Évaluation des Services de gestion des biens: Biens Immobiliers et Gestion du Matériel et Services des Acquisitions


Rapport final
Février 2012
Direction générale de l'évaluation

Table des matières

Principaux acronymes

ACN
Administration centrale nationale
BI
Biens immobiliers
BIPS
Biens immobiliers, protection et sécurité
DPF
Dirigeant principal des finances
GCC
Garde côtière canadienne
GMSA
Gestion du Matériel et Services des Acquisitions
MPO
Ministère des Pêches et des Océans/Pêches et Océans Canada
SGB
Services de gestion des biens
TPSGC
Travaux publics et Services gouvernementaux Canada
3PL
Fournisseur de logistique de tierce partie

 

Sommaire exécutif

Introduction

Ce document présente les résultats de l'évaluation des Services de gestion des biens du ministère des Pêches et des Océans. Ce service interne devait être évalué en 2011-12, conformément au plan d'évaluation pluriannuel du ministère des Pêches et Océans. L'évaluation visait à déterminer dans quelle mesure le programme assure l'optimisation des ressources. Pour ce faire, les principales questions relatives à la pertinence et au rendement, dont l'efficacité, l'efficience et l'économie, ont été évaluées conformément à la Politique sur l'évaluation (2009) du Secrétariat du Conseil du Trésor.

L'évaluation porte sur la période de 2006-2007 à 2010-2011 et a été effectuée entre février 2011 et février 2012 par le personnel de la Direction générale de l'évaluation du ministère des Pêches et Océans. L'évaluation visait notamment la région de la Capitale Nationale ainsi que les six régions du Ministère, soit celles de Terre­Neuve­et­Labrador, des Maritimes, du Québec, du Centre, de l'Arctique, du Pacifique et du Golfe.

Profil du Programme

D'après l'Architecture des Activités de Programmes du ministère pour l'exercice 2012-13, les Services de gestion des biens sont une sous-activité relevant des Services Internes où les Biens immobiliers et la Gestion du matériel et les Services des acquisitions sont considérés comme des sous-sous-activités des Services de gestion des biens.

En tant que catalyseurs de programme, les Services de gestion des biens jouent un rôle de soutien à l'égard de la mise en œuvre des programmes de Pêches et Océans Canada afin d'offrir des services aux Canadiens de façon efficace et, à terme, de contribuer à la réalisation des résultats stratégiques du Ministère. Les Services de gestion des biens détiennent un pouvoir législatif général en vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques. Les Biens immobiliers, la Gestion du matériel et les Services des acquisitions exercent également leurs activités en vertu d'autres autorités législatives, règlements et politiques.

Entre les exercices financiers 2006-2007 et 2010-2011, les dépenses totales des Biens immobiliers et de la Gestion du matériel et Services des acquisitions s'élevaient à un peu plus de 581 millions $ et à 37 millions $, respectivement.

Méthodologie d'évaluation

L'évaluation a été menée selon une méthode non expérimentale qui consistait à obtenir des mesures au terme de la mise en œuvre du programme, sans faire appel à un groupe témoin. Il était impossible de former un groupe témoin, étant donné que la majorité des programmes du Ministère dépendent des Services de gestion des biens pour l'exécution de leurs activités; par conséquent, aucun service ne pouvait être refusé à une région ou un programme. Pour rendre cette évaluation plus rigoureuse, les preuves ont été extraites de diverses sources et ont été triangulées pour établir les principales constatations et recommandations.

Les méthodes suivantes ont été utilisées : examen de la documentation, analyse documentaire, analyse comparative, entrevues, sondage et études de cas. Dans le cadre de l'évaluation, on a triangulé de multiples sources de données de façon à garantir la fiabilité des résultats et des conclusions.

Certaines limites et difficultés sont inhérentes aux méthodes employées. Cependant, aucune n'a eu de répercussions sur la validité et l'exactitude des résultats de l'évaluation, car des stratégies ont été mises en place pour atténuer ces limites.

Constatations et recommandations de l'évaluation

Pertinence

Étant donné qu'il y a près de 25 000  actifs dont le coût de remplacement estimatif atteint 19 milliards $, l'ensemble des actifs et les exigences de la politique sont tels qu'il faut des Services de gestion des biens pour assurer la bonne exécution des programmes du Ministère et de la Garde côtière. Les Services de gestion des biens jouent un rôle déterminant afin de permettre la bonne mise en œuvre des programmes du Ministère et de la Garde côtière canadienne, qui à leur tour contribuent à la réalisation des priorités du Ministère et du gouvernement du Canada. Le gouvernement fédéral est l'autorité mandatée par la loi pour la prestation de services de gestion des biens, qui comprennent les services d'acquisition, de gestion du matériel et des biens immobiliers.

Efficacité

De manière générale, les Services de gestion des biens obtiennent les résultats attendus. Les clients ayant participé à l'entrevue et au sondage (64 %) sont satisfaits des services fournis par les Services de gestion des biens et affirment qu'ils répondent habituellement aux exigences de leur programme. L'évaluation a permis de noter un certain nombre d'aspects à améliorer en vue d'accroître l'efficacité du programme.

Les Biens immobiliers ne sont pas en mesure de maintenir un niveau d'activité durable et s'il fallait détourner les ressources destinées aux activités d'entretien prévues afin de régler les coûts non discrétionnaires et fixes, les biens seraient négligés. Cette situation conduit à une réduction de la qualité des infrastructures, ce qui limite la vie utile des biens, lesquels finissent par connaître des défaillances de fonctionnement. D'autres facteurs tels que les infrastructures vieillissantes, l'environnement physique et la large dispersion des biens font en sorte qu'il est difficile pour le ministère des Pêches et des Océans de se conformer aux pratiques efficaces de gestion du cycle de vie. La situation actuelle met en péril la capacité des Biens immobiliers d'atteindre les objectifs de faire en sorte que les biens soient surs et opérationnels, qu'ils répondent aux besoins et aux exigences des programmes conformément aux niveaux de référence existants.

Recommandation 1 : Afin de maintenir un niveau d'activité viable, il est recommandé que le Sous Ministre Adjoint, Ressources humaines et Services intégrés, en collaboration avec les Sous Ministre Adjoint de Secteurs, le Commissaire de la Garde côtière et les Directeurs généraux régionaux, veille à ce que toutes les Régions se dotent d'une stratégie visant à réduire leurs dépenses d'infrastructure régionales.

L'absence de politiques et procédures ministérielles à jour et approuvées concernant l'entreposage, la gestion des inventaires et la gestion générale du matériel, ainsi que le manque de directives et de leadership de la part de l'Administration centrale nationale a instauré un climat de prestation de services inégale pour les clients. En fait, les services d'entreposage sont assurés de façon inégale dans les régions, que ce soit par la Garde côtière ou le Bureau du Dirigeant Principal des Finances. Bien que la Garde côtière possède la majorité du matériel entreposé, le rapport sur l'entreposage (2010) conclut que la prestation des services d'entreposage devrait relever du Bureau du Dirigeant Principal des Finances, car cette responsabilité concorde avec son rôle en tant que service intégré. À ce jour, aucune décision n'a été prise afin de déterminer quel est le secteur le mieux placé pour assumer cette responsabilité.

Recommandation 2 : Afin d'assurer la prestation uniforme des services nécessaires aux clients, il est recommandé que :

  1. Le Dirigeant Principal des Finances, entreprenne un processus qui mène à une décision départementale quand au Secteur qui est le mieux placé pour assurer la prestation des services d'entreposage à l'échelle nationale.
  2. Selon la décision prise, le fournisseur de services d'entreposage devra élaborer un plan d'action national concernant les activités d'entreposage et le système de gestion des stocks, y compris les politiques et procédures.

Efficience

Les Services de gestion des biens, de manière générale, ont été conçus pour adéquatement produire les résultats escomptés, mais certains aspects pourraient être améliorés pour en augmenter l'efficience.

Conformément au Guide de la gestion des biens immobiliers, une gestion efficace doit adopter de façon inhérente une approche de gestion de portefeuille qui intègre une perspective transversale et pangouvernementale concernant la planification des investissements dans les biens immobiliers. Les évaluateurs ont constaté que les décisions relatives aux biens immobiliers sont prises au cas par cas selon le projet, et non selon une approche par portefeuille, comme le prescrit le Guide de la gestion des biens immobiliers. Les évaluateurs ont également remarqué que la méthode et la structure de gouvernance sont incomplètes en ce qui concerne l'établissement des priorités relatives à l'infrastructure régionale aux fins de prise de décisions en matière d'investissement et de dessaisissement. Cela pourrait signifier que les priorités et les activités du programme ne reflètent pas les investissements effectués dans les infrastructures. Il est possible que le Ministère investisse dans des actifs qui ne correspondent pas aux priorités des programmes régionaux.

Recommandation 3 : Il est recommandé que le Sous Ministre Adjoint, Ressources humaines et Services intégrés, en collaboration avec les Sous Ministre Adjoint des Secteurs, le Commissaire de la Garde côtière et les Directeurs généraux régionaux, veille à ce que :

  1. Biens immobiliers, protection et sécurité passe en revue et mette à jour le Cadre de Responsabilisation des biens immobiliers, y compris l'obligation pour les Secteurs et la Garde côtière de rendre compte des coûts permanents liés aux biens immobiliers de leurs programmes respectifs;
  2. Biens immobiliers, protection et sécurité élabore et mette en œuvre une structure de gouvernance officielle à l'échelle nationale et régionale pour intégrer les exigences en matière d'infrastructures et les décisions d'investissement dans les processus de planification stratégique nationale et régionale.

Le suivi du rendement et l'évaluation sont complémentaires et se renforcent mutuellement. La mise en œuvre d'une mesure efficace du rendement ainsi que le soutien apporté aux fins de la surveillance permanente du programme peuvent également appuyer les évaluations de programmes. Malgré tout, la Gestion du matériel et Services des acquisitions s'acquitte de manière ponctuelle des tâches de suivi du rendement et des rapports connexes et ce, par des communications avec les clients. Les entrevues et l'examen de la documentation confirment que les Services de gestion des biens ne recueillent pas systématiquement les données relatives à la mesure du rendement. Cela dit, le seul secteur des Services de gestion des biens qui a élaboré une stratégie de mesure du rendement est celui des Biens immobiliers. Toutefois, la stratégie de mesure du rendement des Biens immobiliers n'est pas au point et n'a donc pas été mise en œuvre à l'échelle nationale.

Recommandation 4 : Il est recommandé que le Dirigeant Principal des Finances, en collaboration avec les Directeurs généraux régionaux, veille à ce qu'une stratégie de mesure du rendement pour la Gestion du matériel et Services des acquisitions soit élaborée de concert avec la Direction générale de l'évaluation du ministère des Pêches et Océans.

Recommandation 5 : Il est recommandé que le Sous Ministre Adjoint, Ressources humaines et Services intégrés, en collaboration avec les Directeurs généraux régionaux, veille à ce que la stratégie de mesure du rendement des Biens immobiliers soit terminée, approuvée et mise en œuvre à l'échelle nationale.

Enfin, on peut obtenir des gains d'efficacité concernant la gestion des stocks dans l'ensemble du Ministère. Il n'existe pas de système commun d'entreposage et de gestion des stocks, utilisé par l'ensemble du Ministère, qui fonctionne de façon efficiente et efficace d'un point de vue opérationnel et financier (comptabilité) ni de système commun de gestion de l'information.

La mise en œuvre d'un système commun de gestion des services d'entreposage et des stocks permettra d'améliorer la gestion du matériel dans l'ensemble du Ministère et d'établir des services d'entreposage clairs et uniformes pour les clients. Un système commun de gestion des stocks améliorera également le contrôle, l'intégration, l'efficacité et la rentabilité de la gestion logistique.

La mise en œuvre d'un tel système commun de gestion des stocks et de l'information sur l'entreposage pourrait prendre du temps. En attendant, il faut néanmoins disposer de données fiables sur les stocks pour pouvoir gérer efficacement le matériel et prendre les bonnes décisions. Afin de répondre à ce besoin, et en cas de retard dans la mise en œuvre du système commun, il faut prendre des mesures immédiates pour combler les lacunes des données sur les stocks. Le système actuel d'entreposage de la région du Québec pourrait fournir une solution immédiate. La région du Québec a elle-même mis au point un système d'entreposage. Il s'agit d'un système Web qui offre un accès et une navigation faciles. À l'heure actuelle, le système d'entreposage du Québec est également utilisé par les régions du Centre et Arctique. À l'automne 2010, la région de Terre-Neuve-et-Labrador a commencé la mise en place de ce système. Par ailleurs, les régions des Maritimes et du Pacifique sont en train de l'évaluer.

Recommandation 6 : Dans le cadre de la recommandation 2.2, le plan d'action national doit inclure un plan de mise en œuvre, en collaboration avec les Directeurs généraux régionaux, d'un système automatisé de gestion des stocks à l'échelle nationale. Entre-temps, le Dirigeant Principal des Finances et le Commissaire de la Garde côtière doivent envisager l'adoption dans toutes les Régions du système d'entreposage actuel de la région du Québec, en consultation avec les Directeurs généraux régionaux, afin d'obtenir des données communes et complètes sur les stocks pour tous les entrepôts.

Économie

Compte tenu des conditions financières et opérationnelles actuelles, les Services de gestion des biens donnent leurs services de façon aussi économique que possible. L'évaluation a révélé qu'il est possible de réduire les coûts tout en maintenant la qualité, la quantité, la rapidité et la pertinence des activités afin d'obtenir les résultats visés.

Certains clients et membres du personnel du programme interrogés croient qu'il existe une possibilité d'examiner une approche différente pour assurer la prestation des Services de gestion des biens, comme les partenariats entre les secteurs privé et public ou l'impartition de la gestion quotidienne des activités des installations, de dessaisissement et des entrepôts. La revue de littérature menée indique qu'après avoir répondu à leurs besoins à l'interne, les organisations ont d'abord fait appel à des fournisseurs individuels, et maintenant elles ont recours à des fournisseurs de logistique de tierce partie. À l'origine, on a eu recours à l'impartition dans le but de permettre aux organisations de se concentrer sur leurs principales activités.

Le passage aux fournisseurs de logistique de tierce partie est avantageux sur plusieurs plans, il permet aux organisations de se concentrer sur leurs principales activités et de réaliser des économies sur les coûts d'entretien et d'exploitation. Par conséquent, le Ministère devrait étudier cette possibilité et décider d'impartir une partie de ses activités, comme c'est le cas pour la gestion de son parc de véhicules.

Recommandation 7 : Il est recommandé que le Sous Ministre Adjoint, Ressources humaines et Services intégrés, le Dirigeant Principal des Finances et le Commissaire de la Garde côtière, en consultation avec les Directeurs généraux régionaux, étudient la possibilité d'impartir une partie des services en matière de transactions et de garde fournis par Gestion du matériel et Biens immobiliers, tels que les activités d'entreposage, la gestion des inventaires, la gestion des installations et le dessaisissement de biens immobiliers.

