Évaluation du Programme autochtone de gestion de l'habitat dans les régions intéreures


Numéro de projet 6B130
Décembre 2011

Table des matières

Liste des acronymes

AC
Accord de contribution
ACN
Administration centrale nationale
APN
Agence Parcs Canada
C.- A
Centre et Arctique
CGIPCA
Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les ressources
CGRR
Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les ressources
CT
Conseil du Trésor
DG
Directeur général
DGR
Directeur général régional
EE
Évaluation environnementale
ETP
Équivalent temps plein
F et E
Fonctionnement et Entretien
FAEP
Fonds autochtones pour les espèces en péril
GEP
Gestion des écosystèmes et des pêches
LECE
Loi canadienne sur l'évaluation environnementale
LEP
Loi sur les espèces en péril
MPO
Pêches et Océans Canada
OHEP
Océans, Habitat et Espèces en péril
PAGHRI
Programme autochtone de gestion de l’habitat dans les régions intérieuresn
PAGRAO
Programme autochtone de gestion des ressources aquatiques et océaniques
PGA
Politiques et gouvernance autochtones
S et C
Subventions et contributions
SGRR
Structure de gestion, des ressources et des résultats
SIG
Système d’information géographique
SMA
Sous­ministre adjoint

 

1. SOMMAIRE

1.1 INTRODUCTION

Le Programme autochtone de gestion de l’habitat dans les régions intérieures (PAGHRI) était un programme de contributions visant à améliorer la capacité des groupes autochtones de participer, en collaboration, aux processus décisionnels liés aux activités de réglementation et aux autres activités de gestion de l’habitat. Le PAGHRI s’adressait aux groupes autochtones situés dans les provinces intérieures (Alberta, Saskatchewan, Manitoba, Ontario et certaines régions du Québec) qui gèrent les pêches alors que Pêches et Océans Canada (MPO) gère l’habitat du poisson. Le financement du programme a été approuvé en septembre 2004 (9 M$ sur cinq ans), et l’entente de contribution du PAGHRI a été prolongé de deux ans en 2009.

En 2008-2009, le programme a fait l’objet d’une évaluation qui a relevé des lacunes dans sa mise en œuvre, dont l’absence de personnel dédié à la gestion du programme, l’absence d’accords signés, et l’utilisation inefficace des fonds. Les évaluateurs recommandaient d’effectuer une évaluation de suivi en 2010-2011 et de décider à ce moment s’il fallait maintenir le programme ou y mettre fin.

1.2 OBJECTIFS ET PORTÉE

L’évaluation a mis l’accent sur les principaux aspects de l’évaluation de l'optimisation des ressources, selon la définition qu’en donne la Politique sur l'évaluation du Conseil du Trésor (2009). Autrement dit, les évaluateurs ont examiné la pertinence et le rendement du programme, dont son efficacité, son économie et son efficience.

L’évaluation a été réalisée de juillet à novembre 2010 dans la région de la capitale nationale. Les évaluateurs ont recueilli des données dans les régions du Centre et de l’Arctique et du Québec pour l’exercice 2009-2010 ainsi que pour l’exercice 2010-2011, dans la mesure du possible.

1.3 CONCLUSION GLOBALE

Les évaluateurs ont trouvé des preuves que le programme avait permis, jusqu’à un certain point, de mettre en place, avec les groupes autochtones, une capacité de cogestion, une infrastructure, une gouvernance, des processus et des relations. Le programme n’a toutefois pas vraiment permis, comme on s’y attendait, de faire collaborer et participer les groupes autochtones à la gestion durable et à la conservation des pêches ainsi que des ressources aquatiques et océaniques.

Depuis la dernière évaluation, le personnel du PAGHRI s’est efforcé d’améliorer et de mesurer le rendement du programme. Le nombre d’accords de contribution signés a augmenté, tout comme le nombre de collectivités représentées par des organisations financées par le PAGHRI. Toutefois, ces améliorations et les activités menées par les organisations autochtones n’ont pas démontré d’impact sur l’atteinte des objectifs du PAGHRI ou des priorités du MPO.

Les organisations autochtones ont réalisé de nombreuses activités et ont acquis une certaine capacité de gestion de l’habitat, particulièrement au sein des organisations elles­mêmes. Cependant, les évaluateurs n’ont pas trouvé de preuve que le PAGHRI avait une vision claire ou qu’il s’était doté d’une orientation stratégique, particulièrement pour ce qui est du niveau de capacité dont ont besoin les organisations autochtones ou de la manière dont elles vont les acquérir.

De plus, les évaluateurs n’ont pas pu établir comment ces organisations vont aider le MPO à mener ses activités de réglementation et ses autres activités de gestion de l’habitat, étant donné qu’elles sont peu impliquées dans son Programme de gestion de l’habitat.

À la lumière des preuves dont elle a disposé, l’équipe d’évaluation ne peut conclure que le programme a accompli des progrès notables pour atteindre ses résultats escomptés ou qu’il a des chances raisonnables d’y parvenir dans un avenir rapproché.

1.4 SOMMAIRE DES CONSTATATIONS ET DES RECOMMANDATIONS

1.4.1 Pertinence

Le PAGHRI a démontré qu’il avait toujours sa raison d’être et que l’intervention du gouvernement fédéral était justifiée. Les objectifs du PAGHRI étaient conformes aux objectifs du MPO, notamment à son objectif stratégique intitulé « Écosystèmes aquatiques sains et productifs ».

1.4.2 Rendement

Selon la Politique sur l’évaluation du Conseil du Trésor, le rendement s’entend de la mesure de l’efficacité, de l’efficience et de l’économie d’un programme.

Efficacité

Depuis la dernière évaluation, le personnel du PAGHRI s’est efforcé d’améliorer et de mesurer le rendement du programme. Le programme a permis, jusqu’à un certain point, de mettre en place, avec les groupes autochtones, une capacité de cogestion, une infrastructure, une gouvernance, des processus et des relations. Le programme n’a toutefois pas permis, comme on s’y attendait, de faire collaborer et participer les groupes autochtones aux activités, structures et processus visant à assurer la gestion durable et la conservation des pêches ainsi que des ressources aquatiques et océaniques.

Efficience et économie

Lorsque le programme a été approuvé en 2004, il incluait le financement d’un équivalent temps plein (ETP). Malgré cela, aucun employé n’a été affecté à temps plein au PAGHRI à l’administration centrale nationale lorsqu’il a été mis en œuvre. En juin 2008, la Région du Centre et de l’Arctique a doté de façon intérimaire le poste de gestionnaire à temps plein du PAGHRI puis elle a tenu un concours pour le doter de façon permanente. La Région a également affecté un autre employé au programme pour appuyer le gestionnaire et lui servir de relève.

Le Ministère n’a pas reçu beaucoup de financement pour mettre en œuvre le PAGHRI. Étant donné que c’est surtout la Région du Centre et de l’Arctique qui a exécuté le programme, c’est elle qui a reçu l’argent. Ni la Région du Québec ni l’ACN n’ont reçu d’argent pour les salaires ou le fonctionnement et l’entretien.

En raison des problèmes qui ont miné la mise en œuvre initiale du programme, très peu d’accords ont été conclus au cours des trois premières années. Au moment de l’évaluation, il existait des outils pour guider le personnel du MPO et les organisations autochtones, ce qui a contribué aux améliorations constatées.

Le PAGHRI bénéficiait de soutien au moment de l’évaluation, mais il est évident que l’absence de personnel dont l’unique tâche aurait été de le gérer a beaucoup nui à sa mise en œuvre initiale, ce qui a miné à sa réputation à l’intérieur et à l’extérieur du MPO.

1.4.3 Leçons retenues

Voici les leçons qui sont ressorties de l’évaluation :

Processus de consultation

  • Il aurait fallu consulter les organisations et collectivités autochtones dès que l’on a commencé à planifier le nouveau programme afin d’établir ses objectifs et de cerner les attentes des participants potentiels.
  • Il aurait aussi fallu consulter les provinces, puisqu’elles sont chargées de gérer les pêches dans les provinces intérieures.

Liens avec les autres programmes autochtones

  • Le PAGHRI aurait dû entretenir des liens plus étroits avec les autres programmes autochtones du MPO. Le Secteur de la gestion des écosystèmes et des pêches a l’habitude de traiter avec les groupes autochtones et son expertise aurait accru les chances de succès du PAGHRI.

Intégration avec le Programme de gestion de l’habitat

  • Le PAGHRI a fonctionné en vase clos et n’a pas été intégré au Programme de gestion de l’habitat du MPO.

Capacité d'exécution

  • Le PAGHRI a reçu une somme modeste pour financer les contributions alors que de nombreux groupes et collectivités autochtones risquaient de présenter des demandes.
  • Il aurait fallu doter le programme d’une capacité adéquate (en ressources humaines) pour le mener à bien.

Cadre d’exécution du programme

  • Avant de mettre le programme en œuvre, il aurait fallu le doter d’un cadre adéquat établissant sa structure de gouvernance, les lignes directrices et les outils, par exemple les modèles de rapports et une grille d’évaluation.

Orientation stratégique du programme

  • Il aurait été utile que le Ministère énonce son orientation stratégique ou sa vision de ce qu’il voulait accomplir grâce aux activités des organisations autochtones.

1.4.4 Faudrait-il maintenir le programme ou y mettre fin?

Lors de l’évaluation réalisée en 2008-2009, les évaluateurs ont recommandé d’effectuer une évaluation de suivi en 2010-2011 et de décider à ce moment s’il fallait maintenir le programme ou y mettre fin.

Compte tenu de la mesure dans laquelle le PAGHRI a atteint ses objectifs immédiats et intermédiaires, faut-il le maintenir ou y mettre fin?


Constatations

  • Le programme a permis, jusqu’à un certain point, de mettre en place, avec les groupes autochtones, une capacité de cogestion, une infrastructure, une gouvernance, des processus et des relations.
  • Le programme n’a toutefois pas permis, comme on s’y attendait, de faire collaborer et participer les groupes autochtones aux activités, structures et processus visant à assurer la gestion durable et la conservation des pêches ainsi que des ressources aquatiques et océaniques.
  • Il n’était pas évident que le programme avait une vision claire ou une orientation stratégique.
  • Le PAGHRI n’entretenait pas de liens évidents avec les priorités ou projets spécifiques du MPO en matière de gestion de l’habitat et n’y était pas intégré.
  • Il n’y avait pas de vision ou de stratégie claire quant à la manière dont les organisations autochtones vont aider le MPO à mener ses activités de réglementation et ses autres activités de gestion de l’habitat.

Nous avons demandé à des représentants des organisations autochtones et du MPO s’il faudrait maintenir le programme et la très vaste majorité était de cet avis, estimant que l’administration et la gestion du programme se sont améliorées.

Selon les représentants des organisations autochtones, les problèmes de mise en œuvre et de gestion du programme étaient attribuables à la piètre gestion du MPO. En effet, le MPO n’avait pas de stratégie de consultation; il a dû demander à l’Assemblée des Premières Nations de l’aider à mettre en œuvre le programme; et il n’avait pas non plus de cadre (comme des politiques ou des lignes directrices) au moment de la mise en œuvre du programme.

Les opinions des témoins clés sont importantes, mais les évaluateurs ont aussi dû tenir compte de toutes les preuves concernant le PAGHRI et des résultats obtenus. À la lumière des renseignements recueillis pour l’étude de cas, de l’examen de la documentation et des entrevues, il est évident que le PAGHRI a permis, jusqu’à un certain point, d’atteindre son objectif immédiat de mettre en place, avec les groupes autochtones, une capacité de cogestion, une infrastructure, une gouvernance, des processus et des relations. Cependant, le programme n’a pas accompli de progrès notables pour ce qui est d’atteindre son résultat intermédiaire de faire collaborer et participer les groupes autochtones aux activités, structures et processus visant à assurer le développement durable et la conservation des pêches ainsi que des ressources aquatiques et océaniques.

