Archivé – Évaluation du programme de déglaçage


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Numéro de projet 6B123
Ébauche finale
15 février 2011

Table des matières

Liste des acronymes

ACN
Administration centrale nationale
ANB
Amérique du Nord britannique
AAP
Architecture d'activités de programme
BFA
Base des forces aériennes
CMR
Cadre de mesure du rendement
COR
Centre des opérations régionales
CGS
Canadian Government Ship
DFO
Fisheries and Oceans Canada
C et A
Centre et Arctique
CMA
Commandement militaire aéroporté
UNCLOS
Convention des Nations unies sur le droit de la mer
SOLAS
Convention internationale pour la sSauvegarde de la vie humaine en mer
CGVMSL
Corporation de gestion de la Voie maritime du Saint-Laurent
EPSIG
Entente de partenariat de services d’information sur les glaces
EC
Environnement Canada
É.-U.
États-Unis d’Amérique
GCC
Garde côtière canadienne
GRC
Gendarmerie royale du Canada
NGCC
Navire de la Garde côtière canadienne
NGC
Navire du gouvernement canadien
NS
Niveau de service
MPO
Pêches et Océans Canada
PE
Protocole d'entente
RMR
Rapport ministériel sur le rendement
RPP
Rapport sur les plans et priorités
R et S
Recherche et sauvetage
SCG
Service canadien des glaces
SCTM
Services de communications et de trafic maritimes
SIRGCC
Solution informatisée de rendement de la Garde côtière canadienne
SGRR
SGRR
SIDOD
Système d’information et de données pour les opérations de déglaçage


Sommaire exécutif

Objectif de l’évaluation

L’objectif premier de cette évaluation consiste à déterminer la mesure dans laquelle le Programme de déglaçage fait l’objet d’une gestion adéquate et efficace et s’il a produit les objectifs et les résultats prévus. En tant que telle, l’évaluation permet d’examiner la mesure dans laquelle le Programme de déglaçage témoigne de l’optimisation des ressources ou de pertinence et de rendement (efficacité, efficience et économie).

Le calendrier de cette évaluation, une première pour le Programme de déglaçage, s’étendait de 2005-2006 au 31 décembre 2009, alors qu’on l’a entrepris entre les mois de novembre 2009 et août 2010.

Description du programme

Les objectifs globaux du programme de déglaçage consistent à :

  • Faciliter le transport maritime, de façon sécuritaire et en temps opportun, dans les eaux couvertes de glace et dans les environs;
  • Minimiser les effets des inondations causées par des embâcles; et
  • Porter assistance pour le réapprovisionnement des collectivités nordiques lorsqu’il n’y a pas de service commercial.

Le programme de déglaçage contribue à réaliser ces objectifs grâce aux activités suivantes : aide au passage des navires, services d’information et de navigation dans les glaces, déglaçage des ports, lutte contre les inondations/gestion des glaces, réapprovisionnement du Nord et soutenir la souveraineté dans l’arctique.

Les services de déglaçage sont fournis avec le soutien de la flotte de la GCC et du Service canadien des glaces (SCG) d’Environnement Canada (EC), qui procure l’information sur les glaces. De plus, le gouvernement fédéral a conclu des ententes nationales (par exemple, avec Transports Canada, le gouvernement du Québec, le gouvernement du Nunavut, etc.) et internationales (par exemple, avec les États-Unis d’Amérique, etc.) formelles et informelles dans lesquelles on présente les engagements opérationnels et les ressources en matière de déglaçage.

Les clients des services de déglaçage comprennent les navires commerciaux canadiens et étrangers, les traversiers, les exploitants de gares maritimes, les navires de pêche, les navires des gouvernements canadien et étrangers, les propriétaires et les exploitants des ports maritimes et des infrastructures portuaires du Canada, les entreprises de transformation du poisson et la population en général.

Méthodologie

Puisqu’il n’existait aucune mesure avant la mise en place du programme, ni aucun groupe de comparaison permettant d’évaluer les autres causes plausibles du résultat, on a fait appel à un concept non expérimental pour cette évaluation. Cette méthode permet de recueillir des mesures après avoir procédé à la mise en œuvre du programme. On a opté pour ce modèle pour différentes raisons. Premièrement, le programme de déglaçage permet une couverture générale et il était impossible de mettre sur pied un groupe de contrôle. Ce programme a été conçu pour l’ensemble du Canada, là où il est nécessaire et on ne peut en priver aucune zone ou région en raison de ses résultats qui sont axés sur la sécurité. Deuxièmement, aucune mesure n’était en place avant l’adoption du programme de déglaçage. Par conséquent, un essai préliminaire des clients dans les endroits bénéficiant du traitement était impossible.

Les questions d’évaluation ont été élaborées à partir de la nouvelle politique d’évaluation, ainsi qu’en examinant les documents et les résultats des entrevues menées auprès des personne-ressource principales durant la phase de planification.

Les méthodes d’analyse utilisées aux fins de cette évaluation étaient adaptées à la nature et à la disponibilité des données à recueillir qui, à leur tour, présentaient un lien avec les questions de l’évaluation. On a eu grandement recours au processus de triangulation en tant que méthode d’analyse. On a aussi fait appel à l’examen de document, des entrevues, des sondages, des études de cas, à l’observation directe et à la base de données des programmes en tant que méthodologie de soutien du processus de triangulation aux fins de cette évaluation. Parmi les principaux informateurs, mentionnons le personnel du programme, les partenaires, ainsi que les clients.

Tout au long du processus d’évaluation, on a observé les limites suivantes au niveau de la méthodologie :

  • Concept non expérimental. Puisqu’il n’existait aucune mesure avant le début du programme, ni aucun groupe de comparaison permettant d’évaluer les autres causes plausibles du résultat, il est difficile d’attribuer les impacts au problème. Les opérationnalisations (activités) du programme étaient décrites de façon détaillée, augmentant ainsi la validité de construit du processus d’évaluation. Enfin, ce processus faisait appel à différentes méthodes d’évaluation (comme des entrevues, un examen des documents) afin d’évaluer l’impact du programme.
  • Profondeur de l’analyse environnementale. Dans le cadre de cette analyse, nous avons identifié et étudié des programmes comparables aux États-Unis, en Finlande, en Suède et en Russie.On a ainsi entrepris une macrocomparaison axée sur les différences entre les programmes en ce qui concerne leur administration globale des services de déglaçage du point de vue de la mise en œuvre.
  • Sondage en ligne : Il faudrait souligner qu’en raison du nombre limité de répondants (26), les réponses ne sont pas représentatives de tous les utilisateurs possibles, de sorte que les constatations du sondage sont plus suggestives. Les lecteurs doivent faire preuve de prudence au moment d’interpréter les résultats du sondage.
  • Données des entrevues : En raison du nombre peu élevé de clients interviewés, leurs réponses ne sont pas représentatives, d’un point de vue statistique, afin de généraliser les constatations pour l’ensemble des utilisateurs des services du programme. Dans un tel contexte, les entrevues auprès des principaux informateurs des clients et du personnel du programme reposent sur leurs vastes expériences. Puisque la subjectivité demeure probable, on a combiné des éléments de preuve qualitatifs à d’autres éléments de preuve pour assurer la neutralité aux fins des rapports.

Constatations et conclusions de l’évaluation

Pertinence

Le Programme de déglaçage est bien harmonisé avec les priorités du ministère et de l’ensemble du gouvernement. Ce programme est conforme aux priorités du gouvernement fédéral, ainsi qu’à différentes stratégies et lois importantes et à un résultat stratégique du ministère. Par exemple, le programme est conforme aux priorités de la Stratégie pour le Nord du Canada, ainsi qu’à certains des objectifs de la Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada. Le Programme de déglaçage est également harmonisé avec le résultat stratégique du MPO, qui s’intitule Des voies navigables sécuritaires et accessibles, en plus d’appuyer la mission de la GCC.

L’évaluation permet également d’en déduire que les rôles du gouvernement fédéral et de la GCC conviennent afin de réaliser le Programme de déglaçage, dont le mandat repose sur différentes lois, comme la Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(10) et la Loi sur les océans.

Enfin, cette évaluation nous amène à la conclusion selon laquelle le Programme de déglaçage répond à plusieurs des besoins continus des Canadiens. Les escortes de navires, ainsi que les services d’information et de navigation dans les glaces contribuent à entretenir la sécurité maritime en réduisant le risque de dommages causés aux navires par les glaces, en plus de réduire les temps de transport. Le réapprovisionnement du Nord est important, puisqu’il permet d’acheminer les vivres essentiels aux communautés nordiques. Le programme de déglaçage assure également une présence canadienne dans l’Arctique, ce qui est profitable pour le Canada. Le déglaçage des ports est nécessaire pour s’assurer que les navires, les installations maritimes et les infrastructures ne subissent pas de dommages attribuables à la glace et que les navires peuvent accéder aux installations maritimes. Sans les efforts de lutte contre les inondations, des embâcles peuvent se former et entraîner ainsi des inondations, ce qui peut causer des pertes de vies et de biens.

Efficacité

L’évaluation a permis d’en déduire que la prestation des services s’est déroulée de façon efficace dans le cadre du Programme de déglaçage.

Dans l’ensemble, les rôles et les responsabilités du Programme de déglaçage sont définis et compris à l'intérieur de la GCC, ainsi que par deux de ses principaux partenaires, soit le SCG et la Garde côtière américaine (USCG). Cependant, il faudrait clarifier, documenter et faire connaître les rôles, les responsabilités et l’imputabilité dans les régions, entre les surintendants des glaces, ainsi que les surintendants des Centres des opérations régionales (COR) en ce qui concerne l’attribution des missions aux navires. À l’heure actuelle, certains surintendants des glaces définissent les missions attribuées aux navires, mais on déclare dans le Manuel de sécurité de la flotte, qu’il s’agit là de la responsabilité du surintendant du COR. En raison des problèmes attribuables à la charge de travail, la responsabilisation en ce qui concerne la navigation dans les glaces a connu un certain relâchement, à un point tel que les spécialistes des services des glaces (SSG) à Environnement Canada ont été permis de préparer et de distribuer des itinéraires recommandés, alors qu’ils devraient se limiter à fournir de l’information sur les glaces et les conditions météorologiques et à identifier le régime des glaces longeant la route recommandée. Un SSG n’est pas un expert en matière de routage et celui-ci pourrait ne pas tenir compte de facteurs qu’on juge importants pour assurer une navigation sécuritaire et efficace.

Recommandation 1 :
On recommande aux responsables du Programme de déglaçage d’assurer, en ce qui concerne les responsabilités opérationnelles des surintendants des glaces régionales, la Garde côtière canadienne devrait clarifier avec Environnement Canada, les rôles et responsabilités des spécialistes des glaces, spécifiquement en ce qui concerne les routes des glaces. 

L’évaluation nous a permis de constater que si des contraintes d’ordre opérationnel surviennent pendant les opérations, le programme de déglaçage dispose de mécanismes permettant de résoudre les problèmes, par exemple, en organisant des conférences téléphoniques entre les régions.

Les responsables du Programme de déglaçage participent chaque année au processus de planification de la flotte. La réunion nationale, qui s’est déroulée en novembre 2009 à Montréal et qui était une première, fut une initiative intéressante pour discuter de la disponibilité des ressources, ainsi que de la façon dont les intervenants pourraient unir leurs efforts afin d’améliorer l’efficience du programme.
Dans l’ensemble, le Programme de déglaçage surveille son rendement en faisant appel à divers moyens, comme les niveaux de service (NS), l’Entente de partenariat de services d’information sur les glaces (EPSIG) et le Système d’information et de données pour les opérations de déglaçage (SIDOD). L’évaluation a permis de constater que certains renseignements sur le rendement qu’on obtient dans le cadre de l’EPSIG et du SIDOD ont servi à présenter officiellement les résultats du Programme de déglaçage dans le RMR, dans les exposés au commissaire, etc.

Même si des mesures de rapport de rendement sont en place pour évaluer le rendement global associé avec l’EPSIG (entente avec le SCG), il n’a pas été possible de quantifier le succès de l’entente en raison de l’information limitée sur le rendement qu’on a obtenue du SCG. L’évaluation a également permis de constater que le Programme de déglaçage ne mesure pas la façon dont sa collaboration avec la Garde côtière américaine l’a aidé à produire ses résultats dans la région du Centre et de l'Arctique. De plus, lors de l’analyse des données du SIDOD, on a constaté que le Programme de déglaçage ne pourrait procurer d’information sur le rendement de tous ses extrants opérationnels (indicateurs) et des résultats stratégiques établis dans le document sur les niveaux de service.

Par conséquent, la mesure du rendement est un domaine où le Programme de déglaçage pourrait améliorer son efficience. Les responsables du Programme de déglaçage devraient examiner les différentes sources de données sur le rendement, comme les NS, l’EPSIG, le SIDOD, etc. pour s’assurer qu’on recueille les données appropriées de façon consolidée afin de favoriser ainsi une stratégie de mesure du rendement harmonisée avec la SGRR et conforme aux exigences de rendement des programmes et de l’évaluation.

Recommandation 2
On recommande aux responsables du Programme de déglaçage d’élaborer et de mettre en œuvre une Stratégie de mesure du rendement (MR) conforme à la SGRR, et ce, tout en respectant les exigences de rendement des programmes et de l’évaluation. Cette stratégie de MR comporterait un profil de programme, un modèle logique, un cadre de mesure du rendement, une stratégie d’évaluation et de reddition des comptes, ainsi qu’une stratégie de collecte de données.

Les preuves ont permis aux évaluateurs de conclure que les services complémentaires (comme la disponibilité d’information sur les glaces, les sites Web, tel MARINFO et les estacades à glace), ainsi que les ententes de partenariat (par exemple, avec le SCG et l’USCG) contribuent à améliorer l’efficience du programme. Les systèmes d’information sur les glaces, dont tout particulièrement la disponibilité de renseignements sur les glaces, ont amélioré l’efficience en réduisant la dépendance à l'égard des brise-glace. Ces ententes de partenariat ont fait en sorte que dans certaines régions, la mise en œuvre du programme reposait sur une approche zonale; en plus d’avoir donné lieu à l’achat d’un système d’imagerie par satellite pour créer des cartes des glaces et des itinéraires, ainsi qu’à la réalisation d’opérations conjointes et à la coopération entre les divers services de déglaçage. Cependant, on ne disposait d’aucune information sur le rendement indiquant la façon dont ces exemples d’efficience ont permis à la GCC de réaliser des économies sur le plan monétaire.

Des exemples de la façon dont ces services complémentaires ont permis de mettre en œuvre le programme de déglaçage de façon efficace comprennent l’achat d’un système d’imagerie par satellite pour créer des cartes des glaces et des itinéraires; ainsi que la réalisation d’opérations conjointes et la coopération entre les divers services de déglaçage. De plus, les Systèmes d’information sur les glaces, dont plus précisément la disponibilité de renseignements sur les glaces, ont permis d’améliorer l’efficience du programme. La présentation d’information, par exemple, pour la planification des voyages, les itinéraires recommandés sur les glaces et la navigation tactique, réduit la dépendance à l'égard des brise-glace en permettant aux navigateurs de faire preuve de davantage d’autonomie.

Alors qu’on ne disposait d’aucune information sur le rendement concernant la façon dont ces cas d’efficience ont permis à la GCC d’économiser, les résultats de l’évaluation confirment l’utilité de ces activités afin d’améliorer l’efficience du programme.

Recommandation 3
On recommande que le Programme de déglaçage continue d’appuyer les services complémentaires (comme la disponibilité des renseignements sur les glaces, les sites Web, tel MARINFO et les estacades à glace), ainsi que les ententes de partenariat (par exemple, avec le SCG et la Garde côtière américaine) qui contribuent à accroître l’efficience du programme dans toutes les régions. Ces mesures continueront d’accroître l’efficience du programme en rendant les navigateurs plus autonomes et en réduisant la dépendance à l'égard des brise-glace.

Efficacité

Le Programme de déglaçage contribue au déplacement sécuritaire, efficient et en temps opportun des navires dans les eaux infestées de glaces. De plus, les services de déglaçage réduisent l’effet des inondations causées par les embâcles sur le fleuve Saint-Laurent, alors que le programme contribue à réapprovisionner les communautés nordiques qui ne disposent d’aucun service commercial.

Quatre principaux documents facilitent la mise en œuvre des services de déglaçage avec ses partenaires et ses clients :

  • Directives conjointes de l'industrie et de la Garde côtière canadienne concernant le contrôle des pétroliers et des transporteurs de produits chimiques en vrac dans les zones de contrôle des glaces de l'est du Canada, une responsabilité identifiée dans le protocole d’entente (PE) entre TC et la GCC;
  • Niveaux de service (NS) – entente entre la GCC, plus particulièrement le Programme de déglaçage, et des clients externes qui font appel aux services de déglaçage;
  • Accord prévoyant la coordination des activités de déglaçage du Canada et des États-Unis d’Amérique sur les Grands Lacs et la voie maritime du Saint-Laurent (entente entre le Canada et les États-Unis) – entente entre le Canada et les États-Unis en ce qui concerne la collaboration dans le domaine des services de déglaçage sur les Grands Lacs; et
  • Entente de partenariat de services d’information sur les glaces (EPSIG) – Entente entre la GCC et le Service canadien des glaces (SCG) d’Environnement Canada (EC).