1. Introduction

1.1 Contexte de l'évaluation

Ce document présente les résultats de l'évaluation des Services de gestion des biens (SGB) du ministère des Pêches et des Océans (MPO). Comme le stipule la Politique sur l'évaluation, toutes les dépenses de programme directes, comme celles des SGB, doivent être évaluées tous les cinq ans. La présente évaluation était prévue en 2011-2012, dans le plan ministériel d'évaluation pluriannuel du MPO. Les recommandations qui découlent des conclusions sont formulées de façon à permettre des améliorations aux services, s'il y a lieu, et à guider la prise de décisions.

1.2 Portée

Conformément à la Politique sur l'évaluation (2009) du Secrétariat du Conseil du Trésor, l'évaluation vise à déterminer dans quelle mesure le programme permet l'optimisation des ressources. À cette fin, on a évalué les principaux aspects de la pertinence et du rendement, soit l'efficience, l'efficacité et l'économie. Elle consiste à évaluer dans quelle mesure les SGB ont obtenu les résultats escomptés à la suite des activités énoncées dans le modèle logique. L'évaluation porte sur la période de 2006-2007 à 2010-2011 et a été effectuée entre février 2011 et février 2012 par la Direction générale de l'évaluation du MPO. L'évaluation visait notamment la région de la capitale nationale (RCN), et les six régions du Ministère, soit celles de Terre­Neuve­et­Labrador, des Maritimes, du Québec, du Centre et de l'Arctique, du Pacifique et du Golfe.

1.3 Structure du rapport

Ce rapport comprend six sections, y compris l'introduction. La deuxième partie décrit les SGB et le contexte dans lequel leurs activités se déroulent. La troisième partie contient une description de la méthode employée tout au long du processus d'évaluation. Enfin, les conclusions principales et les recommandations de l'évaluation sont présentées dans la quatrième partie; la cinquième présente les conclusions générales.

2. Profil du programme

2.1 Mandat, contexte et objectifs

Les Services de Gestion des Biens (SGB) sont une sous-activité qui relève des Services internes de l'architecture des activités de programmes (AAP) du MPO où les services de biens immobiliers, de gestion du matériel et d'acquisition sont définis comme des sous-sous-activités des SGB1.

En tant que catalyseur de programme, ils jouent un rôle de soutien à l'égard de la mise en œuvre de programmes du MPO afin d'offrir effectivement des services aux Canadiens et, à terme, de contribuer à la réalisation des résultats stratégiques du Ministère. L'autorité législative globale des SGB est la Loi sur la gestion des finances publiques. Les Biens immobiliers (BI)2 et la Gestion du matériel et Services des Acquisitions (GMSA) doivent également se conformer à d'autres autorités législatives, des politiques et des règlements distincts.

Services des Biens immobiliers

Les Services des Biens immobiliers3 mènent des activités permettant de gérer les biens immobiliers de manière durable et responsable sur le plan financier, tout au long de leur cycle de vie, afin de soutenir la prestation rentable et efficace des programmes gouvernementaux. Les services offerts dans le cadre des biens immobiliers sont liés à l'acquisition, aux opérations et à la gestion, à l'élimination des actifs et à la coordination environnementale (le dernier ne concerne pas la portée de la présente évaluation). Le portefeuille des biens immobiliers est divisé entre les Ports pour petits bateaux, la Garde côtière canadienne et le service de biens immobiliers, celui-ci étant le gardien4 et surveille les installations importantes et secondaires, les terrains vacants, les écloseries et les infrastructures maritimes5

Gestion du matériel et Services des acquisitions

La gestion du matériel mène des activités qui permettent aux ministères de gérer le matériel d'une manière viable et responsable sur le plan financier qui soutient la prestation rentable et efficace des programmes gouvernementaux. Le matériel est défini comme tout actif mobilier, à l'exception de l'argent et des dossiers, acquis par Sa Majesté en droit du Canada. La gestion du matériel comporte toutes les activités nécessaires à l'acquisition, la conservation, l'utilisation et l'élimination du matériel et comprend la notion d'accroître l'efficacité, et ce, tout au long du cycle de vie des actifs.

Les Services des acquisitions comportent des activités entreprises pour acheter un bien ou acquérir les services nécessaires afin de soutenir les objectifs d'un programme au moindre coût global possible. Pour ce faire, il faut une définition claire des besoins, un appel d'offres et l'attribution d'un contrat.

1 Il s'agit de la terminologie commune utilisée par les SGB. Toutefois, l'architecture d'activités de programme désigne les Services d'approvisionnement par le vocable acquisitions.

2 Pour plus de renseignements concernant le cadre législatif et stratégique du MPO en matière de biens immobiliers, consultez l'Annexe B.

3 Comme il est défini par la Loi sur les immeubles fédéraux et les biens réels fédéraux  se rapportent aux terres à l'intérieur ou à l'extérieur du Canada, y compris les mines et les minéraux, aux immeubles, aux structures, aux améliorations et aux autres installations sur la terre, au-dessus ou en dessous.

4 Comme il est défini par la Politique sur la gestion des biens immobiliers du Conseil du Trésor, le gardien est un ministère dont le ministre est chargé de l'administration des biens immobiliers aux fins de ce même ministère. Veuillez consulter l'Annexe C pour une description complète des rôles du gardien, de l'utilisateur, du locataire et du fournisseur de services.

5 L'Annexe D présente une description complète de chaque catégorie.

2.2 Activités du programme, résultats escomptés et objectifs

Le modèle logique des SGB6 (Annexe E) illustre quatre volets d'activités; la planification et les investissements (1), l'acquisition (2), le fonctionnement, l'entretien et la réparation (3) et l'élimination (4). Chaque activité, extrant et résultat est étiqueté pour que l'on sache bien s'il appartient aux Services des biens immobiliers ou à Gestion du Matériel et Services des Acquisitions. Dans l'ensemble, les SGB doivent fournir des services qui permettent de gérer les actifs des gestionnaires des programmes du MPO tout au long de leur cycle de vie de manière responsable sur le plan financier. Les résultats à long terme consistent à fournir les actifs requis aux programmes du MPO afin qu'ils puissent remplir leur mandat et atteindre leurs objectifs respectifs.

6Le modèle logique des SGB a été conçu en collaboration avec les représentants du programme aux fins de la présente évaluation.

2.3 Partenaires et clients du programme

Les SGB offrent des services à tous les secteurs du MPO, p. ex., à Écosystèmes et Gestion des pêches, à Sciences des écosystèmes et des océans et à la Garde côtière canadienne. Les clients peuvent se trouver dans n'importe quelle région du MPO.

Tout comme les partenaires, Travaux publics et services gouvernementaux Canada (TPSGC) joue un rôle important en ce qui a trait à l'acquisition, l'utilisation et l'élimination des biens immobiliers. TPSGC agit également à titre de partenaire principal dans la prestation de services pour la GMSA lorsque les gestionnaires doivent collaborer avec TPSGC pour les demandes de contrat qui dépassent les seuils d'autorisation du Ministère.

2.4 Gouvernance

La GMSA relève du Dirigeant Principal des Finances (DPF). Elle relève directement du Directeur général des Opérations de gestion des finances et du matériel, qui lui relève du DPF, bien que la GMSA ait un lien fonctionnel avec ses homologues régionaux. Les gestionnaires régionaux de la GMSA ont un rapport d'autorité hiérarchique avec les Directeurs régionaux, Finances et Administration, qui eux relèvent des Directeurs généraux régionaux associés.

Il existe aussi des relations fonctionnelles et des rapports d'autorité hiérarchiques semblables aux services des Biens immobiliers qui relèvent du Sous Ministre Adjoint, Ressources humaines et Services intégrés. Les Directeurs régionaux, Biens immobiliers protection et sécurité relèvent directement des Directeurs généraux régionaux associés (DGRA).

Le SMA, le DPF et les DGR relèvent directement du Sous Ministre. Les DGRA relèvent des DGR.

2.5 Ressources et dépenses du Programme

Les Biens immobiliers comptent environ 190 ETP. On compte 45,5 ETP aux Biens immobiliers de la région de la capitale nationale. Comme pour les Régions, le nombre d'ETP peut varier, allant de 7,37 pour la région du Golfe jusqu'à environ 71,09 pour la région du Pacifique. Les chiffres varient surtout selon la taille de la Région.

Les dépenses totales des Biens immobiliers pour les exercices 2006-2007 à 2010-2011 étaient juste au-dessus de 581 M$. La majorité du budget a été dépensée pour les opérations, la gestion et les coûts des petites et grandes immobilisations. Le tableau suivant présente une répartition des coûts selon les Régions.

Tableau 1 : Dépenses totales7 des biens immobiliers (de l'exercice 2006-2007 à l'exercice 2010-2011)
Dépenses
(en milliers de dollars)
PAC C et A QC MAR T.-N.-L. Golfe RCN Total
F et E 64 055 $ 54 345 $ 43 963 $ 62 876 $ 16 682 15 397 $ 5 300 $ 259 271 $
Salaires 15 594 $ 3 746 $ 3 633 $ 6 487 $ 4 986 $ 1 189 $ 8 700 $ 45 302 $
Capital Mineur 7 736 $ 4 122 $ 3 031 $ 3 342 $ 4 348 $ 0 $ 0 $ 22 579 $
Capital Majeur 53 645 $ 18 205 $ 39 303 $ 90 003 $ 26 672 $ 13 509 $ 11 100 $ 244 365 $
Total 141 030 $ 80 418 $ 89 930 $ 162 708 $ 52 688 $ 30 095 $ 25 100 $ 581 969 $

En ce qui concerne la GMSA, le Ministère compte 117,28 ETP. Les dépenses totales de la GMSA pour les exercices 2006-2007 à 2010-2011 étaient juste au-dessus de 37 M$ et les salaires représentent la majorité des dépenses. Le tableau suivant présente une répartition des coûts selon les Régions.

Tableau 2 : Dépenses totales de la GMSA (de l'exercice 2006-2007 à l'exercice 2010-2011)

Dépenses
(en milliers de dollars)
PAC C et A QC MAR T.-N.-L. Golfe RCN Total
F et E 105 $ 3 091 $ 361 $ 2 605 $ 21 $ 61 $ 1 165 $ 7 409 $
Salaires 1 393 $ 5 276  4 526  4 989 $ 5 952 $ 1 028 $ 6 795 $ 29 959 $
Total 1 498 $ 8 367 $ 4 887 $ 7 594 $ 5 973 $ 1 089 $ 7 960 $ 37 368 $

7Les informations financières proviennent des Régions. Les écarts dans les Régions peuvent être expliqués par un financement supplémentaire du Plan d'action économique (PAÉ), d'autres initiatives fédérales comme les fonds affectés aux sites contaminés et d'autres projets ou besoins spécifiques.

3. Méthodologie

La partie suivante donne un aperçu de la démarche, de la conception et des questions d'évaluation, de la méthodologie, des méthodes d'analyse et des limites de l'évaluation.

3.1 Gestion de projets

L'évaluation a été effectuée par la Direction générale de l'évaluation du MPO. KPMG LLP, une société externe d'évaluation, a conçu le plan d'évaluation. Le plan d'évaluation a été examiné par un pair externe. L'évaluation a été effectuée par deux évaluateurs de la Direction générale de l'évaluation. On a formé un groupe de travail constitué de quatre employés des SGB (représentant l'AC et les Régions) et de deux évaluateurs. Le groupe de travail a également examiné le présent rapport et a donné sa rétroaction.

3.2 Conception de l'évaluation

L'évaluation a suivi une démarche scientifique d'évaluation axée sur la théorie des programmes. L'évaluation a été menée selon une méthode non expérimentale qui consistait à obtenir des mesures au terme de la mise en œuvre du programme, sans faire appel à un groupe témoin. Ce modèle a été choisi parce que les services offerts par les SGB le sont dans toutes les Régions. Il était impossible de former un groupe témoin, étant donné que la majorité des programmes du MPO dépendent des SGB pour l'exécution de leurs activités. Par conséquent, aucun service ne pouvait être refusé à une Région ou un programme. Cette démarche et cette conception permettent d'examiner les questions relatives à la pertinence, à l'efficacité et à l'économie. Pour rendre cette évaluation plus rigoureuse, les preuves ont été tirées de diverses sources et ont fait l'objet d'une triangulation pour établir les principales constatations et recommandations.

3.3 Questions d'évaluation

Les questions d'évaluation ont été composées en fonction de la Politique sur l'évaluation  (2009) du Secrétariat du Conseil du Trésor, au moyen d'un examen des documents, et des résultats des entrevues de la phase de planification avec les principales personnes-ressources des programmes. On trouve à l'Annexe A une matrice d'évaluation, organisée par question d'évaluation (pertinence et rendement, y compris l'efficacité, l'efficience et l'économie), présentant une description des questions d'évaluation.

3.4 Sources de données secondaires

Un examen de la documentation a été effectué pour évaluer la plupart des questions d'évaluation. On a examiné les types de documents suivants : documents gouvernementaux (lois, règlements et politiques du gouvernement fédéral concernant les biens immobiliers, la gestion du matériel et les services d'approvisionnement, rapports du Vérificateur général, Discours du Trône, Plan d'action économique, etc.) et documents ministériels (rapports ministériels sur le rendement, rapports sur les plans et les priorités, politiques du MPO, Plans d'immobilisations, etc.). Les documents ministériels comprenaient également des données administratives de l'AC et des six Régions.

On a consulté Internet et diverses bases de données universitaires pour faire la collecte de documents sur les biens immobiliers et la gestion du matériel au Ministère, et sur les services des acquisitions dans le secteur privé. Des sources Internet ont été compulsées pour effectuer une analyse comparative de trois organismes fédéraux : le ministère de la Défense nationale; le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international; la Gendarmerie royale du Canada. Des bases de données académiques ont été examinées dans le cadre d'une révision de la documentation spécialisée de trois organisations du secteur privé (une société de transport, une université et une société d'experts-conseils). Cette information a été utilisée pour dresser une liste des pratiques exemplaires et des leçons apprises qui peuvent être applicables au Ministère.

On trouve à l'Annexe J la liste complète des documents, livres et liens consultés.

3.5 Sources de données principales

3.5.1 Entrevues

On a mené des entrevues avec la direction et le personnel de Biens immobiliers et de la GMSA (informateurs-clés) ainsi qu'avec certains gestionnaires de programme (clients) qui ont accédé aux services à partir des SGB. En tout, on a interviewé 16 principaux répondants dont 13 provenaient des Régions et 3 de l'AC. Pour ce qui est des clients, on a interviewé neuf personnes des Régions, sauf celle de Terre-Neuve-et-Labrador8. Les principaux répondants ont été sélectionnés en fonction de leur rôle aux Biens immobiliers et à la GMSA, alors que les clients ont été choisis au hasard. Les entrevues en personne ont eu lieu à l'AC. Toutes les autres entrevues ont eu lieu au téléphone. Les entrevues comportaient surtout des questions ouvertes.

8De nombreuses tentatives ont été essayées pour mener certaines entrevues, mais des conflits d'horaire les ont rendues impossibles.

3.5.2 Sondage

On a tenu un sondage en ligne auprès des clients des SGB pour connaître leur niveau de satisfaction concernant les services offerts par les SGB, et leur perception de certains éléments des services des SGB. Le sondage visait les employés du Ministère et de la GCC qui ont eu recours aux SGB depuis cinq ans et n'avaient pas travaillé pour les SGB pendant cette période.