L’équipe d’évaluation n’a pu conclure que le programme avait accompli des progrès notables, après six ans de financement, pour atteindre ses résultats intermédiaires escomptés ou qu’il a des chances raisonnables d’y parvenir dans un avenir rapproché.

1.4.5 RECOMMANDATIONS

Il est recommandé que :

  1. Les Termes et Conditions du Programme autochtone de gestion de l’habitat dans les régions intérieures ne soient pas renouvelés.
  2. Le Ministère articule une stratégie de clôture du programme tenant compte des facteurs ci­dessous :
  • il faudra prévoir une stratégie de communication afin d’aviser les organisations et collectivités autochtones de la fin du programme;
  • il faudra dresser un plan de ressources humaines afin de tenir compte de l’impact de la fin du programme sur tout employé du MPO qui sera touché;
  • il faudra prévoir un mécanisme pour gérer les accords de contribution pluriannuels en cours;
  • il faudra envisager d’autres moyens pour combler les besoins qui devaient l’être par le programme.

2.0 INTRODUCTION

Une évaluation du Programme autochtone de gestion de l’habitat dans les régions intérieures (PAGHRI) a été effectuée conformément au Plan d’évaluation ministériel 2010­2011 de Pêches et Océans Canada (MPO). Le présent document présente les résultats de cette évaluation.

En 2008-2009, le programme a fait l’objet d’une évaluation qui a relevé des lacunes dans sa mise en œuvre, notamment l’absence de personnel dont l’unique tâche aurait été de le gérer, l’absence d’accords signés, et l’utilisation inefficace des fonds. Les évaluateurs recommandaient d’effectuer une évaluation de suivi en 2010-2011 et de décider à ce moment s’il fallait maintenir le programme ou y mettre fin.

2.1 CONTEXTE

Le gouvernement du Canada est responsable de la gestion de l’habitat dans les provinces intérieures. Le PAGHRI devait aider le Programme de gestion de l’habitat (PGH) du MPO à s’acquitter de ses responsabilités en vertu de la Loi sur les pêches, de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (LCEE), des autres lois sur l’évaluation environnementale (EE) au Canada, ainsi que de la Loi sur les espèces en péril (LEP) afin de conserver et de protéger le poisson et l’habitat du poisson pour soutenir les pêches actuelles et futures au Canada.

Les programmes et le mandat du MPO ont évolué tout au long des années 1990 et des années 2000. Ainsi, le Ministère a de plus en plus cherché à intégrer la gestion des pêches et la gestion à l’échelle des bassins hydrographiques ou des écosystèmes.

Il faut aussi mentionner que les intervenants du MPO étaient de plus en plus intéressés à participer avec le Ministère et les autres organismes publics à la planification et à la gestion intégrée des ressources naturelles, ce qui inclut les pêches. De là sont nés de nouvelles approches en gestion des pêches ainsi que de nouveaux modèles de gouvernance et d’intendance partagée. Pour que ces nouveaux modèles fonctionnent, il fallait que les connaissances locales et les connaissances traditionnelles autochtones contribuent aux processus décisionnels ainsi qu’aux activités de gestion des ressources et de l’habitat.

Toutefois, les groupes autochtones n’avaient pratiquement aucune capacité institutionnelle ou financière de participer efficacement à ces processus de cogestion, et encore moins à l’échelle des bassins hydrographiques ou des écosystèmes. Le PAGHRI, un programme de contributions, visait donc à accroître la capacité des groupes autochtones de participer, en collaboration, aux processus décisionnels liés aux activités de réglementation et aux autres activités de gestion de l’habitat.

Le financement du PAGHRI a été approuvé au montant de 9 M$ sur cinq ans en septembre 2004, et il a été prolongé de deux ans en 2009.

Le PAGHRI s’adressait aux groupes autochtones situés dans les provinces intérieures (Alberta, Saskatchewan, Manitoba, Ontario et certaines régions du Québec) qui gèrent les pêches alors que Pêches et Océans Canada (MPO) gère l’habitat du poisson.

Par le biais du PAGHRI, le MPO devait aider les groupes autochtones des régions intérieures à développer leur capacité et à participer à la cogestion de l’habitat du poisson. Le MPO espérait ainsi mieux coordonner les dossiers touchant l’habitat avec les groupes autochtones et s’acquitter plus efficacement de ses responsabilités en matière de gestion de l’habitat. Le PAGHRI comporte deux grands volets :

Renforcement de la capacité

Le renforcement de la capacité visait à favoriser la participation des Autochtones à la cogestion des pêches et de l’habitat du poisson. Le PAGHRI a contribué à la création de cette capacité en aidant les organisations autochtones à se doter de l’infrastructure de gouvernance, de gestion et d’administration voulue pour coordonner l’exécution des accords de contribution.

Cogestion

Grâce aux accords de contribution avec les organisations autochtones, le PAGHRI a aidé directement les groupes et collectivités autochtones à collaborer aux processus décisionnels qui pouvaient avoir un impact sur le poisson et l’habitat du poisson. De plus, le PAGHRI a aidé les Autochtones à participer à des initiatives ou à des projets qui favorisent la conservation et l’amélioration de l’habitat du poisson.

Le programme avait pour objectif de renforcer la capacité des Autochtones, de favoriser l’établissement de relations constructives et la mise en place de structures et de processus liés à la gestion de l’habitat avec le MPO et les autres groupes qui participent à la gestion de l’habitat (c’est­à­dire les autres ministères, les provinces, les municipalités, l’industrie et les groupes de gestion).

En coordonnant davantage ses activités de gestion de l’habitat avec les groupes autochtones dans les régions intérieures, le MPO espérait s’acquitter plus efficacement de ses responsabilités. Cette coordination devait également aider les groupes autochtones et le MPO à travailler plus efficacement pour comprendre les conséquences et déterminer les impacts sur les Premières Nations des projets ou des propositions qui nuisent à l'habitat du poisson.

Les conditions de tous les programmes de contributions autochtones du MPO, y compris le PAGHRI, devaient prendre fin le 31 mars 2009. En prévision du renouvellement des conditions, le MPO a commencé à intégrer tous ses programmes de contributions autochtones dans le Cadre de gestion intégrée pour les programmes de contributions autochtones (CGIPCA). Le CGIPCA a fait ressortir tous les points communs entre les activités principales, les extrants et les résultats des divers programmes de contributions autochtones du MPO. La création du CGIPCA a permis de représenter ces programmes à l'aide d'un seul modèle logique reposant sur une stratégie de mesure du rendement.

L'intégration des programmes de contributions autochtones du MPO était fondée sur la définition de « chaînes de résultats », qui font ressortir les points communs entre les catégories de résultats des six programmes de contributions autochtones du MPO. L’une des chaînes de résultats était la gestion et l’intendance des ressources aquatiques, qui avaient pour objectif d’accroître la capacité des collectivités autochtones de participer aux structures de cogestion qui contribuent aux processus consultatifs et décisionnels touchant les ressources aquatiques et l’habitat. C’était à cette chaîne que le PAGHRI était le plus conforme.

Les résultats escomptés du PAGHRI énoncés dans le CGIPCA étaient les suivants :

  • La mise en place avec les groupes autochtones d’une capacité de cogestion, d’une infrastructure, d’une gouvernance, de processus et de relations;
  • Les groupes autochtones collaborent et participent aux activités, aux structures et aux processus axés sur la gestion et la conservation durables des ressources halieutiques, aquatiques et océaniques.

Le PAGHRI était conforme au résultat stratégique 2010­2011 du MPO intitulé Écosystèmes aquatiques sains et productifs, comme sous­activité de programme. Selon la structure de gestion, des ressources et des résultats (SGRR), le résultat escompté du PAGHRI était le suivant :

  • Les groupes autochtones du Québec, de l’Ontario et des provinces des Prairies ont les capacités nécessaires pour contribuer à la préservation et à la protection du poisson et de son habitat et à l’amélioration de l’habitat du poisson.

2.1.1 Ressources

Le PAGHRI a d’abord été approuvé le 1er avril 2004 pour une durée de cinq ans. Le 1er avril 2009, il a été prolongé de deux ans.

(000 $)

2006­2007

2007­2008

2008­2009

2009­2010*

2010­2011*

Total

Contributions

1,875 $

1,875 $

1,875 $

1,875 $

1,825 $

9,375 $

Fonctionnement et entretien (F et E)

0,225

0,225

0,225

0,225

0,225

1,125

Total

2,100 $

2,100 $

2,100 $

2,100 $

2,100 $

 10,500 $

*Le financement a été approuvé pour une durée de deux ans, soit du 1er avril 2009 au 31 mars 2011.

Au moment de l’évaluation, deux équivalents temps plein étaient affectés à l’exécution du PAGHRI.

2.1.2 Gouvernance

Le sous­inistre adjoint (SMA) de la Gestion des écosystèmes et des pêches (GEP) était responsable de l’exécution du PAGHRI. Le sous­ministre adjoint associé de la Gestion des écosystèmes et des pêches a signé les accords du PAGHRI au nom du Canada et a coordonné l’ensemble du programme.

Au début, il revenait à l’ancienne Direction de la gestion de l’habitat à l’administration centrale nationale (ACN) de négocier les conditions des accords du PAGHRI avec les groupes autochtones, en plus d’exécuter et d’administrer le programme. Dans la deuxième année (à compter de février 2006), l’exécution et l’administration du programme ont été déléguées à la Région du Centre et de l’Arctique (C et A), car le pouvoir de signature d’approbation des paiements a été sous­délégué au directeur régional de l’Habitat. Comme certaines organisations autochtones du Québec étaient également admissibles au PAGHRI, la Région du Québec du MPO a également participé au programme.

Le PAGHRI était placé sous la direction d’un comité directeur, formé de cadres supérieurs, chargé de le guider et de le diriger. Le Comité directeur du PAGHRI était secondé par le Comité des opérations, chargé de la gestion et de la mise en œuvre du programme.

Rôle du directeur régional, Océans, habitat et espèces en péril, Région du Québec

La responsabilité du PAGHRI avait été déléguée au directeur régional d’Océans, habitat et espèces en péril (DR OHEP) de la Région du Québec. Certaines sphères de responsabilité ont été déléguées au gestionnaire régional de la Gestion de l’habitat de la Région du Québec.

Rôle du directeur général, Politiques et gouvernance autochtones

Le directeur général (DG) de la Direction des politiques et de la gouvernance autochtones (PGA) du secteur de la GEP était responsable de l’exécution des programmes de contributions autochtones qui touchaient les domaines dans lesquels le MPO gère les pêches. Il n’était pas responsable du PAGHRI.

Le DG de PGA était chargé d’harmoniser et d’intégrer les cadres, gabarits et processus utilisés pour gérer et administrer les programmes de contributions autochtones du MPO. Par conséquent, même s’il n’était pas responsable de l’exécution du PAGHRI, le DG de PGA donnait des lignes directrices et des conseils aux gestionnaires du PAGHRI à propos des possibilités d’utiliser les cadres, gabarits et processus nécessaires pour gérer et administrer le programme.

2.2 OBJECTIFS ET PORTÉE

Conformément à la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor (2009), le PAGHRI a été évalué avant le renouvellement de ses conditions en 2009. L’évaluation a relevé des lacunes dans la mise en œuvre du programme, dont l’absence de personnel dont l’unique tâche aurait été de le gérer, l’absence d’accords signés, et l’utilisation inefficace du financement. Comme la mise en œuvre du programme avait commencé à s’améliorer en 2008­2009, les évaluateurs ont recommandé que le PAGHRI se poursuive, qu’une nouvelle évaluation soit effectuée en 2010­2011 et qu’une décision soit prise à ce moment quant à l’opportunité de maintenir le programme ou d’y mettre fin.

