendues de gestion des océans elles-mêmes) et le cadre de gouvernance doit également répondre aux priorités et aux besoins changeants des provinces, des territoires et d'autres ministères fédéraux et agences fédérales afin de créer des organismes et des structures de gouvernance océanique régionaux, provinciaux et interprovinciaux. Bien que la composition des comités régionaux sur la gestion des océans soit variable, ces derniers sont souvent présidés ou coprésidés par des hauts fonctionnaires régionaux et provinciaux du ministère des Pêches et des Océans ou d'autres ministères fédéraux, et servent de forum pour impliquer les ministères et organismes fédéraux, les provinces, les territoires, les organisations non gouvernementales et les groupes autochtones, notamment les organismes établis en vertu d'ententes de revendications territoriales. La mobilisation s'effectue par l'intermédiaire de consultations communautaires, et par la création de comités d'intervenants, consultatifs et techniques.

De manière générale, les informateurs-clés ont le sentiment que le programme de GIO a très bien impliqué les intervenants dans la gestion intégrée des océans pour améliorer la sensibilisation à la gestion durable des océans. Dans les zones étendues de gestion des océans, il existe différents courants d'intérêt en fonction des parties concernées (organisations non gouvernementales de l'environnement, industrie) et des autorités gouvernementales qui représentent les intérêts du grand public au sens plus large. D'après les informateurs-clés, l'avantage de l'engagement des intervenants dans une approche de gestion intégrée des océans soutient cette grande perspective. L'engagement des intervenants et les mécanismes de collaboration sont efficaces pour établir une confiance, améliorer les communications et éviter la répétition des efforts. L'information et les connaissances sont partagées grâce à de nombreux moyens : le portail sur les océans du gouvernement fédéral, les protocoles d'entente officiels, la diffusion des résultats des consultations et les réunions. Cette approche consiste à s'assurer qu'une variété de points de vue régionaux et d'intervenants sont représentés.

L'étude de cas relative à la ZPM du Gully illustre ces processus et certains défis. Le comité consultatif de la ZPM du Gully est la principale structure de gouvernance pour la gestion de la ZPM du Gully. Les documents d'examen de la gouvernance et les informateurs-clés ont conclu que le comité était efficace pour créer une approche ouverte et consensuelle en matière de prise de décision parmi les intervenants. Toutefois, des préoccupations ont été émises concernant le manque de représentation et de présence régulière de la part de certains intervenants, tels que les pêcheurs, les organisations non gouvernementales de l'environnement et les groupes autochtones. En particulier, lors de la désignation de l'aire marine protégée et lorsque le comité a commencé à aborder le thème de la gestion, la participation des intervenants a diminué. L'étude de cas a également permis de noter le potentiel des défis liés à la capacité, étant donné qu'il existe plusieurs comités siégeant dans les régions des Maritimes, du Golfe et de Terre‑Neuve‑et‑Labrador, et que tous demandent une participation des intervenants qui sont souvent les mêmes organisations ou représentants.

Les intervenants et partenaires du programme de GIO qui ont participé aux consultations, aux comités/séances d'information et au sondage étaient en général satisfaits des processus d'engagement (bien que la taille de l'échantillon soit relativement petite, n=42). Environ huit intervenants sur dix s'accordent à dire que tous les points de vue des intervenants ont été pris en compte dans les discussions et décisions du comité, que les rôles et responsabilités du comité et en matière de consultation ont été clairement définis et compris, que des efforts de sensibilisation adéquats ont été réalisés pour inclure un grand éventail d'intervenants et que les résultats du comité et des consultations ont été diffusés comme il convient (ont répondu 4 ou 5 sur une échelle à 5 points).

Des notes moins bonnes ont été obtenues en ce qui concerne l'efficacité de la gestion du comité, la détermination des enjeux prioritaires et l'offre de renseignements adéquats sur la nature et les avantages des activités océaniques sur le milieu marin.

Les intervenants et partenaires questionnés du programme de GIO qui ont participé aux comités, aux consultations et aux comptes rendus ont pensé que la réalisation la plus notable de ces processus était l'intégration d'un large éventail de points de vue de la part des intervenants ayant des intérêts océaniques (sept sur dix ont déclaré que cela arrivait dans une mesure modérée à importante – ont répondu 3, 4 ou 5 sur une échelle à 5 points). Deux tiers pensaient que le partage d'information et de connaissances parmi les communautés d'intervenants avait lieu dans une mesure modérée à importante. Les mécanismes de collaboration ont été évalués et jugés moins efficaces en ce qui a trait à la prise en compte des besoins et des priorités des intervenants dans la prise de décisions relatives aux océans et l'augmentation de l'engagement des intervenants vis-à-vis de la gestion collaborative des océans.

Figure 2: Opinion des intervenants sur les répercussions des comités/consultations

Répercussions des comités/consultations

De manière générale, ces opinions ont été semblables pour les informateurs-clés. Comme nous l'avons mentionné plus haut, même si l'engagement des intervenants était important au cours des consultations et des comités, entraînant ainsi un partage d'information et le regroupement d'un large éventail de points de vue, les informateurs-clés ont trouvé que des défis allaient se présenter en ce qui concerne la concrétisation de cet effort de collaboration en des mesures et en une prise de décision. Voici les défis déterminés par des informateurs-clés :

  • Attention et engagement limités envers les processus de collaboration au niveau de la haute direction, en particulier la présence fédérale représentant d'autres ministères, et des retards dans l'approbation des plans de GIO au niveau de la haute direction au sein du ministère des Pêches et des Océans;
  • Différences régionales d'efficacité des processus d'engagement. Par exemple, dans le golfe du Saint-Laurent, la complexité en matière de compétence de cette zone étendue de gestion des océans a rendu difficile la mise en œuvre de mécanismes de collaboration. Par conséquent, la région a eu recours à d'autres forums tels que les séances d'information;
  • Défis relatifs à la gestion des attentes des intervenants, en particulier, clarifier la différence entre le rôle consultatif des comités et la responsabilité ou l'autorité de prise de décision des autorités fédérales et provinciales;
  • L'ampleur géographique des zones étendues de gestion des océans, le nombre d'intervenants et la complexité des enjeux ont provoqué des inefficacités en ce qui concerne l'engagement des intervenants. Les processus sont prolongés et ont donné des résultats limités en termes de mesures concrètes et de prise de décision.

Questions d'évaluation 5 et 7 : Dans quelle mesure les plans de gestion intégrée des océans ont-ils été mis en œuvre? Dans quelle mesure les plans de gestion intégrée des océans sont-ils pris en considération dans les décisions liées aux océans?

Principale constatation : Les progrès dans l'élaboration des plans de GIO pour les cinq zones étendues de gestion des océans désignées ont été plus lents que ce qui était prévu initialement, avec deux plans de GIO achevés et deux autres sur la voie de l'achèvement en 2011-2012. Jusqu'à présent, un plan de GIO a été officiellement approuvé par le MPO. En raison de la mise en œuvre et de l'approbation limitées des plans de GIO, ces derniers ont des répercussions limitées sur les décisions relatives aux océans.

L'élaboration et la mise en œuvre des plans de GIO dans cinq ZEGO établies étaient une priorité importante en vertu du programme de GIO. Les ZEGO ont été déterminées et délimitées en tant que sites pilotes afin de mettre à l'essai l'approche de gestion intégrée des océans pour traiter la santé des écosystèmes et l'utilisation durable des ressources océaniques. Les cinq ZEGO existantes ont été sélectionnées selon des critères tels que : les ressources marines vivantes et non vivantes importantes, la grande diversité biologique et la productivité; et le nombre d'intervenants en concurrence pour l'espace et les ressources océaniques. Les cinq zones étendues de gestion des océans sont les suivantes :

  • Baie Placentia/Grands Bancs
  • Est du plateau néo-écossais
  • Golfe du Saint-Laurent
  • Côte Nord du Pacifique
  • Mer de Beaufort

L'élaboration de plans de GIO incluant des objectifs écologiques, sociaux et économiques est une exigence importante à respecter pour réussir la gestion intégrée des océans. L'objectif central de la stratégie sur les océans du Canada est l'élaboration d'un système de plans de GIO complémentaires pour toutes les eaux marines, et l'établissement d'un réseau national d'aires marines protégées à l'intérieur de celui-ci. Par conséquent, le plan stratégique de 2005 à 2010 du MPO a également fixé des cibles pour l'établissement de plans de GIO dans les cinq ZEGO d'ici 2012. En vertu du programme de GIO, un financement a été alloué afin d'établir et de soutenir des organismes de planification et de gouvernance régionaux, et afin d'effectuer des recherches économiques et scientifiques pour soutenir l'élaboration de plans de GIO dans les cinq ZEGO désignées.

En vertu du programme de GIO, des rapports d'évaluation et d'examen de l'écosystème et l'identification de rapports sur les zones d'importance écologique et biologique ont été achevés dans chacune des cinq ZEGO. Des approches relatives à la modélisation des aires marines vulnérables prioritaires et aux protocoles pour la définition des objectifs écosystémiques ont été élaborées. Une évaluation économique des activités marines dans les cinq ZEGO a été effectuée et consistait à évaluer les répercussions économiques (produit intérieur brut, emploi et revenus) des secteurs industriels maritimes, publics et parapublics clés ainsi qu'à analyser les interactions économiques entre les différents secteurs.

Les résultats de l'évaluation ont indiqué que même si des progrès avaient été réalisés dans l'élaboration de plans de GIO, l'atteinte des cibles ministérielles avait été plus lente que prévu au départ en raison d'une variété de défis (voir la discussion ci-dessous). Par l'intermédiaire du programme de GIO, des comités régionaux interjuridictionnels sur la gestion des océans ou des comités régionaux sur la gestion des océans ont été établis dans chacune des cinq ZEGO afin d'élaborer des plans de GIO. En 2009-2010, deux des ZEGO existantes avaient achevé leurs plans de GIO, et le plan de GIO de la mer de Beaufort a été approuvé par le ministre des Pêches et des Océans en 2010. Les plans de GIO pour deux des trois ZEGO restantes devraient être achevés d'ici mars 2012. Malgré l'approbation des plans de GIO, dans certaines régions, on a pu obtenir l'appui d'autres ministères pour les changements en matière de gestion afin de progresser vers l'atteinte des objectifs (par exemple l'appui de l'Office Canada-Nouvelle-Écosse des hydrocarbures extracôtiers pour le Plan de conservation du corail; désignation du Gully comme zone à éviter).

Bien que les données de l'évaluation indiquent que les intervenants et les organismes gouvernementaux se sont engagés dans la gestion intégrée des océans, des retards dans l'élaboration et l'acceptation des plans de GIO par le MPO, ainsi qu'un manque de continuité et de financement adéquat de la gestion intégrée des océans ont été perçus par certains comme des facteurs ayant créé une incertitude et ayant eu des répercussions négatives sur l'efficacité du programme de GIO. D'après certains informateurs-clés et la documentation, on remarque aussi que les plans de GIO ont des faiblesses en ce qui concerne l'échéance, les responsabilités des organismes désignés en matière de mise en œuvre et la spécificité des mesures et des stratégies16. Les difficultés liées à une approche consultative à plusieurs intervenants (par exemple l'engagement et la confiance) et au grand volume de données scientifiques et socioéconomiques qui doivent être recueillies et analysées ont également été perçues comme des facteurs qui ont gêné la mise en œuvre des plans de GIO.

Bien que les informateurs-clés pensent que le programme de GIO a augmenté la sensibilisation aux objectifs et aux avantages d'une gestion intégrée des océans et les connaissances connexes, étant donné que les plans de GIO n'ont pas été mis en œuvre à grande échelle, peu de données indiquent que les ministères, organismes ou organismes de réglementation fédéraux et provinciaux ont commencé à adapter leurs programmes et politiques pour mettre en œuvre les objectifs ou les engagements de GIO. Un peu plus de la moitié des partenaires et intervenants du programme de GIO interrogés considère que les plans de GIO ont eu une influence modérée à importante sur les politiques, pratiques ou décisions liées aux activités océaniques. Un sur trois pense que les plans de GIO ont eu des répercussions limitées.

Figure 3 : Incidences perçues des plans de GIO

Incidence des plans de GIO

Questions d'évaluation 6 et 8 : Dans quelle mesure les aires marines protégées ont-elles été désignées? Dans quelle mesure les écosystèmes marins sont-ils protégés et conservés?

Principale constatation : Les progrès sont mitigés quant à l'établissement de zones de protection marines en vertu de la Loi sur les océans et quant à la protection et à la conservation des écosystèmes marins. Beaucoup de progrès ont été enregistrés pour ce qui est de l'élaboration des soutiens stratégiques et opérationnels clés visant à mettre en place et à gérer un réseau national d'aires protégées. Les progrès ont été plus lents en ce qui concerne l'établissement de nouvelles AMP (l'objectif de l'initiative SdO, soit six nouvelles AMP en vertu de la Loi sur les océans d'ici 2012, ne sera pas atteint) et l'élaboration d'indicateurs et de protocoles de surveillance pour les AMP existantes.