Des 521 clients des SGB qui ont accédé au courriel, 245 ont répondu au sondage. Cela représente un taux de réponse estimatif de 47 %, ce qui est généralement considéré comme assez élevé.

3.5.3 Études de cas

On a effectué deux études de cas pour donner des exemples de l'importance que revêtent les actifs pour l'atteinte des objectifs des programmes du MPO et de la GCC. Les cas ont été sélectionnés au hasard dans des contrats octroyés depuis 2006-2007. Le premier cas est fondé sur le projet Quai de la Reine: Reconstruction partielle du quai qui a coûté 9,82 M$, tandis que le second est fondé sur le projet Embarcations d'intervention environnementale II qui a coûté 3,29 M$. On a consulté des sources de données primaires et secondaires. On a interviewé les principaux intervenants, notamment les suivants :

  • Demandeur : la personne qui a fait la demande initiale pour le projet;
  • Autorité contractante 9: la personne qui a géré le projet du point de vue de l'approvisionnement;
  • Utilisateurs : les personnes qui utilisent les embarcations d'intervention environnementale.

9 Pour ces études de cas, la GMSA n'était pas l'autorité contractante.

3.6 Analyse des données

Les méthodes d'analyse utilisées pour cette évaluation ont été adaptées en fonction de la nature et de la disponibilité des données recueillies, avant d'être elles-mêmes reliées aux questions d'évaluation. Comme méthode analytique, on a beaucoup eu recours à la triangulation. Dans le domaine des sciences sociales, la triangulation signifie qu'on utilise deux sources de preuve ou plus pour corroborer les constatations. Pour soutenir la triangulation dans cette évaluation, on a eu recours aux méthodes suivantes : examen des documents, analyse documentaire, analyse comparative, entrevues, sondage et études de cas.

Pour analyser les résultats d'entrevue, nous avons utilisé les échelles indiquées dans le Tableau 3 ci-dessous. Ainsi, nous avons rendu compte de la proportion et de la fréquence des réponses des personnes interrogées offrant un point de vue particulier.

Tableau 3 : Proportion des termes utilisés dans les réponses
Proportion Fréquence Fourchette de pourcentage
Tous Toujours 100 %
Presque tous Presque toujours 80-99 %
Nombreux Souvent, habituellement 50-79 %
Certains Parfois 20-49 %
Peu Rarement 10-19 %
Presque aucun Presque jamais 1-9 %
Aucun Jamais 0 %

3.7 Limites de la méthodologie, défis et stratégies d'atténuation

Certaines limites et difficultés sont inhérentes aux méthodes employées. Afin de réduire au minimum les répercussions sur les résultats de l'évaluation, on a combiné les diverses méthodes susmentionnées pour en arriver aux mêmes conclusions et ainsi renforcer notre jugement concernant leur validité. Aucune de ces lacunes n'a nuit à la validité et à l'exactitude des résultats de l'évaluation.

Par exemple, les données et la documentation sur les frais d'entretien prévus et réels, ainsi que les coûts associés aux activités qui surviennent lors de l'utilisation d'un quai (étude de cas), permettraient de renforcer les constatations. Le manque de ces données signifie simplement que de nombreuses constatations sont fondées sur des données d'entrevue et ne peuvent être pleinement confirmées. Notons que, malgré ces limites, la documentation qui a été fournie était suffisamment solide pour permettre de comprendre le projet.

En outre, les personnes interviewées peuvent être guidées par leur volonté d'être utiles ou de bien paraître aux yeux de l'évaluateur, ce qui limite la crédibilité de l'information fournie. Afin d'atténuer ces répercussions possibles, les commentaires et les constatations ont été mis en équilibre avec des données plus « objectives », soit l'examen des documents et le sondage.

De plus, les limites de l'interprétation des données du sondage découlent de deux difficultés : taille modeste de l'échantillon et erreur d'échantillonnage. Par exemple, un échantillon de cette taille (soit 245 répondants et une limite supérieure de 1 142) ne se prête pas à des analyses plus complexes. Ainsi, les données qui forment la base de ce rapport ont fait l'objet d'une démarche relativement prudente. Enfin, la capacité de joindre les répondants éventuels a été limitée par un certain nombre de facteurs (p. ex. la possibilité d'être des clients des SGB, sans l'être nécessairement; une proportion inconnue de répondants disposés serait inadmissible). L'effet de ces deux difficultés sur la représentativité de l'échantillon est inconnu, même s'il y a une possibilité d'erreur d'échantillonnage10. Afin d'atténuer ces limites et difficultés, on tenté à trois reprises d'offrir à chaque personne contactée la possibilité de répondre. Malgré les difficultés à communiquer avec les répondants éventuels, ces derniers étaient généralement disposés à collaborer et le taux estimatif de réponse révisé (47 %) permet de soutenir que les résultats du sondage sont raisonnablement généralisables à l'ensemble de la population des clients des SGB.

10L'échantillon ne semble pas représenter proportionnellement la distribution régionale. Toutefois, la représentativité de l'échantillon sous d'autres aspects (p. ex. la fréquence de l'utilisation du SGA ou la valeur totale des demandes) est inconnue.

4. Constatations et recommandations

4.1 Pertinence

Question d'évaluation no 1 : La mesure dans laquelle les Services de gestion des biens (SGB) répondent à un besoin manifeste, conviennent au gouvernement fédéral et répondent aux besoins des Canadiens.

Principale constatation : Le MPO est un des ministères du gouvernement fédéral qui dépendent le plus des actifs et dont les activités sont les plus exigeantes en investissements. L'exécution rentable et efficace des programmes du Ministère et de la Garde côtière canadienne est assurée grâce à la participation des Services de gestion des biens qui offrent des services de gestion du cycle de vie du matériel axés sur les politiques. L'ensemble des actifs et les exigences de la politique sont tels que les Services de gestion des biens doivent soutenir les programmes en vue d'atteindre les résultats attendus.

Comme il compte tout près de 25 000 biens dont la valeur de remplacement est évaluée à19 milliards de dollars, le MPO est un des ministères du gouvernement fédéral qui dépendent le plus des actifs et qui nécessitent le plus d'investissements, bon deuxième derrière le ministère de la Défense nationale.

Les biens jouent un rôle crucial dans la prestation des services, et la production d'extrants et de résultats des programmes du MPO et de la Garde Côtière Canadienne (GCC), à tel point que le Ministère doit nécessairement accorder la priorité à ses projets d'investissement au détriment de ses objectifs stratégiques11. Ces objectifs ne portent pas uniquement sur l'industrie de la pêche et les écosystèmes marins, mais également sur la sécurité et la protection des eaux canadiennes, qui sont essentielles à de nombreux intérêts commerciaux et récréatifs, aux communautés riveraines et aux Canadiens en général. Les deux études de cas ont permis de constater que les biens jouent un rôle essentiel par rapport à la capacité de la GCC à atteindre ses objectifs, tout en répondant aux besoins des Canadiens.

Du point de vue des politiques, les SGB sont également nécessaires. Les ministères sont censés s'assurer que les biens immobiliers et le matériel sont gérés de façon durable et responsable sur le plan financier, tout au long de leur cycle de vie, afin de soutenir la prestation rentable et efficace des programmes gouvernementaux12. Par exemple, la nécessité de mériter la confiance du public et la confiance envers la gestion des ressources, d'assurer l'optimisation des ressources, la divulgation publique proactive des contrats et la gestion des nouvelles initiatives de stimulation économique sont toutes des questions abordées par les SGB.

Dans l'ensemble, les clients qui ont répondu au sondage sont d'avis que les SGB sont essentiels à leur travail. Plus des deux tiers (69 %) ont indiqué que leurs programmes, leurs secteurs ou leurs directions générales n'auraient pas été en mesure d'atteindre leurs objectifs sans les services fournis par les SGB. En outre, selon son profil de risque, le Ministère aurait été incapable d'atteindre ses objectifs s'il n'avait pas pu réaliser des investissements ou entretenir les infrastructures nécessaires13.

Tous les clients et les membres du personnel du programme interrogés ont confirmé que les SGB constituent un élément clé pour la plupart des Secteurs, principalement ceux des Sciences et de la GCC. Par exemple, les SGB ont permis l'acquisition et la gestion immobilière de laboratoires, d'écloseries, d'édifices et ainsi de suite.

Principale constatation : Le gouvernement fédéral est l'autorité mandatée par la loi pour la prestation de services de gestion des biens, qui comprennent les services d'acquisition et de gestion du matériel et des biens immobiliers.

Le cadre législatif qui régit les activités des SGB attribue un mandat permettant au gouvernement fédéral d'assurer les services de gestion des biens du gouvernement. La Loi sur la gestion des finances publiques attribue à un ministère le mandat de fournir des services de soutien internes, notamment en ce qui a trait aux Services des biens immobiliers, de gestion du matériel et des acquisitions. La Loi sur les immeubles fédéraux et les biens réels fédéraux permet à un Ministre d'autoriser par écrit qu'un administrateur de son ministère ou d'un autre ministère soit responsable de l'acquisition, de la gestion et de l'aliénation de biens immobiliers et d'actifs immobiliers. La Loi sur les biens de surplus de la Couronne accordeà un ministère qui possède des biens de surplus de la Couronne le mandat de demander au Ministre de Travaux publics et services gouvernementaux Canada (TPSGC) de prendre à leur égard des mesures d'aliénation ou de disposition.

Dans l'ensemble, les personnes interrogées croient que le gouvernement joue un rôle primordial dans la prestation des services de gestion des biens. En fait, cette constatation est appuyée par le fait qu'il y a un ministère du gouvernement fédéral (TPSGC) dont le mandat prescrit par la loi consiste à donner des services d'acquisition et des conseils sur les biens immobiliers à d'autres ministères14.

Aucune solution de rechange concluante n'a été relevée au cours de la présente évaluation. Étant donné la nature spécialisée des biens du Ministère, la plupart des clients croient qu'il serait difficile de sous-traiter les activités des SGB. Cependant, certains clients et les membres du personnel du programme interrogés croient qu'il existe une possibilité d'examiner une approche différente pour assurer la prestation des SGB, comme les partenariats entre les secteurs public et privé ou l'impartition de la gestion quotidienne des installations, et des activités de dessaisissement ou d'entreposage. L'évaluation aborde les modes de prestation possibles à la section 4.4 de ce rapport.

Principale constatation : Les SGB jouent un rôle déterminant dans l'exécution effective des programmes du Ministère et de la Garde côtière canadienne, qui à leur tour contribuent à l'accomplissement des priorités du Ministère et du gouvernement du Canada.

Les SGB sont une priorité parce qu'ils permettent au Ministère et à la Garde côtière canadienne de détenir les actifs nécessaires à l'exécution de leurs programmes. Ils servent aussi à assurer que le Ministère et la Garde côtière canadienne respectent les politiques et les directives gouvernementales concernant la gestion des biens.

En tant que catalyseurs de programme, les SGB contribuent aux trois résultats stratégiques du MPO, qui, pour les besoins de la présente évaluation étaient : des écosystèmes aquatiques sains et productifs, des pêches et une aquaculture durables et des voies navigables accessibles et sécuritaires.15 Ces résultats stratégiques appuient à leur tour les secteurs de résultats suivants du gouvernement du Canada, (1) un environnement propre et sain; (2) une économie axée sur l'innovation et le savoir; (3) une croissance économique vigoureuse; (4) une économie axée sur l'innovation et le savoir et; (5) un Canada sécuritaire et sécurisé.

Tous les membres du personnel du programme et les clients ont confirmé que les SGB jouent un rôle déterminant dans l'exécution des programmes du Ministère et de la Garde côtière canadienne et ainsi, contribuent à la réalisation des objectifs ministériels des programmes, et permettent à leur tour de progresser vers la réalisation des résultats stratégiques du Ministère.

Le Programme d'intervention environnementale de la GCC est un exemple type qui décrit bien la nature spéciale des fonctions habilitantes des SGB pour le MPO. Les SGB appuient ce programme par l'achat d'embarcations d'intervention environnementale qui permettent à la GCC d'effectuer des activités liées aux plans d'intervention d'urgence. En 1998, lors de l'écrasement du Vol 111 de Swissair, de nombreuses embarcations d'intervention environnementale de la GCC ont été dépêchées sur les lieux d'écrasement dans la baie de St. Margaret's, en Nouvelle-Écosse pour participer aux activités de nettoyage et de recherche qui se sont poursuivies plusieurs semaines après le désastre16.

11Plan d'investissement du MPO pour 2010-2011 à 2014-2015.

12SCT Politique sur la gestion des biens immobiliers et Politique sur la gestion du matériel.

13Profil de risque ministériel pour 2009 -2010.

14Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux (L.C. 1996, ch. 16)

15Rapport sur les plans et les priorités de 2010-2011.

16Étude de cas – Embarcations d'intervention environnementale II. MPO (2011)

4.2 Efficacité

Question d'évaluation no 2 : Évaluation des progrès réalisés relativement à l'atteinte des résultats.

Principale constatation : De manière générale, les SGB atteignent les résultats attendus.

Les niveaux de satisfaction de la clientèle peuvent confirmer la capacité d'un programme à atteindre les résultats attendus. Dans ce cas précis, comme les SGB sont offerts à l'ensemble du Ministère, la satisfaction de la clientèle est un facteur important pour cette évaluation.

Les clients qui ont été interrogés sont satisfaits des services fournis par les SGB et affirment qu'ils répondent habituellement aux besoins de leur programme. Un grand nombre des répondants qui ont utilisé les services des SGB au cours des cinq dernières années ont affirmé qu'ils étaient de « très satisfaits » à « plutôt satisfaits » des services offerts (Voir la Figure 1).

Figure 1 : Niveau de satisfaction face aux SGB

Graphique - Niveau de satisfaction facue aux SGB

Source : Sondage sur la satisfaction à l'égard des SGB. n=237 Ne comprend pas « Je ne sais pas ».

Un point fort relevé par les répondants semble être les connaissances que possède le personnel des SGB. Presque tous les répondants ont affirmé qu'en général, les agents d'acquisition de la GMSA connaissent bien le processus d'approvisionnement. Un autre point fort semble être la capacité des agents de la GMSA à aider les clients tout au long du processus d'acquisition. Près de 74 % des répondants ont signalé que les agents de la GMSA les aidaient en général à comprendre les options d'acquisition offertes (Voir la Figure 2). Toutefois, un client sur cinq a précisé qu'il n'était pas satisfait des SGB, ce qui laisse place à l'amélioration de la rapidité de la démarche d'utilisation de ces services.

De plus, le classement effectué au cours des entrevues avec le personnel de la GMSA et des Biens immobiliers a permis de relever certains secteurs où les employés de la GMSA et des Biens immobiliers étaient le plus efficaces : fournir une planification stratégique aux gestionnaires de programme partout au MPO; acquérir de nouveaux actifs immobiliers par la mise en œuvre d'un plan d'immobilisations majeures; participer aux programmes du ministère des Pêches et des Océans et les soutenir en assurant le recensement, l'entretien, le remplacement et l'aliénation des biens; et aider à exécuter les programmes du MPO en lançant des appels d'offres et en attribuant des contrats de la façon la plus efficace possible17.