La présente évaluation s’est articulée autour des principaux thèmes de vérification de l'optimisation des ressources dans les évaluations, conformément à la Politique sur l'évaluation du Conseil du Trésor (2009). Autrement dit, les évaluateurs ont examiné la pertinence et le rendement du programme, ce qui inclut son efficacité, son économie et son efficience.

La présente évaluation a servi à évaluer la mesure dans laquelle le PAGHRI a atteint les résultats immédiats et intermédiaires devant découler de ses activités, résultats qui figurent dans le modèle logique du Cadre de gestion intégrée pour les programmes de contributions autochtones.

Conformément à la Politique sur l’évaluation (2009) du Conseil du Trésor, la présente évaluation s’est penchée sur l’optimisation des ressources -et énonce des conclusions claires et valides à propos de la pertinence du PAGHRI, notamment son efficacité, son efficience et son économie. Pour évaluer l’optimisation, les évaluateurs ont examiné les principaux thèmes ci­dessous. De plus, ils ont fait ressortir les leçons retenues de la mise en œuvre et de l’exécution du PAGHRI.

POINTS FONDAMENTAUX DE L’ÉVALUATION
Pertinence
Point 1 : Raison d'être du programme

Évaluation de la mesure dans laquelle le programme continue de répondre à un besoin vérifiable et satisfait aux besoins des Canadiens.

Point 2 : Harmonisation avec les priorités du gouvernement Évaluation des liens entre les objectifs du programme et i) les priorités du gouvernement fédéral et ii) les résultats stratégiques du Ministère.
Point 3 : Harmonisation avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral Évaluation du rôle et des responsabilités du gouvernement fédéral dans l’exécution du programme.
Rendement
Point 4 : Atteinte des résultats escomptés

Évaluation des progrès accomplis pour atteindre les résultats escomptés (l’évaluation servira à évaluer les résultats énoncés dans le CGIPCA) :

  • La mise en place, avec les groupes autochtones, d’une capacité de cogestion, d’une infrastructure, d’une gouvernance, de processus et de relations;
  • Les groupes autochtones collaborent et participent aux activités, aux structures et aux processus axés sur la gestion et la conservation durables des ressources halieutiques, aquatiques et océaniques.

Évaluation des progrès accomplis pour atteindre le résultat escompté énoncé dans le Cadre de mesure du rendement de la SGRR :

  1. Les groupes autochtones du Québec, de l’Ontario et des provinces des Prairies ont les capacités nécessaires pour contribuer à la préservation et à la protection du poisson et de son habitat et à l’amélioration de l’habitat du poisson.

Évaluation de l’alignement entre les résultats escomptés énoncés dans le CGIPCA et les résultats escomptés énoncés dans le Cadre de mesure du rendement de la SGRR.

Point 5 : Démonstration de l’efficience et de l’économie Évaluation de l’utilisation des ressources par rapport à la production d’extrants.

L’évaluation s’est déroulée de juillet à novembre 2010 dans la région de la capitale nationale, et des données ont été recueillies dans les régions du Centre et de l’Arctique et du Québec. La présente évaluation porte sur l’exercice 2009-2010, mais les évaluateurs ont aussi examiné les données disponibles de l’exercice 2010-2011.

2.3 MÉTHODE

Pour assurer la fiabilité des renseignements et des données recueillis, les évaluateurs ont utilisé de multiples indicateurs et diverses techniques complémentaires de recherche. Les techniques de recherche suivantes ont servi à recueillir les données quantitatives et qualitatives utilisées dans le cadre de l'évaluation.

2.3.1 Examen de documents et de fichiers

Pour se faire une idée générale des résultats et activités du PAGHRI, les évaluateurs ont examiné les documents pertinents sur le programme. Ils ont consulté divers documents et données administratives sur le programme. Voici les documents qu’ils ont examinés : le Cadre de mesure du rendement et l’Architecture des activités de programmes du MPO, les Rapports ministériels sur le rendement, les documents sur le CGIPCA, les Rapports sur les plans et les priorités ainsi que d’autres documents comme les discours du Trône.

Les évaluateurs ont également examiné et analysé les dossiers de projet ainsi que les rapports d’évaluation et de vérification antérieurs. De plus, ils ont mené un examen approfondi des données du programme afin d’obtenir les renseignements requis pour répondre aux questions de l’évaluation.

2.3.2 Entrevues de témoins clés

Les entrevues ont constitué une importante source d’information, car elles ont permis d’obtenir le point de vue de ceux qui ont participé étroitement à la conception et à l’exécution du programme ou qui sont des parties intéressées du programme. Ces entrevues ont permis de répondre à la plupart des questions d’évaluation, notamment celles portant sur la pertinence, la conception, l’exécution, l’efficacité et l’efficience du programme.

Les entrevues ont été réalisées à l’ACN ainsi que dans les régions de C et A et du Québec. Les groupes se répartissaient ainsi :

  • Cadres et personnel du MPO à l’ACN et dans les régions (14);
  • Organisations autochtones (représentants de 8 des 13 organisations avec lesquelles le MPO avait conclu des accords en 2009-2010).

Des guides d’entrevue ont été élaborés et adaptés à chacun des groupes. L’information recueillie auprès des témoins clés a servi à répondre aux questions d’évaluation.

2.3.3 Analyse comparative d’un programme similaire

Les évaluateurs ont comparé la mise en œuvre du PAGHRI à celle d’un programme semblable, le Programme autochtone de gestion des ressources aquatiques et océaniques, afin de déterminer si des leçons retenues ou des pratiques exemplaires de ce programme pouvaient s’appliquer au PAGHRI.

2.3.4 Analyse et tendances financières

Les évaluateurs ont analysé l’utilisation des ressources financières approuvées du PAGHRI, et particulièrement les tendances. Ils ont comparé le financement du programme et les fonds réellement dépensés, et ont dégagé les tendances de l’utilisation des fonds depuis que le programme a été approuvé en 2004.

2.3.5 Étude de cas

Les études de cas permettent de comprendre des enjeux complexes et elles peuvent étayer ce que d’autres recherches ont démontré. Dans le cas du PAGHRI, les évaluateurs ont examiné les accords de contribution conclus avec cinq organisations autochtones durant les années 2007-2008 à 2009-2010, ainsi que les rapports produits par ces dernières sur leurs réalisations. Cette analyse visait d’abord à déterminer les activités menées par les organisations grâce au financement accordé, et ensuite, à utiliser cette analyse pour évaluer le rendement du programme.

2.3.6Plan d'analyse des données

Les évaluateurs ont analysé les données obtenues grâce à chacune des méthodes ci­dessus pour répondre aux questions de la matrice d’évaluation. La stratégie d'analyse des données comprenait le recoupement de plusieurs sources. Cela englobait l'extraction des résultats de chacun des champs d'enquête correspondant à chaque question d'évaluation. Les données obtenues de chacun des champs d’enquête ont été analysées pour chaque question d’évaluation afin de formuler une réponse sommaire à chaque question.

2.3.7 Limites, défis et stratégies d’atténuation

La méthode d’évaluation était conçue pour fournir de nombreuses sources de données, comme il est expliqué plus haut, pour appuyer les constatations de l’évaluation. Les données et renseignements ont été recueillis afin de répondre aux principales questions de l’évaluation. Comme dans la plupart des évaluations, les méthodes employées comportaient leurs limites et il y avait aussi d’autres défis d’ordre plus général. Voici certains des défis auxquels les évaluateurs ont été confrontés :

  • Peu d’employés du MPO ont participé directement au PAGHRI et le connaissent bien;
  • Les rapports produits par les organisations autochtones étaient de qualité variable;
  • La base de données qui aurait dû être mise en place pour le CGIPCA n’était pas encore prête au moment de l’évaluation;
  • L’évaluation des résultats repose en bonne partie sur des renseignements d’ordre qualitatif.

Malgré ces limites, l’évaluation s’appuie sur plusieurs sources de données (p. ex. entrevues, examen de la documentation et analyse quantitative), ce qui renforce la fiabilité et la validité de ses résultats.

3.0 CONSTATATIONS ET RECOMMANDATIONS

3.1 PERTINENCE


Le Programme autochtone de gestion de l’habitat dans les régions intérieures a-t-il toujours sa raison d’être?


Constatation

Le programme a pu démontrer qu’il a toujours sa raison d’être et que l’intervention du gouvernement fédéral est justifiée.

Quand le PAGHRI a été conçu, il visait à améliorer la capacité des groupes autochtones de participer, en collaboration, aux processus décisionnels liés aux activités de réglementation et aux autres activités de gestion de l’habitat. En créant le programme, le MPO devait aider les groupes autochtones des régions intérieures à acquérir la capacité requise pour mener des activités de gestion de l'habitat du poisson par le biais d'une approche concertée et intégrée. Une plus grande coordination avec les groupes autochtones des régions intérieures relativement aux questions de l'habitat devait permettre au MPO de s’acquitter plus efficacement de ses responsabilités relatives à la gestion de l'habitat. Le PAGHRI ciblait environ 380 collectivités autochtones de l’Alberta, de la Saskatchewan, du Manitoba, de l’Ontario et du Québec, représentant environ 650 000 personnes.

Les consultations auprès des groupes autochtones peuvent présenter des défis particuliers, du fait que ces groupes sont mal outillés aux plans technique et financier. Le PAGHRI aurait pu contribuer à aplanir ces problèmes dans les provinces intérieures en fournissant du financement aux groupes autochtones afin qu’ils puissent accroître leur capacité de participer efficacement aux processus décisionnel concernant les activités de réglementation et les autres activités touchant la gestion de l’habitat du poisson.

Selon les entrevues réalisées auprès des employés du MPO et des organisations autochtones, le programme a plus que jamais sa raison d’être, particulièrement dans les régions où se déroulent des projets d’envergure et où sont érigés des barrages hydroélectriques. Voici certaines des raisons citées pour justifier le maintien du programme :

  • Par le passé, la gestion des ressources naturelles était généralement liée à la foresterie. Les collectivités autochtones n’avaient pas la capacité de gérer l’habitat du poisson. Vu les impacts croissants de la construction de barrages, de la variation du niveau de l’eau, des rejets d’eaux usées et des fuites provenant des autoroutes, les collectivités autochtones doivent être en mesure de gérer les problèmes liés à l’habitat.
  • Durant les deux premières années du PAGHRI, les organisations autochtones ont élaboré leurs programmes et recueilli de l’information. Elles ont acquis des outils techniques comme des systèmes d’information géographique (SIG) et commencé à recueillir et à gérer des données. Maintenant, elles commencent à travailler avec les personnes qui habitent dans les collectivités autochtones et à partager les connaissances.
  • Le PAGHRI était le seul programme qui ciblait l’habitat du poisson et aucun autre ministère ou organisme n’a fourni de financement pour ce type d’activité.
  • Le programme commence à être de plus en plus connu. Pour la première fois en 2010-2011, le nombre de propositions reçues a dépassé le financement disponible. Le programme a pris de la maturité et davantage de groupes présentent des propositions plus complexes.

L'intervention du gouvernement fédéral est-elle justifiée et le PAGHRI est-il conforme aux priorités du gouvernement du Canada?


Constatation

Au moment de l’évaluation, l’intervention du gouvernement fédéral était justifiée et le PAGHRI était conforme aux priorités du gouvernement du Canada.