La sous-activité liée aux outils de conservation marine du programme de GIO comprend deux domaines d'activité financés à l'aide d'une combinaison de ressources des services votés (fonds permanents du Ministère) et de budget des mesures temporaires (PAO et initiative SdO). Le premier domaine porte sur la gestion des zones de protection marine (ZPM) actuelles en vertu de la Loi sur les océans, tandis que le deuxième concerne la désignation de nouvelles ZPM en vertu de la Loi sur les océans. En plus de ces activités, l'initiative SdO a fourni un financement afin de promouvoir une Stratégie fédérale sur les aires marines protégées et un cadre national pour les aires marines protégées. Chacune des trois activités générales liées à la désignation et à la surveillance de zones marines protégées en vertu de la Loi sur les océans et au réseau d'aires marines protégées sont décrites successivement ci-dessous.

Gestion des ZPM actuelles établies en vertu de la Loi sur les océans

À ce jour, huit ZPM ont été établies en vertu de la Loi sur les océans. Les bureaux régionaux du MPO sont chargés de la mise en œuvre et de la coordination des activités liées aux plans de gestion des ZPM, y compris : promouvoir le respect des règlements, surveiller les activités autorisées dans la ZPM, coordonner et effectuer la surveillance de la ZPM et faire appliquer les règlements, offrir des possibilités et des documents de sensibilisation, appuyer la recherche dans la ZPM et y participer, et enfin évaluer et surveiller la gestion de la ZPM pour vérifier que les objectifs sont atteints17. Une approche écosystémique basée sur les sciences est appliquée à la conception de la gestion et des règlements entourant les zones de protection marines établies en vertu de la Loi sur les océans. Avec cette approche, les utilisations et les utilisateurs des milieux océaniques sont évalués de façon exhaustive par rapport aux caractéristiques de l'écosystème qui sont protégées. La gestion des zones de protection marines en vertu de la Loi sur les océans se fait souvent par l'utilisation de zones offrant différents niveaux de protection fondés sur les objectifs de conservation et les vulnérabilités écologiques.

Le secteur des Sciences du MPO a reçu un financement dans le cadre de l'initiative SdO afin de mettre au point des indicateurs ainsi que des protocoles et des stratégies de surveillance pour la gestion des ZPM actuelles établies en vertu de la Loi sur les océans et afin d'évaluer l'efficacité de ces ZPM quant à l'atteinte de leurs objectifs de conservation. Sur les huit ZPM établies en vertu de la Loi sur les océans, cinq ont besoin d'indicateurs et de protocoles de surveillance et trois disposent d'indicateurs ainsi que de protocoles et de stratégies de surveillance (Eastport, baie Gilbert, Basin Head, Gully et estuaire de la Musquash). Des indicateurs ont été déterminés pour Tarium Niryutait et l'élaboration de protocoles de surveillance est en cours. L'élaboration des indicateurs et des protocoles de surveillance pour les deux dernières ZPM (mont sous-marin Bowie et champ hydrothermal Endeavour) se situe à différentes étapes du processus de définition ou de désignation.

La gestion des ZPM actuelles établies en vertu de la Loi sur les océans a posé un certain nombre de défis. La description des objectifs de conservation pour les ZPM actuelles établies en vertu de la Loi sur les océans a donné lieu à des difficultés globales pour le secteur des Sciences du MPO, pour ce qui est de la définition d'un ensemble d'indicateurs pratiques ainsi que de protocoles et de stratégies en vue de guider leur gestion et d'évaluer leur efficacité. À titre d'exemple, citons la ZPM du Gully. En 2010, le Secrétariat canadien de consultation scientifique a produit une étude intitulée Indicateurs, protocoles et stratégies de surveillance de la zone de protection marine du Gully, dans laquelle on examinait et évaluait l'état des indicateurs écologiques actuels pour la surveillance du Gully, tout en déterminant et en intégrant d'autres indicateurs visant à atteindre les objectifs de conservation de la ZPM. La prochaine étape de mise en œuvre consiste à établir un programme pour effectuer la surveillance de l'écosystème à l'aide de 47 indicateurs recommandés par le secteur des Sciences. Toutefois, la surveillance de cette ZPM extracôtière est coûteuse en raison de la distance, et les niveaux de financement actuels ne permettent pas de soutenir la stratégie de surveillance proposée. L'étude de cas portant sur le Gully montre d'autres défis de gestion de la ZPM, par exemple un ralentissement des efforts et une perte d'intérêt à l'interne de la part du Ministère et des intervenants une fois que le Gully a été désigné comme ZPM, des difficultés liées à la coordination de la surveillance des ZPM et à la mise en application des activités non réglementées par le MPO, ainsi qu'une résistance prévue de l'industrie de la pêche par rapport aux objectifs de conservation écologiques et aux protocoles de surveillance proposés.

Désignation de six nouvelles ZPM

Un des objectifs clés du MPO dans le cadre de l'initiative SdO était la désignation de six nouvelles ZPM en vertu de la Loi sur les océans d'ici 2012. Même si la sélection des zones d'intérêt de l'initiative SdO aurait dû être éclairée et coordonnée selon une approche liée aux zones de protection marines, le Cadre national pour le réseau d'aires marines protégées du Canada a été approuvé trop tard pour éclairer la sélection de zones d'intérêt de la Loi sur les océans dans le cadre de l'initiative SdO. Le secteur des Sciences du MPO a reçu un financement dans le cadre de l'initiative SdO afin de recueillir des renseignements de base pour éclairer la définition de zones d'intérêt pour les ZPM de la Loi sur les océans. La Direction des sciences des écosystèmes a fourni des conseils et des renseignements pour appuyer la sélection de sept zones d'intérêt en lien avec les zones de protection marines établies en vertu de la Loi sur les océans ainsi que l'élaboration d'évaluations écologiques.

En ce qui a trait aux zones de protection marines établies en vertu de la Loi sur les océans, six zones d'intérêt de l'initiative SdO ont été approuvées et annoncées (les récifs d'éponges du détroit d'Hécate et du détroit de la Reine-Charlotte, le chenal Laurentian, la baie Darnley, la vallée de Shediac, le banc des Américains et le banc de Sainte-Anne). Étant donné que plusieurs des zones d'intérêt annoncées ne sont pas suffisamment avancées dans le processus d'établissement des zones de protection protégées, le calendrier de l'initiative SdO ne sera pas respecté, même si l'on s'attend à ce que toutes les zones d'intérêt soient désignées d'ici 2014. Le tableau suivant présente un aperçu de l'état des six zones d'intérêt en lien avec la Loi sur les océans en date d'octobre 2011.

Tableau 6 : État des zones d'intérêt de l'initiative Santé des océans en vertu de la Loi sur les océans (octobre 2011)
Zone d'intérêt approuvée Date de l'annonce État
Récifs d'éponges du détroit d'Hécate et du détroit de la Reine‑Charlotte (Pacifique) Juin 2010 La rédaction de l'énoncé d'intention réglementaire est presque terminée. Les consultations concernant l'intention réglementaire sont terminées. Les documents d'information sur l'intention réglementaire doivent être préparés d'ici décembre 2011. Désignation possible en 2012.
Baie Darnley
Région du Centre et (de l'Arctique)
Octobre 2010 Les consultations avec les partenaires fédéraux, provinciaux, territoriaux et autochtones ainsi qu'avec d'autres intervenants sont en cours. Les documents d'information sur l'intention réglementaire doivent être préparés d'ici avril 2013. Désignation possible en 2013.
Chenal Laurentien (Terre-Neuve-et-Labrador) Juin 2010 Le comité consultatif a été formé. Les consultations avec les partenaires fédéraux, provinciaux, territoriaux et autochtones ainsi qu'avec d'autres intervenants sont en cours. Les documents d'information sur l'intention réglementaire doivent être préparés d'ici le printemps/l'été 2012. Désignation possible en 2013.
Vallée de Shediac (Golfe) Juin 2011 La formation du comité consultatif est en cours. Les documents sont en cours de préparation aux fins de consultation. Les consultations doivent débuter au cours de l'hiver 2012. Les documents d'information sur l'intention réglementaire doivent être préparés d'ici mars 2013. Désignation possible en 2014.
Banc des Américains (Québec) Juin 2011 Le comité consultatif doit être formé au début de 2012. Les documents sont en cours de préparation aux fins de consultation. Les consultations avec les partenaires fédéraux, provinciaux et autochtones ainsi qu'avec d'autres intervenants doivent débuter à l'automne 2011. Les documents d'information sur l'intention réglementaire doivent être préparés d'ici mars 2013. Désignation possible en 2014.
Banc de Sainte-Anne (Maritimes) Juin 2011 La formation du comité consultatif est en cours. Les documents sont en cours de préparation aux fins de consultation. Les consultations sont en cours. Les documents d'information sur l'intention réglementaire doivent être préparés d'ici décembre 2013. Désignation possible en 2014.

Des retards dans la désignation des nouvelles zones d'intérêt de l'initiative SdO se sont produits pour plusieurs raisons. Puisque le financement de l'initiative SdO n'a pas été approuvé avant septembre 2007, le MPO n'a pas eu accès avant janvier 2008 aux fonds pour les activités liées aux ZPM en vertu de la Loi sur les océans. Cette situation a provoqué un retard de presque un an dans la mise en œuvre de plusieurs activités prévues. Par conséquent, les plans de travail et les priorités ont été ajustés dans les années suivantes. Cependant, les retards ont particulièrement causé des problèmes dans le cas des activités d'établissement de ZPM pour lesquelles l'échéancier de cinq ans de l'initiative SdO était déjà considéré comme étant très serré. Les informateurs-clés ont également indiqué des retards considérables dans les processus d'approbation des zones d'intérêt de l'initiative SdO, ainsi que des processus de consultations prolongées dans le cas de certaines zones. Ces défis ont été signalés par les partenaires et intervenants du programme de GIO interrogés qui ont indiqué la faiblesse de l'engagement à l'échelle fédérale, la longueur des consultations, les difficultés à régler les intérêts conflictuels des intervenants, le manque d'engagement de la part des industries et l'insuffisance des ressources comme étant les principaux défis constatés dans l'établissement et la gestion des aires marines protégées.

Figure 4 : Défis perçus de la mise en œuvre des aires marines protégées

Défis de la mise en oeuvre des aires marines protégées

Stratégie fédérale sur les aires marines protégées et Cadre national pour le réseau d'aires marines protégées du Canada

Dans le cadre de l'initiative SdO, le MPO, Environnement Canada (EC) et l'Agence Parcs Canada (APC) ont obtenu un financement visant à mettre en œuvre la Stratégie fédérale sur les aires marines protégées et à progresser dans l'établissement d'un réseau d'aires marines protégées. Avant l'initiative SdO, les trois ministères/organisme avaient entrepris des travaux pour coordonner leurs activités en matière d'établissement d'aires marines protégées, et le financement de l'initiative SdO leur a permis de poursuivre ces efforts. La Stratégie répond au besoin d'établir une collaboration et des approches concertées entre les trois ministères/organisme fédéraux en rapport avec leur mandat sur les aires marines protégées. L'approche coordonnée a également mené à une stratégie d'éducation et de mobilisation pour les aires marines protégées. Le MPO a aussi reçu un financement pour accroître la coordination d'un réseau national (fédéral-provincial-territorial) d'aires marines protégées.

Les données de l'évaluation indiquent que, grâce à l'initiative SdO, une bonne partie des travaux préliminaires nécessaires à l'établissement et à la mise en œuvre d'un réseau national d'aires marines protégées a été réalisée. L'initiative SdO a fourni le financement pour accroître la capacité organisationnelle au sein du MPO (deux ETP) et au sein d'EC et de l'APC (un ETP chacun), qui ont également le mandat d'établir des aires marines protégées. Un groupe de travail interministériel (MPO, EC, APC) pour la Stratégie fédérale sur les aires marines protégées (SFAMP) et un comité de surveillance à l'échelle des DG ont été créés pour mettre en œuvre la Stratégie. Un document d'orientation clé a été élaboré, soit le document intitulé Federal Guide for Collaborative Planning of Marine Protected Areas (guide fédéral en vue de la planification concertée des aires marines protégées) (2009), et un inventaire national de 810 AMP fédérales-provinciales-territoriales et de quelque 200 « sites contributifs » a été compilé. En 2008, un atelier d'experts internationaux en matière de réseaux d'aires marines protégées a été tenu afin de donner des conseils au sujet de l'approche du Canada quant à la planification d'un réseau d'aires marines protégées. En 2010, on a demandé conseil au secteur des Sciences quant à la façon d'adapter à la situation canadienne les caractéristiques internationales de conception d'un réseau d'aires marines protégées et quant à un cadre de planification spatiale approprié pour le réseau national d'AMP. Cette dernière analyse a permis de définir 13 biorégions pour la planification d'un réseau d'AMP. Un comité fédéral‑provincial-territorial d'experts techniques a également été mis sur pied sous la supervision d'un groupe de travail sur les océans relevant du Conseil canadien des ministres des pêches et de l'aquaculture (CCMPA). Ce groupe a collaboré avec le MPO pour l'ébauche d'un plan général plurigouvernemental intitulé Cadre national pour le réseau d'aires marines protégées du Canada (2011). Rédigé par le comité fédéral‑provincial-territorial d'experts techniques, le Cadre national, approuvé en principe par le CCMPA en septembre 2011, présente la vision et les buts généraux du réseau national d'aires marines protégées; établit les composantes, les propriétés de conception et les critères d'admissibilité selon lesquels les aires contribueront au réseau; décrit la structure de gouvernance proposée des réseaux biorégionaux d'AMP; et fournit l'orientation nécessaire pour promouvoir l'uniformité à l'échelle nationale dans la planification des réseaux biorégionaux. De plus, un certain nombre d'activités de sensibilisation ont été entreprises (ateliers, activités communautaires) et des produits/outils de communication ont été élaborées (Portail des océans, rapport Pleins feux sur les aires marines protégées au Canada (2010), vidéo de la côte du Pacifique (Emerald Sea)). Des conseils techniques pour appuyer la mise en œuvre du Cadre national à l'échelle biorégionale sont en cours de rédaction.