Deux des documents étaient soumis à un cycle d’examen à tous les cinq ans, mais non les deux autres, soit les directives conjointes et les niveaux de service. Les documents devraient faire régulièrement l’objet d’un examen et de mises à jour pour s’assurer qu’ils demeurent d’actualité. Il y a d’ailleurs place à l’amélioration à cet égard.

Les directives conjointes sont très désuètes. L’entente dont Transports Canada est responsable n’a fait l’objet d’aucune révision depuis 1979, malgré un examen en 2005. Ce document est également vague et ne peut favoriser de façon efficace les opérations. Compte tenu du risque de torts graves à l’environnement que pourraient entraîner des déversements de pétrole ou de produits chimiques en mer, on recommande de tenir ces directives à jour.

Les ententes doivent faire régulièrement l’objet d’un examen et d’une mise à jour pour s’assurer qu’elles favorisent les types et les niveaux de service nécessaires pour répondre aux besoins des clients tout en tenant compte de la capacité du programme. La capacité du Programme de déglaçage de répondre à des demandes croissantes ou changeantes se trouve atténuée par sa capacité de service. Alors que les commentaires des clients dans l’ensemble sont plutôt positifs, certains commentaires et d’autres réactions mettent en lumière les domaines de préoccupations. Les niveaux de service en vigueur au cours de la période couverte par l’évaluation remontent à 2001. Les clients et le personnel du programme ont constaté que les conditions ont changé depuis ce temps, à un point tel que la version de 2001 était désuète. Cette version, qui a été basé sur la Revue des niveaux de service de 2007, a depuis été remplacée en mai 2010. La revue de la plus récente version est en dehors de la porté de cette évaluation. Une période de 10 ans entre les mises à jour est trop longue en raison des besoins en constante évolution des clients du Programme de déglaçage et des changements possibles au niveau de la capacité de la flotte de brise-glace.

Recommandation 4 : On recommande que le Programme de déglaçage fasse l’objet d’un cycle d’examen et de mise à jour à tous les cinq ans pour toutes les ententes concernant la mise en œuvre des services de déglaçage afin de suivre ainsi le rythme des besoins en constante évolution des clients et la capacité changeante de mise en œuvre des services dans le cadre du Programme de déglaçage.

Les niveaux de service identifient les délais d’intervention souhaités des aides au passage des navires, les services des installations et d’entretien, ainsi que les services de lutte contre les inondations. Pour la période couverte par l’évaluation, le Programme de déglaçage atteint généralement ces objectifs plus de 90 % du temps.

Cependant, les niveaux de service en 2001 ne comprenaient pas le système de priorisation du Programme de déglaçage, qui permet de répartir les demandes de services entre cinq niveaux de priorité. De plus, les priorités, telles qu’elles sont définies, manquent de clarté, de détails et couverture en ce qui concerne tous les services de traversiers, ce qui suscite ainsi des interprétations différentes et la confusion. Alors qu’on a modifié la formulation de la deuxième priorité touchant les services de traversiers après un atelier qui s’est tenu en novembre 2009, on recommande d’intégrer officiellement le système de priorisation au document sur les niveaux de service du Programme de déglaçage.

Recommandation 5 : On recommande que le langage utilisé afin de formuler les demandes de service pour les cinq niveaux de priorité du système de priorisation du Programme de déglaçage, qu’on retrouve énoncés dans le document sur les niveaux de service, soit plus clair et plus détaillé précisément en ce qui concerne la couverture des services de traversiers.

Le Programme de déglaçage ne dispose pas de données de rendement complètes pour les services dispensés dans le cadre de l’EPSIG. En vertu de l’EPSIG, le SCG doit présenter des rapports mensuels et saisonniers au gestionnaire du Programme de déglaçage, ce qu’on n’a pas fait de façon systématique au cours de la période couverte par l’évaluation.

Recommandation 6 : On recommande aux responsables du Programme de déglaçage d’assurer en ce qui concerne l’EPSIG, la présentation de rapports réguliers (mensuels, saisonniers ou les deux ou autres selon ce qu’on jugera acceptable dans le cadre du Programme de déglaçage) que le SCG remettra au gestionnaire du Programme de déglaçage.

Économie

L’évaluation a permis d’en déduire que le Programme de déglaçage a produit suffisamment d’extrants afin de réaliser le résultat souhaité au plus faible coût. Dans l’ensemble, le programme a généralement été en mesure de maintenir ses niveaux de service à plus de 90 % (graphique 12) malgré une diminution du nombre de navires disponibles (tableau 3).

De plus, grâce à la collaboration entre la GCC et la Garde côtière américaine sur les Grands Lacs, le Programme de déglaçage a vu ses ressources diminuées, alors que deux navires de la GCC évoluent sur les Grands Lacs et que la GGC a un effet levier du partenariat bénéficiant jusqu’à neuf navires de la Garde côtière américaine tout en entretenant les niveaux de service.

Une analyse comparative de la documentation a permis de comparer les services de déglaçage au Canada avec ceux de quatre pays (Russie, Finlande, Suède et les États-Unis d’Amérique) en ce qui concerne les modèles de prestation (privé ou public) et de comparer les ressources, soit la flotte et les droits de services. Les responsables du Programme de déglaçage pourraient examiner la façon dont les autres pays offrent leurs services de déglaçage afin de déterminer si la GCC peut en tirer des leçons et les mettre ensuite en application au Canada. En comparant la façon dont les autres pays offrent leurs services, la GCC pourrait mettre en application des techniques qui ont connu un certain succès dans les autres pays, minimisant ainsi davantage l’utilisation des ressources consacrées à la prestation des services.

1. Introduction

1.1 Contexte de l’évaluation

Ce rapport d’évaluation vise à présenter les résultats de l’évaluation du Programme de déglaçage. Comme mentionné dans la Politique d’évaluation, toutes les dépenses directes des programmes doivent faire l’objet d’une évaluation à tous les cinq ans. Cette évaluation était prévue dans le plan quinquennal d’évaluation du ministère des Pêches et des Océans (MPO), alors qu’elle concerne principalement les questions essentielles lorsqu’il s’agit d’évaluer l’optimisation des ressources telle que définie dans la Politique d’évaluation du Conseil du Trésor (2009). Ces questions essentielles comprennent la pertinence et le rendement, incluant l’efficacité, l’efficience et l’économie du Programme de déglaçage.

Le calendrier de cette évaluation, une première pour le Programme de déglaçage, couvre la période de 2005-2006 au 31 décembre 2009. Cette évaluation permet de déterminer la mesure dans laquelle le Programme de déglaçage a permis de réaliser les résultats attribuables aux activités énoncées dans le Modèle logique – Programme de déglaçage. Cette évaluation englobe la région de la capitale nationale, ainsi que quatre bureaux régionaux, soit les Maritimes, le Québec, la région du Centre et de l'Arctique, ainsi que Terre-Neuve et Labrador. Des visites ont été réalisées dans certains endroits, tels Sarnia en Ontario, à l’administration centrale de la région du Centre et de l'Arctique, ainsi qu’à Québec, où se trouve l’administration centrale de la région du Québec. Cette évaluation fut réalisée par la Direction de l’évaluation du MPO entre les mois de novembre 2009 et août 2010.

1.2 Objectifs de l’évaluation

L’objectif premier de cette évaluation consiste à déterminer la mesure dans laquelle le Programme de déglaçage fait l’objet d’une gestion efficace et efficiente et s’il réalise les objectifs et produit les résultats énoncés. En tant que telle, l’évaluation consiste à examiner la mesure dans laquelle le Programme de déglaçage démontre sa pertinence et son rendement (efficacité, efficience et économie). Dans ce rapport, nous présentons les leçons apprises à chacun de ces niveaux et nous élaborons des recommandations ayant pour but d’améliorer le programme à compter de maintenant.

2. Profil et contexte du programme

2.1 Modèle logique du programme

Le gouvernement fédéral du Canada offre un service de déglaçage au large de l’Î.-P.-É. depuis 1873, à commencer par le Northern Light, qu’on utilisait au large des côtes de cette province. L’exploration de l’Arctique canadien, qui a connu un sommet à la fin des années 1890, a précipité dans les années 1920 la mise sur pied de patrouilles régulières dans l’Arctique durant la courte saison de navigation estivale. Lorsqu’a éclaté la « Guerre froide » au début des années 1950, on a construit les premiers brise-glace modernes afin d’améliorer l’accès dans le nord et pour approvisionner les sites de défense, ainsi que les communautés nordiques. Depuis la Confédération, la demande n’a cessé d’augmenter, de sorte que les services de déglaçage ont évolué en plus de s’être développés.

2.2 Partenaires, intervenants et clients

Les services de déglaçage sont offerts en partenariat avec d’autres programmes de la GCC et du MPO, des ministères fédéraux, d’autres gouvernements et organismes. Les services de déglaçage sont dispensés avec l’appui de la flotte de la GCC, qui fournit les brise-glace, ainsi qu’avec le Service canadien des glaces (SCG) d’Environnement Canada (EC), qui procure l’information sur les glaces.

Le gouvernement fédéral a conclu des ententes, formelles et informelles, à l'échelle nationale et internationale, dans lesquelles on définit les engagements opérationnels des ressources dans le domaine du déglaçage.

Les clients des services de déglaçage comprennent des navires commerciaux canadiens et étrangers, des traversiers, des exploitants de gares maritimes, des navires de pêche, des navires des gouvernements canadien et étrangers, des propriétaires et des exploitants des ports maritimes et des infrastructures portuaires du Canada, des entreprises de transformation du poisson, ainsi que la population en général.

2.3 Objectifs du programme

Voici quels sont les objectifs du Programme de déglaçage :

  • Faciliter le transport maritime, de façon sécuritaire et en temps opportun, dans les eaux couvertes de glace et dans les environs;
  • Minimiser les effets des inondations causées par des embâcles; et
  • Porter assistance pour le réapprovisionnement des collectivités nordiques lorsqu’il n’y a pas de service commercial

D’après l’architecture d'activités de programme (AAP) du MPO, le programme de déglaçage (ou les services de déglaçage, comme on le désigne dans l’AAP) est une sous-activité qui relève de l’activité de programme de la GCC faisant partie du résultat stratégique intitulé « Des voies navigables sécuritaires et accessibles ».

2.4 Activités de programme

Voici quelles sont les six sous-activités du Programme de déglaçage :

Aide au passage des navires – Escorte de navires et organisation de convois pour s’aventurer dans les eaux infestées de glaces et libérer ainsi les navires emprisonnés.

Services d’information (renseignement) et de navigation dans les glaces – Fournir des renseignements sur les glaces et d’un service de reconnaissance des glaces afin de pouvoir ainsi sonder et prévoir les conditions des glaces, en plus des efforts de diffusion et des conseils sur la navigation dans les glaces.

Déglaçage des ports – Déglaçage des approches et enlèvement de la glace sur la façade des quais dans les terminaux et les installations portuaires, en plus d’éloigner la glace des opérations des barges et des navires ancrés et de faciliter les efforts ayant pour but d’accélérer l’enlèvement des glaces à la fin de la saison des glaces.

Lutte contre les inondations/gestion des glaces – Surveillance de l’état des glaces et des niveaux d’eau en cas de risques d’inondation, prévention de la formation d’embâcles et des accumulations excessives de glaces, en plus de faciliter la circulation des glaces au cours de la débâcle printanière.

Réapprovisionnement du Nord – Transport de cargaisons sèches et de carburant pendant la période de réapprovisionnement annuelle des établissements nordiques et des sites militaires.

Soutenir la souveraineté dans l’arctique - La présence canadienne dans l'Arctique, aider et soutenir les navires effectuant des voyages d’exploration et de démonstration dans l'Arctique, participer au soutien des communautés et de la population locale, maintenir un contrôle sur la navigation étrangère et fournir un soutien aux autres ministères, agence et organisations dans les eaux infestées de glace.

2.5 Gouvernance et ressources du programme

Le Programme de déglaçage relève du secteur des systèmes de navigation de la GCC. Ce secteur fait partie de la Division des services maritimes de la GCC. La GCC est un organisme de service spécial du MPO. Le Programme de déglaçage compte des employés à l’administration centrale nationale (ACN), ainsi que dans quatre des régions de la GCC (Centre et Arctique, Maritimes, Terre-Neuve et Labrador, Québec).

Le tableau suivant nous présente un résumé des renseignements financiers du Programme de déglaçage au cours de la période de 2005-2006 à 2009-2010.

Tableau 1 : Coût total du Programme de déglaçage (sous-activité/ des services de déglaçage)


COÛT TOTAL DE LA SOUS-ACTIVITĖ

Profil de dépenses

2005-2006

2006-2007

2007-2008

2008-2009

2009-2010

Budget principal des dépenses

Montant réel

Budget principal des dépenses

Montant réel

Budget principal des dépenses

Montant réel

Budget principal des dépenses

Montant réel

Budget principal des dépenses

Montant réel

Salaires

2 203,1

1 107,3

2 227,9

845,8

2 274,6

1 031,9

779,1

1 131,6

1 022,5

943,6

Autres coûts de F et E

19 707,0

15 977,1

17 099,2

17 045,8

19 083,2

22 694,8

18 784,0

27 677,7

18 566,8

20 176,4

Recettes nettes en vertu d'un crédit (RNC)

(2 452,7)

(1 032,3)

(2 452,7)

(889,1)

(2 452,7)

(923,0)

(2 452,7)

(853,2)

(2 435,0)

(883,2)

Coût total du programme

19 457,4

16 052,0

16 874,4

17 002,5

18 905,1

22 803,7

17 110,4

27 956,1

17 154,3

20 236,8

Budget principal des dépenses = Dépenses prévues
Montant réel = Montant réel des dépenses
*Les coûts non-salariaux du F&E comprennent les fonds de recherche et de développement marine, le carburant des navires, la reconnaissance des glaces, les priorités capitales secondaires. Ces fonds ne fonts par partie du budget du Programme de déglaçage, mais font partie de la même sous-activité mais gérer par d’autres directions au sein du GCC.

2.6 Modèle logique du programme

Aux fins de cette évaluation, on a simplifié le modèle suivant de la logique du programme à partir du modèle logique présenté dans le programme.

Aux fins de cette évaluation, on a simplifié le modèle suivant de la logique du programme à partir du modèle logique présenté dans le programme.

3. Méthodologie

On a fait appel à une approche axée sur plusieurs secteurs d’intérêt afin d’étudier les enjeux et les questions qui constituent le point de mire de cette évaluation. Dans cette section, on présente la portée et les méthodes de notre approche, le concept d’évaluation, les questions d’évaluation, l’approche méthodologique, les méthodes d’analyse, ainsi que les limites de l’évaluation.

3.1 Gestion de projet

L’évaluation fut confiée à une équipe d’évaluation dirigée par un gestionnaire principal de l’évaluation au sein de la Direction de l’évaluation au MPO. L’équipe a collaboré avec le personnel du Programme de déglaçage afin de préparer une liste des documents qu’il fallait examiner, identifier les principaux informateurs et intervenants, ainsi que pour examiner et commenter les guides d’entrevue et les différents rapports.

3.2 Conception de l’évaluation

Aux fins de cette évaluation, on a fait appel à un concept non expérimental en vertu duquel les mesures se prennent après avoir procédé à la mise en œuvre du programme. On a ainsi choisi ce modèle pour différentes raisons. Premièrement, le Programme de déglaçage est un programme général. Il s’adresse à l’ensemble du Canada, là où on en a besoin et on ne pourrait en priver aucune zone ou région, parce que les résultats souhaités sont axés sur la sécurité et nous n’avons pas été en mesure de mettre sur pied un groupe de contrôle. Deuxièmement, aucune mesure n’était en place avant l’adoption du Programme de déglaçage. Par conséquent, il a été impossible de procéder à un essai préliminaire auprès des clients dans les endroits bénéficiant du traitement.

3.3 Questions d’évaluation

Les questions d’évaluation ont été élaborées en vertu de la nouvelle politique d’évaluation, ainsi qu’en examinant les documents et les résultats recueillis lors des entrevues menées auprès des principales personnes-ressources pendant la phase de planification. Les principales questions sont abordées plus en détail ci-dessous, alors que l’annexe A nous présente une matrice d’évaluation organisée par sujets : pertinence et rendement (efficacité, efficience et économie).

3.4 Sources de données secondaires

L’évaluation s’est également penchée sur les données secondaires, ce qui comprenait l’examen des documents.