Figure 2 : Satisfaction face aux éléments des SGB

Graphique - Satisfaction face aux éléments des SGB

Source : Sondage sur la satisfaction face aux SGB

Principale constatation : Le Ministère n'investit pas suffisamment dans la réparation et l'entretien de ses biens immobiliers.

Le Ministère a élaboré des politiques et des lignes directrices pour la planification, l'achat, l'acquisition et l'aliénation de matériel et de services. Par exemple, la GMSA a élaboré des politiques et des lignes directrices pour répondre aux exigences de la Politique sur la gestion du matériel du SCT. De plus, pour harmoniser ses investissements avec les priorités des programmes du MPO et de la GCC, Biens immobiliers a mis en place un processus de planification des immobilisations18 en vue de mettre en œuvre un plan quinquennal d'immobilisations à long terme, qui comprend tous les projets de capital majeur dont la valeur est supérieure à 1 million de dollars.

Même si le personnel responsable du programme (Biens immobiliers) a signalé qu'il était au courant des politiques et des règlements auxquels il devait adhérer et les comprenait, les évaluateurs ont appris que le manque de fonds et de capacité ne permet pas de toujours être conforme à la Politique sur la gestion des biens immobiliers du SCT, surtout en ce qui concerne la gestion du cycle de vie.

Les membres du personnel du programme et les clients ont indiqué que la gestion du cycle de vie (GCV), principalement la réparation19 et l'entretien20, et dans une certaine mesure le dessaisissement de biens immobiliers, sont des domaines qui pourraient être améliorés. Il convient de souligner que le processus de dessaisissement dépend, entre autres, de considérations et circonstances comme le type d'actif (le dessaisissement d'un ordinateur ou d'une chaise s'effectue plus rapidement que celui d'un phare ou d'un terrain); les considérations environnementales; l'emplacement géographique; les marchés; les sites contaminés; le nombre d'intervenants et; dans certains cas de l'approbation du Ministre. Toutes ces variables qui échappent au contrôle des SGB, sont susceptibles de prendre du temps et de ralentir le processus de dessaisissement.

Selon la plupart des personnes interrogées, le nombre de problèmes liés à l'entretien des installations (le plus souvent attribuables au vieillissement des infrastructures21), l'environnement physique et la grande dispersion géographique (empreinte) des biens laisse très peu de ressources pour la surveillance et l'évaluation qui permettraient de se conformer aux règles de GCV et aux autres règlements liés à la santé, la sécurité et l'environnement.

Le Guide de la gestion des biens immobiliers du SCT suggère qu'un minimum de 2 % de la valeur de remplacement d'un bien immobilier soit investi chaque année pour l'entretien et la réparation. Nous avons constaté que, depuis plusieurs années, le financement ne respectait pas les exigences du portefeuille et que les Biens immobiliers sont incapables de maintenir l'actuel portefeuille d'infrastructure dans les limites du budget actuel. Par exemple, les budgets combinés de fonctionnement, d'entretien, et de dépenses en capital secondaires de la région du Pacifique équivalent à 0,68 % de la valeur de remplacement estimative de 1,9 milliard de dollars pour l'entretien et la réparation des biens immobiliers, ce qui se situe en deçà du seuil de 2 % prescrit par la politique susmentionnée22.

Le Ministère a converti son financement de dépenses23 en capital secondaires en dépenses de fonctionnement et d'entretien (F et E) (Voir la Figure 3) afin d'inclure les dépenses non discrétionnaires et les coûts d'exploitation fixes comme l'énergie, le carburant, les baux et l'aménagement. En 2005, l'Administration centrale de la gestion des biens immobiliers a présenté au Comité de gestion du Ministère une description du manque à gagner annuel relatif au fonctionnement et à l'entretien (le manque à gagner annuel était de 37 millions de dollars) pour la gestion de l'infrastructure en fonction de son cycle de vie. Le montant consacré à la conversion augmente année après année et entraîne un manque de financement de dépenses en capital secondaires destiné à l'entretien des biens immobiliers du Ministère24.

La présentation du groupe de travail sur les biens immobiliers fait également mention du manque à gagner connexe en matière d'immobilisations majeures25. En fait, le plan d'investissement du MPO pour la période de 2010-2011 à 2014-2015 décrit un arriéré actuel de 44  projets de capital majeur qui n'étaient pas financés et pour lesquels les fonds d'environ 350 millions de dollars risquent de ne pas être disponibles pendant plusieurs années. Cela aggrave sensiblement le manque à gagner lié au fonctionnement et à l'entretien (F et E) ainsi qu'aux dépenses secondaires tout en entraînant l'accélération du vieillissement des installations.

Figure 3 : Immobilisations secondaires contrôlées converties en F et E afin de répondre aux besoins quotidiens

Graphique - Immobilisations secondaires contrôlées converties en F et E afin de répondre aux besoins quotidiens

Source : Présentation du groupe de travail sur les BI au CGM, juillet 2011.

La réaffectation de fonds du budget des dépenses en capital secondaires à d'autres fins réduit la capacité des Régions à entreprendre des réparations de grande envergure et d'apporter des améliorations à leurs biens. De plus, le fait de retarder ou de reporter l'entretien26 et les réparations diminue la qualité de l'infrastructure, réduit la valeur des actifs, diminue la durée de vie théorique, limite la vie utile des biens et nuit à la santé, à la sécurité et à la productivité du personnel. En effet, les conséquences de l'âge et de l'usage d'une infrastructure passent souvent inaperçues jusqu'à ce que sa fonction soit perturbée, et la détérioration d'une infrastructure combinée à un manque d'entretien préventif27 conduit souvent à des réparations plus coûteuses en cas de défaillance28.

En outre, le profil des risques de l'organisation29 indique qu'en raison de l'augmentation des coûts d'entretien, des investissements en capital plus importants que prévu requis pour restaurer les infrastructures vieillissantes et de la diminution des affectations de ressources, le Ministère risque de ne pas être en mesure d'entretenir ses infrastructures et ses actifs de façon adéquate ou de manière à assurer la sûreté et la sécurité du personnel pendant la prestation de ses programmes. Il faut noter que ce risque a été reconduit à partir des risques ministériels de 2009. L'examen semestriel d'atténuation du profil de risque de l'organisation de 2009 soulignait que ce risque était le seul à mériter l'attention de la haute direction. Ce risque était considéré comme une préoccupation urgente pour les régions, et les données ont montré une différence possible entre le point de vue des Secteurs et des Régions concernant la gravité de ce risque.

En raison du manque de fonds susmentionné, la région du Pacifique par exemple se trouve dans l'incapacité d'effectuer un grand nombre des réparations prévues au moment où ce serait le plus économique, ce qui entraîne une accumulation d'activités d'entretien différées. De plus, l'infrastructure de cette Région est dans un état physique passable à mauvais, voire se détériore, ce qui commence à nuire à la prestation des programmes et présente des risques pour la santé et la sécurité des employés et du public30.

Afin de gérer cette situation financière difficile, la région du Pacifique a pris l'initiative d'élaborer une stratégie en matière d'infrastructure qui définit ses principales difficultés, le profil régional, le plan d'investissement, la structure de gouvernance et sept objectifs clés pour réduire les coûts d'exploitation et d'entretien pour les cinq prochaines années Par exemple, l'un des objectifs est de « détenir, utiliser et entretenir uniquement un portefeuille d'infrastructures à la fois abordable et conforme aux objectifs de programmes du Ministère 31». En atteignant cet objectif, la région Pacifique pourrait se trouver en mesure de réduire ses coûts d'entretien et, à long terme, de gérer ses infrastructures de manière viable. On estime qu'il s'agit d'une bonne pratique et qu'elle doit être partagée avec l'ACN et les autres Régions.32

L'entretien régulier des biens est primordial pour maximiser leur cycle de vie. Lorsque les ressources prévues pour des activités d'entretien planifiées sont réaffectées pour régler des coûts non discrétionnaires et fixes, cela entraîne une négligence des biens. On se retrouve ainsi face à une réduction de la qualité de l'infrastructure, ce qui limite la vie utile des biens, lesquels finissent par connaître des défaillances de fonctionnement. Un certain nombre de facteurs tels que les infrastructures vieillissantes, l'environnement physique et la large dispersion des biens rend difficile pour le MPO, de se conformer aux pratiques efficaces de gestion du cycle de vie.

La situation actuelle nuit à la capacité des Biens immobiliers d'assurer la prestation de biens surs et opérationnels qui répondent aux besoins et aux exigences des programmes selon les niveaux de référence existants.

Recommandation 1 : Afin de maintenir un niveau d'activité viable, il est recommandé que le Sous Ministre Adjoint, Ressources humaines et Services intégrés, en collaboration avec les Sous Ministre Adjoint de Secteurs, le Commissaire de la Garde côtière et les Directeurs généraux régionaux, veille à ce que toutes les Régions se dotent d'une stratégie visant à réduire leurs dépenses d'infrastructure régionales.

Principale constatation : Les activités d'entreposage et la gestion du matériel ne sont pas effectuées de façon cohérente.

Pour gérer le matériel de façon efficace, les organismes doivent savoir quel matériel ils disposent et où il est répertorié33. La GMSA fait preuve d'une bonne gestion et de leadership pour ses biens immobiliers. Cette division a intégré de nombreuses pratiques exemplaires dans ses activités de sélection de fournisseurs. La base de fournisseurs est vaste et diversifiée, en particulier pour les grands groupes de produits, ce qui permet au Ministère d'obtenir les meilleurs prix possibles pour ses biens et services34.

Cependant, l'absence de politiques et procédures ministérielles à jour et approuvées concernant l'entreposage, la gestion des stocks et la gestion générale du matériel, ainsi que le manque de directives et de leadership de la part de l'ACN a créé une prestation de services inégale pour les clients35. L'évaluation de l'état de préparation menée par Ernst & Young a également relevé des lacunes en matière de contrôle des stocks.

Les services d'entreposage sont assurés de façon inégale dans les régions, que ce soit par la GCC ou le Bureau du Dirigeant Principal des Finances (DPF), ce qui entraîne des frustrations chez les clients. Les clients ont indiqué qu'ils souhaitaient un modèle uniforme de prestation de services, en particulier les services reçus de GMSA. Cette observation figure également dans le Rapport sur l'entreposage, où l'on indique que les clients devraient recevoir les mêmes services dans tous les entrepôts du pays. Bien que la majeure partie du matériel entreposé appartienne à la Garde côtière, le Rapport sur l'entreposage conclut que la prestation des services d'entreposage devrait relever du Bureau du DPF, car cela correspond à son rôle en tant que service intégré. À ce jour, aucune décision n'a été prise.

Lorsque les clients achètent du matériel, ils l'envoient ensuite dans les entrepôts, où le personnel doit le stocker jusqu'à ce que le client en ait besoin. En général, il incombe au client de gérer le matériel qui entre dans les entrepôts et y est stocké. Cela signifie qu'il doit déterminer quel matériel doit être entreposé et en quelles quantités. Toutefois, les évaluateurs ont appris que si le personnel des entrepôts assure la fonction de réception du matériel et fournit une copie des documents de livraison et de ceux du fournisseur aux clients, ceux-ci ne vérifient pas que le matériel livré correspond bien à ce qui a été acheté.

À certains endroits, les clients entreposent leur matériel dans des « cages » en recevant peu ou pas d'aide de la part du personnel de l'entrepôt, ni aucune directive, ce qui peut présenter des dangers pour la santé et la sécurité, et d'autres risques opérationnels36. Pendant les entrevues, on a indiqué que les clients et le personnel des entrepôts ne savent pas toujours ce qui est stocké dans les cages. De plus, des exemples de matériel entreposé hors des étagères, des étagères remplies au-delà de leur capacité et un possible mauvais entreposage de matériel ont été mentionnés par les personnes interrogées et dans le Rapport sur l'entreposage.

De plus, la durée d'entreposage du matériel est très variable, et elle est parfois difficile à déterminer. Cela accroît la possibilité que le matériel ne soit ni utilisé ni éliminé en temps opportun, ce qui entraîne des coûts supplémentaires et une perte de revenus possibles proven37ant de la vente du matériel excédentaire. Des cas de matériel resté en entrepôt pendant des années, à tel point qu'il a atteint la fin de son cycle de vie ont été donnés en exemple.

Il est nécessaire de dresser l'inventaire des biens mobiliers et de les gérer. Le manque d'uniformité dans la gestion du cycle de vie a entraîné des frustrations chez les clients, ce qui est mis en évidence par l'absence de politiques et procédures concernant les activités d'entreposage, la gestion des stocks et la gestion générale du matériel. Il est important de mettre en place dans toutes les Régions des activités uniformes d'entreposage et de gestion du matériel. Toutefois, il faut passer par l'étape cruciale qui est de décider quel Secteur est le mieux placé pour assumer cette responsabilité. Il est à noter que les recommandations ci-dessous sont conformes à celles formulées dans le Rapport sur l'entreposage. Ce rapport a d'ailleurs été présenté au Conseil de gestion de la GCC et au Dirigeant Principal des Finances le 21 octobre 2010.

Recommandation 2 : Afin d'assurer la prestation uniforme des services nécessaires aux clients, il est recommandé que :

  1. Le Dirigeant Principal des Finances, entreprenne un processus qui mène à une décision départementale quand au Secteur qui est le mieux placé pour assurer la prestation des services d'entreposage à l'échelle nationale.
  2. Selon la décision prise, le fournisseur de services d'entreposage devra élaborer un plan d'action national concernant les activités d'entreposage et le système de gestion des stocks, y compris les politiques et procédures.

17Passez à l'Annexe G pour obtenir de l'information supplémentaire.

18 Politique sur les plans d'investissement à long terme du SCT.

19La restauration d'une installation ou d'un élément, afin qu'on puisse réellement l'utiliser aux fins prévues au départ,  par la remise en état, le retraitement ou le remplacement de ses parties constituantes ou de ses matériaux qui se sont détériorés sous l'effet des éléments ou de leur utilisation, et qui n'ont pu être corrigés au moyen de leur entretien.

20Le fait de conserver l'infrastructure dans un état acceptable. Comprend l'entretien préventif, les réparations normales, le remplacement des pièces et des éléments structuraux, et d'autres activités nécessaires pour préserver le bien pour qu'il soit toujours utile et puisse atteindre sa durée de vie prévue. L'entretien exclut les tâches qui visent à accroître la capacité prévue d'un bien ou le moderniser pour qu'il réponde à des besoins différents de ceux pour lesquels il était prévu à l'origine ou beaucoup plus importants.

21Selon la stratégie en matière d'infrastructure de la région Pacifique, la plupart des infrastructures de la région ont plus de 40 ans et ont dépassé leur durée de vie utile.

22Vérification des biens immobiliers 2011.

23Les budgets de dépenses en capital secondaires couvrent l'entretien et les projets d'amélioration dont la valeur se situe entre 10 000 $ et 1 million de dollars.

24Présentation du groupe de travail sur les biens immobiliers au CGM, 20 juillet 2011.

25Idem.

26Entretien qui n'a pas été effectué au moment opportun ou lorsqu'il était prévu et qui, par conséquent, est remis à plus tard.

27Inspection, ajustement, nettoyage, lubrification, remplacement de pièces et réparations mineures réguliers et planifiés de l'équipement et des systèmes.