Afin d'appuyer la création d'un réseau d'aires marines protégées, le secteur des Sciences du MPO a donné des conseils sur des unités biogéographiques pour orienter la planification du réseau d'aires marines protégées. Exemples de documents d'orientation du secteur des Sciences du MPO qui ont été élaborés par la voie du processus du Secrétariat canadien de consultation scientifique : Élaboration d'un cadre et de principes pour la classification biogéographique des zones marines canadiennes (2009) et Lignes directrices scientifiques pour l'élaboration des réseaux d'aires marines protégées (AMP) (2009) 18. Au cours de l'exercice en cours, le secteur des Sciences du MPO préparera un document d'orientation sur les aires marines protégées « représentatives » pour la planification du réseau19.

Impact sur la conservation marine des ZPM établies en vertu de la Loi sur les océans

En général, les documents et l'opinion des informateurs-clés indiquent que les aires marines protégées représentent un outil de conservation important pour les espaces océaniques dans des conditions précises. Même si l'étendue optimale des aires marines protégées et la détermination exacte des objectifs et de la surveillance font l'objet d'un certain débat, les aires marines protégées sont en général considérées comme des outils de conservation marine efficaces (parmi de nombreux autres).

En ce qui concerne les engagements internationaux du Canada à l'égard d'un réseau d'aires marines protégées, le plan stratégique de la Convention sur la diversité biologique (2010) prévoit la protection de 10 % des zones marines et côtières d'ici 2017. À l'heure actuelle, les aires marines protégées assurent la protection de 1 % des océans et des Grands Lacs du Canada20. L'Australie a augmenté ses aires protégées de 4,5 % à 7,5 % de son espace marin au cours des 10 dernières années. Le Canada s'est classé au 70e rang parmi les 228 pays dans l'établissement d'aires marines protégées21.

Au Canada, il est encore trop tôt pour déterminer l'efficacité des aires marines protégées qui ont été établies, quoique certaines données initiales sur plusieurs de ces aires soient de plus en plus disponibles. Par exemple, l'étude de cas sur la ZPM du Gully a indiqué plusieurs cas dans lesquels les politiques et les pratiques des groupes d'intervenants et des organismes de réglementation montrent une prise en compte des objectifs et des directives en matière de conservation marine (p. ex. l'Office Canada-Nouvelle-Écosse des hydrocarbures extracôtiers a intégré des objectifs de conservation dans son approche d'évaluation des répercussions économiques, les sociétés pétrolières et gazières ont établi des codes de conduite interdisant le survol ou la traversée en bateau de la ZPM du Gully, et les plans de gestion intégrée des pêches ainsi que les permis de pêche citent les règlements sur les zones de protection marines quant aux interdictions et aux limites relativement à la pêche dans la ZPM).
 
La moitié des intervenants et des partenaires du programme de GIO qui ont été interrogés considèrent, du moins de façon moyenne, que l'établissement d'aires protégées permet de conserver l'écosystème marin dans l'espace désigné et que les aires marines protégées ont une incidence sur les politiques, les pratiques ou les décisions visant les activités relatives aux océans. Toutefois, une minorité non négligeable estime que les aires marines protégées ont eu une incidence limitée ou nulle dans ces domaines.

Figure 5 : Incidences perçues des aires marines protégées

Incidences des aires marines protégées

Question d'évaluation 9 : Dans quelle mesure le programme de GIO a-t-il permis de réaliser des progrès quant à la gestion des activités relatives aux océans de manière à préserver la santé écologique des océans tout en permettant leur exploitation durable?

Principale constatation : Grâce à la mobilisation des intervenants et à des mécanismes de collaboration, le programme de GIO a fourni les bases permettant de faire changer les attitudes et de faire mieux comprendre l'approche écosystémique de la gestion des océans. Toutefois, la préservation de la santé écologique des océans tout en permettant leur exploitation durable est un objectif à long terme qui dépend des mesures prises par bon nombre d'autres autorités et intervenants.

Les informateurs-clés ont donné un bilan mitigé de la progression du programme de GIO quant à la préservation de la santé écologique des océans tout en permettant l'exploitation durable des ressources océaniques. Les informateurs-clés à l'interne font remarquer que l'objectif ultime du programme de GIO est général, difficile à évaluer, et qu'il ne sera atteint qu'à long terme et avec les actions de la part d'autres organismes responsables.

La gestion intégrée des océans suppose un changement d'attitude et de culture. Bien qu'il soit difficile d'évaluer ce changement, les informateurs-clés étaient d'avis que le programme de GIO avait jeté les bases nécessaires. Les intervenants sont généralement du même avis, bien qu'ils se soient également montrés préoccupés par le fait que le programme de GIO, dans sa forme actuelle, a peu de chances d'atteindre son objectif à long terme. Le leadership et le financement du programme de GIO, ainsi qu'une prise en compte équilibrée des intérêts en matière de conservation et de développement, ont été définis comme des conditions préalables à d'autres progrès.

Dans le même ordre d'idées, les partenaires et intervenants du programme de GIO qui ont été interrogés ont émis des bilans généralement positifs quant aux résultats escomptés à court terme du programme de GIO en lien avec la collaboration, la mise en commun de connaissances et la promotion de la science. D'après la majorité des intervenants interrogés, le programme a eu une incidence modérée à considérable sur la promotion de la collaboration et de la mise en commun de connaissances et sur la promotion de la compréhension scientifique des écosystèmes marins. Reflétant les préoccupations des informateurs-clés, les répondants interrogés indiquent être moins certains que le programme de GIO a eu une incidence sur la préservation de la santé écologique des océans ou des aires marines protégées (environ la moitié des intervenants interrogés indiquent que cette incidence a été modérée ou considérable, et une partie importante des intervenants estiment que l'incidence a été limitée ou nulle).

Figure 6 : Incidence des efforts de gestion des océans

Incidence des efforts de gestion des océans

Question d'évaluation 10 : Quels résultats inattendus, le cas échéant, ont été occasionnés en raison du programme de GIO?

Principale constatation : Peu de résultats inattendus ont été relevés pour le programme de GIO. Les résultats positifs inattendus comprennent l'élargissement des collaborations en matière de GIO afin de traiter des problèmes supplémentaires ou connexes. Les attentes des intervenants n'ont pas été satisfaites pour ce qui est de la gestion intégrée des océans, entraînant une perte de crédibilité pour le processus et pour le MPO; il s'agit là d'un résultat négatif inattendu.

Les informateurs-clés ont relevé peu de résultats inattendus pour le programme de GIO. Plusieurs informateurs-clés ont signalé, dans le cas de la collaboration interministérielle, des résultats positifs allant au-delà du programme de GIO et de l'initiative SdO. De plus, il y aurait apparemment eu une augmentation inattendue de la cohésion entre les industries des pêches pour la définition de leurs intérêts dans un cadre de gestion intégrée des océans.

Une minorité d'informateurs-clés a estimé que le programme de GIO avait donné lieu à un processus de collaboration plus compliqué que prévu. En outre, la Loi sur les océans et la Stratégie sur les océans du Canada ont rehaussé les attentes des intervenants quant à leur mobilisation et aux résultats attendus de la gestion intégrée des océans. La progression lente quant à l'approbation et à la mise en œuvre des plans de GIO et à la désignation de zones de protection marine en vertu de la Loi sur les océans a été source de frustration chez les intervenants et a entraîné une perte de crédibilité pour le processus et pour le MPO, étant donné que le processus a mis en lumière certaines lacunes quant au leadership, à la politique, aux connaissances et à la gestion des océans.

16Rutherford, M., Dickinson, M., Gunton, T. 2010. An Evaluation of the National Framework for Marine Planning in Canada. Environments 37(3):47-71.

17D'après l'étude de cas portant sur la ZPM du Gully (ZPM en vertu de la Loi sur les océans).

18http://www.dfo-mpo.gc.ca/CSAS/Csas/Publications/SAR-AS/2009/2009_056_f.pdf; http://www.dfo-mpo.gc.ca/CSAS/Csas/Publications/SAR-AS/2009/2009_061_f.pdf

19http://www.dfo-mpo.gc.ca/csas-sccs/Schedule-Horraire/2011/12_12-13-fra.html

20Près de 700 aires marines protégées sont présentées dans le rapport du ministère des Pêches et des Océans, Pleins feux sur les aires marines protégées au Canada (2010); 83 d'entre elles sont gérées par le gouvernement fédéral.

21Pêches et Océans Canada. 2010. Pleins feux sur les aires marines protégées au Canada.

4.3 Rendement : Efficience

Question d'évaluation 11 : Dans quelle mesure le programme de GIO a-t-il été mis en œuvre comme prévu?

Principale constatation : Le programme de GIO a fait l'objet d'une mise en œuvre générale tel que prévu. Toutefois, il y a eu des retards importants dans l'élaboration, l'approbation et la mise en œuvre des plans de GIO et dans l'établissement de ZPM en vertu de la Loi sur les océans. La répartition de l'autorité réglementaire pour les océans, associée au faible soutien accordé à la GIO à l'interne, ont retardé la mise en œuvre prévue de la gestion intégrée des océans. D'autres difficultés de mise en œuvre se sont posées, notamment l'absence de mesures concrètes ou de jalons dans les plans de GIO, les complexités en matière de compétence et dans le milieu intergouvernemental, les divergences d'intérêts chez les intervenants et le financement insuffisant.

D'après les rapports ministériels annuels sur le rendement et les points de vue des informateurs-clés, dans l'ensemble, les initiatives de gestion intégrée des océans sont mises en œuvre comme prévu, avec quelques ajustements apportés à l'approche et aux échéanciers. Par exemple, la mise en œuvre de la gestion intégrée des océans s'oriente vers un cadre fondé sur les biorégions qui représente, dans certaines régions, une nouveauté par rapport au cadre fondé sur les ZEGO utilisé pour la planification régionale de la GIO. En ce qui concerne les échéances, comme il a été mentionné précédemment, il y a eu des retards importants dans la mise en œuvre des plans de GIO et dans l'établissement de ZPM en vertu de la Loi sur les océans.

Les sources documentaires et l'opinion des informateurs-clés définissent les facteurs structurels clés qui ont eu une incidence négative sur la mise en œuvre de la gestion intégrée des océans. La Loi sur les océans offre uniquement un mandat de facilitation et de leadership au ministre des Pêches et des Océans et n'oblige pas les autres ministres à collaborer avec le MPO pour la mise en œuvre de la GIO. Par conséquent, les informateurs-clés à l'interne ont perçu un manque d'engagement de la part des autres ministères quant à la question des océans.

La Loi sur les océans a limité l'autorité réglementaire pour ce qui est des éléments autres que la désignation et la gestion des ZPM (bien que la Loi sur les océans ne confère pas au MPO d'autorité quant à l'élaboration de lignes directrices en lien avec la qualité du milieu marin). À ce jour, le MPO a choisi de jouer un rôle de facilitateur dans la gestion intégrée des océans, plutôt qu'un rôle de réglementation. En raison des priorités concurrentes au sein du MPO entre son mandat de promotion des pêches et de l'aquaculture et son mandat de protection des aires marines, ainsi que de l'absence de champion du MPO (au sein de la haute direction) pour les océans, il a également été difficile de veiller au soutien adéquat du programme de GIO et à l'intégration de la gestion écosystémique à l'échelle du Ministère.

Les informateurs-clés ont également indiqué que les facteurs suivants ont eu une incidence sur la mise en œuvre des activités de gestion intégrée des océans : les complexités en matière de compétence et dans le milieu intergouvernemental, les divergences d'intérêts chez les intervenants, les différences quant à la disponibilité des ressources humaines et financières pour appuyer la participation continue aux processus de planification des ZEGO/AMP parmi les groupes d'intervenants (c.-à-d. qu'ils n'étaient pas sur un pied d'égalité), le financement insuffisant pour le programme et le manque de clarté et de cohérence quant à l'orientation stratégique.