Dans l’Architecture des activités de programmes du MPO, le PAGHRI a contribué au résultat stratégique des écosystèmes aquatiques sains et productifs, qui cadrait avec le résultat du gouvernement du Canada d’un environnement propre et sain.

Le gouvernement fédéral s’est engagé à tisser de meilleures relations avec les Autochtones du Canada et à améliorer leur qualité de vie. L’intervention du MPO était tout à fait justifiée, car il pouvait aider à développer la capacité dans les collectivités autochtones. Le PAGHRI a contribué à enrichir les connaissances et à accroître la sensibilisation, permettant ainsi aux collectivités des Premières Nations de participer aux décisions qui se répercutent sur l’habitat du poisson.

Dans le Rapport d’étape sur les initiatives autochtones du gouvernement du Canada (2009-2010), on peut lire que les gouvernements et le secteur privé reconnaissent de plus en plus le potentiel économique incroyable des collectivités autochtones, particulièrement dans le domaine de l’exploitation des ressources. Pour optimiser ce potentiel, le gouvernement fédéral travaille en étroite collaboration avec les provinces et les territoires à établir des approches et des processus efficaces pour s’acquitter de son devoir légal de consulter et d’accommoder, en se concentrant sur les possibilités de collaboration entre les secteurs de compétences. Le PAGHRI aurait pu contribuer à cette collaboration.
Un autre aspect justifiant l'intervention fédérale est la consultation des groupes autochtones qui peuvent être touchés par un projet dans le contexte de l’évaluation environnementale sous la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale. Quand c'est nécessaire, la Couronne  consulte les groupes autochtones qui peuvent être touchés avant que soit prise une décision de réglementation telle que la délivrance d’une autorisation en vertu de la Loi sur les pêches. Durant une évaluation environementale, il faut évaluer tout changement de l’utilisation que font actuellement les Autochtones des terres et des ressources à des fins traditionnelles.

Les objectifs du PAGHRI correspondent-ils toujours aux objectifs et aux priorités du MPO?


Constatation

Les objectifs du PAGHRI correspondaient aux objectifs et aux priorités du MPO et le programme était conforme à l’objectif stratégique du MPO intitulé « Écosystèmes aquatiques sains et productifs ».

Le MPO a des responsabilités en vertu de la Loi sur les pêches, de la Loi sur les espèces en péril (LEP), de la Loi sur les océans et de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (LCEE). Il doit veiller à ce que les océans, les voies navigables intérieures et les ressources du Canada soient protégés et gérés au profit des générations présentes et futures.

La Loi sur les pêches constitue le fondement juridique permettant de réglementer les effets sur le poisson et son habitat de tout ouvrage, entreprise ou activité réalisé en eau douce ou marine au Canada.

En général, par rapport aux examens de projets à l’intérieur et autour des eaux de pêche, l’attention principale du MPO est de s’assurer que les travaux et entreprises soientt conduits d'une telle façon qui assure la conformité des dispositions suivantes de la Loi sur les pêches.

  • L’article 35 de la Loi sur les pêches interdit tous travaux ou entreprises entraînant la détérioration, la destruction ou la perturbation de l’habitat du poisson sans l’autorisation du Ministre des Pêches et Océans ou conformément aux règlements pris par le gouverneur en conseil.
  • L’article 32 interdit de causer la mort de poissons par d’autres moyens que la pêche sauf autorisation émanant du Ministre des Pêches et Océans ou prévue par les règlements pris par le gouverneur en conseil.
  • Il y a d'autres articles de la Loi sur les pêches qui sont pertinent à la conservation et à la protection de poisson, et l’habitat de poisson. Il s’agit des articles 20, 21 et 22 (le passage de poisson et le flux) et l’article 30 (la garde de poisson), parmi d'autres.
  • L’article 36 interdit tout dépôt de substances nocives prohibé dans des eaux où vivent des poissons à moins d’une autorisation d’un règlement conformément à la Loi sur les pêches ou selon une autre loi du Parlement. Environnement Canada, pour le compte du Ministre de Pêche et des Océans, administre l’article 36 de la Loi sur les pêches. MPO compte sur le conseil fourni par Environnement Canada quant aux enjeux se rapportant à la qualité de l'eau.

Le Programme de gestion de l'habitat mène ses activités conformément à la Politique de gestion de l'habitat du poisson pour maximiser ou accroître les bénéfices sociaux et économiques que les Canadiens retirent des habitats productifs et des ressources halieutiques qu'ils abritent.

Le MPO s’était doté d’un Cadre autochtone intégré qui devait donner à ses employés des lignes directrices pour tisser de meilleures relations avec les groupes autochtones. Le Cadre devait servir de guide pour renouveler les politiques et programmes autochtones du MPO, imprimer l’orientation stratégique pour l’élaboration des lignes directrices et des programmes opérationnels, et guider les discussions du MPO et sa collaboration avec les autres organismes fédéraux, les provinces, les territoires, les intervenants et les groupes autochtones.

La vision du Cadre était d’« appuyer des collectivités autochtones saines et prospères de la façon suivante :

  • en établissant et en entretenant des relations solides et stables avec les collectivités;
  • en fonctionnant de façon à préserver l’honneur de la Couronne;
  • en facilitant la participation des Autochtones aux activités de pêche et d’aquaculture, à l'exploitation des possibilités économiques qui en découlent, ainsi qu’à la gestion des ressources aquatiques. »

Le Cadre comptait sept stratégies devant permettre au MPO de concrétiser sa vision. L’objectif du PAGHRI pourrait appuyer l’une de ces stratégies :

« Faire participer davantage les Autochtones à la cogestion des ressources aquatiques, c’est­à­dire collaborer avec eux pour qu’ils participent davantage à la gestion et à la protection des ressources aquatiques, des habitats et des océans, notamment la formulation de politiques et de programmes, la planification, la prise de décisions concernant la gestion des ressources, et l’exécution des programmes ».

Le Plan stratégique du Ministère, intitulé « Nos eaux, notre avenir », couvrant les années 2005 à 2010, reconnaissait l’importance d'élaborer un cadre fondé sur les politiques et les programmes du MPO destinés aux collectivités autochtones. Le Plan stratégique prévoyait l’intégration complète des politiques et des programmes du Ministère. Son objectif fondamental était de renforcer et de favoriser les relations entre le Ministère et les Autochtones.

Le Plan stratégique avait également pour objectif de « faire participer davantage les groupes autochtones aux processus décisionnels dans d’autres champs de responsabilité du MPO, notamment la gestion intégrée des océans, les espèces en péril, la gestion de l’habitat, la recherche scientifique et la mise en valeur de l’aquaculture. » Le PAGHRI était directement lié à cet objectif.

3.2 RENDEMENT

Selon la Politique sur l’évaluation du Conseil du Trésor (2009), le rendement est la mesure de l’efficacité, de l’efficience et de l’économie d’un programme. On trouvera dans les sections ci­dessous les constatations liées à l’efficacité, à l’efficience et à l’économie du PAGHRI.

3.2.1 Efficacité

L’efficacité constitue la mesure dans laquelle un programme produit les résultats escomptés.

Quand le PAGHRI a été mis en œuvre en 2004, il s’accompagnait d’un Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) et d’une stratégie de mesure du rendement précisant les résultats escomptés, les indicateurs et la méthode de collecte de données devant servir à les évaluer. Toutefois, cette stratégie n’a pas été intégralement mise en œuvre.

En 2009, l’ancienne Direction générale des politiques et de la gouvernance autochtones, qui faisait alors partie du Secteur de la gestion des pêches et de l’aquaculture (rebaptisé depuis Gestion des écosystèmes et des pêches), a piloté l’élaboration d’un Cadre de gestion intégrée pour les programmes de contributions autochtones (CGIPCA).

L'intégration des programmes de contributions autochtones du MPO était fondée sur la définition de « chaînes de résultats » des programmes de contributions, qui mettaient l'accent sur les points communs entre les catégories de résultats des six programmes de contributions autochtones du MPO.

Quatre chaînes de résultats communs principaux illustraient l'intégration des chaînes de résultats des programmes particuliers de contributions autochtones de la DGPGA. Il s’agissait des chaînes suivantes :

  • Gestion et gérance des ressources aquatiques;
  • Gestion des pêches à des fins alimentaires, sociales et rituelles;
  • Possibilités économiques;
  • Conformité et responsabilisation en matière de gestion des ressources aquatiques.

Le PAGHRI faisait partie de la chaîne de résultats de la gestion et de la gérance des ressources aquatiques. Voici les résultats escomptés attribués au PAGHRI dans le CGIPCA :

Immédiat

  • La mise en place avec les groupes autochtones d’une capacité de cogestion, d’une infrastructure, d’une gouvernance, de processus et de relations (élément de renforcement de la capacité du PAGHRI).

Intermédiaire

  • Les groupes autochtones collaborent et participent aux activités, aux structures et aux processus axés sur la gestion et la conservation durables des ressources halieutiques, aquatiques et océaniques (élément de cogestion du PAGHRI).

Dans la Structure de gestion des résultats et des ressources (SGRR) du Cadre de mesure de rendement du MPO, le résultat escompté du PAGHRI était énoncé de la manière suivante :

« Les groupes autochtones du Québec, de l'Ontario et des provinces des Prairies ont les capacités nécessaires pour contribuer à la préservation et à la protection du poisson et de son habitat et à l'amélioration de l'habitat du poisson. »

Le résultat escompté énoncé dans la SGRR du MPO est conforme au résultat immédiat figurant dans le CGIPCA.

Mesurer l’efficacité

Le rapport d’évaluation du PAGHRI de 2008-2009 contenait la recommandation suivante :

« La SMA d'OHEP, en consultation avec le DGR de la Région C et A, doit fournir un rapport de rendement au Comité ministériel d'évaluation pour l'exercice financier 2009-2010. »

Pour faire suite à cette recommandation, le personnel du PAGHRI a produit un rapport de rendement provisoire et il l’a remis à l’équipe d’évaluation durant la présente évaluation. Le rapport de rendement provisoire était fondé sur les résultats escomptés énoncés dans le CGIPCA. L’information contenue dans ce rapport a servi à évaluer le rendement du PAGHRI.

Question d’évaluation – Résultat immédiat

Selon la Politique sur l’évaluation du Conseil du Trésor (2009), le rendement est la mesure de l’efficacité, de l’efficience et de l’économie d’un programme. On trouvera dans les sections ci­dessous les constatations liées à l’efficacité, à l’efficience et à l’économie du PAGHRI.

Dans quelle mesure a-t-on mis en place, avec les groupes autochtones, une capacité de cogestion, une infrastructure, une gouvernance, des processus et des relations?


Principaux indicateurs de rendement :

  • Nombre d’organisations autochtones désignées bénéficiant du financement du PAGHRI;
  • Nombre de collectivités autochtones représentées.

Un gabarit de désignation d’organisation autochtone a été élaboré, mais il n’était pas prêt pour la signature des accords de 2009-2010. Le gabarit devait aider les organisations autochtones à présenter au MPO une demande d’organisation autochtone désignée aux fins du PAGHRI. La désignation constituait une condition d’admissibilité au financement du PAGHRI dans les années subséquentes, mais elle ne garantissait pas, toutefois, l’obtention de financement.

Constatation

En 2009-2010, le MPO a conclu des accords de contribution avec 13 organisations autochtones.

Pour l’exercice 2009-2010, les accords de contribution de l’année précédente ont été modifiés, car les conditions du programme n’avaient pas été renouvelées le 1er avril 2009.

Le tableau ci­dessous illustre le nombre d’accords de contribution qui ont été conclus depuis le début du programme.