28Les infrastructures vieillissantes nécessitent des périodes de réparation et d'entretien plus fréquentes et plus longues, ce qui entraîne des répercussions négatives supplémentaires pour la position financière des régions.

29Profil des risques de l'organisation, 2012-2013; ébauche du 6 juin 2011.

30Entrevues et stratégie du Pacifique en matière d'infrastructure, 2009.

31Voir la liste complète des objectifs à l'annexe G.

32Entrevues et rapport de vérification des biens immobiliers 2011.

33 Politique sur la gestion du matériel du SCT (section 9.1- Suivi des stocks et du matériel en usage). Veuillez noter que la politique 9.1 du SCT a été annulée.

34Évaluation de la gestion du matériel effectuée par Ernst & Young et TPSGC, Analyse des dépenses : ministère des Pêches et des Océans, mai 2009.

35Entrevues et rapport sur l'entreposage, 2010.

36Idem.

37Rapport sur l'entreposage, 2010.

4.3 Efficience

Question d'évaluation nº 3 : Évaluation du processus relativement à la production d'extrants et aux progrès réalisés par rapport aux résultats attendus.

Principale constatation : La structure actuelle de gouvernance des biens immobiliers ne facilite pas une prise de décisions rentables à l'ensemble du Ministère et ne permet pas non plus de gérer les biens immobiliers à l'aide d'une approche de portefeuille.

D'une manière générale, les SGB sont bien conçus pour produire les extrants voulus. Tous les clients s'accordent pour dire que la plupart des éléments des SGB sont bien faits et que leur conception et leur application actuelles sont appropriées pour produire les extrants attendus. Néanmoins, la plupart des membres du personnel des programmes et des clients affirment que l'on peut encore améliorer leur efficience en matière de gouvernance, de système de gestion de l'information et de la mesure du rendement.

Gouvernance

Conformément au Guide de la gestion des biens immobiliers, une gestion efficace doit adopter de façon inhérente une approche de gestion de portefeuilles38 qui intègre une perspective transversale et pangouvernementale concernant la planification des investissements dans les biens immobiliers. La gestion de portefeuille des biens immobiliers plutôt que la gestion du parc immobilier au cas par cas permet au Ministère de maximiser l'utilisation des biens, de minimiser la nécessité de nouvelles immobilisations et de partager les coûts connexes. L'adoption d'une approche de portefeuille signifie également que les décisions immobilières ne peuvent être prises de façon isolée : elles doivent l'être dans un cadre ministériel global de prise de décisions et examinées en même temps que la planification stratégique du Ministère.

Les évaluateurs ont déterminé que les décisions immobilières sont prises projet par projet et non selon une approche par portefeuille. Les rapports et les entrevues ont confirmé que le Cadre de gestion des biens immobiliers du Ministère est incomplet, car il n'existe pas de structure de gouvernance qui appuie les processus internes, la prise de décisions et l'élaboration des politiques et procédures39. Dans la ronde VIII d'évaluation du Cadre de responsabilisation de la gestion (CRG) du SCT, on a également souligné que le Ministère n'a pas de cadre complet de gestion des biens immobiliers. Au printemps 2011, Biens immobiliers, protection et sécurité a élaboré un plan afin d'appliquer les recommandations présentées par le SCT après la ronde VIII du CRG40.

Les évaluateurs ont également remarqué que la méthode et la structure de gouvernance sont incomplètes en ce qui concerne l'établissement des priorités relatives à l'infrastructure régionale aux fins de la prise de décisions en matière d'investissement et de dessaisissement. D'après les entrevues, les Régions n'ont pas d'ensemble de politiques, de rôles et responsabilités ou de processus permettant d'orienter, de diriger et de contrôler les investissements liés aux dessaisissements des infrastructures.

En raison de l'absence de structure officielle de gouvernance des infrastructures, les activités et les priorités des programmes pourraient ne pas refléter les investissements effectués dans les infrastructures, et le Ministère pourrait investir dans des biens qui ne correspondent pas aux priorités des programmes régionaux41. Par exemple, on a réservé un montant total de 18,6 M$ pour l'écloserie de Rosewall et la passe à poissons de Hells Gate dans le Plan d'immobilisations à long terme (PILT). Malgré cela, aucun Secteur n'avait indiqué que ces projets pouvaient être prioritaires pendant l'examen du PILT régional.

En outre, les Régions42 pourraient détenir dans leurs portefeuilles plus de propriétés qu'il ne faut, ce qui pourrait entraîner des dépenses inutiles. D'après les entrevues effectuées et le Rapport sur l'infrastructure du Pacifique, les programmes savent rarement quels seront leurs besoins futurs en matière d'immobilier et hésitent à déclarer excédentaires les installations non utilisées ou sous-utilisées. De nombreux participants aux entrevues ont mentionné que les programmes n'ont pas d'incitatifs directs visant à prendre des décisions rentables en ce qui concerne l'immobilier, comme le dessaisissement des propriétés non utilisées, étant donné que ce ne sont pas eux qui prennent en charge le coût des installations, mais Biens immobiliers, protection et sécurité. Autrement dit, les programmes n'ont actuellement aucun intérêt à réduire leur portefeuille de biens immobiliers.

Par conséquent, un cadre complet et détaillé de gestion et de responsabilisation en matière d'infrastructures immobilières, ainsi qu'une structure de gouvernance officielle faciliterait la prise de décisions rentables et permettrait de gérer les biens immobiliers selon une approche de portefeuille.

Recommandation 3 : Il est recommandé que le Sous Ministre Adjoint, Ressources humaines et Services intégrés, en collaboration avec les Sous Ministre Adjoint des Secteurs, le Commissaire de la Garde côtière et les Directeurs généraux régionaux, veille à ce que :

  1. Biens immobiliers, protection et sécurité passe en revue et mette à jour le Cadre de Responsabilisation des biens immobiliers, y compris l'obligation pour les Secteurs et la Garde côtière de rendre compte des coûts permanents liés aux biens immobiliers de leurs programmes respectifs;
  2. Biens immobiliers, protection et sécurité élabore et mette en œuvre une structure de gouvernance officielle à l'échelle nationale et régionale pour intégrer les exigences en matière d'infrastructures et les décisions d'investissement dans les processus de planification stratégique nationale et régionale.

Mesure du rendement

Principale constatation : Les données de mesure du rendement ne sont pas systématiquement recueillies.

Le suivi du rendement et l'évaluation sont complémentaires et se renforcent mutuellement. La mise en œuvre de mesures effectives du rendement et le soutien apporté aux fins de surveillance permanente d'un programme peuvent également appuyer les évaluations de programme43. Par conséquent, il est important que les programmes élaborent et mettent en œuvre une stratégie de mesure du rendement qui aide les gestionnaires de programme à surveiller et à évaluer en permanence les résultats des programmes et l'efficacité de leur gestion, à prendre des décisions informées et à appliquer des mesures appropriées en temps opportun, à produire des rapports ministériels efficaces et pertinents sur les programmes et à veiller à ce que les renseignements recueillis étayent efficacement les évaluations.

Les entrevues et l'analyse documentaire confirment que les SGB ne recueillent pas systématiquement les données sur la mesure du rendement. On a découvert que la GMSA effectue une surveillance du rendement et produit les rapports connexes de manière non systématique en communiquant avec les clients. Les membres de la GMSA interrogés ont expliqué que cette situation est due au nombre de politiques clés liées à la gestion du matériel qui existent uniquement sous forme d'ébauche et qui ne sont ni approuvées, ni signées44. Cela dit, des SGB, Biens immobiliers est le seul à avoir élaboré une stratégie de mesure du rendement45. Toutefois, la stratégie de mesure du rendement de Biens immobiliers n'est pas au point et n'a donc pas été mise en œuvre à l'échelle nationale. De plus, les régions ne sont pas toujours en mesure de surveiller et d'évaluer le rendement relatif aux biens immobiliers en raison de l'environnement physique et de l'importante dispersion géographique des biens immobiliers en Région, ce qui rend parfois difficile l'obtention de renseignements adéquats sur l'état physique des infrastructures.

Recommandation 4 : Il est recommandé que le Dirigeant Principal des Finances, en collaboration avec les Directeurs généraux régionaux, veille à ce qu'une stratégie de mesure du rendement pour la Gestion du matériel et Services des acquisitions soit élaborée de concert avec la Direction générale de l'évaluation du ministère des Pêches et Océans.

Recommandation 5 : Il est recommandé que le Sous Ministre Adjoint, Ressources humaines et Services intégrés, en collaboration avec les Directeurs généraux régionaux, veille à ce que la stratégie de mesure du rendement des Biens immobiliers soit terminée, approuvée et mise en œuvre à l'échelle nationale.

Systèmes de gestion de l'information

Principale constatation : On peut obtenir des gains d'efficacité concernant la gestion des stocks dans l'ensemble du Ministère.

Les évaluateurs ont également appris que le Système d'information des biens immobiliers (SIBI) actuel n'est ni fiable, ni utile. Le rapport de vérification des biens immobiliers a déjà examiné ce sujet et l'évaluation concorde avec la recommandation proposée46. De plus, BIPS met déjà cette recommandation en application. En effet, le SIBI actuel doit être remplacé par un nouveau système de gestion de l'information sur les biens immobiliers (SGIBI) au cours de l'année 2012.

On peut réaliser des économies dans la façon de gérer les stocks dans l'ensemble du Ministère. D'après les entrevues menées et l'analyse documentaire, il n'existe pas de système commun d'entreposage et de gestion des stocks pour l'ensemble du Ministère. Par exemple, dans certaines Régions on utilise des fichiers Excel pour les activités d'entreposage, alors que d'autres utilisent des systèmes mis au point à l'interne.

En outre, les personnes interrogées ont indiqué qu'elles s'intéressaient à un système commun de gestion de l'information. Par exemple, la Garde côtière met en place deux systèmes de gestion des actifs : MAINTelligence (pour les grands navires uniquement) et MAXIMO (pour les biens situés à terre et l'équipement électronique des navires). MAINTelligence et MAXIMO sont axés sur l'entretien des biens, mais sont aussi dotés d'une fonction de gestion des stocks. Depuis 2004, on affirme que l'on a besoin d'un système de gestion des stocks qui fonctionne efficacement et de façon rentable sur les plans opérationnel et financier. Le Rapport sur l'entreposage a également conclu qu'il est urgent d'adopter un système commun de gestion des stocks et de gestion de l'information sur l'entreposage qui réponde aux exigences opérationnelles et financières.

La mise en œuvre d'un tel système commun de gestion des stocks et de l'information sur l'entreposage pourrait prendre du temps. En attendant, il faut néanmoins disposer de données fiables sur les stocks pour pouvoir gérer efficacement le matériel et prendre de bonnes décisions. Afin de répondre à ce besoin, et en cas de retard dans la mise en œuvre du système commun, il faut prendre des mesures immédiates pour combler les lacunes de données sur les stocks. Le système actuel d'entreposage de la région du Québec pourrait fournir cette solution immédiate.

Le système d'entreposage de la région du Québec a été mis au point à l'interne. Il s'agit d'un système Web qui offre un accès et une navigation faciles. Il a été cité comme une bonne pratique à la fois dans le Rapport sur l'entreposage et dans les entrevues, car il permet à tous les clients de la GCC de consulter et de gérer leurs biens dans le système à l'aide d'un lien en ligne47. Ce système peut aussi produire divers rapports pour répondre aux besoins en matière de rapports et de gestion. À l'heure actuelle, le système d'entreposage du Québec est également utilisé par la région du Centre et Arctique. On compte installer provisoirement le système Web de la région du Québec dans les autres Régions pour faciliter la production des rapports ministériels sur les stocks jusqu'à ce que la solution permanente soit définie et mise en œuvre. La région de Terre-Neuve-et-Labrador a commencé à utiliser ce système à l'automne 2010, et les régions des Maritimes et du Pacifique sont en train de l'évaluer.

La mise en œuvre d'un système commun de gestion des services d'entreposage et des stocks permettra d'améliorer la gestion du matériel dans l'ensemble du Ministère et d'établir des services d'entreposage clairs et uniformes pour les clients. Le système commun de gestion des stocks améliorera également le contrôle, l'intégration, l'efficience et l'efficacité de la gestion logistique.

Recommandation 6 : Dans le cadre de la recommandation 2.2, le plan d'action national doit inclure un plan de mise en œuvre, en collaboration avec les Directeurs généraux régionaux, d'un système automatisé de gestion des stocks à l'échelle nationale. Entre-temps, le Dirigeant Principal des Finances et le Commissaire de la Garde côtière doivent envisager l'adoption dans toutes les Régions du système d'entreposage actuel de la région du Québec, en consultation avec les Directeurs généraux régionaux, afin d'obtenir des données communes et complètes sur les stocks pour tous les entrepôts.

38En d'autres termes, on obtient des gains d'efficacité en gérant les portefeuilles de biens immobiliers plutôt qu'en gérant l'ensemble des immobilisations une par une.

39Rapport de vérification des biens immobiliers 2011; stratégie en matière d'infrastructure de la région Pacifique.

40Conformément aux recommandations du CRG, BIPS a pris un certain nombre de mesures au cours du mois dernier pour mettre dûment à exécution les recommandations. Par exemple, on a pris les mesures correctives nécessaires relatives à l'intégrité des données et au processus existant de production de rapports des organismes centraux.

41Rapport de vérification des biens immobiliers 2011; stratégie en matière d'infrastructure de la région du Pacifique.

42Les fonctions immobilières régionales sont chargées de la gestion des portefeuilles régionaux de biens immobiliers en fonction des besoins des programmes.

43En outre, la Directive sur la fonction d'évaluation décrit les responsabilités des gestionnaires de programme, lesquels doivent « mettre en œuvre des stratégies de mesure continuelle du rendement de leurs programmes et s'assurer que des données sur le rendement crédibles et fiables sont recueillies afin d'appuyer l'évaluation de façon efficace » (section 6.2.1). Les gestionnaires de programme doivent également consulter les chefs de l'évaluation afin de choisir des indicateurs qui soutiennent réellement l'évaluation du programme.

44Ce manque de politiques approuvées est traité en détail à la section 4.2.

45Des stratégies de mesure du rendement ont été créées pour les programmes de dessaisissement et d'investissement des immobilisations, et pour le fonctionnement et l'entretien, et une stratégie générale sera élaborée d'ici février 2012.

46Recommandation 6 : Il est recommandé que le sous-ministre adjoint, Ressources humaines et Services intégrés veille à ce que le Ministère reçoive et tienne à jour des renseignements sur les biens immobiliers pertinents, exacts, à jour et complets pouvant servir d'outils précieux dans la gestion des biens immobiliers.

47Renseignements supplémentaires sur le système à l'Annexe H.

4.4 Économie

Question d'évaluation nº 4 : Évaluation de l'utilisation des ressources relativement à la production d'extrants et de résultats attendus des programmes.

Constatation principale : Les SGB offrent leurs services de façon économique, mais on pourrait réaliser d'autres économies.

La présente évaluation a identifié des secteurs où on pourrait réaliser d'autres économies. Les recommandations des Sections 4.2 et 4.3 permettront de réaliser des économies. Au vue des conditions financières et opérationnelles actuelles, les SGB assurent leurs services de façon aussi économique que possible.