Les intervenants et les partenaires du programme de GIO interrogés ont repéré trois difficultés importantes quant aux activités relatives aux océans dans le cadre du programme de GIO : l'insuffisance du financement ou des ressources, le non-respect des échéances et l'absence de prise de mesures, et enfin la faiblesse de l'engagement de tous les autres ministères.

Figure 7 : Défis perçus quant aux activités relatives aux océans

Défis quant aux activités relatives aux océans

Question d'évaluation 12 : Dans quelle mesure le programme de GIOa-t-il été mis en œuvre d'une façon efficiente? Quels facteurs ont appuyé/entravé l'efficience?

Principale constatation : Il est difficile d'évaluer l'efficience du programme de GIO, en partie en raison de l'évolution de la structure du programme et de l'évolution de son positionnement dans l'AAP au fil du temps. Les informateurs-clés indiquent que les affectations relatives au programme sont limitées et que des économies seront réalisées au fil du temps, à mesure que le programme progresse vers la mise en œuvre. Parmi les facteurs nuisant à l'efficience, on trouve les retards, ainsi que les investissements en temps et en ressources pour la gestion collaborative.

Il est difficile de définir les ressources consacrées au programme de GIO à l'échelle nationale au cours de la période visée par l'étude, étant donné l'évolution du programme pendant cette période. Le programme de GIO est financé par une combinaison de ressources des services votés et de budget des mesures temporaires (Phase I du PAO et initiative SdO). Chaque année, des ressources internes d'environ 33 millions de dollars sont consacrées au Programme des océans, soit moins de cinq pour cent du budget de Pêches et Océans Canada.

Selon la plupart des informateurs-clés à l'interne, le programme de GIO a été mis en œuvre d'une façon efficace, étant donné les défis présentés par l'approche collaborative. Comme le remarque un informateur-clé, « pour des ressources limitées, nous avons essayé de soulever des montagnes ». Un certain nombre d'informateurs-clés prévoient que des économies seront réalisées au fil du temps, lorsque le programme de GIO commencera à mettre l'accent sur la mise en œuvre de plans de GIO.

Parmi les facteurs nuisant apparemment à l'efficience, on trouve les inefficacités liées aux retards pour l'approbation des plans de ZI et de GIO, et l'approche de collaboration faisant appel à de trop nombreux intervenants. La collaboration exige du temps et est coûteuse (p. ex. coûts liés à la préparation du matériel de consultation, aux déplacements et à la consignation des renseignements), et on a considéré que la participation d'un trop grand nombre d'intervenants a ralenti la progression de la gestion intégrée des océans. Une approche plus efficiente proposée par de nombreux informateurs-clés consisterait à cibler les efforts de collaboration de façon plus stratégique, en faisant la distinction entre les processus de collaboration qui ont un intérêt dans un défi précis de gestion des océans dans un espace donné, et ceux qui ont une responsabilité. Parmi les autres facteurs considérés comme nuisant à l'efficience, on compte la coordination limitée (p. ex. dans les régions et dans les secteurs de Pêches et Océans Canada), les coûts élevés liés au suivi et à la surveillance dans les régions éloignées et l'absence d'objectifs ou de cibles de programme clairement définis.

Question d'évaluation 13 : Dans quelle mesure les rôles et les responsabilités du programme de GIO sont-ils clairs et appropriés?

Principale constatation : Les rôles et les responsabilités interministériels sont définis par des comités interministériels. Bien que ces rôles et responsabilités soient clairement définis (le cadre de référence des comités a été mis à jour en 2008), il y avait une perception commune selon laquelle la participation d'autres ministères fédéraux à la gestion intégrée des océans, en particulier aux échelons supérieurs, était limitée. La collaboration au sein de Pêches et Océans Canada souffre d'un cloisonnement persistant entre les missions liées aux pêches et les missions liées aux océans du Ministère, de manière plus générale. La collaboration entre l'administration centrale nationale et les régions a été jugée comme s'améliorant.

Rôles et responsabilités des autres ministères du gouvernement, des autorités provinciales et territoriales, et des intervenants

Selon la documentation du programme, la coopération interministérielle se fonde sur la structure de gouvernance d'un comité qui a été établie dans le cadre du PAO en 2005-2006, et qui compte 18 ministères ou organismes dont les mandats se rapportent aux océans22. Pêches et Océans Canada agit à titre de responsable pour la collaboration interministérielle fédérale relativement aux océans. Le cadre de référence des comités à été mis à jour à la suite de la Phase I du PAO.

La plupart des informateurs-clés à l'interne conviennent que les rôles et les responsabilités sont clairs au sein des ministères et organismes fédéraux partenaires et entre ceux-ci, et confirment que la coopération interministérielle relative à la gestion des océans a lieu à une plus grande échelle qu'avant l'initiative SdO. L'évaluation du PAO a formulé une recommandation clé selon laquelle les comités interministériels devraient avoir un rôle plus stratégique. Les comités interministériels formés de hauts responsables se sont réunis sporadiquement au cours de la période visée par l'étude et Pêches et Océans Canada, en tant que ministère responsable (bien qu'il ne joue qu'un rôle de facilitateur), a été perçu comme ayant peu de leviers pour encourager un engagement plus important. Les défis que présente la fragmentation de la responsabilité fédérale concernant la gestion des océans (et l'absence d'une autorité ministérielle pour gérer la fragmentation) ont également été notés dans la documentation, ce qui a poussé certaines personnes à interpréter ces défis comme une lacune de la Loi sur les océans elle-même23. Bon nombre d'informateurs-clés à l'interne estiment que la gestion des océans est perçue par les autres ministères comme une question propre à Pêches et Océans Canada, et que ces derniers assument par conséquent une responsabilité limitée relativement à cette question.

De plus des comités interministériels fédéraux, les gouvernements provinciaux et territoriaux participent par l'entremise du comité fédéral, provincial et territorial (à présent dissout) et des comités régionaux sur la gestion des océans sont établis à l'échelle régionale afin de donner des conseils au sujet des processus liés aux ZEGO et aux AMP à l'échelle locale. Comme cela a déjà été mentionné, les membres des comités étaient généralement satisfaits de la façon dont les rôles et les responsabilités des comités ont été définis et de l'ampleur de la participation.

Rôles et responsabilités au sein de Pêches et Océans Canada

Tel qu'il a été indiqué précédemment, Pêches et Océans Canada subit actuellement un changement de culture par l'entremise d'un processus d'évolution, pour s'éloigner de l'approche de gestion par espèce et se rapprocher d'une approche écosystémique. Les rôles et les responsabilités au sein de Pêches et Océans Canada en ce qui concerne le programme de GIO sont influencés par cette évolution plus générale au sein de l'organisation.

Plus encore dans l'administration centrale nationale que dans les régions, on a perçu un cloisonnement persistant entre les missions liées aux pêches et les missions liées aux océans du Ministère, les informateurs-clés (ainsi que les intervenants externes connaissant bien le Ministère) jugeant en général la gestion des océans comme un élément de faible priorité dans le programme stratégique de Pêches et Océans Canada. En outre, quelques informateurs-clés ont remarqué qu'un roulement important des hauts responsables a eu un effet néfaste sur le programme de GIO. Tel qu'il a été mentionné précédemment, plusieurs informateurs-clés ont jugé positive la réorganisation récente au sein de Pêches et Océans Canada, qui a regroupé le programme de GIO et la gestion des pêches dans le même secteur.

Pêches et Océans Canada est un ministère très décentralisé, avec un grand nombre d'employés situés dans cinq régions administratives. En ce qui concerne la gestion intégrée des océans, l'administration centrale nationale assume la responsabilité des politiques et de l'affectation des ressources, tandis que les régions, par l'entremise d'ententes sur les niveaux de service, sont chargées de la prestation des services. Certains ont jugé que les relations entre l'administration centrale nationale et les régions s'amélioraient et qu'elles tiraient profit de la mise en place de comités de coordination et de meilleures communications internes. Pourtant, certains informateurs-clés à l'interne ont estimé que des directives supplémentaires quant à la politique seraient utiles étant donné que les régions assument la responsabilité de la mise en œuvre de plans de GIO et de la gestion des AMP. L'étude de cas relative à la ZPM du Gully indique que l'administration centrale nationale pourrait tirer un meilleur profit de l'expérience des régions qui tirent des leçons d'apprentissage sur l'application de la gestion intégrée des océans aux AMP et au sein de la ZEGO.

Question d'évaluation 14 : Dans quelle mesure les investissements dans la science ont‑ils été suffisants et appropriés en ce qui concerne la prise de décisions relatives au programme de GIO et l'évaluation et la surveillance continues des espaces océaniques?

Principale constatation : Le Secteur des sciences a fortement appuyé la gestion intégrée des océans, bien que les ressources posent des difficultés pour ce qui est de répondre aux besoins complexes liés à l'évaluation et à la gestion des écosystèmes.

La science est un fondement essentiel de la prise de décisions au sein de Pêches et Océans Canada. Selon le cadre scientifique de Pêches et Océans Canada en faveur d'une gestion intégrée, « nous avons besoin des sciences écosystémiques pour informer les responsables des pratiques de gestion et des politiques du Ministère et pour déterminer les caractéristiques essentielles des activités scientifiques.

  • La recherche doit mener à l'approfondissement des connaissances sur les principales relations écosystémiques et leurs liens avec les activités anthropiques. La recherche doit s'étendre, de façon générale, à toutes les responsabilités ministérielles.
  • La surveillance et la gestion de l'information et des données devraient permettre la production de produits et services écosystémiques utiles pour tous les secteurs ministériels.
  • Les avis scientifiques devraient être fournis dans le cadre d'une perspective écosystémique en plus d'être intégrés à l'ensemble des secteurs clients. »24

Le Secteur des sciences de Pêches et Océans Canada coordonne le processus de consultation scientifique afin de fournir des conseils et des produits permettant d'appuyer les travaux du programme de GIO. Les demandes ministérielles d'avis scientifiques sont regroupées et classées par ordre de priorité à l'échelle des sous-ministres. Le Secteur des sciences de Pêches et Océans Canada offre un ensemble de produits scientifiques liés aux océans, comme des observations océaniques, la gestion de données, la modélisation et les conseils, ainsi que des conseils scientifiques et des rapports de situation sur les stocks, les écosystèmes et les habitats.

Les informateurs-clés sont habituellement satisfaits des produits et des conseils scientifiques disponibles auprès de la Direction des sciences et ils estiment avoir contribué à la prise de décisions pour la gestion intégrée des océans. On dit que les produits sont essentiels à la planification et à la prise de décisions en ce qui a trait à l'élaboration de plans de GIO, à la détermination de ZI ainsi qu'à la désignation et à la gestion de ZPM.

Les relations avec la Direction des sciences du MPO seraient solides ou en cours d'amélioration. Les informateurs-clés à l'interne ont indiqué qu'on reconnaît de plus en plus la science des écosystèmes comme une priorité ministérielle, en plus de l'évaluation du stock qui a été le centre d'intérêt traditionnel du Ministère. Lorsque le MPO n'a pas les ressources ou l'expertise technique requises, les régions ont commandé des études auprès d'organisations externes (universités, instituts de recherche) à l'aide d'ententes contractuelles.

Comme il a été mentionné précédemment, la détermination d'approches pratiques et abordables pour la gestion des ZPM en vertu de la Loi sur les océans a posé des difficultés, notamment dans la mise au point d'indicateurs appropriés ainsi que de protocoles et stratégies de surveillance. Cela s'explique, en partie, par les difficultés à déterminer des indicateurs concernant les objectifs de conservation de grande portée qui ont été fixés pour les zones de protection marines de la Loi sur les océans, ainsi que par le fait que la définition et l'établissement des ZPM font partie d'un procédé relativement nouveau. Les fonds limités pour combler toute lacune de recherche et adapter la surveillance ainsi que la gestion des données et de l'information pour la science des écosystèmes ont aussi été définis comme un défi. Par exemple, l'étude de cas sur la ZPM du Gully a indiqué que le manque actuel de compréhension de la structure et de la fonction de l'écosystème du Gully a empêché la définition d'indicateurs de surveillance efficaces pour la ZPM.

Question d'évaluation 15 : Dans quelle mesure le programme de GIO a-t-il pu inclure les facteurs sociaux, culturels et économiques dans le processus de prise de décision et la gouvernance?

Constatation principale : Des données sociales, culturelles et économiques sont recueillies dans les régions, souvent avec l'aide d'experts externes. L'utilisation pratique et l'intégration de l'information dans les processus de gestion intégrée des océans ont été difficiles.

La plupart des informateurs-clés conviennent que les données sociales, culturelles et économiques sont recueilliespour contribuer à la prise de décisions éclairées quant à la gestion intégrée des océans. Lorsque le MPO n'a pas l'expertise requise à l'interne – particulièrement pour définir et prendre en considération les facteurs sociaux et culturels – les services d'experts externes (p. ex. du milieu universitaire ou d'autres ministères) sont retenus. Par exemple, nous avons demandé à des experts internes de déterminer les zones d'importance culturelle de la région du Golfe et l'information a apparemment été utilisée pour préparer des évaluations environnementales régionales ou stratégiques.