Nombre d'accords de contribution signés

2004-2005

2005-2006

2006-2007

2007-2008

2008-2009

2009-2010

1

1

2

13

13

13

Le nombre d’accords conclus a considérablement augmenté depuis les premières années du programme. Le tableau ci­dessus ne le montre pas, mais on prévoyait la signature de 15 accords en 2010-2011. Les témoins clés ont mentionné qu’en raison de l’augmentation du nombre d’accords et du nombre de collectivités au courant du programme, le PAGHRI risquait de ne pas pouvoir répondre aux attentes avec le même montant de financement. Le Ministère serait obligé de se doter d’une approche stratégique pour attribuer les fonds et de réfléchir au nombre d’organisations que le PAGHRI peut appuyer, de manière réaliste, tout en contribuant à développer la capacité des collectivités autochtones.

Voici le nombre de collectivités autochtones représentées par des accords en 2009-2010 :

Province

Accords de contribution

Collectivités représentées

Québec

2

9

Ontario*

7

134

Manitoba

2

38

Saskatchewan

1

74

Alberta

1

44

* On inclut dans les accords conclus en Ontario, un accord avec l’Assemblée
des Premières Nations, qui représente des collectivités partout au Canada. Le nombre de
collectivités représentées en Ontario n’inclut pas les collectivités représentées par l’organisation nationale.

Les évaluateurs ont pu constater, au moyen des entrevues et de l’examen de la documentation, que le nombre de collectivités représentées par les diverses organisations autochtones est très variable. Ainsi, une organisation représentait trois collectivités, tandis qu’une autre en représentait pas moins de 74. À mesure qu’augmentait le nombre d’organisations et de collectivités autochtones qu’elles représentaient, on observait une augmentation de la demande et des attentes de ce qui pouvait être accompli dans le cadre du PAGHRI.

Principal indicateur de rendement :

  • Nombre de collectivités autochtones qui participent directement à des initiatives ou à des projets dans le cadre du PAGHRI.

Le tableau ci­dessus illustre le nombre de collectivités qui participaient directement à des initiatives ou à des projets dans le cadre du PAGHRI.

Province

Collectivités représentées

Collectivités participant directement

Québec

9

9

Ontario

134

92

Manitoba

38

16

Saskatchewan

74

12

Alberta

44

32

Le rapport de rendement provisoire donnait le nombre de collectivités qui participaient directement à des initiatives ou à des projets dans le cadre du PAGHRI. Cependant, il ne contenait pas de définition claire de ce que l’on entendait par « participer directement à des initiatives ou projets » dans le cadre du PAGHRI. Il semble que cela pouvait se limiter au simple fait d’avoir été contacté par l’organisation autochtone durant l’année. Le rapport présentait quelques exemples de situations où de l’information avait été communiquée ou de l’aide avait été donnée aux collectivités autochtones sur des questions touchant l’habitat, mais ces exemples ne permettaient pas de tirer des conclusions quant à l’efficacité de cette participation.

Le rapport provisoire ne donnait pas de renseignements sur la participation directe de certaines organisations autochtones, et par conséquent, leur participation directe était considérée comme nulle.

Principal indicateur de rendement

  • Nombre d’Autochtones qui ont reçu de la formation financée par le PAGHRI ou qui ont participé directement à des initiatives du PAGHRI.

Le rapport provisoire sur le rendement contenait des renseignements sur cet indicateur, mais comme ils n’étaient pas présentés de manière uniforme, ils ne permettaient pas de mesurer le rendement.

  • Dans le rapport provisoire sur le rendement, la formation se divisait ainsi :
    • la formation donnée au personnel chargé du PAGHRI dans les organisations autochtones;
    • la formation dispensée aux collectivités;
    • les initiatives pour les jeunes Autochtones.
  • Dans certains cas, le rapport donnait le titre du cours auquel avaient assisté les Autochtones, et parfois, le nombre de participants;
  • Dans certains cas, le titre de l’atelier, du cours ou de la présentation était donné, suivi du nom des collectivités qui y avaient participé, mais le nombre de personnes qui avaient assisté n’était pas toujours indiqué;
  • Il n’y avait pas d’information sur l’impact que la formation aurait pu avoir.

À la lumière de l’information obtenue durant les entrevues, de l’examen de la documentation et de l’étude de cas, il est évident qu’il y a eu plusieurs activités et initiatives. La multitude d’activités révélait toutefois que le Ministère n’avait pas d’approche stratégique pour établir quelle formation particulière s’imposait et quel niveau de capacité les organisations et les collectivités autochtones nécessitaient ou cherchaient à acquérir.

Constatation

Les organisations autochtones ont réalisé de nombreuses activités et ont acquis une certaine capacité. Cependant, les évaluateurs n’ont pas trouvé de preuve que le PAGHRI avait une vision claire ou qu’il s’était doté d’une orientation stratégique, particulièrement pour ce qui est du niveau de capacité dont ont besoin les organisations autochtones ou de la manière dont elles vont l’acquérir.

Le PAGHRI a réalisé des progrès pour ce qui est d’atteindre le résultat immédiat de mettre en place avec les groupes autochtones une capacité de cogestion, une infrastructure, une gouvernance, des processus et des relations, en ce sens que des organisations ont bénéficié du financement du PAGHRI pour aider les collectivités. Toutefois, le programme n’avait pas de vision ou de stratégie claire quant à la manière dont ces organisations allaient aider le MPO à exécuter ses activités de réglementation et ses autres activités de gestion de l’habitat.

Question d’évaluation – Résultat intermédiaire

Dans quelle mesure les groupes autochtones ont-ils collaboré et participé aux activités, structures et processus visant à assurer le développement durable et la conservation des pêches, ainsi que des ressources aquatiques et océaniques (élément de cogestion du PAGHRI).

Principal indicateur de rendement

  • Nature et portée de la participation autochtone aux activités, aux structures, aux processus et aux projets de cogestion de l’habitat.

Voici ce que l’on peut lire dans le rapport sur le rendement à propos de cet indicateur :

  • Une organisation autochtone a assisté à deux réunions, la première avec un organisme gouvernemental, et la seconde avec une organisation non gouvernementale, pour discuter de sa possible collaboration à un projet de formation et de rétablissement de l’habitat.
  • Une organisation autochtone et une collectivité des Premières Nations ont conclu des ententes de partenariat avec des universités.

L’équipe d’évaluation s’attendait à ce que des organisations et collectivités autochtones aient collaboré avec la Gestion de l’habitat du MPO et d’autres groupes voués à la protection et à la conservation de l’habitat. L’équipe d’évaluation n’a pas trouvé de preuve que les organisations autochtones ont collaboré aux processus décisionnels de gestion de l’habitat ou qu’elles ont participé à des activités menées par le personnel de la Gestion de l’habitat du MPO. Les évaluateurs ont pu constater durant les entrevues que certains efforts ont été déployés, particulièrement en Alberta, pour faire participer le MPO aux activités réalisées dans le cadre du PAGHRI, mais ce n’était pas le cas partout.

À la lumière des preuves obtenues durant les entrevues et de l’examen de la documentation, l’équipe d’évaluation n’a pas été en mesure de conclure que le programme avait réalisé des progrès notables pour ce qui est d’atteindre le résultat intermédiaire de faire collaborer et participer les groupes autochtones aux activités, structures et processus visant à assurer la gestion durable et la conservation des pêches ainsi que des ressources aquatiques et océaniques.

L’équipe d’évaluation a examiné, sous forme d’étude de cas, les rapports (2007-2008 à 2009-2010) présentés par des organisations autochtones qui avaient reçu des fonds du PAGHRI. Elle voulait ainsi déterminer si des progrès avaient été réalisés à l’égard des résultats escomptés, ce qui aurait permis d’évaluer l’efficacité du programme. Les évaluateurs ont examiné les rapports de cinq groupes, soit un groupe par province participant au PAGHRI.

Dans le rapport d’évaluation de 2008-2009, on pouvait lire que les organisations autochtones avaient présenté des rapports au MPO sur leurs activités, mais que le Ministère n’avait pas procédé à la collecte ou à l’analyse systématique des données qui lui aurait permis d’évaluer si les résultats escomptés avaient été atteints. Le problème subsistait au moment de la présente évaluation.

En examinant les rapports des organisations, les évaluateurs ont constaté que certaines avaient remis des rapports qualitatifs détaillés sur les activités menées durant chacune des années au cours desquelles elles avaient reçu du financement du PAGHRI, tandis que d’autres s’étaient contentées de présenter un calendrier des activités réalisées durant l’année pour appuyer une demande de paiement. Les évaluateurs ont demandé aux organisations autochtones si les exigences de production de rapports dans le cadre du PAGHRI étaient claires. Les opinions exprimées étaient très partagées : selon certaines organisations, les exigences étaient claires, tandis que selon d’autres, le MPO n’avait pas de vision de ce que devaient contenir les rapports. Un groupe a déclaré qu’il présentait un rapport annuel au MPO, mais qu’il ne savait pas ce qu’il en advenait étant donné qu’il n’avait reçu aucune rétroaction. La plupart des organisations étaient d’avis que les exigences de production de rapports pour l’exercice 2010-2011 étaient beaucoup plus claires, mais qu’elles étaient également beaucoup plus onéreuses.

L’équipe d’évaluation a examiné les rapports, ce qui lui a permis de corroborer bon nombre de commentaires des représentants des organisations :

  • Les rapports variaient tant sur le plan du contenu que de la présentation;
  • La plupart des rapports consistait en une liste des activités réalisées durant l’année;
  • Rien ne prouvait que les rapports avaient été examinés par le MPO ou que ce dernier avait tenté d’analyser l’information afin d’évaluer le rendement du programme.

Les rapports examinés ont démontré que les organisations autochtones qui ont reçu des fonds dans le cadre du PAGHRI depuis 2007-2008 ont réalisé de nombreuses activités, comme des réunions, des cours de formation et des présentations pour faire connaître le programme. Cependant, l’énumération des activités, que ce soit les réunions ou cours auxquels les organisations ont assisté, ou encore les présentations qu’elles ont données ou reçues, ne constitue pas un indicateur de la capacité obtenue ou de la capacité dont ont besoin les organisations ou les collectivités. Étant donné la multitude des activités réalisées, il était difficile de discerner une vision ou une stratégie quant à la manière ou au moment où les organisations seront en mesure de participer aux processus décisionnels touchant la gestion de l’habitat.

Étant donné que le nombre de collectivités représentées par les organisations autochtones était très variable, il n’y avait pas de stratégie pour évaluer la manière dont les collectivités allaient bénéficier des activités de développement des capacités. La multitude de projets, de séances de formation, de réunions et de possibilités de réseautage était telle qu’il était difficile de dégager une vision claire ou un plan stratégique quant à la manière dont toutes ces activités pourraient mener à une approche de cogestion de l’habitat du poisson.

À la lumière des analyses réalisées, les évaluateurs ont constaté que certaines activités des organisations autochtones ne semblaient pas entrer dans la portée du programme :

  • Des organisations autochtones ont effectué des examens exhaustifs des politiques et des lois touchant la gestion de l’habitat et les droits issus de traités des Premières Nations. Il se peut que certaines politiques et certaines lois aient des répercussions sur l’habitat du poisson, par exemple le nouveau projet de Loi sur les pêches, mais il aurait sans doute mieux valu utiliser l’argent pour aider les organisations autochtones à accroître le développement des capacités ou les initiatives de cogestion.
  • Il y a eu un examen des régimes provinciaux de gestion des pêches. Ce travail pourrait ne pas correspondre directement à l’esprit du PAGHRI (tout en sachant que l’habitat constitue un volet important de la gestion des pêches).
  • Il semblerait aussi qu’il y a eu des travaux de rétablissement de l’habitat du poisson. En temps normal, le PAGHRI ne finance pas ce type d’activité, sauf dans le cadre d’un exercice de formation. Rien n’indiquait si les activités de rétablissement avaient fait partie d’exercices de formation.
  • Les évaluateurs ont également relevé certaines activités dont le financement aurait dû provenir d’autres programmes gouvernementaux, par exemple le Fonds autochtone pour les espèces en péril, ou qui auraient pu être intégrées aux plans de gestion des pêches des provinces.
  • Certaines des activités réalisées ou de la formation reçue ne semblaient pas avoir de lien direct avec un projet ou une priorité du MPO lié spécifiquement à l’habitat, par exemple de la formation en conduite préventive et un cours de rédaction anglaise.