Examen des documents
L’examen des documents avait pour but d’analyser les documents recueillis dans le cadre du programme, ce qui comprenait des documents de programmes publics et internes, incluant les documents publics, comme les rapports annuels et les documents internes préparés par le personnel du Programme de déglaçage. On a également fait appel à un examen littéraire afin de procéder à une évaluation comparative du programme à partir d’études de programmes comparables dans les autres pays ou juridictions.

3.5 Sources de données primaires

Les données principales ont été recueillies par l’équipe d’évaluation et provenaient précisément d’entrevues menées auprès des principaux informateurs, d’un sondage, d’études de cas, ainsi que d’observations lors des ateliers organisés en rapport avec le Programme de déglaçage.

Entrevues
Les entrevues ont eu lieu avec les principaux informateurs dans le but de recueillir des renseignements utiles sur les perceptions et les opinions des individus qui jouent un rôle important ou qui possèdent une expérience au niveau de la conception ou de la mise en œuvre du programme, ainsi que de l’information sur l’importance et l’efficacité du programme. Cinquante-six informateurs se sont prêtés à l’entrevue, incluant des gestionnaires, des surintendants, des planificateurs de la flotte, des gestionnaires de grands projets de l'État, des représentants de programme, ainsi que des conseillers en recouvrement des coûts. On a également communiqué avec dix clients afin de discuter du but et de l’impact du Programme de déglaçage (de façon plus précise, sa capacité de produire des résultats) et pour leur demander leur opinion au sujet des services offerts et du rôle du gouvernement.

Sondage
Un sondage en ligne fut présenté aux clients du Programme afin de procéder à cette évaluation. EKOS, une firme qui se spécialise dans l’élaboration et la réalisation de sondages, a administré celui-ci au nom du MPO. En tout, 119 clients ont reçu le sondage et 26 ont complété le questionnaire pour un taux de réponse de 22 pour cent. En raison du faible échantillon associé à cette étude au moment de décrire les résultats du sondage, on a fait appel aux fréquences plutôt qu’aux pourcentages (par exemple, 19 répondants sur 26 plutôt que 73 pour cent des répondants) afin d’exprimer la nature plus quantitative de l’analyse.

Études de cas
Deux études de cas ont été réalisées afin d’évaluer le Programme de déglaçage. La première s’est déroulée en collaboration avec la GCC et la Garde côtière américaine sur les Grands Lacs. Quant à la deuxième, elle reposait sur une collaboration entre la GCC et le Service canadien des glaces. La méthodologie employée pour l’étude de cas reposait sur un examen minutieux des documents du Programme de déglaçage, sur des entrevues que le personnel d’évaluation du MPO avait réalisées auprès des principaux informateurs, ainsi que sur les données des rapports de rendement.

Observation directe
Les évaluateurs ont assisté à deux ateliers organisés par les responsables du Programme de déglaçage. Les visites sur le terrain se sont déroulées en mai 2010 pour le bureau de la région du Québec, ainsi qu’à Sarnia, où se trouve l’administration centrale de la région du Centre et de l'Arctique. Les évaluateurs ont assisté à l’atelier national après la saison de déglaçage (2009), à l’atelier national précédant la saison de déglaçage (2010), à l’atelier préhivernal de la Fédération maritime, à l’atelier post-Arctique (2009), ainsi qu’à l’atelier consacré aux brise-glace de catégorie polaire (2009).
 
Base de données du programme
Le Système d’information et de données pour les opérations de déglaçage (SIDOD) est le système de gestion des données du programme de déglaçage, qu’on a mis en place en 1989. Le SIDOD fut créé afin de servir de système de rapports pour surveiller l’efficience de la flotte de déglaçage, ainsi que pour appuyer les normes de service en matière de déglaçage. Alors que le SIDOD recueille les données pour chaque saison d’opérations, soit les opérations estivales dans l’Arctique canadien (de la fin de juin au mois d’octobre) ainsi que les opérations hivernales sur la côte est, dans le fleuve Saint-Laurent et sur les Grands Lacs (soit de la mi-décembre au mois d’avril ou mai), l’analyse repose sur les hivers de 2004-2005 à 2009-2010 afin de couvrir entièrement la période d’évaluation (soit du 1 avril 2005 à décembre 2009). Cependant, la Solution informatisée de rendement de la Garde côtière canadienne (SIRGCC) est un outil de production de rapports qu’on utilise dans le cadre de cette évaluation. Le cube de la SIRGCC consacré aux opérations de déglaçage est relié aux données du SIDOD.

3.6 Méthodes d’analyse

Les méthodes d’analyse employées lors de cette évaluation étaient adaptées à la nature et à la disponibilité des données qu’on voulait recueillir qui, à leur tour, étaient liées aux questions d’évaluation. On a grandement fait appel au processus de triangulation en tant que méthode d’analyse. Dans le domaine des sciences sociales, la triangulation implique qu’on utilise plus de deux méthodes dans le cadre d’une étude afin de vérifier à deux (ou même à trois) reprises les résultats en faisant appel à plusieurs secteurs d’intérêt pour corroborer les constatations.

3.7 Limites et contraintes de la méthodologiques

Au cours de l’étude, nous avons constaté que la méthodologie présentait certaines lacunes. Pour minimiser leur impact sur les résultats de l’évaluation, nous avons utilisé l’information provenant de différentes sources en faisant appels à des méthodes variées. Autrement dit, nous avons combiné les différentes méthodes discutées plus tôt pour en arriver aux mêmes conclusions, confirmant ainsi notre évaluation quant à leur validité. Aucune de ces lacunes n’a vraiment mis en péril la validité ou la précision des résultats de notre évaluation.

  • Concept non expérimental. Un concept non expérimental consiste, entre autres, à prendre des mesures après l’adoption d’un programme, et ce, sans groupe de contrôle. Le modèle ci-dessous nous présente ce concept comme suit :

 

Exposition au Programme de déglaçage

Mesure après l’exposition

Clients et bénéficiaires

X

01

Le modèle ci-dessus nous révèle qu’il est difficile de mesurer clairement les effets du Programme de déglaçage. Puisqu’il n’existait aucune mesure avant que ne débute le programme, ni aucun groupe de comparaison permettant d’évaluer d’autres causes plausibles du résultat, il est difficile d’attribuer les impacts au programme (premièrement, parce que ceux-ci peuvent être influencés par plusieurs facteurs). Autrement dit, il est difficile de tirer une conclusion claire et nette sur l’impact incrémentiel ou net du programme. Même si ce modèle est dépourvu de toute rigueur scientifique, on a accru la rigueur de ce concept en décrivant les activités, les extrants et les résultats grâce à un modèle logique, permettant ainsi aux évaluateurs d’établir des liens de cause à effet, d’argumenter de façon logique à l’effet qu’on peut attribuer les résultats au programme (validité interne). De plus, un profil de programme détaillé est venu compléter le modèle logique. Les opérationnalisations (activités) du programme ont été décrites de façon très détaillée, augmentant ainsi la validité de construit de l’évaluation. Enfin, l’évaluation a fait appel à différentes méthodes (comme des entrevues, un examen des documents) afin d’évaluer l’impact du programme dans le contexte du construct en question.

  • Profondeur de l’analyse environnementale. Dans le cadre de cette analyse, nous avons identifié et étudié des programmes comparables aux États-Unis, en Finlande, en Suède et en Russie, Nous avons ainsi entrepris une macrocomparaison des programmes en nous attardant principalement sur la différence entre les programmes en ce qui concerne l’administration globale des services de déglaçage du point de vue de la prestation.
  • Sondage en ligne : Il faudrait souligner qu’en raison du nombre limité de répondants (26), les réponses n’étaient pas représentatives de tous les utilisateurs éventuels, de sorte que les constatations découlant du sondage sont plus suggestives. Par conséquent, les lecteurs doivent faire preuve de prudence au moment d’interpréter les résultats des sondages.
  • Données des entrevues. L’échantillon des clients interviewés reflétait les types de clients desservis par le Programme de déglaçage, mais celui-ci n’était pas, du point de vue statistique, représentatif afin de permettre ainsi d’appliquer les constatations à l’ensemble des utilisateurs des services du programme. En ce qui concerne le nombre restreint d’employés du programme de déglaçage ayant participé à sa mise en œuvre, cet aspect limitait le nombre de points de vue, de sorte que leurs réponses risquent de refléter une certaine partialité. Dans un tel contexte, les entrevues auprès des principaux informateurs, qui sont des clients et des employés du programme, reposent sur leur vaste expérience. Puisque la subjectivité demeure probable, on a fait appel à des preuves qualitatives combinées à d’autres secteurs d’intérêt pour assurer la neutralité aux fins des rapports.

4. Constatations majeures

4.1 Pertinence

Question de pertinence no 1 : Dans quelle mesure les objectifs du Programme de déglaçage sont-ils harmonisés avec les priorités du ministère et de l’ensemble du gouvernement?

Principale constatation : Le Programme de déglaçage est conforme aux priorités du gouvernement du Canada, à la Stratégie pour le Nord du Canada, ainsi qu’aux différentes lois, de même qu’avec le résultat stratégique du MPO intitulé Des voies navigables sécuritaires et accessibles.

Constatations

Le Programme de déglaçage est harmonisé avec deux priorités du gouvernement du Canada. La première, qui consiste à stimuler notre économie, bénéficie du soutien du programme en contribuant à la prospérité économique des industries et des communautés canadiennes sur la voie maritime du Saint-Laurent. La deuxième, qui consiste à appuyer les familles et les communautés, bénéficie du soutien du programme en minimisant les effets des inondations causées par les embâcles, alors qu’on améliore ainsi l’utilisation des terrains le long des rivières, en plus de réduire les risques de dommages causés par les glaces.

Le Programme de déglaçage est également harmonisé avec différentes stratégies et lois importantes, ainsi qu’avec un résultat stratégique du ministère. Par exemple, le Programme de déglaçage est conforme aux priorités de la Stratégie pour le Nord du Canada que sont la souveraineté et la prospérité économique dans le cadre des missions de réapprovisionnement des communautés nordiques isolées qu’on prévoit dans le programme. Les objectifs du Programme de déglaçage sont harmonisés avec certains des objectifs de la Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada.. Les activités du Programme de déglaçage sont harmonisées avec le résultat stratégique du MPO intitulé Des voies navigables sécuritaires et accessibles. Enfin, le Programme de déglaçage favorise la mission de la GCC qui consiste à offrir des services pour aider le gouvernement à réaliser ses priorités et la prospérité économique, en plus de contribuer à la sécurité, l’accessibilité, la responsabilité et la sécurité des eaux canadiennes.

Élément de preuve

L’examen de la documentation nous a permis de constater que le Programme de déglaçage offre des services permettant aux navires d’emprunter la voie maritime du Saint-Laurent tout au long de l’année, ce qui contribue ainsi à la prospérité économique des industries et des communautés canadiennes. Cette aspect est confirmé dans l’Étude des Grands lacs et de la Voie maritime du Saint-Laurent de 2007, dans laquelle on examine les besoins en infrastructures des Grands Lacs et de la voie maritime du Saint-Laurent, ce qui a permis de constater qu’on attribue aux activités dans le domaine du transport maritime sur les Grands Lacs des recettes annuelles de l’ordre de 3,4 millions de dollars, sans compter les 4,3 milliards de dollars de revenus pour les particuliers. Ces activités génèrent également des emplois directs et indirects pour plus de 150 000 personnes au Canada et aux États-Unis.1 Le transport maritime du matériel et des marchandises constitue un apport pour l’industrie, ce qui contribue ainsi à réaliser la priorité du gouvernement du Canada qui consiste à stimuler notre économie.

L’analyse a permis de constater que les activités du Programme de déglaçage qui contribuent à minimiser les effets des inondations attribuables aux embâcles contribuent également à la priorité du gouvernement qui consiste à venir en aide aux familles et aux communautés en améliorant l’utilisation des terrains situés le long des rivières et en réduisant les risques de dommages que causent les glaces aux éléments de structure des ponts et des installations maritimes, comme le pont de Québec.

Les objectifs du Programme de déglaçage sont également harmonisés avec deux des priorités de la Stratégie pour le Nord du Canada, qui constitue un effort que notre gouvernement a adopté dans le discours du Trône de 2007, soit exercer notre souveraineté dans l’Arctique et promouvoir le développement social et économique. Le Programme de déglaçage permet de dispenser des conseils et de présenter des renseignements sur les glaces pour aider ainsi les missions des brise-glace de la GCC à transporter des marchandises sèches et du carburant afin de réapprovisionner les communautés nordiques isolées qui ne sont desservies par aucune route ni aucun chemin de fer.

Les objectifs du Programme de déglaçage sont harmonisés avec certains des objectifs de la Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada, telle la promotion d’un système efficace de transport maritime, la protection de l’environnement marin contre les dommages attribuables aux activités de navigation et de transport maritime.

Notre examen des documents et nos observations nous ont permis de constater qu’au niveau du ministère, le Programme de déglaçage, en facilitant le déplacement informé, sécuritaire et en temps opportun dans et autour des eaux canadiennes infestées de glace, favorise et concerne le résultat stratégique du MPO intitulé Des voies navigables sécuritaires et accessibles pour les Canadiens.

Les principales activités du Programme de déglaçage, comme les services d’information et de navigation dans les glaces , l’aide au passage des navires, la gestion des glaces (lutte contre les inondations), le déglaçage des ports, le réapprovisionnement des régions nordiques et les efforts visant à soutenir notre souveraineté dans l’Arctique favorisent la mission de la GCC qui consiste à offrir des services pour aider le gouvernement à réaliser ses priorités et la prospérité économique, en plus de contribuer à la sécurité, l’accessibilité et la protection des eaux canadiennes.

Question de pertinence no 2 : Le rôle actuel du gouvernement fédéral et de la GCC est-il approprié lorsqu’il s’agit de mettre en œuvre le Programme de déglaçage?

Principale constatation : Les lois mandatant le gouvernement fédéral, ainsi que les ententes signées à l'échelle canadienne et internationale démontrent que les rôles actuels du gouvernement fédéral et de la GCC sont appropriés afin d’assurer la mise en œuvre du Programme de déglaçage.

Constatations

Dans l’ensemble, les rôles du gouvernement du Canada et de la GCC sont appropriés lorsqu’il s’agit de mettre en œuvre le Programme de déglaçage. La loi mandatant le gouvernement fédéral, ainsi que les ententes qu’on a signées à l'échelle canadienne et internationale constituent les principaux facteurs qui justifient une telle constatation. Enfin, les entrevues sont venues confirmer qu’en vertu des types de services offerts, aucune autre entité du secteur public ou privé ne pourrait entreprendre d’offrir ces services.

Le mandat du Programme de déglaçage émane de plusieurs lois. L’autorité principale en ce qui concerne les services de déglaçage provient principalement de la Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(10) et de la Loi sur les océans. Le Programme de déglaçage, aide d’autres ministères du gouvernement dans leurs efforts visant à s’acquitter de leurs obligations en vertu de la Loi sur la prévention de la pollution des eaux arctiques, de la Loi sur la protection des eaux navigables, ainsi que de la Loi sur la sûreté du transport maritime.

Le programme a une entente opérationnelle2 qui consiste à fournir des services de déglaçage dans la région du Québec afin de coordonner ainsi les opérations de déglaçage sur plus de 15 rivières dans la région. On a également l’entente entre la GCC, la région de C et A, le MPO et Environnement Canada, la Division de la surveillance atmosphérique, la région des Prairies et du nord qui concerne le réapprovisionnement d’Eureka, Nunavut et un Protocole d'entente touchant la livraison de produits du pétrole et de marchandises sèches de Nanisivik, Nunavut à Kugaaruk, Nunavut, 2006 à 2010, avec Environnement Canada, qui oblige la GCC à réapprovisionner les communautés nordiques.

D’après les Conditions de l’union, le Canada a l’obligation d’entretenir un lien de transport entre Terre-Neuve et le continent, ainsi qu’entre l’Île-du-Prince-Édouard et le continent – ce qu’on réalise grâce aux services fournis dans le cadre du Programme de déglaçage.

Le Programme de déglaçage comporte également une directive (directive numéro 4 relative aux opérations de déglaçage, décembre 2009), dans laquelle on précise les conditions en vertu desquelles le programme peut procurer des services pour venir en aide aux navires pratiquant la chasse au phoque ou dans le domaine de la gestion des pêches et aux efforts d’exécution de la loi de la GRC pendant la chasse au phoque.

Le Gouvernement du Canada est signataire de plusieurs obligations internationales dont les conditions exigent une collaboration entre les états souverains. À l'échelle internationale, le gouvernement du Canada participe à trois ententes avec le gouvernement américain au niveau de la prestation de services de déglaçage. Ces ententes sont l’entente canado-américaine de déglaçage des Grands Lacs, ainsi que l’entente entre le Canada et les États-Unis sur la coopération dans l’Arctique, de même qu’un PE officiel entre les deux pays en ce qui concerne le soutien aux opérations de déglaçage du Pacer Goose du commandement militaire aéroporté (CMA) des États-Unis. Le Canada a également accepté de contribuer à la patrouille des glaces dans l’Atlantique Nord en vertu de l’Accord relatif au financement du service de recherche des glaces dans l'Atlantique nord.