Néanmoins, plusieurs informateurs-clés ont indiqué que l'intégration des facteurs sociaux, culturels et économiques dans la prise de décisions est un défi de taille, en particulier lorsque la prise de décisions est la responsabilité d'un autre ministère (p. ex. Transports Canada ou Ressources naturelles Canada. D'autres difficultés se sont posées, notamment le manque d'uniformité des données sociales, culturelles et économiques dans l'ensemble des régions ou dans la ZEGO, les directives insuffisantes dans la politique sur la façon de recueillir et d'utiliser les données au cours du processus de prise de décisions et les défis de la méthodologie pour déterminer et classer par ordre de priorité les priorités, en particulier pour les valeurs culturelles.

Question d'évaluation 16 : Dans quelle mesure le processus de surveillance/mesure du rendement soutient-il la prise de décisions et les exigences ministérielles en matière de responsabilisation?

Principale constatation : Il y a peu de processus de surveillance et de mesure du rendement pour le programme de GIO. Les activités du programme de GIO qui ont été financées par l'initiative SdO se servent des processus et des outils de surveillance et de mesure du rendement de cette initiative, qui sont bien vus. Le rapport sur le rendement de l'initiative SdO s'est avéré utile pour la gestion des modules de l'initiative SdO du MPO et pour la production de rapports ministériels internes.

Les résultats escomptés du programme de GIO n'ont pas été définis concrètement et, puisque les plans de GIO n'ont pas encore été mis en place, ils sont en quelque sorte intangibles et généraux (p. ex. c'est le cas pour le changement d'attitude et de culture pour la gestion collaborative et les approches écosystémiques). Dans le cadre du programme, nous n'avons pas défini concrètement les objectifs ou les échéances de réalisation des activités et des résultats principaux ou un cadre de travail clair pour recueillir des données sur le rendement. L'étude de cas du Gully, par exemple, a révélé des défis liés à la mesure du rendement. Elle indique que les données sur les indicateurs recueillies pour la mise en œuvre au sein du Ministère sont trop générales et qu'elles ne peuvent pas prendre en considération ou montrer les progrès réalisés dans les ZPM. Veuillez noter que le programme de GIO fait actuellement l'objet d'un processus interne visant à élaborer un cadre de travail de surveillance et de mesure du rendement.

En ce qui concerne les activités du programme de GIO financées par l'initiative SdO, un cadre de vérification axé sur les risques et un cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CVAR/CGRR) (2007) servent de guide pour la mesure du rendement. Il incombe au MPO de compiler les mises à jour semestrielles reçues de la part de chaque ministère partenaire pour chaque module dans un rapport sommaire de rendement annuel. Pour appuyer le rapport sur le rendement, un modèle de mesure du rendement et un protocole pour la réalisation, les approbations et la transmission ont été mis au point. Les données sur le rendement qui ont été recueillies portent notamment sur : le lien avec l'AAP; les dépenses; l'état des projets; les études d'évaluation et de vérification, les réalisations attendues du plan de travail qui ont été respectées au cours de l'exercice ainsi que les progrès accomplis par rapport au résultat quinquennal d'un module de l'initiative SdO et les autres indicateurs clés pour mesurer les progrès réalisés et les résultats indirects. Les modèles terminés pour chaque module sont ensuite résumés par le MPO dans un tableau d'une ou deux pages.

La plupart des informateurs-clés à l'interne (MPO) responsables de modules de l'initiative SdO ont une vision positive des processus et des outils de surveillance et d'évaluation du rendement de l'initiative SdO. Aucune difficulté importante n'a été signalée pour les modèles ou les processus de production de rapports. De plus, certains responsables de différents modules ont signalé qu'ils se sont servis du rapport sur le rendement de l'initiative SdO pour améliorer leurs propres fonctions à l'interne, leur permettant ainsi de consigner leur progrès, de demeurer centrés, de documenter le projet pour assurer une continuité en cas d'absences ou de roulement du personnel et de prendre des décisions plus éclairées.

Questions d'évaluation 17 et 18 : Quelles sont les leçons retenues à l'égard de la mise en œuvre du programme de GIO jusqu'à maintenant? Quelles sont les principales priorités du plan d'action pour la gestion intégrée des océans?

Principale constatation : Le programme de GIO a amené le fédéral à se pencher davantage sur la gestion intégrée des océans. Bon nombre des leçons apprises pourraient contribuer à faire progresser les efforts visant à répondre aux priorités changeantes.

On a demandé aux informateurs-clés de décrire toutes les leçons apprises grâce à leur expérience avec le programme de GIO et les priorités futures pour le programme à l'avenir. Un commentaire fréquent des informateurs-clés était que, dans l'ensemble, le programme de GIO était important pour promouvoir une approche écosystémique au MPO et pour conférer une importance et assurer un engagement envers la gestion intégrée des océans. L'opinion prédominante était qu'il faut continuer d'accorder une importance aux écosystèmes marins et à la gestion intégrée des océans. Les leçons apprises et les priorités futures ont été indiquées ci-dessous.

Évolution des plans de GIO

L'élaboration des plans de GIO s'est avérée un processus prolongé – plus long que prévu dans le Plan stratégique du Ministère pour 2005-2010 qui avait comme objectif d'établir cinq plans de gestion intégrée avant mars 2008. Les informateurs-clés ont indiqué que, malgré les retards, le programme de GIO a été bénéfique pour faire bien comprendre la gestion intégrée des océans et pour orienter la planification et la conception des plans de GIO. La participation des intervenants dans les mécanismes de collaboration relatifs à la gestion intégrée des océans a été très large et les processus de collaboration ont réussi à soulever des questions et à faire participer de multiples personnes intéressées. Certains informateurs-clés et intervenants à l'interne sont devenus frustrés par la longueur et la lourdeur des processus de collaboration et des retards pour l'approbation des plans de GIO dans plusieurs ZEGO. Il existe des défis connexes pour maintenir l'intérêt des intervenants au fil du temps. Finalement, certains font valoir que les plans de GIO ont un niveau trop élevé et qu'ils manquent des objectifs concrets pour mener à des mesures concrètes.

Certains informateurs-clés et intervenants du programme de GIO ont l'impression très nette que pour atteindre les objectifs du programme de GIO, le MPO doit changer sont approche actuelle. La planification de la gestion intégrée des océans a été perçue comme ayant atteint une certaine maturité lui permettant de mettre l'accent sur la mise en œuvre; c'est-à-dire, la concrétisation des plans de GIO à l'aide d'outils de planification spatiale marine, de réglementation, de conservation, etc.

La suggestion d'accorder plus d'attention à la mise en œuvre des plans de GIO et d'avoir des mesures et des objectifs concrets a été accompagnée par une recommandation de la part de plusieurs informateurs-clés à l'interne d'adopter un processus plus ciblé ou stratégique pour identifier les « bons joueurs concernés » pour un objectif de gestion intégrée des océans donné ou un défi dans un espace océanique donné. La plupart des informateurs-clés qui ont discuté de cette priorité croient qu'un modèle qui encourage la participation des organismes de réglementation et des décideurs concernés est une priorité (tout en s'assurant que les intervenants ont leur mot à dire aux stades appropriés de la résolution de problèmes et ont l'occasion de participer avec le gouvernement et de partager de l'information). Veuillez noter que plusieurs informateurs-clés ont indiqué que ce processus d'engagement plus ciblé fait partie de l'évolution déjà commencée au sein du MPO. De plus, l'engagement et la tenue du rôle de champion par les membres de la haute direction ayant une compétence en matière de gestion des océans ont été soulignés comme deuxième condition pour avoir des mesures plus concrètes à l'égard de la gestion intégrée des océans, ce qui se traduira par des résultats plus concrets.

Respect des engagements quant aux ZPM

La désignation de six nouvelles ZPM en vertu de la Loi sur les océans, un objectif de l'initiative SdO, devrait être terminée d'ici 2014. Le respect de cet engagement et des engagements internationaux du Canada conformément à la Convention sur la diversité biologique et en ce qui a trait à l'établissement du réseau d'AMP et à la protection de l'environnement marin a été signalé comme ayant une priorité élevée par les informateurs-clés. Toutefois, la mise en place des processus de consultation et de réglementation fait encore partie des tâches de nombreuses ZI et elle nécessite un investissement supplémentaire à court terme. Des travaux scientifiques visant à réviser les objectifs de conservation, des indicateurs ainsi que des protocoles de surveillance pour les ZPM (nouvelles et existantes) sont requis à plus long terme. L'élaboration de stratégies opérationnelles et des méthodes de soutien de l'application pour la gestion des ZPM sont aussi requises. En ce qui a trait aux ZPM, l'information sur les modèles d'établissement des coûts est limitée pour l'établissement et la gestion des ZPM.

On prévoit que le Cadre national pour le réseau d'aires marines protégées du Canada qui est maintenant en place ouvrira la voie pour une sélection future plus cohérente et plus rationalisée des zones de protection marines dans un cadre à l'échelle biorégionale. Et pourtant, les ressources ont été perçues par certains comme étant inadéquates pour accomplir les tâches relatives à la conception du réseau.

Les intervenants du programme de GIO interrogés semblent être d'accord avec cette priorité – lorsqu'on leur a demandé quel était leur niveau de soutien accordé au Cadre national pour le réseau d'aires marines protégées du Canada, 61 % des intervenants interrogés ont dit qu'ils appuyaient le cadre dans une grande mesure (4 ou 5 sur une échelle à 5 points) et un autre 22 % ont dit qu'ils appuyaient le Cadre national dans une mesure modérée (3 sur une échelle à 5 points).

Complexité en matière de compétence et responsabilité des problèmes

Le besoin d'adresser les complexités ministérielles fédérales et les complexités en matière de compétence pour la gestion des océans a été défini comme une leçon apprise par un certain nombre d'informateurs-clés à l'interne et à l'externe. La spécificité des mandats des ministères et des organismes fédéraux en ce qui a trait aux océans se traduit par des défis en matière de leadership et des défis pour les autorités requises pour signaler tout problème donné. Comme il a été mentionné plus tôt, il existe 18 ministères et organismes fédéraux qui ont des mandats liés aux océans et les priorités de chacun d'entre eux sont établies à l'interne. Les informateurs-clés et les intervenants interrogés ont souligné qu'il faut faire preuve de beaucoup de leadership et d'autorité pour faire avancer les dossiers liés aux océans dans cet environnement complexe. Selon certains, le rôle du MPO en tant que facilitateur est limité pour accomplir cette tâche.

Plusieurs informateurs-clés pressent la haute direction de tous les ministères pertinents de faire preuve de plus de leadership, d'accorder une plus grande attention à la gestion des océans et d'assurer une plus grande uniformité des efforts avec la Loi sur les océans/
Stratégie sur les océans.

Amélioration de la coordination

Il y a eu beaucoup de commentaires de la part des informateurs-clés en ce qui concerne l'importance d'une gestion intégrée efficace des océans. Malgré des exceptions notables, la coordination a été faible dans plusieurs domaines, ce qui a entraîné un manque d'uniformité et des inefficacités dans la prestation de services. Voici des exemples qui ont été mentionnés par les informateurs-clés :

  • Aires marines protégées : l'élaboration du cadre national pour un réseau d'aires marines protégées visait à guider et à coordonner la sélection de zones d'intérêt; cependant, ce cadre a été approuvé trop tard pour guider la sélection des zones d'intérêt de la Loi sur les océans en vertu de l'initiative SdO. Les processus visant à la consultation et à la sélection des aires marines protégées n'ont pas été bien coordonnés à l'échelle régionale et ne recevaient pas de soutien central au cours des premières années. Les possibilités d'efficacité dans toutes les régions (partage d'outils) ont été perdues. Le manque d'uniformité a été mentionné comme source de frustration par plusieurs intervenants.
  • Plans de gestion intégrée des océans. De la même manière, il y a eu des différences régionales importantes dans l'élaboration de plans de gestion intégrée des océans, telles que les processus de consultation, la collecte de données et l'élaboration de plans. Bien que la personnalisation régionale soit nécessaire en raison de la grande diversité des réalités de compétences et des problèmes écologiques, plusieurs informateurs-clés ont insisté sur le fait qu'une meilleure cohérence et de meilleures efficacités dans le cadre de ces processus pouvaient être atteintes grâce à des outils communs et une orientation stratégique centrale.
  • Élaboration et surveillance des indicateurs. Plusieurs informateurs-clés ont noté le potentiel d'amélioration du ministère des Pêches et des Océans en termes d'élaboration d'indicateurs partagés dans les différents secteurs du Ministère (par exemple la gestion des océans, l'habitat, les espèces en péril et la gestion durable des pêches). Le besoin de coordination concerne également la prestation efficace d'activités de recherche et de surveillance sur les sites de gestion intégrée des océans prioritaires. Une certaine expérience positive des programmes démontre la manière dont les études opportunistes sur les aires marines protégées peuvent être ajoutées à un coût minimum à d'autres croisières et missions scientifiques sans pour cela s'éloigner des objectifs principaux des projets.
  • Tirer profit des efforts d'autres ministères pour la surveillance et du suivi des aires marines protégées dans le cadre de la Loi sur les océans sera souvent essentiel, surtout au large des côtes. À titre d'exemple, cela a lieu actuellement dans la ZPM du Gully. Le personnel chargé des océans dans la région des Maritimes a établi des relations à l'interne avec la gestion des pêches et les sciences et, à l'externe, avec d'autres ministères tels que le ministère de la Défense nationale, Transports Canada et d'autres intervenants pour aider le ministère des Pêches et des Océans à exécuter son mandat. L'établissement d'une approche gouvernementale a tiré parti des capacités de surveillance aérienne au sein de Transports Canada et a profité des ressources du ministère de la Défense nationale pour appliquer la loi sur les pêches.