Le MPO avait approuvé ces activités, mais cela dénote qu’il n’avait pas évalué adéquatement les propositions pour déterminer ce qui était acceptable et ce qui ne l’était pas dans le cadre du programme. Ce n’est qu’en 2009-2010 que le Ministère a établi des critères d’évaluation pour aider à gérer le programme.

Comme il est énoncé dans la section sur la pertinence (section 3.1), les objectifs et l’esprit du PAGHRI étaient conformes aux objectifs généraux du gouvernement fédéral et du MPO. Cependant, l’absence d’intégration et de participation du personnel du programme de la Gestion de l’habitat du MPO a empêché de lier la contribution des activités du PAGHRI aux processus décisionnels réglementaires et aux autres processus touchant la gestion de l’habitat.

Conclusion quant à l’efficacité

Constatation

Depuis l’évaluation précédente, le personnel du PAGHRI s’est efforcé d’améliorer la gestion du PAGHRI. Toutefois, le PAGHRI n’a pas démontré que les organisations et collectivités autochtones pouvaient contribuer davantage aux processus décisionnels de gestion de l’habitat du poisson.

Le rapport préparé par le programme mesurait son rendement sous forme d’évaluation numérique :

  • le nombre d’accords de contribution a augmenté;
  • le nombre de collectivités représentées par des organisations bénéficiant du financement PAGHRI a augmenté;
  • il énumère les activités réalisées par les organisations, par exemple les cours de formation, les présentations et les réunions.

L’équipe d’évaluation s’attendait à trouver des preuves de la collaboration ou de la participation des Autochtones aux processus décisionnels de gestion de l’habitat. Toutefois, le rapport ne fournissait aucune indication quant à l’impact de ces activités ou à leurs liens avec l’atteinte des objectifs du PAGHRI ou des priorités du MPO.

Selon les renseignements examinés, beaucoup d’activités ont été réalisées et il y a eu un certain renforcement de la capacité, particulièrement au sein des organisations autochtones. Cependant, il n’y avait pas de preuve que le PAGHRI avait une vision claire ou une orientation stratégique ni de ce que ces activités allaient permettre d’accomplir.

Malgré l’existence d’organisations qui pouvaient aider les collectivités à gérer les questions touchant l’habitat, il n’y avait pas de liens clairs ni d’intégration avec les priorités ou projets du MPO en matière d’habitat ni de preuve que ces organisations avaient participé à des processus décisionnels touchant la gestion de l’habitat.

Il est jugé sur la base des preuves analysées que le programme avait permis, jusqu’à un certain point, de mettre en place, avec les groupes autochtones, une capacité de cogestion et une infrastructure, une gouvernance, des processus et des relations. Le programme n’a toutefois pas vraiment permis, comme on s’y attendait, de faire collaborer et participer les groupes autochtones à la gestion durable et à la conservation des pêches ainsi que des ressources aquatiques et océaniques.

Peut-on attribuer au PAGHRI des résultats imprévus?

La présente évaluation a relevé plusieurs résultats du PAGHRI qui n’étaient pas prévus au départ.

  • Le programme a favorisé les relations entre le MPO et les organisations autochtones et entre les collectivités autochtones. Il a également permis aux organisations autochtones, aux provinces, aux universités et aux associations de pêcheurs et de pêcheurs récréatifs de participer davantage.
  • L’absence de participation du personnel de la Gestion de l’habitat, particulièrement au niveau des zones et des districts, n’était pas prévue. Les organisations autochtones s’attendaient à avoir davantage d’occasions de collaborer avec le personnel du MPO à des projets conjoints de gestion de l’habitat, mais cela n’a pas été le cas. Selon les organisations, elles auraient dû avoir une meilleure connaissance des rôles, responsabilités et structures du MPO, particulièrement du partage des responsabilités entre le MPO et les provinces pour ce qui est de la gestion de l’habitat du poisson.
  • Les opinions sont mitigées quant aux possibilités de faire carrière en gestion de l’habitat. Une organisation a mentionné que les techniciens en gestion de l’habitat qu’elle avait embauchés auraient aimé à poursuivre des études universitaires en biologie. Par contre, une autre organisation a déclaré qu’elle avait du mal à maintenir l’intérêt de ses techniciens en gestion de l’habitat.
  • Initiatives pour les jeunes Autochtones – Dans la plupart des organisations autochtones, la participation des jeunes a été plus grande que prévue, soit à la suite des présentations données en classe ou dans les colonies de vacances.

Quels facteurs externes et/ou défis ou obstacles d’ordre général ont influé sur le rendement du PAGHRI?

Voici quelques facteurs et défis qui ont influé sur le rendement du PAGHRI :

  • Le fait que le MPO ait tardé à mettre en œuvre le programme et qu’il ne lui ait accordé un soutien total a beaucoup mécontenté les organisations autochtones impliquées. Il aurait fallu que le MPO fasse preuve de plus de leadership pour que le programme soit mis en œuvre selon le calendrier prévu.
  • Le PAGHRI a souffert des changements organisationnels au MPO. Il y a eu roulement du personnel du programme, mais les choses se sont améliorées au cours des deux dernières années. Ces changements constants ont empêché de tisser des relations suivies.
  • Capacité de mise en œuvre du PAGHRI : un seul ETP était affecté à l’exécution du programme.
  • Les organisations autochtones n’ont pas eu d’aide pour préparer les propositions. Certaines organisations n’avaient pas la capacité voulue pour élaborer les propositions et devaient décider par elles­mêmes de ce que les propositions devaient contenir.

3.2.2 Efficience et rentabilité

Voici comment la Politique sur l'évaluation du Conseil du Trésor définit l'efficience et l’économie :

  • Efficience : Mesure dans laquelle les ressources sont utilisées de manière à produire un plus grand niveau d’extrants avec le même niveau d’intrants, ou le même niveau d’extrants avec un plus faible niveau d’intrants. Les niveaux d’intrants et d’extrants peuvent se traduire par des hausses ou des baisses de qualité, de quantité ou les deux.
  • Économie : La quantité minimale de ressources nécessaires pour obtenir les résultats escomptés.

Dans quelle mesure les intrants escomptés ont-ils été produits avec la quantité minimale de ressources possibles?

Les accords de contribution conclus entre le MPO et les organisations autochtones devaient constituer des extrants du programme. Ces accords ont été conclus avec la quantité minimale de ressources possibles.

Le nombre d’accords conclus a augmenté depuis la mise en œuvre du programme. De plus, il existait des outils pour guider le personnel du MPO et les organisations autochtones, ce qui a contribué à l’efficience du PAGHRI.

En raison des problèmes qui ont miné la mise en œuvre initiale du programme, très peu d’accords de contribution ont été conclus dans les premières années. Ce n’est qu’en 2007-2008 que plus de deux accords ont été conclus au cours d’un même exercice financier, avec la signature de treize accords.

En 2008-2009, le programme a conclu treize accords de contribution pour un montant total de 2 021 900 $. C’était la première fois que le programme était en mesure d’utiliser tout son financement approuvé, et de fait, il a même excédé son affectation approuvée de 1 875 000 $. L’excédent a été épongé par le recouvrement de fonds prêtés au PAGRAO dans les exercices précédents.

En 2010-2011, le programme a conclu quinze accords de contribution totalisant 1 846 950 $. Pour la première fois, le programme a reçu plus de propositions que ce que son enveloppe de financement lui permettait d’approuver. Le programme a dû négocier avec les organisations autochtones afin de réduire certaines propositions, et il a dû en refuser d’autres en se fondant sur la nouvelle grille et les nouveaux critères de pointage qui avaient été établis.

La production des extrants repose-t-elle sur des ressources humaines, financières et matérielles adéquates?


Constatation

La production des extrants du MPO reposait sur des ressources financières et matérielles adéquates.

Lorsque le programme a été approuvé en 2004, il incluait le financement d’un équivalent temps plein (ETP). Malgré cela, aucun employé n’a été affecté à temps plein au PAGHRI à l’ACN. Lorsque l’exécution du programme a été confiée à la Région du Centre et de l’Arctique, la gestion du PAGHRI a été ajoutée aux responsabilités d’un gestionnaire de l’Habitat dans cette région. Avant juin 2008, il s’est écoulé 14 mois sans que le PAGHRI y ait un gestionnaire à temps plein.

Le poste de gestionnaire à temps plein du PAGHRI a été doté en permanence dans la Région de C et A et une autre personne lui a été adjointe pour l’exécution du programme. De plus, le PAGHRI faisait partie du Programme de gestion de l’habitat et sa supervision était assurée par le gestionnaire régional de l’Habitat et le directeur régional des Océans, de l’habitat et des espèces en péril (OHEP) de C et A. Le programme pouvait aussi compter sur l’appui des groupes de l’administration et des finances de la Région du Centre et de l’Arctique.

Le Ministère n’a pas reçu beaucoup de financement pour mettre en œuvre le PAGHRI. Étant donné que c’est surtout la Région du Centre et de l’Arctique qui a exécuté le programme, c’est elle qui a reçu l’argent. Ni la Région du Québec ni l’ACN n’ont reçu d’argent pour les salaires ou le fonctionnement et l’entretien. Lorsque des employés de la Région du Québec ou de l’ACN de MPO se déplaçaient pour des activités liées au PAGHRI, leur organisation en assumait les frais.

Les organisations autochtones ont louangé le travail des gestionnaires du PAGHRI, mais de toute évidence, l’absence de personnel du MPO dont l’unique tâche aurait été de gérer le programme a considérablement nui à son exécution dans les premiers temps, et a miné sa réputation au MPO et à l’extérieur du Ministère.

Les systèmes d'administration et de gestion en place permettent-ils d'assurer la mise en œuvre et la gestion efficientes du PAGHRI?


Constatation

Il existait des systèmes d’administration et de gestion permettant d’assurer la mise en œuvre et la gestion efficientes du PAGHRI.

Durant l’évaluation réalisée en 2008-2009, des lacunes ont été relevé dans les systèmes d’administration et de gestion du PAGHRI. Depuis, le programme s’est doté des outils suivants pour appuyer son exécution. Voici les outils qui ont été mis en place afin d’améliorer la gestion du PAGHRI.

  • Guide du PAGHRI pour les groupes autochtones

Ce guide donnait un aperçu des étapes que devaient suivre les organisations autochtones pour obtenir de l’aide et du financement du Programme autochtone de gestion de l’habitat dans les régions intérieures. Ce guide renfermait un aperçu général et une description du PAGHRI, dont ses objectifs et principes directeurs. Il expliquait également le Cadre de gestion intégrée pour les programmes de contributions autochtones.

Le guide énumérait aussi les activités et dépenses que le PAGHRI pouvait financer, et présentait les étapes de la planification, de l’application et de l’exécution du PAGHRI. Enfin, il précisait les critères d’évaluation des propositions présentées au PAGHRI.

  • Programme autochtone de gestion de l’habitat dans les régions intérieures – Guide de mise en œuvre

Ce guide avait pour objet d’établir les responsabilités et les pratiques de gouvernance du PAGHRI et de décrire les processus d’exécution, de prise de décisions, de surveillance et de production de rapports.