Enfin, les constatations émanant des entrevues nous révèlent que le Programme de déglaçage de la GCC est le mieux placé pour répondre aux obligations du gouvernement fédéral en matière de déglaçage et que sa mise en œuvre ne pourrait être confiée à d’autres ministères ou au secteur privé.

Élément de preuve

Le mandat de la GCC lorsqu’il s’agit d’offrir des services de déglaçage résulte de la Loi constitutionnelle de 1867, art.91(10), où le Parlement du Canada s’est vu confier l’autorité législative en matière de navigation et de transport maritime. Quant à la Loi sur les océans, elle confie au ministre des Pêches et des Océans, la responsabilité qui consiste à assurer le déplacement sécuritaire, économique et efficace des navires en eaux canadiennes, article 41.(1)(a), ainsi que les opérations de déglaçage et de gestion des glaces, article 41.(1)(a)(iii).

Le Programme de déglaçage prête main forte à d’autres ministères du gouvernement dans leurs efforts visant à s’acquitter de leurs obligations en vertu de différentes lois, comme la Loi sur la prévention de la pollution des eaux arctiques, la Loi sur la protection des eaux navigables, ainsi que la Loi sur la sécurité du transport maritime, qui relèvent toutes principalement de Transports Canada.

Dans la région du Québec, même si la lutte contre les inondations dans les rivières relève de la compétence du gouvernement de la province de Québec, une entente de partenariat opérationnel est intervenue en 1995 entre la Direction générale de la sécurité civile et la GCC, confiant ainsi au Programme de déglaçage dans la région du Québec la responsabilité qui consiste à coordonner les opérations de déglaçage sur plus de 15 rivières dans la région.

D’après les Conditions de l'union de Terre-Neuve au Canada (AANB, 1949), le Canada doit entretenir un service de navires à vapeur de marchandises et de passagers entre North Sydney en N.-É. et Port-aux-Basques, T.-N. et L. En ce qui concerne l’Île-du-Prince-Édouard, le gouvernement est obligé d’établir et d’entretenir des services de transport du courrier et de passagers entre l’île et le continent du Dominion, et ce, tout au long de l’année. Les deux cas n’impliquent aucun mandat explicite en matière de déglaçage, mais ils signifient qu’on fera appel à des brise-glace et, par conséquent, à des services de déglaçage pour entretenir une liaison entre les îles et le continent lorsque les eaux sont recouvertes de glace.

Dans la directive numéro 4 sur les opérations de déglaçage (décembre 2009), on précise les conditions en vertu desquelles il est possible d’offrir les services de déglaçage de la GCC pour venir en aide aux navires qui participent à la chasse aux phoques, entre autres, dans toutes les situations de détresse et d’urgence, en plus de comprendre les services d’escorte pour aider les navires qui participent à la chasse aux phoques à s’extirper des conditions de glaces difficiles et accéder ainsi aux étendues d’eau glacées, mais navigables ou aux étendues d’eau libre. On peut donc faire appel aux brise-glace en guise de plate-forme pour aider le personnel de gestion des pêches à s’acquitter de ses fonctions d’exécution et de surveillance ou pour aider la GRC lors des tentatives visant à perturber la chasse au phoque.

En raison de la présence de glace épaisse dans l’Extrême-Arctique et des défis que présentent les déplacements des navires commerciaux conventionnels, on a conclu une entente entre la GCC, la région de C et A, le MPO et Environnement Canada, la Division de la surveillance atmosphérique, la région des Prairies et du nord en ce qui concerne le réapprovisionnement d’Eureka, Nunavut. En vertu de cette entente, la GCC accepte de fournir des navires et de l’équipement, de surveiller la livraison de la marchandise sèche et de diriger ou de prévoir le chargement de la marchandise sèche à bord des brise-glace de la GCC à destination de communautés, telle Nanisivik. Un Protocole d'entente touchant la livraison de produits du pétrole et de marchandises sèches de Nanisivik, Nunavut à Kugaaruk, Nunavut, 2006 à 2010, oblige la GCC à acheminer des marchandises sèches à la communauté de Kugaaruk (Pelly Bay). Le Nunavut et Environnement Canada font appel à la GCC pour assurer ce service, puisqu’aucun navire commercial peu opérer dans cette région.

Le gouvernement du Canada est signataire de plusieurs obligations internationales dont les conditions exigent la collaboration entre les états souverains. Le gouvernement du Canada a signé avec les États-Unis trois ententes en matière de services de déglaçage. L’entente canado-américaine de déglaçage des Grands Lacs porte sur la coordination des activités de déglaçage du Canada et des États-Unis sur les Grands Lacs. Cet arrangement consiste, entre autres, à désigner les zones géographiques sur les Grands Lacs et les voies navigables qui les relient où chaque organisation assume la responsabilité principale en matière de déglaçage. D’après l’entente entre le Canada et les États-Unis sur la coopération dans l’Arctique, les deux pays ont accepté de déployer les efforts nécessaires afin de faciliter la navigation de leurs brise-glace dans les eaux arctiques qui relèvent de leurs compétences, d’élaborer des méthodes de coopération à cette fin et d’exploiter leurs capacités mutuelles en matière de déglaçage afin d’élaborer et partager les responsabilité de la recherche pour ainsi améliorer leur compréhension de l’environnement marin dans cette région. Enfin, le Canada et les États-Unis ont signé un PE officiel en ce qui concerne le soutien aux opérations de déglaçage du Pacer Goose du commandement militaire aéroporté des États-Unis. Depuis 1992, la GCC offre un service qui consiste pour ses brise-glace à escorter les navires du CMA des États-Unis lors du réapprovisionnement annuel de la base des forces aériennes (BFA) de Thule au Groenland dans le cadre de l’opération Pacer Goose. Cette entente repose sur un échange réciproque de jours de navire de façon à éviter que chaque service puisse éviter des passages interminables entre les parties orientale et occidentale de l’Arctique.

Ailleurs sur la scène internationale, le gouvernement du Canada, en compagnie d’autres pays, a signé en 1956 l’Accord relatif au financement du service de recherche des glaces dans l'Atlantique nord, et ce, conformément aux dispositions du chapitre V, règlements 5 et 6 de la Convention internationale pour la sauvegarde de la vie humaine en mer (SOLAS). Chaque partie a accepté de contribuer une fois l’an en prêtant main forte à la patrouille des glaces, que gère le gouvernement américain.

Enfin, huit des personnes interviewées ont déclaré que le Programme de déglaçage de la GCC est le mieux placé pour remplir les obligations du gouvernement du Canada dans le domaine du déglaçage et que ces obligations ne pourraient être assumées par les autres ministères ou par le secteur privé.

Question de pertinence no 3 : Dans quelle mesure le Programme de déglaçage permet-il de répondre à un besoin actuel et continu?

Principale constatation : Les services dispensés dans le cadre du Programme de déglaçage répondent à des besoins actuels et continus.

Constatations

Le Programme de déglaçage accepte de prêter main forte dans l’Arctique pendant les mois d’été, soit de mai à novembre, en apportant des services, comme l’aide et le soutien aux navires qui se rendent dans l’Arctique, le soutien aux communautés et aux populations locales dans le cadre des différentes activités de programme, le maintien d’un contrôle efficace à l'endroit de la navigation étrangère, ainsi que le soutien aux autres ministères, organismes et organisations du gouvernement dans les eaux infestées de glaces.3

Le changement climatique fait en sorte que la saison estivale est plus longue dans l’Arctique, en plus de provoquer certains changements à la couverture des glaces. Ce changement dans la couverture des glaces peut avoir des impacts, incluant le risque d’ouverture du passage du Nord-Ouest. La souveraineté du Canada dans l’Arctique est devenue un enjeu de plus en plus important au cours de la dernière décennie. La Garde côtière répond ainsi à un besoin important en transportant des marchandises sèches et du carburant dans les peuplements nordiques et les sites militaires (Eureka et Pelly Bay). Ces missions sont importantes lorsqu’il s’agit d’assurer la présence du Canada dans l’Arctique. De plus, le Secteur des sciences au MPO repose sur le programme de déglaçage afin de procéder à des sondages sismiques et bathymétriques dans l’Arctique pour ainsi réaliser la revendication du Canada à l'égard des eaux situées au-delà de la limite de 200 milles nautiques afin de répondre aux exigences de l’UNCLOS.

Le programme de déglaçage répond à d’autres besoins importants dans l’Arctique. Par exemple, l’intervention environnementale en raison de la pollution dans l’Arctique devient un besoin de plus en plus important. L’intensification du trafic dans l’Arctique pourrait entraîner possiblement une augmentation du nombre d’incidents maritimes, provoquant ainsi des déversements de pétrole et d’autres types de pollution.4 Le changement climatique entraîne un bris plus précoce et un gel plus tardif de la glace dans l’Arctique, ce qui pourrait possiblement permettre à la glace de plusieurs années (qui est le type de glace le plus dangereux) de se détacher pour envahir les voies de navigation en provenance de l’archipel de l’Arctique. Une probabilité accrue de trafic maritime dans le Nord dans des conditions de glace dangereuses peut également entraîner une augmentation de la demande d’opérations de recherche et sauvetage et d’intervention environnementale.

Le programme de déglaçage répond à un besoin important en apportant une aide aux navires commerciaux canadiens et étrangers, aux traversiers, aux bateaux de pêche, ainsi qu’aux navires du gouvernement dans les eaux recouvertes de glaces, en plus de libérer les navires qui sont emprisonnés dans la glace. L’escorte de navires contribue à entretenir la sécurité maritime en réduisant le risque de dommages causés par les glaces aux navires qui traversent les eaux infestées de glace, en plus de contribuer à gérer et à protéger l’environnement maritime en escortant les navires qui transportent des marchandises dangereuses pour l’environnement dans les eaux parsemées de glaces, sans compter qu’elle facilite les échanges maritimes, le commerce et l’exploitation des océans en réduisant le temps de passage nécessaire pour traverser les eaux infestées de glaces et elle rassure les sociétés de navigation à l’effet qu’une aide est disponible en cas de besoin. Vingt-cinq des principaux informateurs interviewés ont souligné que l’escorte des navires est une activité importante.

On dispense des services d’information et de navigation dans les glaces afin de répondre aux mêmes besoins que les escortes de navire, soit le besoin d’aide afin de naviguer dans les eaux infestées de glaces. L’information sur les glaces réduit le risque d’un passage dans les eaux infestées de glaces, ainsi que le nombre d’escortes nécessaires, parce que les capitaines des navires disposent des outils dont ils ont besoin pour les éviter eux-mêmes, sans compter qu’on réduit ainsi le coût de l’activité économique en indiquant aux navires la route la plus efficace. Douze des trente-six des principaux informateurs interviewé ont souligné que les services d’information et de navigation dans les glaces est une activité importante.

Pour que le commerce maritime puisse exister dans l’Arctique en été et dans les eaux australes en hiver, on doit procéder au déglaçage des ports pour s’assurer ainsi que les navires, les installations maritimes et les infrastructures ne subissent aucun dommage attribuable à la glace et que les navires peuvent atteindre les installations maritimes. Cette activité que constitue le déglaçage des ports contribue directement à l’objectif qui consiste à faciliter les échanges maritimes, le commerce et l’exploitation des océans. Ainsi, 36 des principaux informateurs interviewés ont déclaré que le déglaçage des ports représente une activité importante.

Dans l’ensemble, si on examine les perceptions quant à la façon dont le programme répond aux besoins des clients, les constatations du sondage nous portent à croire qu’un nombre identique de répondants considèrent que le programme répond à leurs besoins dans une grande mesure (huit) ou dans une faible mesure (huit). Le sondage a également permis de constater que 17 des 26 répondants interrogés considèrent qu’il existe certains besoins auxquels le programme ne répond présentement pas.

Élément de preuve

Arctique
Deux brise-glace lourds, trois brise-glace moyens et un brise-glace léger se répartissent la tâche dans l’Arctique canadien au cours des mois d’été, soit de la fin de juin jusqu’en novembre afin d’offrir des services de déglaçage. Les brise-glace constituent l’unique plate-forme utilisée par la GCC dans l’Extrême-Arctique qui est en mesure d’évoluer dans un tel environnement. La GCC exploite également un brise-glace moyen pour contribuer à un rôle scientifique spécialisé et deux navires spéciaux d’installation des aides à la navigation sur le fleuve Mackenzie. La présence des brise-glace joue un rôle majeur lorsqu’il s’agit de sécuriser ces eaux au nom des intérêts du Canada que sont la souveraineté, les efforts de recherche et sauvetage, les interventions environnementales, le réapprovisionnement du Nord, les travaux scientifiques, ainsi que les escortes des navires. Aucun autre navire au Canada n’est en mesure de répondre aux besoins dans l’Arctique.

En raison du changement climatique, les étés sont plus longs dans l’Arctique, alors que l’évolution de la couverture des glaces peut avoir des impacts, incluant le risque d’ouverture du passage du Nord-Ouest. Le graphique 1 ci-dessous nous montre le déclin graduel de la fraction de glace accumulée dans l’est de l’Arctique depuis les années 1980.

Graphique 1

Le graphique 1 ci-dessous nous montre le déclin graduel de la fraction de glace accumulée dans l’est de l’Arctique depuis les années 1980.

La souveraineté du Canada dans l’Arctique est devenue un enjeu de plus en plus important au cours de la dernière décennie. Dans l’article intitulé Securing the Northwest Passage Essential, on déclare qu’en raison du trafic maritime accru qui plane à l’horizon, les experts s’entendent à dire que le Canada doit intensifier sa présence dans l’Arctique pour ne pas risquer ainsi de perdre sa revendication des eaux contestées… alors que le passage devient une zone de trafic de plus en plus intense, les défis plutôt rares que représentent les déversements de pétrole et de produits chimiques, la contrebande et les navires en détresse deviendront plus fréquents. Pour ces raisons, dans un rapport du mois de juin 2008 du Comité sénatorial des pêches et des océans, on recommandait au Canada de voir d’un œil sérieux sa gestion de l’augmentation prévue du trafic maritime ou risquer d’assister à une contestation de ses revendications déjà fragiles à l'égard du Nord.5

La GCC réagit à un besoin important en acheminant chaque année des marchandises sèches et du carburant dans les établissements nordiques et sur les sites militaires (Eureka et Pelly Bay). Ces missions sont importantes lorsque vient le temps d’assurer une présence canadienne dans l’Arctique. Par exemple, dans le document intitulé Dry Cargo Resupply Activity Summary que le gouvernement du Nunavut a publié en 2009, on déclare que le transport maritime est essentiel pour assurer le réapprovisionnement économique des communautés de l’Arctique et pour le développement économique…. L’utilisation des voies maritimes constitue pour les transporteurs la méthode la plus économique, alors que dans l’examen du transport maritime réalisé en 2005, on a constaté que le coût d’envoi des marchandises par voie aérienne peut coûter de huit à onze fois plus que par bateau. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle presque tous les biens non périssables dont on a besoin au Nunavut sont acheminés par eau…5. Six des 36 principaux informateurs qu’on a interviewés ont déclaré que le réapprovisionnement du Nord était important.

De plus, le Secteur des sciences au MPO réalise des sondages sismiques et bathymétriques dans l’Arctique afin de réaliser ainsi la revendication du Canada à l'égard des eaux situées au-delà de la limite de 200 milles nautiques pour répondre aux exigences de l’UNCLOS. Au cours des quelques dernières années, le Secteur des sciences au MPO a également participé à la recherche dans le cadre de l’Année polaire internationale. Le brise-glace Louis S. St.-Laurent est la plate-forme qu’on a utilisée dans le cadre des missions de l’UNCLOS, et le Programme de déglaçage joue un rôle important lorsqu’il s’agit de prêter main forte aux efforts scientifiques au cours de ces opérations en dispensant des conseils et des renseignements sur la navigation dans les glaces, en fournissant des spécialistes du service des glaces, etc.

Les interventions environnementales dans les cas de pollution dans l’Arctique représentent un besoin de plus en plus important. L’intensification du trafic dans l’Arctique pourrait entraîner possiblement une augmentation des incidents en mer, des déversements de pétrole et d’autres types de pollution.7 Dans le document intitulé Model Negotiation on Northern Waters, qui remonte au mois de février 2008, par exemple, des équipes d’experts non gouvernementaux se sont dits préoccupés à l’effet que « l’intensification du transport maritime viendra accentuer les risques pour l’environnement, en particulier sous forme de déversements de pétrole, ainsi qu’en perturbant les peuples autochtones et la vie marine ». L’environnement arctique est extrêmement sensible en raison de divers facteurs, de sorte qu’il est particulièrement vulnérable lorsqu’exposé à lapollution.