Cependant, il est possible de réduire les coûts tout en maintenant la qualité, la quantité, la rapidité et la pertinence des activités tout en obtenant les résultats visés.

D'après les entrevues, les SGB pourraient réaliser des économies en déterminant les biens qui sont nécessaires au Ministère, et non ceux qui sont simplement « pratiques à avoir », en veillant à se départir plus rapidement des biens immobiliers excédentaires (ce qui réduira également l'empreinte environnementale et le portefeuille) et en fournissant des services uniformes d'entreposage et de gestion des stocks48. De plus, certains clients et des membres du personnel des programmes interrogés estiment que l'on pourrait essayer d'autres modes de prestation des services des SGB, comme des partenariats entre les secteurs public et privé ou l'impartition de la gestion quotidienne des installations, des dessaisissements et des activités d'entreposage. Toutefois, la plupart des personnes interrogées sont d'avis qu'étant donné la nature spécialisée des biens du MPO, il serait difficile de confier certaines de ces fonctions en sous-traitance.

Les SGB assurent une fonction opérationnelle stratégique et ils se chargent des activités quotidiennes de gestion logistique (entreposage, parc de véhicules)49. Cette tendance est différente de celle du secteur privé, qui consiste à impartir les opérations quotidiennes à un fournisseur logistique tiers (3PL)50 afin de se consacrer uniquement aux fonctions stratégiques de gestion des biens51. Par exemple, la GMSA assure encore la gestion des entrepôts, alors que dans le secteur privé, les entreprises d'envergure semblable auraient sans doute sous-traité ces activités à un 3PL.

Dans une étude de 2007, Wunderlich52 a décrit les grands changements du comportement de gestion des installations observés ces dernières années. Après avoir répondu à leurs besoins à l'interne, les organisations ont d'abord fait appel à des fournisseurs individuels, et maintenant elles ont recours à des fournisseurs de services groupés. À l'origine, on a eu recours à l'impartition dans le but de permettre aux organisations de se concentrer sur leurs principales activités. L'impartition de la gestion des installations à l'aide d'un processus concurrentiel à des fournisseurs de services individuels a permis dès le départ de réaliser des économies. Le passage aux fournisseurs de services groupés a permis de réduire encore davantage les coûts en minimisant pour les organisations la complexité et la quantité de travail de gestion lié à l'impartition.

À l'avenir, les fournisseurs de services de gestion d'installations offriront une approche systémique, c'est-à-dire qu'ils se chargeront non seulement des activités de gestion des installations, mais également les activités en amont comme la planification, le financement et la construction, ainsi que les activités en aval comme l'élimination. Ainsi, l'étude de Wunderlich décrit l'exemple d'un fournisseur de services doté d'une équipe de 30 personnes qui a réussi à gérer une usine automobile de 5 500 employés en adoptant une approche intégrée de gestion des installations. Cette équipe était chargée de la gestion des installations commerciales et techniques, et notamment des services d'aide aux locataires, de la gestion des espaces et de l'entretien, des réparations, de l'exploitation et de la gestion des installations.

La principale difficulté lorsqu'on a recours à un fournisseur de systèmes intégrés de gestion des installations est l'éventualité d'une perte des connaissances et de la possibilité d'évaluer et contrôler le fournisseur à moyen et à long terme. On peut toutefois résoudre ce problème en utilisant des indicateurs de rendement clés (comme une rémunération en fonction de la réussite) ainsi qu'une distribution équitable des risques commerciaux de manière à établir une relation de confiance et un partenariat à long terme.  

Comme nous l'avons déjà mentionné, le passage aux 3PL est avantageux sur plusieurs plans, car il permet aux organisations de se concentrer sur leurs principales activités et de réaliser des économies sur les coûts d'entretien et d'exploitation. Par conséquent, le Ministère devrait étudier cette possibilité et décider d'impartir une partie de ses activités, comme c'est le cas pour la gestion de son parc de véhicules.

Recommandation 7 : Il est recommandé que le Sous Ministre Adjoint, Ressources humaines et Services intégrés, le Dirigeant Principal des Finances et le Commissaire de la Garde côtière, en consultation avec les Directeurs généraux régionaux, étudient la possibilité d'impartir une partie des services en matière de transactions et de garde fournis par Gestion du matériel et Biens immobiliers, tels que les activités d'entreposage, la gestion des inventaires, la gestion des installations et le dessaisissement de biens immobiliers.

48Nous avons traité du manque à gagner et d'autres points aux sections 4,2 et 4,3 pour améliorer l'efficacité et la rentabilité des SGB.

49Modèle logique des SGB : Annexe E.

50Analyse documentaire et analyse comparative effectuées auprès de trois entreprises privées.

51Rahman, Shams (2011), "An exploratory study of outsourcing 3PL services: an Australian perspective", Benchmarking: An international Journal, Vol. 18, No. 3, pp. 342-358.

52Wunderlich, Stefan (2007), chapitre intitulé « Facilities Management » de l'ouvrage Real Estate Investment in Germany, page 221.

5. Conclusion

L'évaluation a conclu que les Services de gestion des biens sont pertinents. Ils répondent aux besoins des Canadiens et atteignent globalement les résultats visés. On a cependant relevé un certain nombre d'aspects à améliorer en vue d'accroître l'efficience et l'efficacité du programme.

Les Biens immobiliers ne sont pas en mesure de maintenir un niveau viable d'activités en raison du vieillissement des infrastructures, de l'importante dispersion des biens et du manque de fonds pour les réparations et l'entretien. Un cadre complet et détaillé de gestion et de responsabilisation en matière d'infrastructures immobilières permettra de faciliter la prise de décisions économiques et de gérer les biens immobiliers selon une approche de portefeuille. On a constaté un manque d'uniformité dans l'administration des entrepôts au Ministère, car il n'existe pas de politiques et procédures nationales qui régissent les activités d'entreposage et la gestion des stocks. De plus, il reste encore à décider quel Secteur sera le mieux placé pour assurer les activités à l'échelle nationale. On a également noté des améliorations possibles en matière de mesure du rendement, notamment la gestion des stocks. Enfin, on pourrait réaliser des économies en impartissant certains des services de garde et certains services relatifs aux transactions fournis par Gestion du matériel et Biens immobiliers.

Dans ce rapport, plusieurs recommandations ont été formulées afin de renforcer la capacité de Pêches et Océans à administrer les Services de gestion des biens de façon plus efficiente et plus efficace tout en réalisant des économies.

Annexe A : Matrice d'évaluation

Cette matrice d'évaluation résume les indicateurs et les méthodes de collecte de données requis pour chacune des neuf questions élaborées pour la présente évaluation.

1. Pertinence : dans quelle mesure les Services de gestion des biens (SGB) répondent à un besoin manifeste, conviennent au gouvernement fédéral et répondent besoins des Canadiens.
1.1 Dans quelle mesure les SGB continuent-ils de répondre à un besoin manifeste et permettent-ils aux programmes de répondre aux besoins des Canadiens? - Preuves des conséquences si les SGB n'existaient pas
- Opinion des clients concernant les SGB en tant que facilitateurs de la bonne mise en œuvre des programmes
- Examen de la documentation
- Entrevues
- Sondage
1.2 Le rôle actuel du gouvernement fédéral est­il approprié pour la prestation des SGB? - Les SGB démontrent un besoin constitutionnel ou un lien avec les lois fédérales - Examen de la documentation
- Entrevues
1.3 Dans quelle mesure les SGB correspondent-ils aux priorités du gouvernement fédéral et aux résultats stratégiques ministériels? - Degré de correspondance entre les objectifs du programme et les priorités du gouvernement du Canada
- Degré de correspondance entre les objectifs du programme et les buts, les priorités, la vision et la mission du MPO
- Examen de la documentation
- Entrevues
2. Rendement, efficacité : Évaluation des progrès réalisés par rapport aux résultats visés
2.1 Dans quelle mesure les résultats visés (immédiats, intermédiaires et à long terme) sont­ils atteints? - Preuves de l'atteinte des résultats, à savoir : les investissements et les biens immobiliers répondent aux besoins des programmes à l'intérieur des niveaux de référence existants, les biens, services et biens immobiliers acquis pour les programmes du MPO répondent aux besoins des clients, les biens immobiliers requis sont surs et opérationnels, les biens immobiliers sont correctement éliminés ou transférés, les biens sont éliminés en temps opportun, les biens du MPO sont gérés en fonction de leur cycle de vie et de façon responsable sur le plan financier, et les programmes du MPO disposent des biens nécessaires pour remplir leur mandat et leurs objectifs respectifs
- Satisfaction des clients et des partenaires relativement aux BI et à la GMSA
- Examen de la documentation
- Entrevues
- Études de cas
- Sondage
2.2 Dans quelle mesure la programmation des biens est-elle conforme aux politiques du CT et aux lois, aux directives et aux normes essentielles du MPO et du gouvernement fédéral relativement aux Services de gestion des biens? - Preuves montrant que le MPO remplit ses obligations relatives à la politique du CT visant la planification des investissements et la gestion des projets
- Problèmes signalés de santé et sécurité
- Conformité en matière d'infrastructures immobilières
- Évaluation globale de l'état des biens
- Examen de la documentation
- Entrevues
- Études de cas
2.3 Quelles pratiques exemplaires et quels enseignements ressortis de l'élaboration et du déroulement d'activités liées au programme du MPO, du gouvernement fédéral canadien, d'autres pays ou du secteur privé pourraient améliorer l'efficacité des SGB? - Pratiques exemplaires et leçons apprises dans les régions du MPO
- Pratiques exemplaires et leçons apprises dans les autres ministères
- Pratiques exemplaires et leçons apprises dans le secteur privé
- Examen de la documentation
- Analyse documentaire
- Analyse comparative
- Entrevues
- Études de cas
3. Rendement, efficacité : Évaluation des processus relatifs à la production d'extrants
3.1 Dans quelle mesure la conception et la prestation des SGB permettent-elles de produire les extrants? - Preuves montrant que les extrants sont planifiés et produits
- Satisfaction des clients concernant la qualité des biens acquis
- Opinion des informateurs et intervenants principaux concernant la conception et la prestation des SGB
- Opinion à propos de la fiabilité du système d'information sur les biens immobiliers
- Avis sur le bien-fondé des systèmes d'inventaire des biens
- Preuves montrant que des changements ont été apportés aux évaluations du CRG
- Existence d'éléments clés d'évaluation du rendement
- Utilisation de données sur le rendement pour la prise de décisions
- Processus, pratiques ou systèmes pouvant être rationalisés, simplifiés ou éliminés
- Entrevues
- Examen de la documentation
- Études de cas
3.2 Dans quelle mesure les risques définis dans les profils de risques du Ministère ayant une influence sur le rendement des SGB sont-ils gérés ou pris en compte dans la planification et les pratiques de gestion des SGB? - Preuves montrant qu'il existe un profil de risques propre aux SGB
- Preuves des mesures d'atténuation des risques
- Preuves de l'atténuation des risques dans les pratiques de planification et de gestion
- Nombre et types de problèmes ou risques nouvellement déterminés
- Examen de la documentation
- Entrevues
4. Économie : Évaluation de l'utilisation des ressources par rapport aux progrès réalisés à atteindre les résultats visés
4.1 De quelle manière les SGB peuvent-ils réduire les coûts tout en maintenant la qualité, la quantité, la rapidité et la pertinence des activités?  - Coûts de la prestation des services
- Preuves montrant qu'il existe des procédures visant à minimiser les coûts des activités de planification, d'investissement (p. ex., plan d'investissement majeur) et des opérations (p. ex., plan d'investissement mineur)
- Preuves de la minimisation des coûts dans l'approvisionnement en biens et services pour les BI et la GMSA
- Obstacles à la minimisation des coûts
- Différences régionales en matière de coûts
- Comparaison entre les pratiques et budgets actuels et ceux des autres ministères et organismes disposant d'un grand nombre de biens (comme Postes Canada, TPSGC et le MAECI)
- Examen de la documentation
- Analyse documentaire
- Analyse comparative
- Entrevues
- Études de cas

Annexe B : Cadre législatif et stratégique du MPO en matière de biens immobiliers

Cadre législatif et stratégique du MPO en matière de biens immobiliers

Annexe C : Rôle du gardien, de l'utilisateur, du locataire et du fournisseur de services

Rôle du gardien :

  • S'assurer que les biens immobiliers sont disponibles et correctement alloués aux fins de la prestation des programmes;
  • Veiller à la gestion efficace et rentable du portefeuille des biens immobiliers, grâce à la planification et à la gestion financières;
  • Veiller à la mise en œuvre des politiques du gouvernement et du Conseil du Trésor relatives à la gestion des biens immobiliers, en outre les politiques liées aux questions environnementales, autochtones et patrimoniales;
  • S'assurer que les droits de propriété relatifs aux biens immobiliers sont exercés ou délégués dans l'intérêt véritable du propriétaire;
  • Assumer la responsabilité de la tenue à jour des registres de biens, de l'allocation des ressources et de la mesure du rendement.

Outre son rôle de gestionnaire des relations entre les autres parties concernées par les biens immobiliers, le gardien exerce quatre fonctions distinctes : gestion de la demande, des actifs, des investissements et du portefeuille.

  • La gestion de la demande concerne l'occupation des immeubles. Cette fonction comprend toutes les activités de gardiennage visant à répondre aux besoins en biens immobiliers des utilisateurs, c'est-à-dire comprendre et planifier les besoins en biens immobiliers, et offrir des solutions et des conseils liés à ces besoins.
  • La gestion des actifs renvoie à l'entretien et l'utilisation des biens immobiliers. Cette fonction comprend toutes les activités de gardiennage associées à la gestion et l'utilisation réelles des biens immobiliers, y compris la planification, et l'élaboration et la mise en œuvre des politiques. Elle inclut également les mesures du rendement liées aux actifs, qui comprennent le rendement financier, le rendement physique et le rendement en ce qui a trait aux besoins fonctionnels des utilisateurs.
  • La gestion des investissements fait référence au soutien financier relatif aux biens immobiliers. Cette fonction regroupe les activités visant à assumer les coûts existants et prévus des biens immobiliers, dont les coûts de fonctionnement et d'entretien, les réparations importantes et les dépenses en immobilisations, et enfin les taxes. L'élaboration d'un plan d'investissement à long terme pour les biens immobiliers, comprenant une stratégie d'investissement, une stratégie de mise à jour et une stratégie de dessaisissement, fait partie de la fonction de gestion des investissements, tout comme la restructuration et la répartition des dividendes tirés des biens immobiliers.
  • La gestion du portefeuille a trait à la gestion stratégique des biens immobiliers. Cette fonction englobe toutes les activités de gardiennage relevant de la gestion de la demande, de la gestion des actifs et de la gestion des investissements qui se rapportent à la gestion des avoirs immobiliers dans leur ensemble. Elle inclut également la négociation d'alliances stratégiques avec d'autres gardiens et parties externes.

Rôle de l'utilisateur :

  • Respecter le bien immobilier (BI) qu'il occupe, ainsi que sa valeur;
  • Informer le gardien des besoins concernant les BI, y compris les normes d'occupation requises, dans les délais fixés, conformément aux évaluations visant le court et le long terme;
  • Évaluer la qualité des services offerts par le fournisseur de services;
  • Évaluer dans quelle mesure l'entente conclue entre l'utilisateur et le gardien répond aux exigences des programmes.