Le programme pouvait compter sur le soutien administratif de deux employés, et la surveillance était assurée par le gestionnaire régional de l’Habitat et le directeur régional d’OHEP de la Région du Centre et de l’Arctique.

En outre, la Direction générale des politiques et de la gouvernance autochtones (PGA) du Secteur de la gestion des écosystèmes et des pêches était de plus en plus impliquée dans le programme. D’ailleurs, des représentants des deux organisations siégeaient aux groupes de travail de PGA et du PAGHRI. La Direction générale de la gestion des écosystèmes (anciennement le Programme de gestion de l’habitat) relevait du Secteur de la GEP. Cela aurait pu permettre le partage des leçons retenues et des pratiques exemplaires.

L'utilisation des ressources et le déroulement optimal des activités du PAGHRI ont-ils produit les niveaux d'extrants attendus?

Le PAGHRI recevait chaque année 1 875 000 $ pour financer des contributions. Les évaluateurs avaient relevé en 2008-2009 qu’en raison des problèmes qui avaient entaché la mise en œuvre initiale du PAGHRI, très peu d’accords de contribution avaient été conclus durant les premières années. Les fonds affectés au programme n’avaient pas tous été utilisés pour des activités du PAGHRI, ce qui avait entraîné la péremption des fonds ou leur remaniement pour appuyer d’autres programmes du MPO. Ainsi,

  • En 2004-2005, le Ministère a demandé au Conseil du Trésor de remanier 575 000 $, demande qui a été refusée. Les fonds ont été périmés.
  • En 2005-2006, le Ministère fonctionnait en vertu de mandats du gouverneur général et n’a pu convertir des fonds de F et E en subventions et contributions (S et C) afin de couvrir des engagements qui avaient déjà été approuvés dans le cadre de son programme de S et C par catégorie. Comme le PAGHRI n’avait pas dépensé le financement reçu, il a dû verser 1 080 000 $ pour couvrir les besoins des S et C par catégorie.
  • En 2006-2007, le PAGRAO a demandé un prêt de 1,1 M$ au PAGHRI, somme qu’il devait rembourser en deux ans, à raison de 550 000$ par année. Également en 2006-2007, le PAGHRI a fourni 35 000$ pour financer deux postes de S et C par catégorie au titre desquels des engagements avaient été pris.
  • En 2007-2008, les accords ont été signés vers la toute fin de l’exercice et les groupes bénéficiant du financement du PAGHRI n’ont pu effectuer les activités prévues dans les accords. Par conséquent, le programme a subi une péremption de fonds de 402 878 $.

La péremption de fonds ainsi que le transfert (remaniements et prêts) de fonds à d’autres programmes témoignent du fait que le Ministère n’était pas en mesure d’exécuter efficacement le PAGHRI et de dépenser judicieusement le financement qui lui était attribué.

Depuis 2008-2009, le PAGHRI a utilisé tout le financement qui lui a été attribué et la demande de financement a augmenté.

3.3 CONCEPTION ET MISE EN ŒUVRE DU PROGRAMME

Dans quelle mesure la conception, la mise en œuvre et la structure de gouvernance du PAGHRI contribuent-elles à l’atteinte des résultats?

Conception du programme

Le PAGHRI comptait deux volets distincts : le renforcement de la capacité et la cogestion. Aucun autre modèle de conception ou d’exécution n’a été suggéré pour le programme.

Renforcement de la capacité

Le renforcement de la capacité devait faciliter la participation des Autochtones à la cogestion des pêches et de l’habitat du poisson. Le PAGHRI a contribué à édifier cette capacité, car il a aidé les organisations autochtones à se doter de l’infrastructure de gouvernance, de gestion et d’administration voulue pour exécuter les accords de contribution conclus dans le cadre du PAGHRI.

Le PAGHRI avait pour objet de développer la capacité des collectivités autochtones et d’aider les particuliers à participer à la cogestion de l’habitat du poisson. Il avait également pour objet de financer la formation dans les domaines liés à la gestion de l’habitat du poisson et d’aider les collectivités à réaliser des initiatives et projets liés à l’habitat du poisson afin d’être davantage en mesure de contribuer à la cogestion de l’habitat du poisson.

Cogestion

Grâce aux accords de contribution, le PAGHRI pouvait directement aider directement les groupes et collectivités autochtones à collaborer aux processus décisionnels qui peuvent avoir des répercussions sur le poisson et son habitat. Le PAGHRI pouvait en outre les aider à participer aux initiatives et projets qui favorisent la conservation et l’amélioration de l’habitat du poisson.

Les entrevues réalisées avec les employés du MPO et les représentants des organisations autochtones ont révélé que, de par sa conception, le programme a favorisé le développement de la capacité et la cogestion.

Constatation

Le PAGHRI était perçu comme le seul programme à cibler l’habitat, et rien n’indique qu’il recoupait d’autres programmes. Certains intervenants étaient toutefois d’avis que le PAGHRI complétait d’autres programmes fédéraux et provinciaux.

Exécution du programme

Mise en œuvre du programme

Avant le début du programme en 2004, il avait été décidé qu’il faudrait déterminer s’il existait des « regroupements » de collectivités autochtones qui pourraient servir de points de départ au renforcement de la capacité. Après avoir effectué quelques recherches, le programme de Gestion de l’habitat a demandé à six groupes autochtones situés dans les cinq provinces intérieures, s’ils seraient intéressés à participer au PAGHRI, et cinq groupes ont répondu par l’affirmative.

D’autres groupes autochtones ont alors exprimé leur mécontentement, ce qui a amené le Ministère à repenser son approche. Ces groupes n’étaient pas au courant de l’existence du PAGHRI et estimaient qu’on leur refusait l’accès à un programme qui pourrait les aider à développer leur capacité de participer aux processus décisionnels de gestion de l’habitat. Le Ministère en est arrivé à la conclusion qu’il devait mener de vastes consultations auprès des groupes autochtones.

En janvier 2005, l’Assemblée des Premières Nations (APN) a offert au MPO de tenir une série d’ateliers visant à renseigner les groupes autochtones sur le PAGHRI et à solliciter leur opinion sur sa mise en œuvre. En mars 2005, le MPO a conclu un accord de contribution avec l’APN pour favoriser le dialogue avec les groupes autochtones sur la gestion de l’habitat du poisson grâce au développement de la capacité, au dialogue entre les diverses collectivités, et à leur collaboration à la gestion des bassins hydrographiques et des écosystèmes.

L’APN a tenu six ateliers durant l’hiver et le printemps de 2005. Au terme de ces consultations, elle a recommandé que l’exécution du programme soit coordonnée dans chacune des cinq provinces. Cette façon de faire signifiait que les groupes autochtones de chaque province pourraient se concerter pour présenter une déclaration d’intérêt commune pour exécuter le programme.

Le Ministère a approuvé cette recommandation et a décidé de modifier l’administration du programme pour en confier la gestion à la Région de C et A (étant donné qu’elle représente quatre des cinq provinces du PAGHRI). Le Ministère a établi un Comité de gestion national formé d’employés de l’ACN et de la région. Les premiers accords du PAGHRI (excluant les accords avec l’APN et ceux avec le Conseil pour le développement des ressources humaines autochtones du Canada pour donner suite aux recommandations de l’APN) ont été conclus en 2007-2008.

Le fait que le PAGHRI n’ait pas fait ses preuves dès les premières années a nui à ses chances de succès et certains ont laissé entendre que cela avait gravement miné sa réputation.

Problèmes de conception et d’exécution

Retards dans la mise en œuvre du programme

Le PAGHRI a mis du temps à se remettre de ses difficultés initiales. Le programme n’a réellement pris son envol qu’au cours de sa troisième année.

Communications

Constatation

L’absence de stratégie de communication a nui à la mise en œuvre du programme et nuit encore à son fonctionnement actuel.

Les communications à propos du programme n’ont pas été bien menées, ni auprès des organisations autochtones, ni auprès des employés du Programme de gestion de l’habitat. Il aurait été utile d’avoir une stratégie de communication pour faire connaître le programme. De plus, certaines organisations autochtones ont déclaré qu’elles auraient dû en savoir davantage sur le rôle que joue le MPO dans la gestion de l’habitat du poisson et sur les relations qu’il entretient avec les autres ministères fédéraux et avec les provinces dans ce domaine.

Capacité de gérer le programme

Constatations

  • Un seul ETP était affecté à l’exécution du PAGHRI et ce poste n’a pas été doté à temps plein durant les premières années.
  • Le programme n’a bénéficié que de très peu de soutien et il n’était pas intégré avec le Programme de gestion de l’habitat du MPO dans les bureaux de district.

Plusieurs personnes, au MPO et à l’extérieur, ont déclaré que la capacité de gérer le programme posait problème. Un seul ETP était affecté à l’exécution du PAGHRI et ce poste n’a pas été doté à temps plein durant les premières années.

Outre la capacité de gérer le programme, plusieurs ont mentionné, et surtout les organisations autochtones, que le programme recevait très peu de soutien et n’était pas intégré avec le Programme de gestion de l’habitat du MPO dans les bureaux de district. La plupart était d’avis que ce problème était attribuable au manque de ressources du Programme de gestion de l’habitat.

Avantages du modèle de conception et d’exécution du programme

Participation des Autochtones

  • Une fois réglées les difficultés initiales de mise en œuvre du PAGHRI, les organisations et collectivités autochtones ont pu faire des suggestions sur la manière dont le programme serait exécuté.
  • Sur le terrain, le PAGHRI a été exécuté en concertation avec les organisations et les collectivités autochtones.
  • Les diverses collectivités peuvent demander à participer au programme par le biais de leurs organisations autochtones.

Souplesse du PAGHRI

  • La souplesse des conditions du PAGHRI, qui permettaient la réalisation de toute une gamme d’activités liées à l’habitat, était perçue comme un avantage du modèle de conception et d’exécution du programme.
  • Le fait que les accords de contribution étaient pluriannuels donnait un élément de certitude au programme et permettait aux organisations autochtones de planifier leurs projets sur plusieurs années.

3.4 LEÇONS RETENUES

Les évaluateurs ont demandé aux employés du MPO et aux représentants des organisations autochtones de dire quelles leçons ils retenaient de la mise en œuvre du PAGHRI. Les évaluateurs ont également examiné les leçons retenues du PAGRAO pour voir lesquelles pourraient s’appliquer au PAGHRI.

Voici quelques leçons qui pourraient être retenues à la lumière des opinions exprimées par les témoins clés et de l’examen de la documentation :

Processus de consultation

  • Il aurait fallu consulter les organisations et collectivités autochtones dès que l’on a commencé à planifier le nouveau programme, afin d’établir ses objectifs et de cerner les attentes des participants potentiels.
  • Il aurait également fallu consulter les provinces, puisqu’elles sont chargées de gérer les pêches dans les provinces intérieures.

Liens avec les autres programmes autochtones

  • Le PAGHRI aurait dû entretenir des liens plus étroits avec les autres programmes autochtones du MPO. Le Secteur de la gestion des écosystèmes et des pêches a l’habitude de traiter avec les groupes autochtones et son expertise aurait pu accroître les chances de succès du PAGHRI.

Intégration avec le Programme de gestion de l’habitat

  • Le PAGHRI a fonctionné en vase clos et n’a pas été intégré au Programme de gestion de l’habitat du MPO.

Capacité d'exécution

  • Le PAGHRI a reçu une somme modeste pour financer les contributions, alors que de nombreux groupes et collectivités autochtones risquaient de présenter des demandes. La mise sur pied du programme a suscité des attentes dans les collectivités autochtones, mais comme les fonds étaient limités, le programme n’était pas vraiment en mesure de répondre à ces attentes.
  • Il aurait fallu doter le programme d’une capacité adéquate pour le mener à bien. Le fait que le programme reposait sur les épaules d’une seule personne (qui travaillait parfois à temps partiel au PAGHRI) accroissait le risque qu’il ne puisse donner les résultats escomptés.