Le changement climatique entraîne un déglaçage précoce et, par la suite, un gel plus tardif de la glace dans l’Arctique, ce qui peut possiblement permettre à la glace dangereuse qui date de plusieurs années d’emprunter les voies de navigation en provenance de l’archipel de l’Arctique. La probabilité accrue de trafic maritime dans le Nord dans des conditions de glaces périlleuses peut entraîner une hausse de la demande dans le domaine de la recherche et du sauvetage, qu’on peut confier exclusivement aux brise-glace lourds, puisqu’ils sont les seuls navires capables de réaliser les missions dans l’Arctique.

Enfin, une activité principale du Programme de déglaçage consiste à apporter une aide, dans le domaine de la navigation, aux navires canadiens et étrangers, aux traversiers, aux bateaux de pêche, ainsi qu’aux navires gouvernementaux dans les eaux infestées de glaces, en plus de libérer les navires emprisonnés dans la glace. Malgré la tendance à la baisse qu’on a constatée pour la première fois cette année, il reste encore suffisamment de glace pour justifier l’escorte continue des navires dans ces eaux.

Autres besoins généraux

Escortes de navires : Au cours des mois d’hiver, soit de la mi-novembre au mois de mai, les brise-glace sont envoyés au sud du 60e degré de latitude nord. Comme c’est le cas dans l’Arctique en été, les escortes de navires constituent une des activités principales du Programme de déglaçage également en hiver. Dans le document sur les NS, on précise que les escortes de navires contribuent à préserver la sécurité maritime en réduisant le risque de dommages causés par les glaces aux navires qui transitent par les eaux infestées de glaces. De plus, ces escortes contribuent à gérer et à protéger l’environnement marin en escortant les navires qui transportent des biens dangereux pour l’environnement en traversant ces eaux infestées de glaces; en plus de faciliter les échanges maritimes, le commerce et l’exploitation des océans en réduisant le temps de passage dans les eaux infestées de glaces et en rassurant les sociétés de transport maritime à l’effet qu’une aide est disponible si le besoin devait se présenter. Les services de déglaçage permettent le commerce au cours de cette période de l’année. Le graphique 2 ci-dessous nous présente au moyen de lignes la moyenne et la tendance de la couverture des glaces dans le golfe Saint-Laurent. Même si cette tendance est à la baisse, il est évident qu’il faudra encore plusieurs années avant que la glace ne disparaisse complètement.

Graphique 2

Le graphique 2 ci-dessous nous présente au moyen de lignes la moyenne et la tendance de la couverture des glaces dans le golfe Saint-Laurent. Même si cette tendance est à la baisse, il est évident qu’il faudra encore plusieurs années avant que la glace ne disparaisse complètement.

Enfin, 25 des 36 principaux informateurs interviewés ont souligné que les escortes de navire constituent une activité importante. Deux des 25 principaux informateurs qui jugent qu’on a besoin d’escortes pour les navires considèrent également que ce besoin a diminué au cours des quelques dernières années, en raison de la qualité accrue des navires commerciaux qui ont besoin de moins d’aide pour naviguer dans la glace.

Il est aussi important de souligner que le gouvernement fédéral a l’obligation de fournir des services de déglaçage aux traversiers entre Terre-Neuve et l’Î.-P.-É. (où le pont de la Confédération est venu remplacer le traversier) et la terre ferme en vertu des ententes qu’on a conclues au moment où chacune de ces provinces s’est jointe à la Confédération.

Recherche et sauvetage (R et S) : De plus, au sud du 60e degré de latitude nord, le Rapport d’évaluation des risques du changement climatique a permis de constater que « la gravité et la fréquence accrues des phénomènes météorologiques graves, des ondes de tempête et des changements au niveau des côtes qui sont attribuables à l’élévation du niveau de la mer pourraient donner lieu à une augmentation du nombre de situations d’urgence impliquant des navires. » Ces situations se traduiront probablement par une intensification des opérations de recherche et sauvetage dans les régions plus au sud en hiver, ainsi que dans l’Arctique.

Service d’information (renseignements) et de navigation dans les glaces: Les services d’information (renseignements) et de navigation dans les glaces ont pour but de répondre aux mêmes besoins que les escortes de navires – soit le besoin d’aide pour naviguer dans les eaux infestées de glaces. Le SCG favorise le transport maritime sécuritaire et efficace, contribue à la sécurité civile, militaire et environnementale dans l’Arctique, ainsi qu’à la souveraineté dans l’Arctique, en plus d’aider l’UNCLOS à délimiter la plate-forme continentale dans le Nord, de prêter main forte aux communautés nordiques et de permettre les activités industrielles en mer. Pour ce faire, on fait appel à des spécialistes du service des glaces, à la reconnaissance aérienne des glaces, à l’acquisition et au traitement de données par satellite, à des services d’analyse et de prévision, à des systèmes de saisie et d’affichage des renseignements sur les glaces, à la formation et plus encore. L’information sur les glaces permet de réduire le risque que représentent les passages dans les eaux glacées, en plus de réduire le nombre de navires qu’il faut escorter, parce que les capitaines de ces navires disposent maintenant des outils dont ils ont besoin afin d’éviter eux-mêmes les glaces, et cette information réduit le coût de l’activité économique en identifiant l’itinéraire le plus efficace pour les navires. De plus, cette information contribue à prévenir les inondations en surveillant les conditions des glaces et en détectant les embâcles. Ainsi, 12 des 36 principaux informateurs qu’on a interviewés voyaient les services d’information et de navigation dans les glaces comme une activité importante, ce qui démontre évidemment que les services de renseignements sur les glaces constituent un service à la fois important et nécessaire.

Déglaçage des ports: Pour permettre l’existence du commerce maritime dans l’Arctique en été et dans les eaux australes en hiver, il est important de procéder à l’ouverture des ports pour s’assurer ainsi que les navires, les installations maritimes et les infrastructures ne subissent aucun dommage attribuable à la glace et que les navires peuvent atteindre les installations maritimes. Dans le document consacré aux niveaux de service (NS) du programme de déglaçage, on déclare que cette activité que constitue le déglaçage des ports contribue directement à l’objectif qui consiste à faciliter les échanges maritimes, le commerce et l’exploitation des océans en procurant un « accès accru aux installations maritimes; un risque réduit de dommages causés par la glace aux éléments de structure des ports et aux installations maritimes; l’entretien des approches aux écluses de la Corporation de gestion de la Voie maritime du Saint-Laurent (CGVMSL) pour empêcher toute fermeture imprévue du système; ainsi que le déglaçage précoce des ports pour ainsi permettre aux pêcheurs d’entreprendre leur saison de pêche plus tôt et uniformiser l’accès au poisson entre les différentes pêcheries côtières ». L’ouverture des ports était considérée comme un besoin important par six des 36 principaux informateurs qu’on a interviewés.

Dans l’ensemble, si on examine les perceptions quant à la façon dont le Programme répond aux besoins des clients, le sondage nous révèle que les résultats sont divisés en ce qui concerne la mesure dans laquelle on considère que le Programme répond à leurs besoins, soit dans une grande mesure (huit) ou dans une moindre mesure (huit). On a également demandé aux répondants s’il y avait certains besoins auxquels le Programme de déglaçage ne répond pas. Les résultats révèlent que 17 sur les 26 répondants interviewés considèrent qu’il existe présentement certains besoins auxquels le Programme ne répond pas. Parmi certains de ces besoins auxquels on ne répond pas (d’après une question de suivi ouverte), mentionnons l’aide afin de protéger les plates-formes de forage en mer contre la glace dense, une couverture améliorée des activités en fin de saison, ainsi que l’absence d’équipement de déglaçage sur les Grands Lacs.

4.2 Efficience


Question d’efficience numéro 4 : Dans quelle mesure la structure de gouvernance est-elle claire, appropriée et efficace pour le Programme de déglaçage?

Principale constatation : Dans l’ensemble, les rôles et responsabilités du Programme de déglaçage sont bien définis et compris au sein de la GCC.

Constatations

Les documents et les entrevues ont confirmé, dans l’ensemble, que les rôles et les responsabilités du Programme de déglaçage sont définis et compris au sein de la GCC. Les deux études de cas ont également confirmé que les rôles et les responsabilités entre le Programme de déglaçage, le SCG et la Garde côtière américaine respectivement étaient bien définis et compris, mais que l’entente entre le Canada et la Garde côtière américaine ne renferme aucune directive officielle en ce qui concerne la prestation de services de déglaçage sur les Grands Lacs.

L’évaluation a permis de constater qu’il existe des problèmes potentiels en ce qui concerne les rôles, les responsabilités et l’imputabilité dans les régions, entre les surintendants des glaces et les surintendants des Centres des opérations régionales (COR). En raison des problèmes attribuables à la charge de travail, la responsabilisation en ce qui concerne la navigation dans les glaces a connu un certain relâchement, à un point tel que les spécialistes des services des glaces (SSG) à Environnement Canada ont été permis de préparer et de distribuer des itinéraires recommandés, alors qu’ils devraient se limiter à fournir de l’information sur les glaces et les conditions météorologiques et à identifier le régime des glaces longeant la route recommandée. Un SSG n’est pas un expert en matière de routage et celui-ci pourrait ne pas tenir compte de facteurs qu’on juge importants pour assurer une navigation sécuritaire et efficace.

Enfin, le Programme de déglaçage fait l’objet de conférences téléphoniques hebdomadaires (ou quotidiennes, s’il y a lieu) entre les régions et l’administration centrale. Ces conférences constituent une plate-forme disponible afin de résoudre les contraintes d’ordre opérationnel au fur et à mesure qu’elles surviennent. Le Programme de déglaçage compte un PE servant de mécanisme de résolution des conflits afin de résoudre ultimement les problèmes au niveau du directeur régional.

Élément de preuve

Rôles et responsabilités (R et R) du programme
Le Programme de déglaçage procure de l’information à la population au moyen de son site Web et de son site Intranet. Le site Intranet présente des détails des services offerts. Ce site présente la mission du Programme de déglaçage, qui consiste à « Fournir des services de déglaçage pour appuyer l’activité économique canadienne, la souveraineté et les intérêts riverains en ce qui concerne le milieu marin et qui répondent aux besoins des clients et aux attentes du gouvernement ». Le site Intranet nous présente également une description des rôles du programme à l’administration centrale et dans les régions, ainsi que les responsabilités de chacun des membres de l’équipe du programme. Quant au site Web, il nous présente les objectifs du programme, le niveau de service et d’autres renseignements d’ordre général. Presque tous les gens interviewés (23 sur 28) considèrent que la structure de gouvernance (qui comprend les rôles, les responsabilités et l’imputabilité) est clairement définie.

Rôles et responsabilités (R et R) des régions
L’évaluation a permis de constater que dans le document consacré à la structure d’organisation normalisée régionale, les surintendants du Programme de déglaçage (ou les surintendants des glaces) dans les régions de la Garde côtière sont conjointement chargés de gérer la prestation de services de déglaçage efficaces aux navigateurs. Au cours de la saison hivernale des glaces, les surintendants du déglaçage évoluent à partir des COR. Ils travaillent en collaboration avec les surintendants des COR afin de coordonner le déploiement et l’attribution des tâches aux ressources de la GCC chargées de réaliser les opérations de déglaçage et de reconnaissance aérienne avec les surintendants des glaces des autres régions pour assurer ainsi une prestation uniforme des services de déglaçage basée sur une approche zonale.

Dans certains cas, le surintendant des glaces doit assumer plusieurs tâches au sein d’un centre des opérations régionales. Cette multiplicité des tâches a suscité au niveau de l’organisation les défis qu’on présente dans le document intitulé Structure organisationnelle régionale standard, soit :

…la charge de travail et les responsabilités des deux postes ont eu pour effet de réduire la capacité de soutien des activités réalisées dans le cadre du Programme de déglaçage, qui consistent, par exemple, à :

  • S’assurer que les navires sont affectés au Programme de déglaçage et qu’on leur confie les tâches prévues dans le niveau de service approuvé;
  • Tenir des consultations auprès des clients avant et après la saison des glaces;
  • Gérer les communications au jour le jour avec les clients, la population et les médias pendant la saison des glaces;
  • Participer plus fréquemment aux réunions nationales du Programme de déglaçage (qui sont présentement réduites au nombre deux par année);
  • Jouer un rôle actif dans le cadre des projets de recherche et développement.

Les surintendants du déglaçage, en tant qu’officiers certifiés de navigation, doivent définir l’itinéraire sécuritaire recommandé en traversant ou en contournant les eaux recouvertes de glace. En raison de la charge de travail, on a allégé cette responsabilité, de sorte que les spécialistes du service des glaces (SSG) d’Environnement Canada ont souvent obtenu la permission de préparer et d’émettre des routes recommandées, alors qu’ils devraient se contenter de remettre de l’information sur les glaces et les conditions météorologiques et d’identifier le régime des glaces le long de la route recommandée.

Cela pourrait présenter un problème pour la GCC, dont tout particulièrement dans l’Arctique, puisque la route recommandée pourrait ne pas tenir compte des détails hydrographiques et géographiques de l’endroit, de la précision des cartes marines, du degré de détail de la carte d’analyse des glaces (où il pourrait manquer certains détails, comme des hauts-fonds et des rocs), du tirant d’eau et de la capacité du navire, ainsi que de la capacité d’un brise-glace d’intervenir de façon sécuritaire si un navire devait avoir besoin d’aide en eaux peu profondes, etc.8

Rôles et responsabilités entre la GCC et le SCG
En ce qui concerne la structure de gouvernance, les rôles et responsabilités entre le Programme de déglaçage et le SCT en vertu de l’Entente de partenariat de services d’information sur les glaces (EPSIG), l’étude de cas a permis de constater que ceux-ci sont évidents. La collaboration et la communication entre les deux parties favorisent la prise de décisions au jour le jour et contribuent à l’efficience des opérations de déglaçage. Lors de l’atelier d’examen initial de l’EPSIG (novembre 2009), les membres se sont entendu à l’unanimité à l’effet que l’actuelle structure de gouvernance du partenariat est efficace. De plus, tous les principaux informateurs directement impliqués dans le SCG, ainsi que les cinq principaux informateurs qui n’y participent pas directement, ont déclaré que les rôles, les responsabilités et la structure de gouvernance entre la GCC et la SCG étaient clairement définis et bien compris.

Rôles et responsabilités entre la GCC et la Garde côtière américaine
En ce qui concerne le Programme de déglaçage et la Garde côtière américaine, l’étude de cas a permis de constater qu’on considère que les rôles et responsabilités entre ces deux instances sont clairement définis et bien compris, et ce, même s’ils ne sont pas énoncés clairement dans l’Accord prévoyant la coordination des activités de déglaçage du Canada et des États-Unis d’Amérique sur les Grands Lacs et la voie maritime du Saint-Laurent.

Rôles et responsabilités entre la flotte et le programme de déglaçage
Les commentaires d’un des principaux informateurs et les observations de l’évaluateur au cours des ateliers et des visites sur le terrain ont permis de confirmer que les rôles et responsabilités des surintendants des glaces et des COR en ce qui concerne l’attribution des tâches aux navires ne sont pas aussi clairs qu’ils devraient l’être. De façon plus précise, dans certaines régions, le surintendant des glaces peut déterminer les tâches des brise-glace, même si ce rôle incombe clairement au surintendant du COR. On déclare précisément dans le Manuel de sécurité de la flotte, que le surintendant du centre des opérations « doit planifier, organiser et coordonner l’utilisation au jour le jour des navires régionaux ».

Contraintes opérationnelles
L’évaluation a également consisté à examiner si un processus est en place advenant l’apparition de contraintes opérationnelles et nous avons constaté que le personnel du programme concerné par l’état des glaces à l’administration centrale et dans toutes les régions participe à des conférences téléphoniques quotidiennes afin de coordonner les services et pour aborder les questions relatives au Programme de déglaçage. Les surintendants des COR peuvent participer en cas de besoin. Enfin, il est déclaré ce qui suit en ce qui concerne la résolution des conflits dans le PE sur les lignes directrices  opérationnelles sur la gestion du programme d’escorte et de déglaçage dans le golfe Saint-Laurent, qu’on a signé le 21 décembre 1999 : « Tous les désaccords non résolus qui surviennent pendant les opérations seront confiés aux directeurs concernés des services opérationnels. Si ceux-ci ne parviennent pas à trouver une solution, le dossier sera transmis aux directeurs régionaux concernés. »

Question d’efficience numéro 5 : Dans quelle mesure la conception et la mise en œuvre du Programme de déglaçage sont-elles claires, appropriées et efficaces?

Principale constatation : Alors que les responsables du programme surveillent son rendement de plusieurs façons, par exemple, dans le cadre de l’EPSIG, du SIDOD, etc., on n’a pas procédé à la mise en œuvre d’une Stratégie de mesure du rendement.