L'utilisateur réalise des exercices de planification stratégique et opérationnelle liés à la prestation des programmes, afin de déterminer les besoins présents et futurs en ce qui a trait aux biens immobiliers. L'utilisateur communique chaque jour avec le fournisseur de services, afin de discuter des exigences particulières de service, et évalue en permanence le niveau de satisfaction vis-à-vis des services fournis.

Rôle du locataire :

Le locataire a le même rôle qu'un utilisateur, mais les rôles, responsabilités et obligations respectifs du locataire et du gardien ont été définis officiellement dans un accord écrit tel qu'un protocole d'entente ou un accord sur les niveaux de service, qui décrit les rôles, les responsabilités et les obligations du gardien et du locataire.

Rôle du fournisseur de services :

  • Aux termes d'un accord ou d'un contrat avec le gardien, entretient et exploite des biens immobiliers, ce qui inclut l'évaluation constante  de l'état des biens;
  • Après entente avec le gardien, fournit au gardien d'autres services liés aux biens immobiliers;
  • Fournit au gardien des renseignements sur la planification et le rendement aux fins de planification opérationnelle, d'établissement du budget et de mesure du rendement;
  • Après entente avec l'utilisateur, fournit des services particuliers afin d'appuyer la prestation des programmes selon le besoin.

Conformément au contrat signé avec le gardien, le fournisseur de services planifie et fournit des services de gestion des installations et de l'immobilier pour les biens immobiliers. Ce faisant, le fournisseur de services répond rapidement aux besoins opérationnels quotidiens de l'actif et aux besoins liés aux programmes de l'utilisateur. Le fournisseur de services peut également fournir au gardien d'autres services reliés aux biens immobiliers, tels que la gestion des projets et des services immobiliers.

Annexe D : Catégories de biens immobiliers du MPO

  • Catégorie 1 (Principales installations)
    • Base de véhicule à coussin d'air (VCA)
    • Base
    • Gare maritime
    • Hangar/Hélicoptère
    • Laboratoire
    • Bureaux
    • Installation principale spécifiée
    • Installation de formation
    • Entrepôt
    • Terres
    • Bâtiments – structures
    • Infrastructure au besoin
  • Catégorie 2 (Installations secondaires)
    • Terrain d'aviation
    • Bureau de secteur
    • Dépôt d'appâts
    • Abri à bateaux
    • Hangar à bateaux/point de mise à sec
    • Bâtiment commercial
    • Chafauds communautaires
    • Quartiers des équipages
    • Site de déversement
    • Campement/cabane
    • Dépôt de carburant
    • Garage
    • Station hydrométrique
    • Gravière
    • Phare
    • Installations maritimes
    • Station des SCTM
    • Feu côtier secondaire (Québec)
    • Poste d'amarrage
    • Stationnement
    • Radar/Communications (Québec)
    • Site résidentiel
    • Poste de R et S/SIE
    • Centre de services
    • Espace d'entreposage
    • Site d'essais
    • Centre de contrôle du trafic maritime
    • Atelier
    • Terres
    • Bâtiments – structures
    • Infrastructure au besoin Catégorie 3 (Terrains vacants)
    • Terrain non aménagé
    • Terrain vacant
    • Terrain vacant pour le surplus
    • Plan d'eau
  • Catégorie 4 (GCC – ensemble des infrastructures terrestres; BIPS – écloseries uniquement)
    • Réservoir de carburant pour hélicoptère
    • Site VHF périphérique
    • Radar/Communications (SIA)
    • Emplacement de caméra de surveillance
    • Poste de triangulation –
    • Point de repère des arpenteurs
    • Infrastructure au besoin
    • Station hydrographique
    • Écloserie, installation d'incubation
  • Catégorie 5. (GCC – Navigation maritime)
    • Marque de jour
    • Station DGPS
    • Signal de brume
    • Infrastructure au besoin
    • Poste LORAN-C
    • Feu côtier principal
    • Feu côtier secondaire
    • Réflecteur radar
    • Emplacement de feu d'alignement
    • Marque d'amarrage
  • Catégorie 6 (Infrastructures maritimes)
    • Tour d'aération
    • Île artificielle
    • Pont
    • Canal
    • Cellules de confinement – Barrière à poisson
    • Barrière de comptage
    • Rabattement
    • Aménagement
    • Poste de dénombrement
    • Passe à poissons
    • Feu d'alignement antérieur (Québec)
    • Réserve portuaire
    • Estacade à glace/dispositif de protection contre les crues
    • Poste des opérations des glaces Catégorie 6 (suite)
    • Fascine de lac
    • Feu côtier secondaire (Québec)
    • Parc en filet
    • Étang
    • Feu d'alignement postérieur (Québec)
    • Bassin d'alevinage
    • Cage marine
    • Chenal latéral
    • Cale
    • Frayère artificielle
    • Déversoir
    • Voie navigable
    • Quai
  • Catégorie 7 (Ports pour petits bateaux)
    • Terres
    • Plans d'eau
    • Bâtiments
    • Digues
    • Chenaux
    • Flotteurs
    • Installations de mise à l'eau
    • Bouées d'amarrage
    • Murs de soutènement
    • Ouvrages de protection des rivages
    • Quais
    • Parcs de stationnement
    • Routes
    • Systèmes électriques
    • Systèmes sanitaires
    • Systèmes de prévention des incendies
    • Systèmes d'alimentation en eau
    • Bassins
    • Rampes d'accès

Annexe E : Modèle logique des SGB

Modèle logique des SGB

Annexe F : Classement des activités de BI et de la GMSA de la moins efficace (1) à la plus efficace (4)

Biens immobiliers
Activités de BI Observations générales basées sur les entrevues
(3) - Fournir une planification stratégique aux gestionnaires de programme de l'ensemble du MPO Même si la planification des immobilisations est en général bien établie, il semble que la planification stratégique pose parfois des problèmes, qui sont différents d'une région à l'autre. Par exemple, certaines difficultés sont liées au manque de ressources humaines pour effectuer une planification adéquate, et parfois, même si elles arrivent à planifier, elles sont incapables de réaliser une pleine mise en œuvre en raison du manque de fonds, c'est-à-dire que le budget n'est pas adapté à la taille du portefeuille (nbre d'actifs).
(4) - Acquérir de nouveaux biens immeubles en réalisant un plan d'immobilisations majeures L'acquisition des propriétés se fait au moyen de la planification des immobilisations majeures et, selon les répondants, le plan d'immobilisations majeures est généralement bien mis en œuvre.
(1) - Exploiter et entretenir les biens immobiliers afin de maximiser le cycle de vie des actifs et d'améliorer leur qualité marchande aux fins de dessaisissement D'après les répondants, l'entretien n'est pas entièrement possible au  MPO, car le ministère semble posséder plus de biens qu'il ne peut entretenir/exploiter (manque de fonds); le cycle de vie des biens ne peut donc pas être réalisé correctement. Souvent, les régions ne sont pas proactives en ce qui concerne la GCV; au lieu de cela, elles se contentent presque toujours de réagir aux problèmes qui surviennent constamment (elles sont toujours dans une logique de réparation). De plus, de nombreuses régions sont obligées de convertir leurs fonds destinés aux immobilisations mineures en fonds de F et E pour remédier à la dégradation des infrastructures. Enfin, certaines infrastructures ont été fermées en raison de leur détérioration, ce qui a parfois nui aux programmes.
(2) - Céder les biens immobiliers excédentaires Globalement, la cession connaît un succès limité en raison des divers facteurs qui entrent en jeu (communautés, droit de l'environnement, sites contaminés, etc.) et du manque de ressources pour céder rapidement les biens excédentaires. Toutefois, en fonction des biens et du nombre d'intervenants concernés, la demande peut prendre plus ou moins de temps.
Services de gestion du matériel et d'approvisionnement
Activités des SGMA Observations générales sur le classement effectué par les répondants
(2) - Aider et appuyer les programmes du MPO pour ce qui est du recensement, de l'entretien, du remplacement et de l'élimination des biens De manière générale, les répondants disent avoir des difficultés à recenser les biens, mais parviennent en général à bien réaliser l'élimination. Précisons que la GMSA est chargée d'entretenir, de suivre et de recenser les actifs, mais qu'elle n'en est pas le gardien. Elle est responsable de tenir à jour une base de données des actifs, généralement grâce aux renseignements transmis par les gardiens. La difficulté vient de ce que les gardiens ne tiennent pas toujours leur inventaire à jour. Par exemple, les programmes éliminent parfois des actifs, mais ceux-ci restent inscrits dans les registres. Pour remédier à cela, certains répondants rappellent que la GMSA doit renseigner et encadrer les intervenants des programmes qui ne connaissent pas toujours leurs rôles et leurs responsabilités. Concernant l'élimination, la GMSA participe à l'élimination des actifs si un gardien la prévient. En général, l'élimination peut être plus ou moins longue selon l'actif.
(1) - Veiller à la gestion efficace du cycle de vie du capital matériel et des biens immeubles conformément aux politiques gouvernementales pertinentes En règle générale, la GMSA ne participe pas à la gestion du cycle de vie des actifs; cette tâche incombe aux gardiens. Cependant, lorsqu'elle y participe, c'est habituellement aux étapes d'acquisition et d'élimination. Elle prend part à la gestion du cycle de vie des véhicules et cette tâche est généralement bien remplie selon presque tous les répondants.
(4) - Aider les programmes du MPO à réaliser les appels d'offres et à attribuer les contrats de la façon la plus efficace possible D'après les entrevues auprès des répondants de la GMSA, les appels d'offres et l'attribution des contrats sont les activités les plus efficaces. Les raisons généralement évoquées sont qu'ils disposent des outils, des lignes directrices et des procédures nécessaires, et qu'il y a du personnel expérimenté et bien formé. De plus, aucun problème notable n'a été soulevé.
(3) - S'assurer que le MPO se conforme à une série de politiques gouvernementales encadrant l'acquisition des biens et des services Les politiques sont en général bien respectées, mais il serait possible de les faire davantage appliquer selon certains répondants. Par exemple, on ne respecte pas toujours la politique exigeant la vérification des cartes d'achat pour s'assurer que tous les règlements sont respectés, que les achats effectués avec les cartes sont économiques et que les marchés ne sont pas fractionnés. Généralement, une certaine surveillance est exercée et des rapports sont produits, mais il est nécessaire de mettre en place un processus plus officiel et plus régulier. Le manque de ressources est le principal facteur qui explique cette situation. De plus, il faut améliorer les politiques relatives aux actifs et l'uniformité des services fournis à l'échelle du pays dans le domaine de la gestion du matériel.

Annexe G : Stratégie en matière d'infrastructure des BI de la région du pacifique

La région doit s'acquitter de sept objectifs clés (prochaines étapes) au cours des cinq prochaines années afin de faire face aux enjeux en matière de gestion des infrastructures :

  • Réduire les dépenses de F et E liées aux infrastructures régionales.
  • Détenir, utiliser et entretenir uniquement un portefeuille d'infrastructures à la fois abordable et conforme aux objectifs de programme du Ministère.
  • Intégrer les exigences en matière d'infrastructures et les décisions d'investissement aux processus de planification stratégique de la région.
  • Créer et mettre en œuvre un système d'information de suivi, de gestion du rendement et de surveillance de la conformité.
  • Veiller à ce que l'ensemble des infrastructures régionales soit maintenu dans un état qui ne compromet pas son fonctionnement, ni ne met en danger la santé et la sécurité humaines, ou l'environnement, dans les limites des ressources disponibles.
  • Élaborer un cadre détaillé de responsabilisation et de gestion des infrastructures régionales.
  • Gérer les infrastructures de manière à respecter l'environnement.

Annexe H : Système d'entreposage de la région du Québec

Le système d'entreposage de la région du Québec permet de suivre toutes les marchandises des entrepôts sous la responsabilité de la Division des actifs, Finances et administration, qui se charge de l'expédition, de la réception et de l'entreposage. Ce système utilise des codes à barres (appliqués au matériel à l'entrée et à la sortie de l'entrepôt) afin de faciliter les opérations de suivi. Les données de système comprennent des renseignements sur le transport, le client et la destination, la quantité et le type de paquets, le produit, et d'autres renseignements connexes.

Ce système permet à l'ensemble des clients du MPO et de la GCC de suivre et de gérer leurs stocks dans le système grâce au lien en ligne. Il est capable de produire divers rapports pour répondre aux de production de rapports et de gestion.

Le système d'entreposage de la région du Québec a été conçu à l'interne par la région, et est basé sur le Web afin de permettre un accès et une navigation faciles.

Annexe I : Plan d'action de gestion

Recommandations

Les Biens immobiliers ne sont pas en mesure de maintenir un niveau d'activité durable. En détournant les ressources destinées aux activités d'entretien prévues afin de régler les coûts non discrétionnaires et fixes, les biens ont été négligés. D'autres facteurs tels que les infrastructures vieillissantes, l'environnement physique et la large dispersion des biens font en sorte qu'il est difficile pour le ministère des Pêches et des Océans de se conformer aux pratiques efficaces de gestion du cycle de vie.

Recommandation 1 : Afin de maintenir un niveau d'activités viable, il est recommandé que le sous-ministre adjoint, Ressources humaines et Services intégrés, en collaboration avec les SMA du Secteur, le commissaire de la GCC et les directeurs généraux régionaux, veille à ce que toutes les régions se dotent d'une stratégie visant à réduire leurs dépenses d'infrastructures régionales.

Stratégie
La stratégie nationale en matière d'infrastructures, qui vise en partie à réduire les dépenses en infrastructures des régions, devra être élaborée en fonction des plans de rationalisation du Ministère, dressés en fonction des annonces du budget de 2012 et des décisions ministérielles qui en découlent. Les résultats obtenus permettront au Ministère d'être mieux en mesure d'élaborer et de finaliser, en harmonie avec les priorités ministérielles, la stratégie nationale en matière d'infrastructures et d'établir un plan de travail pluriannuel visant en partie à réduire les dépenses en infrastructures des régions. L'élaboration d'une telle stratégie devra être reportée à une date ultérieure.
Mesures de gestion Mesures achevées Mesures en attente Date cible Preuve(s)
Établir la base financière des biens immobiliers pour comprendre le total et le coût continu de fournir les biens immobiliers RHSI a présenté le plan d'action provisoire du Ministère sur les biens immobiliers, sureté et sécurité vers la stabilité financière à Gestion Intégrée des Activités - Comités de Résultat Stratégique (GIA-CRS) et au CGM en Février 2012. Établir la base financière des biens immobiliers. Mars 2013  
Sur la base des résultats de l'analyse financière ci-haut, implanter des initiatives de réduction des coûts qui incluront :
a) Le développement et la mise en œuvre de la Politique de Gestion des biens immobiliers et de Portefeuille des espaces visant à clarifier les responsabilités de financement entre les programmes et le programme des biens immobiliers
Une ébauche de la politique a été développée et est présentement consultée par BI (Janvier 2012). Finaliser et implanter la politique. Septembre 2013  

b) Le développement et l'implantation d'un modèle d'imputation aux non-employés de MPO.