Une autre priorité a été mentionnée par les informateurs-clés; il s'agit de s'écarter des projets pilotes relatifs aux zones étendues de gestion des océans pour inclure tous les espaces océaniques dans le cadre d'une approche de gestion intégrée des océans. Les zones étendues de gestion des océans ont été définies comme des projets pilotes pour mettre à l'essai l'approche de gestion intégrée des océans. Même si certains informateurs‑clés ont noté que les zones étendues de gestion des océans ont eu une grande importance dans le cadre de l'orientation du financement et pour prêter attention à des zones océaniques précises à haut risque, il semblerait plus en plus que les zones étendues de gestion des océans manquent de sensibilité aux variations au sein de la zone étendue de gestion des océans (qui sont maintenant différenciées et appelées biorégions) et excluent les espaces océaniques clés qui méritent également notre attention.

Également, plusieurs informateurs-clés ont noté qu'au sein du programme de GIO, les aires marines protégées en vertu de la Loi sur les océans ont reçu une attention particulière en tant qu'outil de conservation marine (ce qui s'explique, tout du moins en partie, par le financement de l'initiative SdO qui a mis l'accent sur les aires marines protégées). Cependant, en allant de l'avant, ces informateurs-clés ont noté le besoin de flexibilité pour choisir l'outil ou les outils de conservation appropriés afin de relever les défis très changeants au sein d'une aire marine sensible donnée (ce qui est conforme à l'approche élaborée dans le cadre national et à l'approche relative à l'établissement d'un réseau d'aires marines protégées).

Les priorités des informateurs-clés ont été semblables en grande partie pour les intervenants et partenaires questionnés du programme de GIO. Trois intervenants et partenaires questionnés du programme de GIO sur dix ont pensé que la gestion et la surveillance du réseau d'aires marines protégées étaient la priorité la plus importante pour les activités océaniques à l'avenir. L'établissement de cibles et d'objectifs clairs est une priorité pour un informateur-clé sur cinq, et l'établissement de partenariats ainsi que la collaboration avec des intervenants sont une priorité pour 17 % d'entre eux.

Figure 8 : Opinion des intervenants sur les priorités futures pour les activités océaniques

Priorités futures pour les activités relatives aux océans

En réponse à une question ouverte, on a demandé aux intervenants et partenaires questionnés du programme de GIO quels étaient les rôles ou les contributions que le gouvernement fédéral doit faire pour progresser dans le cadre de ces priorités. La moitié des intervenants et partenaires questionnés du programme de GIO ont mentionné que le gouvernement fédéral devait jouer un rôle de leadership pour atteindre les objectifs du programme de gestion intégrée des océans, tel que la Loi sur les océans le prescrit. Un informateur-clé sur cinq a également mentionné que le gouvernement fédéral doit jouer un rôle de financement. Les autres contributions du gouvernement fédéral mentionnées par les répondants comprenaient les éléments suivants : améliorer l'engagement de tous les intervenants et groupes pertinents; donner l'autorité nécessaire aux organismes et groupes régionaux et locaux pour contribuer à la mise en œuvre de la gestion intégrée des océans et faire progresser la science sur les écosystèmes.

22 Les trois comités interministériels fédéraux ont été décrits dans la section 2.5.

23 McCrimmon, D. 2009. Critiquing Canada's Oceans Act: A Review of the 1995-2008 Academic Literature. Préparé pour la Région des Maritimes du MPO en juillet 2009.

24     Pêches et Océans Canada. 2007. Pour un nouveau cadre scientifique écosystémique en faveur d'une gestion intégrée. p. 2. Accès : http://www.dfo-mpo.gc.ca/science/publications/ecosystem/index-fra.htm#a3

4.4 Rendement : Économie

Question d'évaluation 19 : Y a-t-il une manière plus économique d'atteindre les objectifs du programme de GIO?

Principale constatation : De nombreuses suggestions ont été émises pour améliorer l'efficacité du programme de GIO afin d'obtenir les résultats escomptés. Il existe dans le monde de nombreuses recommandations et mises au point dont on pourrait s'inspirer pour apporter des améliorations au programme.

La question des aspects économiques consiste à déterminer si les résultats du programme sont atteints à un moindre coût et s'il existe d'autres solutions au programme actuel qui permettraient de réaliser les mêmes résultats à un moindre coût. Dans cette section, les constatations relatives aux évaluations présentées incluent les opinions et les suggestions des informateurs-clés dans les sources documentaires concernant des approches plus rentables et des approches de rechange pour atteindre les objectifs du programme de GIO.

Même s'il ne s'agit pas de solution en soi, plusieurs informateurs-clés ont insisté sur le fait que le programme de GIO aille de l'avant de manière plus proactive pour intégrer des approches réglementaires à la gestion intégrée des océans. Comme nous l'avons mentionné précédemment, cette approche pourrait prendre la forme d'un engagement supplémentaire des ministères fédéraux et des organismes provinciaux avec une autorité réglementaire fondée sur l'endroit où le problème. Une autre proposition faite par un certain nombre d'informateurs-clés internes consiste à ce que le ministère des Pêches et des Océans ait une autorité réglementaire supérieure; bien que le ministère des Pêches et des Océans n'ait pas d'autorité réglementaire concernant les utilisations des océans (autres que les pêches), le Ministère n'a aucune autorité en vertu de la Loi sur les océans pour établir des lignes directrices sur la qualité du milieu marin afin de protéger et de gérer les écosystèmes uniques et sensibles. D'après ces informateurs-clés, le Ministère pourrait explorer davantage l'utilisation de ces lignes directrices primordiales pour gérer les utilisations des océans.

Les informateurs-clés et les répondants aux études de cas ont noté un certain nombre d'autres domaines possibles pour l'amélioration de l'efficacité ou de l'économie du programme : employer des moyens de consultation électroniques, simplifier les processus d'approbation des aires marines protégées et des plans de gestion intégrée des océans, sous-traiter les consultations, demander à des groupes d'intervenants d'effectuer certaines activités concernant les consultations ou la collecte de données et chercher des moyens de financement reposant sur les intervenants. L'étude de cas relative à la ZPM du Gully a également proposé une amélioration de l'efficacité en intégrant des comités consultatifs sur les zones étendues de gestion des océans et les aires marines protégées afin de réduire le fardeau reposant sur la réunion, tout en améliorant la collaboration. L'étude de cas a également noté les avantages potentiels en matière d'efficacité liés au partage des meilleures pratiques basées sur l'expérience des régions dans la gestion des aires marines protégées dans le cadre d'une gestion intégrée des océans.

Il y avait peu de choses dans les sources documentaires qui ont été examinées pour démontrer des moyens plus économiques d'atteindre les objectifs du programme de GIO. Cependant, Macleod et Leslie (2009)25 pensent qu'une approche fédérale uniforme et centralisée peut être plus économique et efficace. La planification régionale est importante, mais elle doit être orchestrée de façon centralisée. Les auteurs indiquent également qu'il faut faire plus d'efforts pour intégrer les efforts de plusieurs secteurs afin de réaliser une économie maximale de ressources dans le cadre des activités de collaboration, de recherche scientifique et d'établissement des aires marines protégées26. Cela pourrait comprendre la délégation ou la sous-traitance de tâches aux secteurs universitaire, privé et sans but lucratif, et le maintien d'un rôle de gestion par le gouvernement. À cet égard, les informateurs-clés ont également suggéré de tirer parti de l'infrastructure matérielle et immatérielle existante, telle que la technologie de recherche disponible dans les instituts et académies de recherche, ou les réseaux de sociétés civiles ou de bénévoles pour le partage et la consultation de renseignements (même si cette approche serait moins pratique pour les aires marines protégées éloignées ou en haute mer).

En ce qui a trait aux aires marines protégées, l'Australie a augmenté de manière significative le nombre de réserves marines et de zones protégées par des plans marins régionaux. Dans le cadre de leur évaluation de l'approche australienne, Stark et Ladell (2008) laissent entendre que « combiner la planification des réseaux d'aires marines protégées avec la planification de l'utilisation des ressources marines régionales est la manière la plus efficace pour établir un réseau d'aires marines protégées qui prend en compte les besoins du gouvernement, des groupes d'utilisateurs multiples et des collectivités côtières » 27. L'examen de Jessen (2011) relatif aux meilleures pratiques mondiales dans les aires marines protégées et la planification marine note des progrès dans plusieurs domaines : la désignation de grandes et nouvelles aires marines protégées (avec des niveaux importants de protection interne et de pêche interdite) telles que les îles du nord-ouest d'Hawaii des États-Unis et la Grande barrière de corail en Australie; les efforts pour mettre en œuvre des réseaux d'aires marines protégées (contrairement à la pratique relative aux aires marines protégées axées sur des sites individuels) dans le cadre d'une approche de gestion écosystémique et d'une planification spatiale marine; et la définition de processus publics temporels pour définir et mettre en œuvre des réseaux d'aires marines protégées28.

Certains auteurs ont indiqué que de récentes avancées aux États-Unis pouvaient présenter un intérêt pour le Canada. En 2009, le gouvernement des États-Unis a lancé le Interagency Ocean Policy Task Force et, en 2010, un conseil national sur les océans pour offrir une approche nationale afin de s'appuyer sur les processus de planification marine et côtière existants. La politique souscrit à une approche de gestion marine axée sur l'écosystème, et recommande des moyens d'améliorer la coordination entre les différents organismes et les différentes lois en ce qui concerne la gestion des océans29.

Enfin, la Société pour la nature et les parcs du Canada émet plusieurs préoccupations socioéconomiques qui doivent être prises en compte, surtout dans le cadre de l'établissement d'aires marines protégées :

  • Déterminer les initiatives axées sur la communauté et intégrer les connaissances locales
  • Utilisations et activités actuelles en matière d'inventaires
  • Définir les possibilités pour d'autres utilisations ou d'autres activités compatibles (Jessen et al. 2011)30

25 Karen MacLeod and Heather Leslie, "State of Practice," in Ecosystems Based Management for the oceans (Island Press, 2009), http://books.google.ca/books?hl=en&lr=&id=yn4mL6u35tMC&oi=fnd&pg= PA314&dq=healthy+oceans+canada&ots=As0o1RxM7m&sig=fcLWyKzm8NXnDYWHorBYP2bLqAo#v=onepage&q&f=true.

26 K. MacLeod and H. Leslie, "State of Practice," in Ecosystems Based Management for the Oceans (Island Press, 2009);
    M. Rutherford, M. Dickinson, and T. Gunton, "An evaluation of the national framework for marine planning in Canada," Environments 37, no. 3 (2010).

27 Stark, J., Ladell, K. 2008. The International School of Marine Protected Areas Progress Report Card: Canada, Australia and the United States. Vancouver (C.-B.) : Living Oceans Society, Sierra Club of British Columbia, David Suzuki Foundation.

28 Jessen, S. 2011. A Review of Canada's Implementation of the Oceans Act since 1997 – From Leader to Follower? Coastal Management 39(1):20-56.

29 McCrimmon, D. 2009. Critiquing Canada's Oceans Act: A Review of the 1995-2008 Academic Literature. Préparé pour la Région des Maritimes du MPO en juillet 2009. Ricketts, P.J., Hildebrand, L. 2011. Coastal and Ocean Management in Canada: Progress or Paralysis? Coastal Management 39(1):4-19.

30 Jessen, S., et. al., "Science-based Guidelines for Marine Protected Areas and MPA Networks in Canada: An Overview" (Canadian Parks and Wilderness Society, 2011), http://cpaws.org/uploads/mpa_overview.pdf.

5. Conclusions

Les constatations de l'évaluation mènent aux conclusions générales suivantes sur la pertinence et le rendement (efficacité, efficience et économie) du programme de GIO.