Constatations

Les responsables du Programme de déglaçage participent chaque année au processus de planification de la flotte. Ce processus procure aux surintendants des glaces de la flotte et des régions amplement de temps afin qu’ils puissent s’assurer qu’ils disposent de ressources suffisantes pour répondre aux niveaux de service approuvés. Tous les planificateurs ont reconnu que la réunion nationale qui s’est tenue en novembre 2009 à Montréal constituait un mécanisme efficace pour discuter de la disponibilité des ressources, ainsi que pour aborder la façon dont les intervenants pouvaient unir leurs efforts afin d’accroître l’efficience du programme.

Les responsables du Programme de déglaçage surveillent son rendement en faisant appel à divers moyens, comme les niveaux de service (NS), l’Entente de partenariat de services d’information sur les glaces (EPSIG) et le Système d’information et de données pour les opérations de déglaçage (SIDOD). Cependant, en ce qui concerne la stratégie de mesure du rendement (SMR) dans son ensemble, on n’a toujours pas procédé à sa mise en œuvre. On n’a jamais donné suite à l’ébauche de SMR élaborée par l’équipe de mesure du rendement du programme maritime en 2002. Une ébauche subséquente de SMR qu’on a élaborée à la fin de 2009 est toujours en attente de mise en œuvre. Les responsables du Programme de déglaçage font état chaque année de leurs activités et de leurs résultats dans la Structure de gestion des ressources et des résultats (SGRR), dont plus précisément dans le cadre de mesure du rendement (CMR). Celui-ci ne permet pas de mesurer la façon dont les programmes complémentaires, comme les estacades à glaces, ont contribué à produire ses résultats.

Les constatations de l’étude de cas révèlent que même si un système de rapports de rendement est en place pour évaluer le rendement global associé à l’EPSIG, il a été impossible de quantifier la réussite de l’entente en raison des renseignements limités sur le rendement qu’on a pu obtenir du SCG. On a également constaté, dans l’étude de cas sur la collaboration entre la GCC et la Garde côtière américaine sur les Grands Lacs, que parce qu’il n’existe aucune SMR en place pour mesurer et évaluer le degré de réussite des opérations entre les gardes côtières, on n’a pu quantifier leur impact sur les niveaux de service de la GCC. Cependant, tous les principaux informateurs de l’étude de cas ont souligné l’interopérabilité des deux gardes côtières, ce qui signifie qu’elles ne peuvent se passer l’une de l’autre.

La flotte de brise-glace s’est conformée aux délais d’intervention souhaités dans le Programme de déglaçage en moyenne au moins 90 % du temps (graphique 12) tout au long de la période couverte par l’évaluation. Cependant, une analyse des données du SIDOD a révélé que le Programme de déglaçage ne pouvait produire d’information sur le rendement de tous ses extrants (indicateurs) opérationnels et sur les résultats stratégiques définis dans le document sur les niveaux de service.

Enfin, les évaluateurs ont vérifié si les données recueillies étaient utilisées à des fins décisionnelles. Ils ont constaté que l’information sur le rendement obtenue grâce à l’EPSIG et au SIDOD avait servi à présenter les résultats du Programme de déglaçage aux fins de la SGRR, de la planification des activités de la GCC, des Rapports sur les plans et priorités, des Rapports ministériels sur le rendement (RMR) ou pour l’exposé quotidien du commissaire. On dispose de trop peu de preuves pour déterminer si les données ont servi à des fins décisionnelles.

Élément de preuve

Planification
À des fins de planification, le Programme de déglaçage fonctionne en étroite collaboration avec le secteur de planification de la flotte de la GCC. Les responsables du Programme de déglaçage doivent faire appel une fois l’an aux services de la flotte afin de répondre aux besoins des clients de l’extérieur du Programme de déglaçage et pour répondre à ses engagements en ce qui concerne les niveaux de service. Le programme de planification, qui débute en septembre de chaque année, est axé sur l’exercice financier suivant, ce qui donne ainsi amplement de temps à la flotte pour examiner et déterminer si elle dispose de suffisamment de ressources et pour permettre aux surintendants régionaux des glaces de s’assurer que la planification des opérations et des immobilisations des navires de déglaçage et des aéronefs se déroule conformément aux niveaux de service approuvés.9

En novembre 2009, une réunion nationale avait lieu à Montréal à laquelle ont participé les employés du Programme de déglaçage, les surintendants des COR, ainsi que le personnel de planification de la flotte afin discuter des saisons hivernales de 2009-2010 et 2010-2011. Les évaluateurs ont alors observé et les principaux informateurs ont confirmé que cette réunion nationale constituait un moyen efficace pour aborder la disponibilité des ressources, ainsi que la façon dont les intervenants pourraient unir leurs efforts afin d’accroître l’efficience du programme. En résumé, le cycle de planification est clairement défini et compris par les parties concernées, mais certains améliorations sont possibles, par exemple, en continuant d’organiser des réunions annuelles où tous les partenaires participant à la mise en œuvre du Programme de déglaçage peuvent discuter de la disponibilité des ressources.

Stratégie de mesure du rendement

Les responsables du Programme de déglaçage n’ont pas procédé à la mise en œuvre d’une SMR couvrant la période d’évaluation. L’ébauche de SMR élaborée en 2002 par l’équipe de mesure du rendement des programmes maritimes n’a fait l’objet d’aucune mise en œuvre. Les responsables du programme, en collaboration avec la Division de la mesure du rendement à la GCC, ont élaboré en décembre 2009 une ébauche de CGRR/CVAR comprenant une ébauche de SMR liée aux objectifs du programme et faisant état des principaux extrants, résultats et indicateurs. Les sources de données, les objectifs et les responsabilités en matière de collecte de données restent encore à déterminer.

Enfin, les commentaires des principaux informateurs et l’examen des documents révèlent que le programme de déglaçage ne permet pas de mesurer la façon dont les services complémentaires (comme les estacades à glaces) nous ont aidés à atteindre les résultats du programme.

Structure de gestion des ressources et des résultats/cadre de mesure du rendement
Les responsables de Programme de déglaçage produisent chaque année des rapports sur les activités et les résultats grâce à la SGRR du MPO, dont plus précisément grâce au CMR du ministère. L’examen des documents a confirmé que l’information sur les extrants de programme de la SGRR est conforme aux niveaux de service et à l’EPSIG. Dans le cadre de ses rapports, le programme repose sur l’information provenant de la Commission sur la sécurité dans les transports en ce qui concerne un des résultats prévus.

Le résultat prévu qui s’intitule Faciliter le transport maritime, de façon sécuritaire et en temps opportun, dans les eaux couvertes de glace et dans les environs et l’indicateur de rendement correspondant qui s’intitule Le déplacement informé, sécuritaire et en temps opportun dans et autour des eaux canadiennes infestées de glace, ont été utilisés de façon uniforme dans le cadre de ce programme pendant plusieurs années dans le CMR de la GCC. On mentionne enfin, dans les notes d’évaluation, que le Profil de risques des services maritimes de 2008-2009 précise qu’il faut améliorer les outils de gestion des programmes pour appuyer la gestion efficace et efficiente du Programme de déglaçage de la GCC. Notamment, les outils de mesure du rendement et de gestion des risques doivent faire l’objet d’une élaboration plus poussée afin d’appuyer les décisions de déglaçage.

Service canadien des glaces - EPSIG
Le service d’information sur les glaces offert par le SCG dans le cadre de l’EPSIG est essentiel au Programme de déglaçage. Ce service contribue non seulement à faire en sorte que le programme atteigne les niveaux de service prévus et ses trois objectifs, mais il aide également la GCC à assumer son rôle dans la Stratégie pour le Nord du Canada. Les études de cas ont permis de constater que même si des mesures sont en place pour évaluer le rendement global de l’EPSIG, il n’a pas été possible de quantifier la réussite de l’entente en raison de l’information limitée sur le rendement fournie par le SCG.

GCC et Garde côtière américaine sur les Grands Lacs
Dans l’étude de cas sur la collaboration entre la GCC et la Garde côtière américaine sur les Grands Lacs, on a constaté que parce qu’il n’existe aucune SMR conjointe en place afin de surveiller et évaluer la réussite des opérations entre les deux gardes côtières, on n’a pu quantifier leur impact sur les niveaux de service à la GCC. De plus, en raison de l’absence d’information permettant de mesurer le rendement des activités conjointes sur les Grands Lacs, il a été impossible de quantifier l’impact de ces opérations sur les objectifs du Programme de déglaçage. Cependant, tous les informateurs de l’étude de cas ont insisté sur l’interopérabilité des deux gardes côtières, ce qui implique qu’elles ne peuvent se passer l’une de l’autre. De plus, en raison du manque d’information, l’évaluation n’a pas permis de déterminer si les opérations conjointes ont contribué aux efficiences à long terme et si on a utilisé ou non les ressources de façon économique. Même si les deux gardes côtières surveillent leurs activités, l’information sur le rendement ne fait l’objet d’aucun échange ni d’aucune compilation conjointe.

Niveaux de service
Dans le document intitulé Niveaux de service des opérations de déglaçage, on définit les objectifs en matière de prestation, comme les délais d’intervention. Ce document fut publié pour la première fois en octobre 1990. La version en vigueur au cours de la période couverte par l’évaluation remonte à 2001 et était basée sur un rapport publié en 1997 par le groupe de travail conjoint de l’industrie et la GCC sur le déglaçage. La plus récente version, publiée en mai 2010, dépasse la portée de cette évaluation. Dans le document de 2001 sur les niveaux de service, on présente une liste des paramètres de rendement, incluant des indicateurs et des objectifs. Les paramètres de rendement établis dans les niveaux de service font l’objet d’une surveillance grâce au SIDOD.

Le SIDOD fut mis sur pied en tant que système de reddition des comptes afin de surveiller l’efficience de la flotte de brise-glace et pour évaluer la mesure dans laquelle on respecte les normes de service. L’information sur le rendement de la flotte de brise-glace est inscrite dans le SIDOD MOBILE par le personnel à bord des navires. Les fichiers du SIDOD MOBILE sont ensuite envoyés par courriel à l’administrateur du SIDOD à l’AC qui les télécharge dans la base de données nationale du SIDOD. Un premier contrôle de la qualité est alors effectué par l’administrateur à l’AC. Un rapport hebdomadaire des activités de déglaçage est ensuite envoyé aux bureaux régionaux qui doivent procéder à un deuxième contrôle de la qualité. Le SIDOD permet de recueillir à tous les ans de grandes quantités de données sur les services que la flotte de brise-glace offre aux clients.

Le délai d’intervention souhaité de la flotte de brise-glace (niveaux de service) en vertu du programme fut atteint en moyenne au moins 90 % du temps (graphique 12) au cours de la période couverte par l’évaluation. Cependant, une analyse des données du SIDOD a révélé que le Programme de déglaçage ne pouvait fournir d’information sur le rendement de tous les extrants opérationnels (indicateurs) et tous les résultats stratégiques établis dans le document sur les niveaux de service.

Enfin, les évaluateurs ont vérifié si les données recueillies sont utilisées à des fins décisionnelles. Ils ont constaté que l’information sur le rendement recueillie dans le cadre de l’EPSIG et grâce au SIDOD avait servi à présenter les résultats du Programme de déglaçage dans la SGRR et pour la planification des activités, les RPP et les RMR de la GCC. L’information sur le rendement est aussi utilisée pour les conférences quotidiennes du commissaire à tous les jeudis matins pendant la saison des glaces (soit dans l’Arctique et en hiver). On disposait cependant de trop peu de preuves afin de conclure si les données servaient à des fins décisionnelles.

Question d’efficience numéro 6: Dans quelle mesure pourrait-on accroître l’efficience du Programme de déglaçage et de ses activités?

Principale constatation : Les responsables du programme utilisent à bon escient les services complémentaires aux services de déglaçage et les ententes de partenariat afin de réaliser des opérations efficaces, et ce, non seulement dans le cadre du programme, mais également au niveau des ressources globales qui comprennent le recours aux brise-glace de la Garde côtière.

Constatations

Les éléments de preuve recueillis lors de l’évaluation démontrent que les services complémentaires aux activités de déglaçage (comme la disponibilité de renseignements sur les glaces et les estacades à glaces), ainsi que les ententes de partenariat contribuent à accroître l’efficience du programme. Alors qu’on ne disposait pas d’information sur le rendement révélant à quel point ces efficiences avaient permis à la GCC de réaliser des économies, les résultats de l’examen des documents, des études de cas et des entrevues menées auprès des principaux informateurs ont confirmé l’utilisation de telles activités afin d’améliorer l’efficience du programme.

Les systèmes d’information sur les glaces,10 soit principalement la disponibilité de renseignements sur les glaces, ont permis d’améliorer l’efficience en réduisant la dépendance à l'égard des brise-glace. En fournissant de l’information comme la planification des voyages, les itinéraires recommandés sur les glaces et la navigation tactique, on a permis aux navigateurs d’être plus autonomes, réduisant ainsi le besoin de recourir aux brise-glace. De plus, l’évaluation a permis de constater que les estacades à glaces contribuent à accroître l’efficience du programme en aidant la formation d’une fraction de glace, réduisant ainsi le risque d’embâcles. En tant que telles, les estacades à glaces constituent un aspect intégral de la Stratégie de gestion des glaces dans la région du Québec, qui comprend également des radars, des caméras vidéo et d’autres capteurs, comme des indicateurs des courants et des niveaux d’eau qui réduisent la fréquence des vols de reconnaissance des hélicoptères sur le fleuve Saint-Laurent.

Au cours de l’évaluation, on a déclaré que trois ententes de partenariat avaient contribué à accroître l’efficience du programme. Ces ententes de partenariat ont permis à certaines régions d’offrir le programme en faisant appel à une approche zonale; de faire l’achat d’un système d’imagerie par satellite afin d’élaborer des cartes et des itinéraires sur les glaces; ainsi que de réaliser des opérations conjointes et de coopérer au niveau de la mise en œuvre des services de déglaçage.

Élément de preuve

Services complémentaires
Les technologies actuelles, comme celles qui nous procurent de l’information sur les glaces, contribuent à accroître l’efficience du Programme de déglaçage en réduisant la dépendance à l'égard des brise-glace. Les services d’information (renseignements) et de navigation dans les glaces permettent aux navires de contourner la glace ou de naviguer dans des conditions où la glace est moins présente. La disponibilité de cette information du programme a permis de réduire les dommages causés aux navires, ainsi que la dépendance à l'égard des brise-glace. Par exemple, la région du Québec a élaboré le portail d’information maritime, un site Web appelé MARINFO, où l’on présente chaque jour des renseignements sur les conditions des glaces dans le fleuve Saint-Laurent et dans le golfe au cours de la saison des glaces. Quatre des principaux informateurs ont déclaré que le portail MARINFO avait permis d’accroître l’efficience du programme en fournissant de l’information, comme la position et les activités des unités de déglaçage de la Garde côtière, les bulletins sur les glaces, le système de surveillance des glaces (caméras), le modèle de soutien au niveau des itinéraires dans les glaces, les itinéraires recommandés dans les glaces, les cartes des glaces, la carte d’analyse des glaces, les températures de l’eau, et ainsi de suite. Ces mesures préviennent le déploiement de brise-glace ou d’hélicoptères, par exemple, parce que l’information sur la navigation dans les glaces est facilement accessible sur le site Web. De plus, comme on l’a mentionné dans l’étude de cas de l’EPSIG, huit des principaux informateurs ont déclaré que l’information, comme les renseignements sur les glaces et les itinéraires dans les glaces, ont généralement facilité la prise de décisions et contribué ainsi à accroître l’efficience. De façon plus précise, le partenariat entre le MPO et Environnement Canada a permis au personnel du SCG de travailler à partir des bureaux de gestion des glaces de la GCC pour ainsi prendre part aux opérations quotidiennes. Cette coopération réduit le recoupement de l’information, en plus d’améliorer la communication et d’accroître l’efficience du processus décisionnel.

De plus, l’examen des documents a permis de constater que l’activité du Programme de déglaçage concernant la recherche et le développement (R et D) est principalement axée sur le développement et sur l’amélioration des systèmes d’information sur les glaces en vue de planifier les voyages (pour évaluer les conditions des glaces qu’un navire est susceptible de rencontrer sur son trajet prévu), sur l’élaboration d’itinéraires recommandés dans les glaces pour le transport maritime (en recommandant aux navires des itinéraires précis dans les glaces afin qu’il puissent ainsi naviguer en toute sécurité autour des étendues de glaces difficiles), ainsi que sur la navigation tactique dans les glaces (en planifiant l’itinéraire de façon à exploiter les conditions de glaces optimales). À la fin, ces systèmes permettent aux navigateurs de faire preuve de davantage d’autonomie, alors qu’ils bénéficient d’une information améliorée sur les conditions de glaces du moment, de sorte qu’ils en viennent à dépendre moins des services de déglaçage de la GCC (soit le recours aux brise-glace). Ces systèmes permettront également de laisser le brise-glace de catégorie polaire dans l’Arctique pour une période pouvant atteindre neuf mois par année plutôt que quatre. Au cours de ces neuf mois, le brise-glace de catégorie polaire demande les outils appropriés afin de pouvoir naviguer dans la noirceur, alors que ces outils lui sont fournis par le système de renseignements sur les glaces. Ensemble, ces systèmes continueront d’évoluer dans le cadre de projets pilotes, ainsi que grâce à des efforts additionnels de recherche et développement.