Le Protocole d'entente pour établir ou mettre à jour les accords formels avec les non-utilisateurs d'espace du MPO est inclus dans l'ébauche de la politique (Janvier 2012).

Développer et implanter le modèle d'imputation aux non-employés de MPO.

Septembre 2013

 
Recommandations

Les activités d'entreposage et la gestion du matériel ne sont pas effectuées de façon cohérente pour cause d'absence de politiques et procédures ministérielles à jour et approuvées concernant l'entreposage, la gestion des inventaires et la gestion générale du matériel, ainsi que le manque de directives et de leadership de la part de l'Administration centrale nationale.

Recommandation 2 : Afin d'assurer la prestation uniforme des services nécessaires aux clients, il est recommandé que :

  1. Le Dirigeant Principal des Finances, entreprenne un processus qui mène à une décision départementale quand au Secteur qui est le mieux placé pour assurer la prestation des services d'entreposage à l'échelle nationale.
  2. Selon la décision prise, le fournisseur de services d'entreposage devra élaborer un plan d'action national concernant les activités d'entreposage et le système de gestion des stocks, y compris les politiques et procédures.
Stratégie
La stratégie consistera à évaluer la structure et les pratiques actuelles, et à déterminer la manière la plus efficace de fournir des services d'entreposage à l'ensemble du Ministère. Cette évaluation sera faite de concert avec tous les principaux responsables d'inventaire.
Mesures de gestion Mesures achevées Mesures en attente Date cible Preuve(s)
Le dirigeant principal des finances entreprendra un processus menant à une décision ministérielle quant au secteur qui est le mieux placé pour assurer la prestation des services d'entreposage à l'échelle nationale. Aucune Former le comité. Avril 2012  
Engager les participants dans des discussions et des réunions. Mai 2012  
Prendre une décision. Automne 2012  
Élaborer et mettre en œuvre un plan d'action national concernant les activités d'entreposage et le système de gestion des stocks, y compris les politiques et les procédures Les pratiques opérationnelles actuelles, y compris les niveaux de ressources, seront définies. Mars 2013  
Déterminer et évaluer les possibilités concernant la prestation des services d'entreposage. Juin 2013  
Élaborer une stratégie de mise en œuvre. Septembre 2013  
Mettre en œuvre le plan. Mars 2014  
Recommandations

La structure actuelle de gouvernance des biens immobiliers ne facilite pas une prise de décisions rentables à l'ensemble du Ministère et ne permet pas non plus de gérer les biens immobiliers à l'aide d'une approche de portefeuille. Le manque de coordination entre les programmes et les investissements de Biens Immobiliers débouche sur un investissement du Ministère dans des actifs qui ne correspondent pas aux priorités des programmes régionaux.

Recommandation 3 : Il est recommandé que le sous-ministre adjoint, Ressources humaines et Services intégrés, en collaboration avec les SMA des régions, le commissaire de la GCC et les directeurs généraux régionaux, veille à ce que :

  1. Biens immobiliers, protection et sécurité passe en revue et mette à jour le cadre de responsabilisation en matière de biens immobiliers, y compris l'obligation pour les secteurs et  la GCC de rendre compte des coûts permanents liés aux biens immobiliers de leurs programmes respectifs;
  2. Bien immobiliers, protection et sécurité  élabore et mette en œuvre une structure de gouvernance officielle à l'échelle nationale et régionale pour intégrer les exigences en matière d'infrastructures et les décisions d'investissement dans les processus de planification stratégique national et régional.
Stratégie

1. L'examen des responsabilités en ce qui concerne la gestion des biens immobiliers devra tenir compte des répercussions des annonces du budget de 2012 et des décisions ministérielles qui en découlent. Lorsque l'examen de ces répercussions sur les biens immobiliers sera terminé, le Ministère sera en mesure de revoir ses responsabilités en tenant compte tant des trois organismes responsables qui participent à la gestion des biens immobiliers que des responsabilités liées à la gestion et au financement que se partagent les SMA des secteurs, le commissaire de la GCC et les directeurs généraux régionaux par l'intermédiaire des RHSI.

2. a) Dans le cadre de son calendrier de transformation, Biens immobiliers, protection et sécurité (BIPS) a révisé et renouvelé sa structure de gouvernance nationale, y compris les mandats et les membres du comité. Le Comité national de gestion des biens immobiliers, de la protection et de la sécurité (CNGBIPS) a été formé pour que l'on puisse étudier la gouvernance horizontale dans le cadre d'une tribune nationale chargée de l'identification, de la communication, de la discussion et de la résolution des enjeux, des politiques et des normes en matière de gestion stratégique qui influent sur la gérance et la gestion du cycle de vie des biens immobiliers dont il est responsable. Il y a trois sous-comités rattachés en particulier à chacun des trois secteurs d'activité de BIPS qui appuient directement le CNGBIPS.

2. b) Le Conseil de gestion du Ministère (CGM) fournira la gouvernance requise en ce qui a trait aux enjeux en matière de gestion stratégique des biens immobiliers qui devront faire l'objet de discussions au cours des prochains exercices financiers. Il conviendra de faire en sorte que le programme soit représenté lorsque le Comité des résultats stratégiques de la gestion intégrée des affaires discutera des enjeux relatifs aux biens immobiliers.

On recommande que l'examen des responsabilités et structures de gouvernance déjà en place liées à la gestion des biens immobiliers soit évalué et examiné en fonction des annonces du budget 2012 et des décisions ministérielles qui en découlent. Cette activité devra, en tant que telle, être reportée à une date ultérieure.

Mesures de gestion Mesures achevées Mesures en attente Date cible Preuve(s)
Développer et implanter la Politique de la Gestion des Biens immobiliers et de Portefeuille des Espaces Spatial visant à clarifier les responsabilités de financement entre les programmes et les gardiens des biens immobiliers (connecter les coûts avec les utilisateurs). Une ébauche de la politique a été développée et est présentement consultée par BI (Janvier 2012). Finaliser et implanter la politique. Septembre 2013  

Continuer à activement intégrer les exigences relatives aux infrastructures des biens immobiliers et le financement dans la nouvelle structure de gouvernance départementale et le processus d'investissement annuel du Centre d'Excellence.  Ceci inclura le Comité d'Investissement du DG, l'GIA-CRS et le Conseil de Gestion de portefeuille de la Garde Côtière Canadienne pour assurer la pertinence des projets de biens immobiliers proposés par les programmes.

Le directeur général, BIPS est un membre permanent du comité du directeur général, Comité de Gestion de portefeuille et le Conseil de Gestion de portefeuille de la Garde Côtière Canadienne.  Le directeur général, BIPS, ou le directeur, Gestion du capital à long terme des biens immobiliers assiste aux réunions du CGM pour discuter des plans d'investissement comme prévu.

 

Septembre 2013

 
Recommandations

La Gestion du matériel et Services des Acquisitions s'acquitte de manière ponctuelle des tâches de suivi du rendement et des rapports connexes et ce, par des communications avec les clients.

Recommandation 4 : Il est recommandé que le Dirigeant Principal des Finances, en collaboration avec les Directeurs généraux régionaux, veille à ce qu'une stratégie de mesure du rendement pour la Gestion du matériel et Services des acquisitions soit élaborée de concert avec la Direction générale de l'évaluation du ministère des Pêches et Océans.

Stratégie
La stratégie consistera à mettre à jour les politiques de GMSA actuelles en y intégrant les données de gestion du rendement requises.
Mesures de gestion Mesures achevées Mesures en attente Date cible Preuve(s)
Les politiques relatives aux biens mobiliers, à la carte d'achat et aux véhicules motorisés seront mises à jour de façon à inclure les données sur la gestion du rendement. Aucune
Examiner et réviser les mesures du rendement en tenant compte des conseils et des directives de la Direction de l'évaluation du MPO et des régions. Les politiques relatives aux biens mobiliers, à la carte d'achat et aux véhicules motorisés seront mises à jour de façon à inclure les données sur la gestion du rendement. Automne 2012
 
 
Recommandations

Le seul secteur des Services de gestion des biens qui a élaboré une stratégie de mesure du rendement est celui des Biens immobiliers. Toutefois, la stratégie de mesure du rendement des Biens immobiliers n'est pas au point et n'a donc pas été mise en œuvre à l'échelle nationale.

Recommandation 5 : Il est recommandé que le sous-ministre adjoint, Ressources humaines et Services intégrés, en collaboration avec les directeurs généraux régionaux, veille à ce que la stratégie de mesure du rendement pour les biens immobiliers soit terminée, approuvée et mise en œuvre à l'échelle nationale.

Stratégie
Le directeur national de la gestion des immobilisations à long terme sera responsable de coordonner la réalisation des stratégies de mesure du rendement propres à chaque programme d'immobilisation ou de dessaisissement, en plus d'une stratégie de mesure du rendement générale applicable à toutes les fonctions relatives aux biens immobiliers sous le régime de la gestion des immobilisations à long terme.
Mesures de gestion Mesures achevées Mesures en attente Date cible Preuve(s)

Les stratégies de gestion du rendement portant sur les enjeux de dépenses d'immobilisation, de dessaisissement, et ceux plus généraux des biens immobiliers ont été rédigées et des consultations régionales ont eu lieu.

 

L'élaboration des stratégies de mesure du rendement visant les dépenses en capital et le dessaisissement s'est terminée en octobre 2011. Au 31 janvier 2012, la stratégie de mesure du rendement générale visant la gestion des biens immobiliers était toujours en attente de l'approbation finale. Les consultations auprès des régions concernant la stratégie générale ont été effectuées de manière électronique entre le mois de novembre et la fin de janvier.  Les stratégies de mesure du rendement seront finalisées en fonction des commentaires reçus dans le cadre des consultations régionales et par la Direction de l'évaluation du MPO, puis elles seront approuvées et mises en œuvre à l'échelle nationale. Juillet 2012 La Direction de l'évaluation a participé à l'élaboration des stratégies de mesure du rendement et les a examinées.
Les documents de stratégie et les modèles logiques connexes seront modifiés avant l'approbation finale en fonction des commentaires reçus lors des consultations régionales.
Recommandations

On peut obtenir des gains d'efficacité concernant la gestion des stocks dans l'ensemble du Ministère. Il n'existe pas de système commun d'entreposage et de gestion des stocks, utilisé par l'ensemble du Ministère, qui fonctionne de façon efficiente et efficace d'un point de vue opérationnel et financier (comptabilité) ni de système commun de gestion de l'information.

Recommandation 6 : Dans le cadre de la recommandation 2.2, le plan d'action national doit inclure un plan de mise en œuvre, en collaboration avec les Directeurs généraux régionaux, d'un système automatisé de gestion des stocks à l'échelle nationale. Entre-temps, le Dirigeant Principal des Finances et le Commissaire de la Garde côtière doivent envisager l'adoption dans toutes les Régions du système d'entreposage actuel de la région du Québec, en consultation avec les Directeurs généraux régionaux, afin d'obtenir des données communes et complètes sur les stocks pour tous les entrepôts.

Stratégie
La stratégie consistera à mettre en œuvre le système d'entreposage et de gestion des stocks de la région du Québec dans les régions qui ne l'utilisent pas.
Mesures de gestion Mesures achevées Mesures en attente Date cible Preuve(s)

Mettre en œuvre, de manière provisoire, le système d'entreposage utilisé dans la région du Québec dans toutes les autres régions pour que tous les entrepôts aient accès à des données sur les stocks communes et complètes.

 

Le système d'entreposage du Québec a été mis en œuvre dans les régions du Centre et de l'Arctique, et de Terre-Neuve-et-Labrador.



     
Les régions des Maritimes et du Pacifique l'évaluent actuellement.   Automne 2012  
  Mise en œuvre dans les régions des Maritimes et du Pacifique. Mars 2013  
Lancer une étude de faisabilité pour déterminer si l'approche optimale pour le MPO consiste à adopter un système de gestion des stocks unique.     Mars 2013  
Recommandations

Les Services de gestion des biens fournissent leurs services de façon aussi économique que possible mais il est possible de réduire les coûts additionnels en ayant recours à des fournisseurs de logistique de tierce partie. Le passage aux fournisseurs de logistique de tierce partie est avantageux sur plusieurs plans, il permet aux organisations de se concentrer sur leurs activités principales et de réaliser des économies sur les coûts d'entretien et d'exploitation.

Recommandation 7 :  Il est recommandé que le Sous Ministre Adjoint, Ressources humaines et Services intégrés, le Dirigeant Principal des Finances et le Commissaire de la Garde côtière, en consultation avec les Directeurs généraux régionaux, étudient la possibilité d'impartir une partie des services en matière de transactions et de garde fournis par Gestion du matériel et Biens immobiliers, tels que les activités d'entreposage, la gestion des inventaires, la gestion des installations et le dessaisissement de biens immobiliers.

Stratégies

Biens Immobiliers
Le gestionnaire des dessaisissements, gestion du cycle de vie du matériel, doit préparer un document sur l'analyse des options pour l'impartition du travail nécessaire afin de faciliter la vente des biens immobiliers excédentaires à l'extérieur de Pêches et Océans Canada. Les options recommandées devront respecter les exigences de la Directive du Conseil du Trésor sur la vente ou le transfert des biens immobiliers excédentaires.

Le gestionnaire de la planification des investissements, gestion du cycle de vie du matériel, préparera un document sur l'analyse des options pour l'impartition du travail nécessaire pour gérer les installations des biens immobiliers de Pêches et Océans Canada. Les options recommandées devront respecter la Politique du Conseil du Trésor sur la gestion des biens immobiliers et satisfaire aux exigences du programme.

Gestion du Matériel et Services des Acquisitions
La stratégie consistera à évaluer la faisabilité de l'impartition des services d'entreposage (ou d'une partie de ces services) dans le cadre de l'examen ministériel des services d'entreposage.

Mesures de gestion Mesures achevées Mesures en attente Date cible Preuve(s)
Biens Immobiliers
Les politiques du Conseil du Trésor et les normes et directives connexes concernant l'impartition de la gestion des dessaisissements et des installations seront amassées, passées en revue et analysées.
Au besoin, des consultations seront menées auprès des responsables du programme, des analystes du SCT pour les biens immobiliers, des fournisseurs de services du secteur privé, de TPSGC, et de la Société immobilière du Canada.
Aucune Les politiques du Conseil du Trésor et les normes et directives associées seront réunies, passées en revue et analysées puisqu'elles portent sur l'externalisation de la gestion des dessaisissements et des installations. Un document d'analyse provisoire sera préparé. Septembre 2012  
Des réunions seront tenues avec les responsables des programmes pertinents, les analystes du SCT pour les biens immobiliers, les fournisseurs de services du secteur privé, TPSGC et la Société immobilière du Canada.  L'information reçue sera intégrée au document d'analyse provisoire. Mars 2013  
Un document final, comprenant les options et les recommandations,  sera rédigé et remis aux cadres supérieurs pour leurs considérations. Un document final sera préparé et comprendra des options et des recommandations à prendre en considération par la haute direction Septembre 2013  
Gestion du Matériel et Services des Acquisitions
Étudier la possibilité d'impartir une partie des services transactionnels et d'entretien fournis par Gestion du matériel. Aucune La haute direction du Ministère examinera la pertinence d'impartir ces activités. Décembre 2012