Cadre d’exécution du programme

  • Avant de mettre le programme en œuvre, il aurait fallu le doter d’un cadre adéquat établissant sa structure de gouvernance, les lignes directrices et les outils, par exemple les modèles de rapport et une grille d’évaluation.

Orientation stratégique du programme

  • Il aurait été utile que le Ministère énonce son orientation stratégique ou sa vision de ce qu’il souhaitait accomplir grâce au PAGHRI. Cela aurait aidé le programme à établir ses priorités et cela aurait aidé les organisations autochtones à déterminer ce qu’elles voulaient accomplir.

3.5 FAUT-IL MAINTENIR LE PROGRAMME OU Y METTRE FIN?

L’évaluation de 2008-2009 recommandait d’effectuer une évaluation de suivi en 2010-2011 et de décider à ce moment s’il fallait maintenir le programme ou y mettre fin.

Compte tenu de la mesure dans laquelle le PAGHRI a atteint ses résultats immédiats et intermédiaires, devrait-on le maintenir ou y mettre fin?

Constatations

  • Le programme a permis, jusqu’à un certain point, de mettre en place, avec les groupes autochtones, une capacité de cogestion, une infrastructure, une gouvernance, des processus et des relations.
  • Le programme n’a toutefois pas vraiment permis, comme on s’y attendait, de faire collaborer et participer les groupes autochtones aux activités, structures et processus visant à assurer la gestion durable et la conservation des pêches ainsi que des ressources aquatiques et océaniques.
  • Il n’était pas évident que le programme avait une vision claire ou une orientation stratégique.
  • Le PAGHRI n’entretenait pas de liens évidents avec les priorités ou projets spécifiques du MPO en matière de gestion de l’habitat et il n’y était pas intégré.
  • Il n’y avait pas de vision ou de stratégie claire quant à la manière dont les organisations autochtones vont aider le MPO à mener ses activités de réglementation et ses autres activités de gestion de l’habitat.

Nous avons demandé à des représentants des organisations autochtones et du MPO si le programme devrait se poursuivre, et la très vaste majorité était de cet avis, estimant que l’administration et la gestion du programme se sont améliorées.

  • la gouvernance interne s’est améliorée;
  • le mécanisme d’exécution du PAGHRI est en place;
  • les critères d’évaluation des propositions ont été établis;
  • les organisations devaient rendre compte de leurs réalisations. Pour la première fois en 2009-2010, les organisations autochtones devaient faire état de leurs résultats;
  • le programme s’est stabilisé, mais il n’a eu ni le temps ni les ressources financières voulues pour atteindre ses résultats escomptés.

Selon les représentants des organisations autochtones, les problèmes de mise en œuvre et de gestion du programme étaient attribuables à la piètre gestion du MPO. En effet, le MPO n’avait pas de stratégie de consultation; il a dû demander à l’Assemblée des Premières Nations de l’aider à mettre en œuvre le programme; et il n’avait pas non plus de cadre au moment de la mise en œuvre du programme.

Cependant, le programme n’a pas accompli de progrès notables pour ce qui est d’atteindre son résultat intermédiaire de faire collaborer et participer les groupes autochtones aux activités, structures et processus visant à assurer le développement durable et la conservation des pêches ainsi que des ressources aquatiques et océaniques.

Les organisations autochtones ont réalisé de nombreuses activités et ont acquis une certaine capacité de gestion de l’habitat, particulièrement au sein des organisations elles­mêmes. Cependant, les évaluateurs n’ont pas trouvé de preuve que le PAGHRI avait une vision claire ou qu’il s’était doté d’une orientation stratégique, particulièrement pour ce qui est du niveau de capacité dont ont besoin les organisations autochtones ou de la manière dont elles vont l’acquérir.

Malgré l’existence d’organisations qui pouvaient aider les collectivités à gérer les questions touchant l’habitat, il n’y avait pas de liens clairs ni d’intégration avec les priorités ou projets du MPO en matière d’habitat. De plus, rien ne prouvait que les organisations autochtones avaient participé aux processus décisionnels du MPO. Le MPO n’avait pas de vision ou de stratégie claire quant à la manière dont ces organisations allaient l’aider à s’acquitter de ses activités en matière de réglementation et de ses autres activités.

À la lumière de ce qui précède, l’équipe d’évaluation n’a pu conclure que le programme a accompli des progrès notables pour atteindre ses résultats escomptés ou qu’il a des chances raisonnables d’y parvenir dans un avenir rapproché.

3.6 RECOMMANDATIONS

Il est recommandé que :

  1. Les Termes et Conditions du Programme autochtone de gestion de l’habitat dans les régions intérieures ne soient pas renouvelés.
  2. Le Ministère articule une stratégie de clôture du programme tenant compte des facteurs ci-dessous :
  • il faudra prévoir une stratégie de communication afin d’aviser les organisations et collectivités autochtones de la fin du programme;
  • il faudra dresser un plan de ressources humaines afin de tenir compte de l’impact de la fin du programme sur tout employé du MPO qui sera touché;
  • il faudra prévoir un mécanisme pour gérer les accords de contribution pluriannuels en cours;
  • il faudra envisager d’autres moyens pour combler les besoins qui devaient l’être par le programme.

3.7 CONCLUSIONS

L’évaluation a trouvé des preuves que le programme avait permis, jusqu’à un certain point, de mettre en place, avec les groupes autochtones, une capacité de cogestion, une infrastructure, une gouvernance, des processus et des relations. Le programme n’a toutefois pas vraiment permis, comme on s’y attendait, de faire collaborer et participer les groupes autochtones à la gestion durable et à la conservation des pêches ainsi que des ressources aquatiques et océaniques.

Depuis la dernière évaluation, le personnel du PAGHRI s’est efforcé d’améliorer et de mesurer le rendement du programme. Le nombre d’accords de contribution signés a augmenté, tout comme le nombre de collectivités représentées par des organisations financées par le PAGHRI. Toutefois, ces améliorations et les activités menées par les organisations autochtones n’ont pas démontré d’impact sur l’atteinte des objectifs du PAGHRI ou des priorités du MPO.

Les organisations autochtones ont réalisé de nombreuses activités et ont acquis une certaine capacité de gestion de l’habitat, particulièrement au sein des organisations elles­mêmes. Cependant, les évaluateurs n’ont pas trouvé de preuve que le PAGHRI avait une vision claire ou qu’il s’était doté d’une orientation stratégique, particulièrement pour ce qui est du niveau de capacité dont ont besoin les organisations autochtones ou de la manière dont elles vont l’acquérir.

L’évaluation constate que les organisations autochtones ont réalisé de nombreuses activités et que ces activités étaient très variées. Cependant, étant donné la multitude des activités entreprises, il était difficile de déterminer si elles reposaient sur une stratégie sous­jacente ou ce qu’elles allaient donner. Il n’était pas non plus évident que le PAGHRI avait une vision claire ou qu’il s’était doté d’une orientation stratégique, particulièrement pour ce qui est du niveau de capacité dont ont besoin les organisations autochtones et la manière dont elles vont l’acquérir. De plus, l’évaluation n’a pas pu établir comment ces organisations vont aider le MPO à mener ses activités de réglementation et ses autres activités de gestion de l’habitat, étant donné qu’elles sont peu impliquées dans son Programme de gestion de l’habitat.

À la lumière des preuves dont elle a disposé, l’équipe d’évaluation ne peut conclure que le programme a accompli des progrès notables pour atteindre ses résultats escomptés ou qu’il a des chances raisonnables d’y parvenir dans un avenir rapproché.

PLAN D'ACTION DE LA DIRECTION EN RÉPONSE À L'ÉVALUATION DU PROGRAMME AUTOCHTONE DE GESTION DE L'HABITAT DANS LES RÉGIONS INTÉRIEURES

RECOMMANDATIONS

Recommandation no 1

Il est recommandé que les modalités et conditions du programme autochtone de gestion de l'habitat dans les régions intérieures ne soient pas renouvelées à l'échéance du programme, le 31 mars 2012. 

STRATÉGIE

Les modalités et conditions du programme autochtone de gestion de l'habitat dans les régions intérieures ne seront pas renouvelées à l'échéance du programme, le 31 mars 2012.

MESURES PRISES PAR LA DIRECTION MESURES MENÉES À TERME MESURES À PRENDRE ÉCHÉANCE PREUVES À L'APPUI

Résiliation des modalités et conditions du programme autochtone de gestion de l'habitat dans les régions intérieures

 

 

31 mars 2012

 

 

RECOMMANDATIONS

Recommandation no 2

Il est recommandé qu'une stratégie de clôture du programme soit préparée en tenant compte des points suivants : 

  • le besoin d'une stratégie de communication pour informer les organisations et les communautés autochtones de la résiliation du programme;
  • le besoin d'un plan de ressources humaines qui prendra en considération l'effet sur les employés affectés au MPO;
  • le mécanisme pour étudier les ententes de contribution pluriannuelles déjà en place; et
  • les moyens possibles pour gérer les besoins visés par le programme.
STRATÉGIE

La stratégie de clôture du programme fait partie de la mise en œuvre de l'examen stratégique.

MESURES PRISES PAR LA DIRECTION MESURES MENÉES À TERME MESURES À PRENDRE ÉCHÉANCE PREUVES À L'APPUI

Communications liées à la clôture du PAGHRI

Les organisation autochtones participant au PAGHRI ont été avisées par écrit de la clôture du programme par le directeur général régional de la région du centre et de l'Arctique, le 10 novembre 2011.

Terminé

10 novembre 2011

Lettres aux organisations autochtones du PAGHRI

 

Les questions au sujet de la conclusion du programme ont été recueillies auprès des organisation autochtones du PAGHRI.

Les organisations autochtones du PAGHRI ont soumis cinq questions. Une réponse formelle est en cours d'élaboration par le personnel de gestion des Écosystèmes à Ottawa.

Janvier 2012

Réponse écrite du directeur général régional, région du centre et de l'Arctique.

Plan de ressources humaines pour les employés affectés au sein du MPO

Les ETP associés au PAGHRI ont reçu la lettre les avisant de leur statut « d'employé affecté ». Les employés du PAGHRI ayant un poste à durée déterminée ont été informés que leur emploi se terminera le 31 mars 2012.

Terminé

12 décembre 2011

Lettre avisant du statut d'employé affecté

 

Le plan de ressources humaines pour les employés affectés est en cours de développement par les Resources humaines des régions du centre et de l'Arctique.

 

31 mars 2012

Lettre avisant du statut d'employé affecté

Mécanisme pour étudier les ententes de contribution pluriannuelles  déjà en place

Les ententes de contribution pluriannuelles ont été conclues en principe seulement.  Toutes les ententes de contribution signées prendront fin le 31 mars 2012.

Les organisations autochtones du PAGHRI ont été avisées par écrit au début de l'exercice 2011-2012 que le financement au-delà de 2011-2012 était assujetti à l'autorisation des crédits pour les années subséquentes.  Ceci a aussi été mentionné dans la lettre envoyée aux organisations autochtones, les avisant de la résiliation du PAGHRI.

Terminé

10 novembre 2011

Lettres aux organisations autochtones du PAGHRI et ententes de contribution signées

Moyens possibles pour gérer les besoins visés par le programme.

Incorporer les buts du PAGHRI dans les affaires régulières du Programme de gestion de l'habitat des régions du Québec, du centre et de l'Arctique.

 

1er avril 2012

Communications développées pour le déploiement de l'examen stratégique