Plusieurs des principaux informateurs dans la région du Québec et l’examen des documents ont révélé que les estacades à glaces du Programme de gestion des voies navigables constituent un service complémentaire qui contribue à l’efficience des opérations. Les estacades à glaces sont des structures physiques munies d’un éventail de dispositifs de détection à distance, comme des caméras et des stations de radar installées le long du chenal de navigation.11 Les estacades à glaces sur le lac St-Pierre augmentent l’efficience des îlots artificiels des deux côtés du chenal de navigation. Ensemble, ces structures contribuent également à la formation d’une fraction de glace au début de la saison hivernale et aident à maintenir celle-ci en place à l'extérieur du chenal de navigation tout au long de l’hiver.12

Situées dans des endroits stratégiques, les estacades à glaces font partie intégrante de la Stratégie régionale de gestion des glaces, qui repose sur l’utilisation de tous les ouvrages de contrôle (estacades, ilots artificiels et réservoirs). En limitant la formation de glace, les estacades à glaces contribuent à réduire le recours aux brise-glace.13

Ententes de partenariat
L’évaluation a aussi permis de constater que trois ententes de partenariat contribuent à accroître l’efficience du programme. La première s’intitule Lignes directrices opérationnelles sur la gestion du programme d’escorte et déglaçage dans le golfe Saint-Laurent et il s’agit d’une entente entre les régions du Québec, de Terre-Neuve et Labrador et des Maritimes au MPO. Ces trois régions ont accepté de procéder à la mise en œuvre du Programme de déglaçage en faisant appel à une approche zonale. Cette entente confère à la région du Québec un contrôle opérationnel des principales sections du golfe (soit le corridor principal). Avant l’approche zonale, par exemple, chaque région disposait de ses propres navires et n’était aucunement obligée de partager ses ressources, alors que cela est maintenant une obligation. Les principaux informateurs ont précisé qu’ils considéraient qu’une telle approche zonale augmentait leur efficience, même si plusieurs ont déclaré qu’il existe des tensions entre les régions en ce qui concerne le partage véritable des ressources.

Les résultats de l’examen des documents et de l’étude de cas de l’EPSIG nous portent à croire que l’entente de partenariat entre le SCG et la GCC permet également d’accroître l’efficience du programme. De façon plus précise, cette entente de partenariat a donné lieu à l’achat d’un système d’imagerie par satellite afin de produire des cartes sur les glaces. Ces cartes renferment des renseignements, comme l’emplacement du front des glaces, le type de glace, la taille des floes, la glace de rive, ainsi que la détérioration, ce qui permet ainsi à la GCC de définir les itinéraires dans les glaces à l'intention des navigateurs. Comme nous l’avons déjà mentionné, les cartes sur les glaces et les itinéraires dans les glaces sont remis aux navigateurs pour leur permettre de naviguer en toute sécurité dans les eaux infestées de glaces sans l’aide de brise-glace, ce qui contribue ainsi à l’utilisation efficace des ressources au-delà du programme en tant que tel, soit à l’utilisation efficace des ressources de la Garde côtière. De plus, l’EPSIG permet aux SSG qui prennent place à bord des navires et dans les COR (dans chaque région) d’aider les employés de la GCC à analyser l’information sur les glaces.

Enfin, l’Accord canado-américain prévoyant la coordination des activités de déglaçage du Canada et des États-Unis d’Amérique sur les Grands Lacs et la voie maritime du Saint-Laurent s’avère efficace en permettant aux deux gardes côtières d’unir leurs efforts au niveau de la prestation des services de déglaçage. En vertu de cet accord, les gardes côtières « peuvent mettre leurs installations [soit les navires, les édifices, etc.] de déglaçage et leur personnel à la disposition l’une de l’autre ». On se prévaut souvent de cette disposition de l’accord lorsque les brise-glace de la GCC sont débordés. Les navires que les deux gardes côtières utilisent sur les Grands Lacs diffèrent. La GCC exploite deux brise-glace plus gros et capables de faire face à des conditions de glaces plus diversifiées que la majorité des huit ou neuf navires de la Garde côtière américaine, qui comprennent des brise-glace, des remorqueurs et des baliseurs. Il existe cependant une différence majeure entre les deux partenaires, puisque les navires de la GCC fonctionnent en tout temps, alors que les navires de la Garde côtière américaine sont utilisés pendant le jour seulement. Les résultats de l’étude de cas nous révèlent que les opérations conjointes et la coopération rendues possibles grâce à l’accord sont devenues essentielles afin d’offrir des services de déglaçage efficaces sur les Grands Lacs. Par exemple et comme on l’a souligné dans l’étude de cas, un remorqueur de la Garde côtière américaine est capable de briser la glace lorsqu’il dispose de peu d’espace pour manœuvrer, alors qu’un brise-glace plus gros de la GCC peut ouvrir la voie maritime. Les brise-glace de la Garde côtière américaine sont souvent disponibles afin de prêter main forte aux activités de la GCC. C’est au cours de l’hiver 2009-2010 qu’on a assisté à la démonstration la plus récente de cette coopération, Puisque les ressources de la GCC étaient réduites en raison de la mise au rancart du NGCC Samuel Risley qui était tombé en panne de façon inattendue, la Garde côtière a offert des ressources additionnelles pour contribuer aux opérations de déglaçage sur les Grands Lacs. De même, l’ouverture de la voie maritime du Saint-Laurent se déroule à un moment où la demande est très élevée. Les brise-glace de la GCC doivent participer à ce moment à d’autres missions dans d’autres régions, par exemple, lors de la chasse au phoque, pour lutter contre les inondations dans la région du Québec ou pour accompagner les traversiers (par exemple, dans les Îles de la Madeleine, à Blanc-Sablon) où le golfe Saint-Laurent est encore encombré de glace. À cette période, on a également besoin de brise-glace à Thunder Bay pour y ouvrir les ports. En appui à la GCC, la Garde côtière américaine offre les services à Thunder Bay, permettant ainsi à la GCC de concentrer ses ressources afin de desservir la voie maritime et le golfe Saint-Laurent.

En résumé, les résultats de l’évaluation ont permis de constater que les services complémentaires, comme les renseignements sur les glaces, les estacades à glaces (Système intégré des glaces) et les ententes de partenariat contribuent à accroître l’efficience du programme de déglaçage en tant que tel, ainsi que l’utilisation des ressources de la Garde côtière.

4.3 Efficacité


Question d’efficacité no 7 : Dans quelle mesure le Programme de déglaçage a-t-il atteint ses trois objectifs?

Principale constatation : Les éléments de preuve nous démontrent que le Programme de déglaçage a produit les extrants souhaités et contribué à la réalisation de ses objectifs.

Constatations

L’évaluation disposait de preuves à l’effet que le Programme de déglaçage a produit les extrants souhaités pour la plupart de ses principaux objectifs, alors que les résultats du sondage nous laissent croire que ceux-ci ont également été réalisés dans l’ensemble.

En ce qui concerne les efforts visant à faciliter le transport maritime, de façon sécuritaire et en temps opportun dans les eaux couvertes de glace et dans les environs, le programme a fourni des services de reconnaissance des glaces avec des navires et des hélicoptères, en plus de fournir des renseignements sur les glaces aux ports clients et aux navires clients (voir le graphique 3). Le sondage s’appliquait à une population limitée de clients, de sorte que les résultats sont suggestifs et ne sont pas représentatifs de tous les clients du Programme de déglaçage. Les résultats du sondage nous portent à croire que les services d’information et de navigation dans les glaces permettent aux clients de naviguer en toute sécurité, en temps opportun et de façon efficiente dans les eaux infestées de glaces; alors que le programme leur a apporté une aide au passage des navires (voir le graphique 4) et permis de procéder au déglaçage des ports (voir les graphiques 5, 6 et 7).

Dans l’ensemble, les résultats du sondage nous présentent un point de vue relativement positif de la question, par exemple, alors que 16 répondants sur 26 considèrent que le Programme de déglaçage facilite dans une certaine mesure le passage et le mouvement efficaces des navires dans ou autour des eaux recouvertes de glaces, et 15 sur 26 jugent que le Programme facilite le passage et le mouvement en temps opportun des navires dans ou autour des eaux recouvertes de glaces au moins dans une certaine mesure.

Lorsqu’il s’agit de minimiser les effets des inondations causées par les embâcles sur le fleuve Saint-Laurent, le Programme a permis d’offrir des services de déglaçage et de réaliser les missions de reconnaissance pour lutter contre les inondations (voir le graphique 10).

Lorsqu’il s’agit de contribuer au réapprovisionnement des communautés nordiques qui ne bénéficient d’aucun service commercial, les responsables du programme ont entrepris de recueillir des données dans le SIDOD depuis l’été 2009, de sorte qu’il est difficile d’évaluer si on a atteint ce résultat. D’autres données opérationnelles proviennent de différentes sources à l'intérieur de la GCC, mais leur évaluation en vue d’en tenir compte dépassait de la portée de l’évaluation.

Le délai d’intervention dans le cadre du Programme de déglaçage répondait à la norme exigée plus de 90 % du temps au cours de la période de 2005-2006 à 2009-2010, et ce, même si certaines années présentaient des conditions des glaces supérieures à la moyenne.

Élément de preuve

Les objectifs et les résultats d’un programme découlent de la réalisation de ses services et ses activités. L’analyse qui suit nous présente les services offerts dans le cadre du Programme de déglaçage. En illustrant la production des services et des extrants, il est quelque peu rassurant à l’effet qu’un programme a effectivement pour but de produire des résultats. L’absence de services impliquerait qu’un programme risque de ne pas produire de résultats. Ci-dessous est une discussion sur la production des extrants ou des services en rapport avec les services ou les activités de programme suivants dans le contexte des objectifs/résultats concernés.

Objectif no 1 : Faciliter le transport maritime, de façon sécuritaire et en temps opportun, dans les eaux couvertes de glace et dans les environs.

Points de vue sur les impacts du Programme de déglaçage
On a demandé aux répondants du sondage la mesure dans laquelle les services offerts dans le cadre du Programme de déglaçage facilitaient la réalisation de divers résultats. Les réponses nous portent à croire à des points de vue relativement positifs sur la question. Dix-huit répondants sur 26 considèrent que le Programme de déglaçage facilite le passage et le mouvement sécuritaires des navires dans ou autour des eaux recouvertes de glaces, du moins dans une certaine mesure, alors que 15 sur 26 jugent que le programme facilite le passage et le mouvement en temps opportuns des navires dans ou autour des eaux recouvertes de glaces au moins dans une certaine mesure.

Services d’information (renseignements) et de navigation dans les glaces
Au cours de l’évaluation, le programme a fourni des services de reconnaissance des glaces avec des navires et des hélicoptères, ainsi que des renseignements sur les glaces aux ports et aux navires clients. Ces services font l’objet d’un suivi grâce au SIDOD et dans le cadre de l’EPSIG (soit les heures de vol de reconnaissance des hélicoptères et des aéronefs). En 2009, le SCG a entrepris de fournir le nombre recommandé d’itinéraires dans les glaces. Le graphique 3 ci-dessous nous présente d’ailleurs un résumé des services d’information et de navigation dans les glaces qu’on a dispensés dans toutes les régions. L’hiver 2009-2010 présentait peu de glace, de sorte que moins de conseils et de renseignements sur la navigation dans les glaces ont été dispensé. Cependant, au cours des hivers de 2006-2007 à 2008-2009, les services se sont accrus au moins dans deux régions. À Terre-Neuve, l’aide au passage des navires, ainsi que les services d’information et de navigation dans les glaces ont augmenté au cours de l’hiver 2006-2007 par rapport aux autres années. La température climacique était supérieure à la normale jusqu’en mars. Au cours des mois de mars et avril, les températures ont chuté en-dessous ou légèrement en-dessous de la normale, mais les vents extrêmes en hiver ce qui a créé de forte pression des glaces et des banquises sur les côtes de Terre-Neuve durant le mois d’avril ce qui suscité des problèmes importants dans les industries du transport maritime et de la pêche. La GCC et le SCG ont alors mis en place un système spécial de prévision et de reconnaissance des glaces afin de tenir les pêcheurs, la GCC et l’ensemble de la communauté maritime informés des plus récents développements sur le plan météorologique. Même si une telle information a été fournie, plus de 100 navires sont restés emprisonnés dans la glace sur la côte nord-ouest de Terre-Neuve pendant cette période. Par conséquent, l’aide en matière de déglaçage était plus en demande.

Graphique 3

Le graphique 3 ci-dessous nous présente d’ailleurs un résumé des services d’information et de navigation dans les glaces qu’on a dispensés dans toutes les régions. L’hiver 2009-2010 présentait peu de glace, de sorte que moins de conseils et de renseignements sur la navigation dans les glaces ont été dispensé.
Source : SIRGCC

Les résultats du sondage nous portent vraiment à croire que les renseignements sur les services d’information et de navigation dans les glaces permettent aux clients de naviguer en toute sécurité, rapidement et de façon efficace dans les eaux infestées de glaces. Dix-neuf répondants sur 26 abondent dans ce sens dans une grande mesure.

Aide au passage des navires
L’aide au passage des navires se mesure en fonction du nombre d’escortes dont le programme a fait profiter les clients, comme les navires commerciaux canadiens et étrangers, les traversiers, les exploitants de gares maritimes, les navires de pêche, les navires des gouvernements canadien et étrangers, les propriétaires et les exploitants des ports de mer et des infrastructures portuaires au Canada, les entreprises de transformation du poisson, ainsi que la population en général. Le graphique ci-dessous nous indique le nombre total d’escortes réalisées chaque année dans le cadre du Programme de déglaçage depuis 1997.

Graphique 4

Comme il est indiqué au graphique 4, les hivers ont été moins froids en 1999-2000 et en 2009-2010, de sorte que le programme a moins fait appel aux escortes au cours de ces années.
Source : SIRGCC

Comme il est indiqué au graphique 4, les hivers ont été moins froids en 1999-2000 et en 2009-2010, de sorte que le programme a moins fait appel aux escortes au cours de ces années. Comme il est mentionné dans les niveaux de service des opérations de déglaçage, il existe certaines limites pouvant influencer la prestation des services d’aide dans les eaux recouvertes de glaces, comme les restrictions attribuables aux conditions météorologiques, la gravité des conditions des glaces, les restrictions physiques, les restrictions au niveau de la sécurité, ainsi que la disponibilité des ressources. Au cours des périodes de glaces, comme la saison de la chasse au phoque, moins de brise-glace sont disponibles, mais les chiffres ne reflètent pas cet état de fait.

Entretien des installations et des ports ou déglaçage des ports
L’entretien des installations et des ports se mesure en fonction du nombre d’heures consacrées au déglaçage des ports. Ainsi, les graphiques 5, 6 et 7 nous montrent le nombre d’heures par année (de 2004-2005 à 2009-2010) dans les quatre régions, et ce, pour les trois types d’ouverture des ports, soit à des fins commerciales, pour la pêche, ainsi que pour venir en aide aux ports impliqués dans la prestation de ces services.

Graphique 5
L’ouverture des ports commerciaux s’effectue dans les ports où aucun remorqueur n’est disponible pour le déglaçage commercial, comme on peut le voir dans la directive no 2 sur le déglaçage.

L’entretien des installations et des ports se mesure en fonction du nombre d’heures consacrées au déglaçage des ports. Ainsi, les graphiques 5, 6 et 7 nous montrent le nombre d’heures par année (de 2004-2005 à 2009-2010) dans les quatre régions, et ce, pour les trois types d’ouverture des ports, soit à des fins commerciales, pour la pêche, ainsi que pour venir en aide aux ports impliqués dans la prestation de ces services.
Source : SIRGCC

Graphique 6

L’entretien des installations et des ports se mesure en fonction du nombre d’heures consacrées au déglaçage des ports. Ainsi, les graphiques 5, 6 et 7 nous montrent le nombre d’heures par année (de 2004-2005 à 2009-2010) dans les quatre régions, et ce, pour les trois types d’ouverture des ports, soit à des fins commerciales, pour la pêche, ainsi que pour venir en aide aux ports impliqués dans la prestation de ces services.
Source : SIRGCC

Graphique 7

L’entretien des installations et des ports se mesure en fonction du nombre d’heures consacrées au déglaçage des ports. Ainsi, les graphiques 5, 6 et 7 nous montrent le nombre d’heures par année (de 2004-2005 à 2009-2010) dans les quatre régions, et ce, pour les trois types d’ouverture des ports, soit à des fins commerciales, pour la pêche, ainsi que pour venir en aide aux ports impliqués dans la prestation de ces services.
Source : SIRGCC

Les régions consacrent davantage de temps à l’ouverture des ports commerciaux qu’à l’ouverture des ports de pêche et à venir en aide à la navigation dans les ports. Le graphique 6 nous montre que la région de Terre-Neuve et Labrador consacre davantage d’heures à prêter main forte aux opérations de déglaçage pour l’ouverture des ports de pêche que toute autre région, alors que la région du Québec consacre plus d’heures que les autres régions à venir en aide à la navigation dans les ports.