5.1 Pertinence

  • Les données de l'évaluation indiquent qu'il existe un besoin constant de programmes concernant les océans. Les océans du Canada ont une grande importance sur le plan économique et social; pourtant, ils montrent des signes de pression dans un bon nombre de secteurs. L'avis des informateurs-clés et des intervenants du programme de GIO interrogés ainsi que les sondages d'opinion soutiennent également les efforts visant à améliorer la gestion des océans. La gestion intégrée est une approche qui s'est avérée efficace pour la planification terrestre et qui a été adoptée par d'autres pays pour gérer les environnements marins.
  • Le programme de GIO va dans le sens des priorités fédérales, notamment celles liées aux affaires économiques (un environnement sain). Il constitue un élément clé de la Stratégie nationale sur l'eau du gouvernement du Canada, par le biais du leadership et de la responsabilité vis-à-vis de nombreux modules de l'initiative Santé des océans (SdO), et appuie les stratégies fédérales complémentaires (p. ex. la Stratégie fédérale de développement durable). Les activités du programme de GIO appuyées par l'initiative SdO contribuent au respect des engagements internationaux en lien avec la diversité biologique, particulièrement les aires marines protégées et les réseaux d'aires marines protégées (Convention sur la diversité biologique).
  • Le programme de GIO cadre avec les priorités ministérielles; il tient compte du résultat stratégique pour les écosystèmes aquatiques durables et contribue au résultat stratégique des secteurs maritimes et des pêches économiquement prospères en appuyant le développement durable des océans. L'harmonisation des priorités du programme est soumise, au sein du MPO, à des tensions persistantes entre l'approche écosystémique et un accent historique sur la gestion par espèce.
  • La Loi sur les océans et la Stratégie sur les océans du Canada définissent le mandat fédéral relativement à la gestion intégrée des océans. Le niveau fédéral et le MPO apportent une contribution importante et appropriée à ces programmes, en collaboration avec les autres ordres de gouvernement et d'autres intervenants. Certains jugent que le rôle du Ministère pourrait être plus complet afin de respecter son mandat leadership décrit dans la Loi sur les océans pour la gestion intégrée des océans.

5.2 Rendement

Efficacité

  • Les données de l'évaluation provenant de l'ensemble des secteurs d'intérêt indiquent certains progrès réalisés en vue de l'atteinte des résultats immédiats et intermédiaires du programme de GIO.
  • Le programme de GIO a mobilisé une grande variété d'intervenants en matière de gestion intégrée des océans. Les partenaires/intervenants du programme de GIO interrogés qui ont participé aux consultations/comités se sont montrés généralement satisfaits de ces processus. On a remarqué des répercussions dans certains secteurs tels que l'inclusion d'une vaste gamme de points de vue, mais on a senti moins de répercussions dans les secteurs de la prise de décisions concernant la gestion des océans et l'engagement des intervenants envers la gestion intégrée des océans.
  • Les plans de GIO n'ont pas été mis en œuvre selon les délais indiqués dans le plan stratégique du Ministère. À ce jour, seul un plan de GIO a été approuvé par le Ministère, tandis que les plans de GIO dans quatre autres ZEGO en sont à différentes étapes d'achèvement et d'approbation. Étant donné que les plans de GIO n'en sont pas à l'étape de mise en œuvre, les effets sur les politiques ou les pratiques pour les décisions liées aux océans ont été limités.
  • Les progrès sont mitigés quant à l'établissement de zones de protection marines en vertu de la Loi sur les océans et quant à la protection et à la conservation des écosystèmes marins. Beaucoup de progrès ont été enregistrés pour ce qui est de l'élaboration des soutiens stratégiques et opérationnels clés visant à mettre en place et à gérer un réseau national d'aires protégées. Les progrès ont été plus lents en ce qui concerne l'établissement de nouvelles AMP (l'objectif de l'initiative SdO, soit six nouvelles AMP en vertu de la Loi sur les océans d'ici 2012, ne sera pas atteint) et l'élaboration d'indicateurs et de protocoles de surveillance pour la gestion des AMP existantes.
  • L'objectif ultime du programme – gérer les activités liées aux océans de façon à préserver la santé écologique des océans tout en permettant leur exploitation durable – est ambitieux, et ne peut être atteint qu'à long terme. De plus, il est difficile d'évaluer la contribution du programme de GIO à l'atteinte de ce résultat. Certains doutent que la conception du programme permette d'atteindre cet objectif.
  • Le programme a donné peu de résultats inattendus dans l'ensemble, mais ils étaient pour la plupart positifs. Ces résultats inattendus provenaient en grande partie du secteur des aspects bénéfiques des collaborations. Le programme a donné un résultat négatif inattendu, à savoir des attentes accrues de la part des intervenants à l'égard de la gestion intégrée des océans; ces attentes n'ont pas été respectées dans le cadre du programme actuel, ce qui a diminué la crédibilité du MPO et a créé un manque de confiance à l'égard de l'engagement fédéral envers la gestion intégrée des océans.

Efficience

  • En général, il est difficile de faire le suivi des ressources financières affectées au programme de GIO, en raison de l'évolution de la portée du programme au cours de la période d'étude. Toutefois, les ressources étaient généralement jugées comme étant maigres pour le programme. Parmi les facteurs nuisant à l'efficience, on trouve les retards, les processus de consultation entre plusieurs intervenants (qui prennent du temps et sont coûteux), le manque de coordination et l'absence de cibles et d'objectifs bien formulés pour le programme.
  • Le cadre de référence des comités interministériels en lien avec la gestion des océans a été mis à jour pour l'initiative SdO, et les rôles et responsabilités des ministères fédéraux ont été perçus comme étant bien définis. Toutefois, les comités du SM et des SMA ne se sont pas rencontrés fréquemment, et certains ont trouvé que la participation de la haute direction et la responsabilité d'autres ministères quant à la question des océans étaient limitées. On signale au sein du MPO une tension persistante entre la gestion des océans et la gestion des pêches. Cette tension reflète le rôle double du Ministère dans ces domaines. Une amélioration de la collaboration entre l'administration centrale et les régions s'est fait ressentir, nécessitant une attention continue à la coordination et à la communication.
  • Le Secteur des sciences a fortement appuyé la gestion intégrée des océans, bien que les ressources continuent de poser des difficultés dans le domaine complexe des sciences des écosystèmes. Des données sociales, culturelles et économiques sont recueillies dans les régions, souvent avec l'aide d'experts externes. L'utilisation pratique et l'intégration de l'information dans les processus de gestion intégrée des océans ont été difficiles.
  • Le programme de GIO met actuellement au point des outils de surveillance et d'évaluation du rendement. Toutefois, au cours de la période visée par l'étude, les activités financées par le biais de l'initiative SdO ont fait l'objet d'une évaluation du rendement à la fois informelle et officielle. Les responsables des différents modules sont généralement satisfaits des exigences relatives à la surveillance et à la déclaration en vertu de l'initiative SdO, et le processus de mesure du rendement s'est avéré utile aux fonctions de gestion interne et de rapports.
  • Le programme de GIO a amené le fédéral à se pencher davantage sur la gestion intégrée des océans. Bon nombre des leçons apprises pourraient contribuer à faire progresser les efforts visant à répondre aux priorités changeantes. Les secteurs prioritaires établis dans l'évaluation comprenaient la progression des plans de GIO en vue de leur mise en œuvre, le respect des engagements quant à la désignation d'aires marines protégées et de réseaux d'aires marines protégées en vertu de la Loi sur les océans, le règlement des difficultés liées à la gestion des AMP, et enfin l'amélioration de la coordination.

Économie

  • De nombreuses suggestions ont été émises pour améliorer l'efficacité du programme de GIO afin d'obtenir les résultats escomptés. Il existe dans le monde de nombreuses recommandations et mises au point dont on pourrait s'inspirer pour apporter des améliorations au programme.

5.3 Recommandations

1) Les plans de GIO n'ont pas été mis en œuvre selon les délais indiqués dans le plan stratégique du Ministère. À ce jour, un seul plan de GIO a été approuvé par le Ministère. Afin de démontrer les résultats, le programme a besoin d'objectifs bien définis accompagnés d'une stratégie appropriée de mesure du rendement. Une nouvelle ébauche de stratégie de mesure du rendement, incluant des composantes relatives aux sciences et à la politique, a été élaborée récemment.

Recommandation :
Afin de pouvoir régulièrement surveiller et prouver les résultats, le SMA principal, secteur Écosystèmes et Gestion des pêches, en collaboration avec le SMA, Politiques relatives aux programmes, devrait établir, puis communiquer au personnel et aux intervenants, des objectifs de GIO clairs et atteignables à court, à moyen et à long terme. Ces objectifs doivent cadrer avec la stratégie de mesure du rendement dont l'ébauche a récemment été préparée.

2) Une amélioration est nécessaire dans les domaines de la prise de décisions relatives à la gestion des océans, de l'engagement des intervenants envers la gestion intégrée des océans et de l'efficacité des processus des comités. Malgré l'amélioration de la collaboration, une attention continue doit être portée à la coordination et à la communication.

Recommandation :
Le SMA principal, secteur Écosystèmes et Gestion des pêches, en collaboration avec le SMA, Politiques relatives aux programmes, doit assumer un rôle de leadership actif pour accroître la mobilisation de la haute direction au sein des autres ministères afin de promouvoir le respect des engagements en matière de GIO.

3) Le programme de GIO a mobilisé une grande variété d'intervenants en matière de gestion intégrée des océans. Les consultations et les comités ont inclus une vaste gamme de points de vue. Toutefois, afin d'améliorer l'efficience et l'efficacité, il est conseillé de rationaliser la participation des intervenants aux processus.

Recommandation :
Le SMA principal, secteur Écosystèmes et Gestion des pêches, en collaboration avec le SMA, Politiques relatives aux programmes, devrait examiner et rationaliser les processus de collaboration actuels afin d'améliorer l'efficacité et l'efficience de la participation des intervenants.

Grille d'évaluation du programme de GIO

Grille d'évaluation du programme de GIO
Enjeu Indicateurs Examen de documents Analyse documentaire Entrevues auprès d'informateurs‑clés Entrevues auprès d'experts Étude de cas Sondage en ligne
Cadres supérieurs, personnel Partenaires/ intervenants
1.0 Pertinence
1.1 Le programme de GIO adresse-t-il toujours un besoin continu? Preuve de son utilité environnementale/ sociétale/économique et nouveaux enjeux en ce qui concerne la gestion intégrée des océans. Points de vue des informateurs-clés, des experts et d'autres personnes sur la constance de la nécessité du programme de GIO. X X X X X   X
1.2 Dans quelle mesure les objectifs du programme de GIO et les priorités ministérielles et gouvernementales sont­ils harmonisés? Degré d'harmonisation du programme avec :
les objectifs et les priorités du gouvernement du Canada;
les objectifs, les priorités et les résultats stratégiques du MPO (lien avec l'AAP);
les objectifs, la vision et la mission du programme de GIO.
X   X        
1.3 Le rôle actuel du gouvernement fédéral est-il approprié dans la prestation du programme? Conformité des objectifs du programme avec la compétence fédérale.
Importance et pertinence perçues du rôle du gouvernement fédéral dans la gestion intégrée des océans.
Besoin perçue d'un leadership au niveau fédéral pour garantir la gestion intégrée des océans.
X X X X X   X
2.0 Rendement : Efficacité
Résultats immédiats :
2.1 Dans quelle mesure les autres ministères, agences gouvernementales et intervenants ont-ils été impliqués dans la gestion intégrée des océans?
État et efficacité perçue des structures de gouvernance et des processus de consultation.
Nombre et type d'intervenants participants, efficacité perçue de l'engagement (communication, transparence, sensibilisation).
Preuve des mécanismes d'échanges et de partage de l'expertise et des meilleures pratiques.
Nature des produits/activités de communication – souscription/participation des intervenants/efficacité évaluée
X   X X   X X
Résultats immédiats :
2.2 Dans quelle mesure les plans de gestion intégrée des océans ont-ils été mis en œuvre?
Nombre de plans de gestion intégrée des océans et leur état. X   X     X  
Résultats immédiats :
2.3 Dans quelle mesure les aires marines protégées ont-elles été désignées?
Nombre de zones d'intérêt qui progressent dans le cadre d'aménagement des AMP.
Nombre d'aires marines protégées désignées.
Nombre ou pourcentage d'aires marines protégées dont les plans de gestion sont en place ou en cours d'élaboration.
Pourcentage ou nombre d'aires marines protégées dont les objectifs de conservation sont précisés avec des protocoles ou des plans de surveillance en place ou en cours d'élaboration.
Pourcentage ou nombre d'aires marines protégées dont les stratégies d'application et de conformité sont en place ou en cours d'élaboration.
Progression dans le processus de planification en huit étapes proposé pour la mise en place de réseaux biorégionaux de ZPM.
Pourcentage de processus de planification marine dont les objectifs de conservation sont précisés avec des protocoles de surveillance en place.
Observations des informateurs-clés sur l'avancement du réseau national d'aires marines protégées.
X   X     X  
Résultats à moyen terme :
2.4 Dans quelle mesure les plans de gestion intégrée des océans sont-ils pris en considération dans les décisions liées aux océans?
Les politiques et les pratiques des groupes d'intervenants et des organismes de réglementation prennent le programme de GIO en considération.
Observation des informateurs-clés, des experts et des répondants au sondage sur l'effet des plans de gestion intégrée des océans.
Exemples qui illustrent la façon dont les plans de gestion intégrée des océans sont pris en considération dans les décisions liées aux océans.
X   X X X X X
Résultats immédiats  :
2.5 Dans quelle mesure les écosystèmes marins sont-ils protégés et conservés?
Nombre de ZPM désignées/établies.
Les politiques et les pratiques des groupes d'intervenants et des organismes de réglementation prennent en considération les objectifs et les directives en matière de conservation marine.
Mécanismes en place pour surveiller le respect des objectifs de conservation.
X   X X X X X
Résultat ultime :
2.6 Dans quelle mesure le programme de GIO a-t-il permis de réaliser des progrès quant à la gestion des activités relatives aux océans de manière à préserver la santé écologique des océans tout en permettant leur exploitation durable?
Avis des informateurs-clés, des experts et des intervenants sur la capacité qu'a le programme de GIO de contribuer aux activités de gestion des océans de façon à préserver la santé des océans tout en permettant leur exploitation durable.
Validité perçue de la théorie du programme.
    X X X X  
2.7 Quels résultats inattendus, le cas échéant, ont été occasionnés en raison du programme de GIO? (positifs ou négatifs) Résultats indirects ou dérivés qui n'ont pas de lien avec les résultats du programme de GIO initialement attendus (p. ex. résultats de mécanismes de collaboration, d'investissement dans la science).     X X X X  
3. Efficience
3.1 Dans quelle mesure le programme de GIO a-t-il été mis en œuvre comme prévu? Comparaison entre la mise en œuvre prévue et la mise en œuvre réelle.
Défis de mise en œuvre signalés dans les rapports sur la surveillance du rendement de l'initiative SdO.
Facteurs internes ou externes au programme de GIO qui semblent avoir eu un effet sur la mise en œuvre du programme de GIO.
X   X X X X X
3.2. Dans quelle mesure le programme de GIO a-t-il été mis en œuvre de façon efficiente? Quels facteurs ont appuyé/entravé l'efficience? Avis des informateurs-clés et des experts sur le degré d'efficience avec lequel les activités sont menées; suggestions pour améliorer l'efficience de la réalisation des activités.
Forces et faiblesses de la manière de mener les activités en ce qui concerne l'efficience.
Coûts des extrants :
  • Mise en œuvre prévue c. mise en œuvre réelle.
  • Analyse à la lumière de la théorie et du contexte du programme.
  • Analyse à la lumière de la qualité/quantité/rapidité d'exécution/justesse des extrants.
X   X     X  
3.3 Dans quelle mesure les rôles et les responsabilités sont-ils clairs et appropriés?
parmi le MPO, les autres ministères ou organismes fédéraux, et les autres autorités compétentes et intervenants qui participent à la gouvernance des océans;
parmi les directions au sein du MPO qui participent au programme de GIO;
entre les administrations centrales et les régions qui mettent en œuvre le programme de GIO.
Nature et pertinence de l'engagement des ministères ou organismes fédéraux, des autorités compétentes et des intervenants.
Adaptations du programme aux réalités relatives aux compétences.
Clarté perçue des rôles et responsabilités énoncés, efficacité de la communication.
Recommandations formulées dans l'évaluation du PAO en ce qui concerne la gouvernance mise en œuvre.
Concertation sur la gestion intégrée des océans entre les administrations centrales et les régions.
X   X X      
3.4 Dans quelle mesure les produits et conseils scientifiques ont-ils été suffisants et appropriés en ce qui concerne la prise de décisions du programme de GIO et l'évaluation et la surveillance continue des espaces océaniques? Réalisation c. plans de travail.
Observation des informateurs-clés
X   X        
3.5 Dans quelle mesure le programme de GIO a-t-il pu inclure les facteurs sociaux, culturels et économiques dans le processus de prise de décision et la gouvernance? État/utilité des rapports d'évaluation socio économiques.
Observations des informateurs-clés sur les capacités du MPO.
X   X        
3.6 Dans quelle mesure le processus de surveillance/mesure du rendement soutient-il la prise de décisions et les exigences ministérielles en matière de responsabilisation? La stratégie actuelle de surveillance du rendement; mise en place des améliorations suggérées par l'évaluation du PAO.
Degré auquel les exigences actuelles en matière d'établissement de rapports permettent d'obtenir une juste représentation du rendement.
Utilité perçue des données sur le rendement.
Suggestions d'améliorations.
X   X     X  
3.7 Quelles sont les leçons retenues à l'égard du programme de GIO jusqu'à maintenant? Forces/avantages du programme.
Défis rencontrés lors de la mise en œuvre du programme de GIO et des stratégies d'atténuation qui ont été signalés.
Suggestions d'améliorations.
X X X X X X X
3.8 Quelles sont les principales priorités du plan d'action pour la gestion intégrée des océans? Mesure dans laquelle les idées maîtresses du programme (gestion intégrée des océans, évaluations des écosystèmes, outils de conservation marine) constituent la meilleure façon d'atteindre les résultats escomptés du programme.
Futures priorités perçues relativement aux investissements dans la science, à la gouvernance/l'éducation, aux principes de priorité dans la prise de décisions, etc.
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4. Aspect économique
4.1 Y a-t-il une manière plus économique d'atteindre les objectifs du programme de GIO? Existence de programmes comparables, de méthodes différentes.
Autres solutions (plus économiques) possibles.
Avis des informateurs-clés et des experts.
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Plan d'action de gestion du programme de GIO

Recommandations

Recommandation 1 :
Les plans de Gestion intégrée des océans n'ont pas été mis en œuvre selon les délais indiqués dans le plan stratégique du Ministère. À ce jour, un seul plan de Gestion intégrée des océans a été approuvé par le Ministère. Afin de démontrer les résultats, le programme a besoin d'objectifs bien définis accompagnés d'une stratégie appropriée de mesure du rendement. Une nouvelle ébauche de stratégie de mesure du rendement, incluant des composantes relatives aux sciences et à la politique, a été élaborée récemment.

Recommandation :
Pour assurer la surveillance continue et démontrer les résultats du programme, le Sous-ministre adjoint principal, Écosystèmes et gestion des pêches, en collaboration avec le Sous-ministre adjoint, Politiques relatives aux programmes,  doit établir et communiquer, aux employés et aux intervenants, des objectifs clairs et atteignables à court, moyen et long terme qui sont alignés avec l'ébauche de la stratégie de mesure du rendement récemment développée pour le programme Gestion intégrée des océans.

Stratégie

La réponse du programme aux trois recommandations a été formulée au moment du renouvellement et de la réorganisation du programme, dans le contexte de l'examen stratégique et en vue des décisions de l'examen stratégique et fonctionnel (ESF). La possibilité pour les responsables du programme de prendre les mesures proposées en réponse à des recommandations précises, et à tout le moins dans les délais indiqués, dépendra des ressources humaines et de la capacité financière du programme des océans, découlant des décisions de l'ES et de l'ESF.  Cela dit, les mesures de gestion proposées respectent les priorités de la Voie de l'avenir pour les Océans, un plan et un exercice de visualisation et de renouvellement conçus pour réorienter le programme des océans sur des priorités stratégiques visant une gestion intégrée des océans au cours des cinq prochaines années.

Ce recentrage s'harmonise bien avec le thème de chacune des trois recommandations : i) clarifier les objectifs de GIO; ii) rationaliser et renforcer la gouvernance et la collaboration interministérielle; iii) cibler la participation des intervenants de façon stratégique afin qu'elle corresponde aux défis choisis en matière de gestion des océans. En général, les mesures proposées respectent une approche plus stratégique et ciblée face à des ressources limitées et de sérieuses difficultés; c'est là une approche qui doit s'appuyer sur une harmonisation interne du MPO et sur une étroite collaboration au sujet d'initiatives choisies avec des partenaires fédéraux et autres.

Actions de la gestion Actions achevées Actions en cours Date cible Documentation des sources
1. Établir des objectifs de gestion adaptative des océans.   Améliorer l'uniformité des efforts à l'interne en présentant, chaque année, les objectifs de GIO au forum de planification du MPO (CRS, CPSM, etc.). Chaque année, une réunion doit avoir lieu avant le 31 mars.   
  Convoquer les praticiens des ZPM et de GIO à des ateliers annuels afin d'établir et de préciser les objectifs de gestion adaptative des océans, à court, à moyen et à long terme.    
2. Élaborer des protocoles et des outils pour surveiller les progrès par rapport aux objectifs du GIO.   Élaborer un plan de surveillance et de production de rapport afin de mesurer les progrès quant aux objectifs de GIO, notamment les échéanciers et désigner les rôles et les responsabilités.

Le 31 mars 2013

 
 
  Élaborer des outils de surveillance, comme un modèle, pour faciliter la mesure du rendement de la GIO (comme cela s'est fait à l'appui de la surveillance et de la production de rapports pour l'Initiative Santé des océans). Le 31 mars 2013  
  Terminer la phase 2 de la nouvelle stratégie de mesure du rendement du programme des océans, notamment l'établissement d'indicateurs de rendement et de sources de données supplémentaires. Le 31 mars 2013   
  Relier le protocole de surveillance et de production de rapports de la GIO au cycle des activités ministérielles (par exemple, processus de planification monoétape, gestion du risque, rapport ministériel sur le rendement et rapport sur les plans et les priorités). Le 31 mars 2013  
3. Élaborer un processus d'approbation pour les plans de GIO.   Examiner le processus d'approbation des plans de GIO à ce jour afin de cerner les leçons apprises. Le 31 juillet 2012   
  Élaborer des options pour un processus d'approbation rationalisé, avec des responsabilités clairement définies, aux fins d'approbation par le SM. Le 31 mars 2013  
4. Communiquer les résultats de GIO aux intervenants du milieu océanique.   Ajouter une page des faits saillants annuels à la section portant sur les océans du site Web du MPO afin de communiquer les nouveaux résultats de GIO. Le 30 septembre  2012  
 

Intégrer les cartes de GIO (ZIEB, aires marines protégées, zone étendue de gestion des océans, etc.) au portail cartographique en ligne du MPO, qui a récemment été mis au point.

Le 30 juin 2012  
Recommandations

Recommendation 2 :
Une amélioration est nécessaire dans les domaines de la prise de décisions relatives à la gestion des océans, de l'engagement des intervenants envers la gestion intégrée des océans et de l'efficacité des processus des comités. Malgré l'amélioration de la collaboration, une attention continue doit être portée à la coordination et à la communication.

Recommandation :
Le Sous-ministre adjoint principal, Écosystèmes et gestion des pêches, en collaboration avec le Sous-ministre adjoint, Politiques relatives aux programmes, doit avoir un rôle de leader pour engager les cadres supérieurs des autres ministères afin de promouvoir l'avancement et la concrétisation de leurs engagements à la Gestion intégrée des océans.

Stratégie
Voir la Déclaration de stratégie sous Recommandation 1, ci-dessus.
Actions de la gestion Actions achevées Actions en cours Date cible Documentation des sources
1. Renouveler les Comités interministériels sur les océans (CIO).   Renouvellement des mandats du Comité interministériel des sous-ministres adjoints sur les océans et du Comité interministériel des directeurs généraux sur les océans avec la participation et l'approbation des membres des comités. Le 30 septembre 2012  
    Créer un « ordre du jour des prochaines réunions » pour les CIO afin de gérer la coordination de la politique sur des questions de stratégie et d'actualité liées aux océans. Le 30 septembre  2012  
    Consolider les relations entre les CIO et les Comités régionaux de gestion des zones côtières et des océans (CRGCO) afin de faciliter les échanges de planification des efforts entre les secteurs national et régional.   Le 31 décembre  2012  
Recommandations

Recommandation 3 :
Le programme de Gestion intégrée des océans a mobilisé une grande variété d'intervenants en matière de gestion intégrée des océans. Les consultations et les comités ont inclus une vaste gamme de points de vue. Toutefois, afin d'améliorer l'efficience et l'efficacité, il est conseillé de rationaliser la participation des intervenants aux processus.

Recommandation :
Le Sous-ministre adjoint principal, Écosystèmes et gestion des pêches, en collaboration avec le Sous-ministre adjoint, Politiques relatives aux programmes, doit revoir les processus existants de collaboration de façon à simplifier et à accroître l'efficacité et l'efficience de la participation des intervenants.

 

Stratégie
Voir la Déclaration de stratégie sous Recommandation 1, ci-dessus.
Actions de la gestion Actions achevées Actions en cours Date cible Documentation des sources
1. Élaborer un cadre de gestion axé sur les risques.   Élaborer un cadre de gestion des risques permettant de déterminer les secteurs prioritaires et de favoriser la participation des intervenants nécessaires concernant les questions ciblées liées à la gestion des océans.   Le 30 septembre 2012  
2. Élaborer des mécanismes et des approches améliorés relatifs à l'engagement des provinces, des territoires et des Premières Nations.   Examiner les efforts à ce jour en matière d'engagement intergouvernemental et élaborer des options liées à des processus d'engagement améliorés relatifs à des questions stratégiques particulières concernant la gestion des océans. Le 31 décembre 2012