Mesure du rendement du premier objectif
La Commission sur la sécurité dans les transports mesure le premier objectif du Programme de déglaçage depuis 1989. La graphique 8 ci-dessous nous démontrent qu’on a assisté à une diminution globale des accidents de navires attribuables à la glace depuis 1989. Cependant, au cours de la période d’évaluation, on a constaté une augmentation du nombre de navires endommagés par la glace en 2007 et en 2008, dépassant ainsi la moyenne de 11 navires endommagés au cours de la période de 2004 à 2008. Une telle situation était attribuable à la saison des glaces difficile et au nombre de petits navires qui participent à la chasse aux phoques endommagés par la glace au cours de la chasse annuelle au phoque.

Graphique 8

La graphique 8 ci-dessous nous démontrent qu’on a assisté à une diminution globale des accidents de navires attribuables à la glace depuis 1989. Cependant, au cours de la période d’évaluation, on a constaté une augmentation du nombre de navires endommagés par la glace en 2007 et en 2008, dépassant ainsi la moyenne de 11 navires endommagés au cours de la période de 2004 à 2008.
Source : Commission sur la sécurité dans les transports du Canada

Objectif no 2 : Minimiser l’effet des inondations causées par les embâcles sur le fleuve Saint-Laurent

Lutte contre les inondations
Comme on peut le voir sur le graphique suivant, la région du Québec et la région du Centre et de l'Arctique sont les deux principales régions qui réalisent cette activité.

Graphique 9

Comme on peut le voir sur le graphique suivant, la région du Québec et la région du Centre et de l'Arctique sont les deux principales régions qui réalisent cette activité.
Source : SIRGCC

Une autre façon de mesurer cette activité consiste à dénombrer les missions de déglaçage afin de lutter contre les inondations (voir le graphique 10 ci-dessous).

Graphique 10

Une autre façon de mesurer cette activité consiste à dénombrer les missions de déglaçage afin de lutter contre les inondations (voir le graphique 10).
Source : SIRGCC

Objectif no 3 : Porter assistance pour le réapprovisionnement des collectivités  nordiques lorsqu’il n’y a pas de service commercial.

Réapprovisionnement du Nord
Ce programme a permis de recueillir des données en rapport avec les questions générales touchant l’Arctique, mais principalement pour les opérations de transport maritime qui se sont déroulées à l’été 2009. Les données sont saisies par les membres de l’équipage des navires et par les bureaux régionaux au moment où l’activité se déroule. Avant l’été 2009, il n’existait pas, dans le SIDOD, de données disponibles pour les services, comme le réapprovisionnement du Nord. D’autres données opérationnelles sont recueillies à partir de différentes sources de la GCC, mais leur évaluation en vue d’en tenir compte débordait de la portée de cette évaluation.

L’ensemble des services en perspective
L’analyse des données nous révèle que la répartition des services rendus en moyenne au cours de la période de 2004 à 2010 équivaut environ à 51 % pour l’aide au passage aux navires, 16 % pour l’entretien des installations et des ports, 10 % pour les services d’information et de navigation dans les glaces et près de 23 % pour la lutte contre les inondations à tous les ans, comme le démontre le graphique suivant. 

Graphique 11

L’analyse des données nous révèle que la répartition des services rendus en moyenne au cours de la période de 2004 à 2010 équivaut environ à 51 % pour l’aide au passage aux navires, 16 % pour l’entretien des installations et des ports, 10 % pour les services d’information et de navigation dans les glaces et près de 23 % pour la lutte contre les inondations à tous les ans, comme le démontre le graphique.
Source : SIRGCC

Conformité globale aux NS concernant les délais d’intervention pour les activités et les extrants
Le NS définit les activités du Programme de déglaçage, ainsi que les buts de sa mise en œuvre. En tant que tels, ces buts nous permettent de mesurer le rendement du programme, comme les cadres de mesure du rendement annuels. Dans le graphique 12, il est possible de constater que le pourcentage du délai de réponse du NS par service fut maintenu dans une proportion de plus de 90 % pour toutes les années, même si on a considéré que certaines années dépassaient les années de glaces normales. Dans l’ensemble, le programme de déglaçage a permis de réaliser le taux de réponse indiqué dans le NS pour la période couverte par l’évaluation.

Graphique 12

Dans le graphique 12, il est possible de constater que le pourcentage du délai de réponse du NS par service fut maintenu dans une proportion de plus de 90 % pour toutes les années, même si on a considéré que certaines années dépassaient les années de glaces normales. Dans l’ensemble, le programme de déglaçage a permis de réaliser le taux de réponse indiqué dans le NS pour la période couverte par l’évaluation.
Source : SIRGCC

Lorsqu’on leur demande à quoi ressemble leur satisfaction globale à l'égard du Programme de déglaçage, les répondants au sondage nous expriment des points de vue quelque peu mitigés, mais qui tendent à être positifs. Un nombre approximativement égal de répondants révèlent qu’ils sont très satisfaits du programme (huit) ou qu’ils ne sont pas satisfaits (sept), alors que la majorité (dix) se disent quelque peu satisfaits du programme.

Question d’efficacité no 8 : Dans quelle mesure des ententes sont-elles en place, à jour et efficaces lorsqu’il s’agit d’appuyer la mise en œuvre du Programme de déglaçage?

Principale constatation : Sur les quatre principales ententes qui favorisent la prestation des services dans le cadre du Programme de déglaçage, deux n’ont pas fait l’objet d’un examen ou d’une mise à jour régulière, alors que les deux autres ont été soumis à des cycles d’examen et de mise à jour à tous les cinq ans, alors qu’on doit procéder à leur renouvellement en décembre 2010.

Constatations

L’évaluation a permis d’examiner si des ententes en place ont eu un impact sur la prestation des services et si celles-ci sont à jour et efficaces. En tant que tel, il existe quatre ententes principales qui favorisent la prestation des services du Programme de déglaçage :

  • Directives conjointes de l'industrie et de la Garde côtière canadienne concernant le contrôle des pétroliers et des transporteurs de produits chimiques en vrac dans les zones de contrôle des glaces de l'est du Canada, une responsabilité identifiée dans le PE entre TC et la GCC;
  • Niveaux de service (NS);
  • Accord prévoyant la coordination des activités de déglaçage du Canada et des États-Unis d’Amérique sur les Grands Lacs et la voie maritime du Saint-Laurent (entente entre le Canada et les États-Unis); et
  • Entente de partenariat de services d’information sur les glaces (EPSIG).

Situation

Les ententes doivent faire régulièrement l’objet d’un examen et d’une mise à jour pour s’assurer qu’elles favorisent les types et les niveaux de service nécessaires afin de répondre aux besoins des clients en tenant compte de la capacité du programme. Les conditions climatiques changeantes font en sorte que la navigation sur les glaces est bien plus dangereuse, en particulier dans l’Arctique. De plus, la demande continue de s’accroître en ce qui concerne les services de déglaçage dans toutes les régions où l’on a besoin de tels services. Ces facteurs ont des implications sur les services qui sont couverts par les ententes.

L’évaluation a permis de constater que deux des ententes n’ont pas fait régulièrement l’objet d’un examen et d’une mise à jour. Les directives conjointes sont très désuètes, alors qu’elles sont entrées en vigueur en novembre 1995. L’entente, dont Transports Canada est le principal responsable, n’a fait l’objet d’aucune révision depuis ce temps, et ce, malgré un examen en 2005. Les directives conjointes s’appliquent uniquement aux régions des Maritimes et de Terre-Neuve et Labrador, contrairement aux autres ententes qui couvrent plus d’une région. Le document sur les NS en vigueur au cours de la période couverte par l’évaluation fut rédigé en 2001. Depuis ce temps, on a remplacé ce document par la version du mois de mai 2010, qui a été basé sur la Revue des niveaux de service de 2007. L’examen de la plus récente version n’entrait pas dans le cadre de cette évaluation. En tant que telle, l’évaluation ne peut confirmer si le document de 2010 sur les NS est effectivement à jour.

Les deux autres ententes sont régies par des cycles d’examen et de mise à jour à tous les cinq ans. L’Accord canado-américain repose sur ce cycle depuis 1990, alors que l’EPSIG faisait l’objet d’un examen au moment de l’évaluation en vue de son renouvellement après les cinq premières années. Les deux ententes doivent faire l’objet d’un renouvellement en décembre 2010.

On souligne, dans le message d’introduction de la GCC qui précède le document de 2010 sur les NS, à quel point il important de s’assurer que toutes les ententes sont à jour. On y fait référence à la recommandation du rapport de 2007 de la vérificatrice générale du Canada à l’effet que le GCC réalise davantage de progrès afin de se conformer aux politiques, aux normes et aux niveaux de service à jour à l'échelle nationale.

Efficacité

Il existe certains aspects particuliers de chaque entente qu’on pourrait améliorer afin d’accroître leur efficacité. Le NS serait plus efficace s’il faisait partie des priorités de service du Programme de déglaçage et s’il faisait l’objet d’une application uniforme à la grandeur du pays, puisque les priorités ont suscité en quelque sorte la confusion et donné libre cours à l’interprétation d’une région à l’autre. Pour éviter cette confusion et cette interprétation variable, il est important que les priorités soient définies plus clairement et de façon plus détaillée.

Le Programme de déglaçage ne dispose pas de données complètes sur le rendement pour l’Accord canado-américain ou pour les services dispensés dans le cadre de l’EPSIG. L’Accord canado-américain pourrait appuyer davantage les opérations en exigeant des deux gardes côtières qu’elles disposent d’un ensemble intégré de données sur le rendement des opérations conjointes afin de pouvoir ainsi présenter une image globale des services offerts. En vertu de l’EPSIG, on doit remettre chaque mois et chaque saison des rapports du SCG au gestionnaire du Programme de déglaçage. Dans le cadre de l’évaluation, les rapports mensuels ont été remis aux responsables du Programme de déglaçage 42 % du temps. Aucun rapport saisonnier n’a été présenté depuis un rapport de l’hiver 2006-2007. On doit ainsi consolider l’entente à cet égard ou prendre d’autres mesures pour s’assurer que l’entente fait l’objet d’une mise en œuvre intégrale. L’absence de données opérationnelles présentées en vertu de ces deux dernières ententes compromet la capacité de la GCC d’évaluer parfaitement la prestation des services et l’efficacité de ces ententes.

Élément de preuve

Directives conjointes

Situation et efficacité
En 2005, la Fédération des armateurs de navires, la GCC et Transports Canada ont révisé les directives conjointes de 1995, mais sans procéder à leur mise à jour. Aucun progrès n’a été réalisé récemment au niveau de la version actuelle. Les évaluateurs ont fait remarqué que cette question avait été abordé lors de l’atelier national ayant suivi la saison de déglaçage en 2009. Un examen du document a confirmé que ces directives sont désuètes. Un des principaux informateurs a mentionné que les directives ne constituent qu’une vague orientation et ne présentent aucun critère quant au moment où l’on doit activer les zones de contrôle des glaces. Ce commentaire nous porte à croire que l’entente ne contribue en rien à faciliter la mise en œuvre du Programme de déglaçage.

Niveaux de service

Situation : Version actuelle diffusée en mai 2010
Même si une version à jour du document sur les NS des services maritimes est entrée en vigueur en mai 2010 qui a été basé sur la Revue des niveaux de service de 2007, le NS consacré aux services de déglaçage n’a pas fait l’objet d’un examen et d’un renouvellement à tous les cinq ans depuis son adoption en 1990. La version de 2001, qui présente des révisions basées sur le rapport d’un groupe d'étude conjoint de 1997 entre l’industrie et la Garde côtière canadienne, était en vigueur au cours de la période couverte par cette évaluation. Par conséquent, l’évaluation repose sur la version de 2001.

Les conditions changeantes demandent qu’on procède plus fréquemment à la mise à jour de ce document. C’est ce qu’on a souligné lors de quelques-unes des entrevues avec le personnel et les clients du programme. Le NS a fait l’objet de discussions lors de 14 des 54 entrevues d’évaluation, alors que six des 14 répondants ont constaté que les besoins des clients, les ressources disponibles et le climat ont tous évolué depuis 2001.

Un sondage qu’on a réalisé dans le cadre de l’évaluation nous porte à croire que les clients considèrent le NS désuet. On connaît très bien le NS chez les clients, alors que 24 répondants sur 26 connaissent à tout le moins quelque peu le NS. Sur les 24, à peine cinq considéraient que le NS est à jour, alors que 11 pensaient autrement et les huit autres ne le savaient pas ou se sont abstenus de répondre.

Au cours de l’évaluation, on n’a aucunement tenté de déterminer la mesure dans laquelle la version du mois de mai 2010 du NS des services maritimes venait combler les lacunes de la version de 2001. En tant que telle, l’évaluation ne peut confirmer si le document de 2010 sur le NS est effectivement à jour.

Efficacité
Les commentaires de l’examen des NS de 2007 que la GCC a réalisé révèlent les préoccupations des clients en ce qui concerne l’absence de capacité de répondre aux besoins changeants. Les navires sur les Grands Lacs et dans l’Arctique, par exemple, s’efforçaient d’accroître la durée de leurs saisons et craignaient que la GCC ne puisse reporter les dates du NS de déglaçage afin d’inclure ainsi une saison plus longue. D’autres commentaires révèlent qu’il y avait des préoccupations par rapport aux priorités en matière de services d’une région à l’autre et par la capacité du Programme de déglaçage de réagir aux événements imprévus, comme on peut le voir dans les commentaires suivants des clients du Programme de déglaçage qui ont bénéficié de celui-ci et qu’on peut consulter sur le site Web du Programme :

  • « La liste de priorités pour le service de déglaçage semble être appliquée différemment d’une Région à l’autre au Canada, et on s’inquiète du manque de flexibilité dans le transfert d’unités pour répondre à des situations imprévues. » (région du Québec)
  • « Les pêcheurs notent que la Garde côtière de la région de Terre-Neuve semble accorder une plus grande priorité aux services de déglaçage des ports de pêche que la région du Québec. Cette situation causerait préjudice notamment aux résidants de la Basse-Côte-nord, en particulier lors de l’ouverture de la chasse aux phoques. » On demande donc « de s’assurer que le même niveau de service est fourni dans chacune des régions du Canada; assurer une meilleure coordination entre les activités de déglaçage de la Garde côtière et les activités de surveillance des pêches du ministère des Pêches et des Océans. » (région du Québec)

Six des principaux informateurs ont confirmé que des problèmes sont apparus au moment de mettre en application le système de priorisation du Programme de déglaçage d’une région à l’autre. Le système de priorisation, qu’on présente au tableau 2, ne fait pas partie du NS (2001). Les priorités ne sont pas exprimées clairement ou suffisamment détaillées d’après les principaux informateurs.

Tableau 2 : Système de priorisation du Programme de déglaçage

Priorité

Service

I

Situations de détresse, urgences et lutte contre les inondations

II

[Nota : La formulation présentée ici a fait l’objet d’une mise à jour après les discussions qui se sont déroulées à la fin de 2009.]
Les demandes relatives aux services de traversiers fournis en vertu de dispositions de la Confédération sont prioritaires; la GCC accorde aux autres services de traversiers la priorité qu’elle juge appropriée.

III

Les navires qui transportent des cargaisons vulnérables (risque de pollution, marchandises dangereuses ou périssables) et navires transportant des marchandises essentielles à la survie de certaines localités.

IV

Le trafic maritime, les bateaux de pêche et les ports commerciaux.

V

L’ouverture des ports de pêche.

La formulation employée dans les différentes procédures opérationnelles régionales a donné lieu à des interprétations différentes des priorités d’une région à l’autre. Quatre des principaux informateurs ont précisément fait état de la deuxième priorité, qui concerne les demandes de services de traversiers, qui constituent une source majeure de confusion. Dans la deuxième priorité, on fait la différence entre :

a)   Les services de traversiers fournis en vertu de dispositions de la Confédération (soit les conditions de l’union à l’Î.-P.-É. et la Loi de Terre-Neuve), ce qui oblige le gouvernement fédéral à entretenir tout au long de l’année un chenal navigable pour les services de traversiers entre chacune de ces provinces et le continent; et

b)   D’autres services de traversiers.

Non seulement la formulation n’est-elle pas claire, mais les quatre principaux informateurs ont également constaté une absence de référence aux services de traversiers à l'intérieur de la province, ce qui suscite davantage de confusion. Par exemple, le Québec compte à l'intérieur de la province environ sept routes de traversiers, où l’on a besoin de services de déglaçage, mais on n’en fait aucunement état dans la priorité numéro deux ci-dessus.

Après l’atelier national qui avait lieu avant la saison de déglaçage de 2010 et qui s’est déroulé au mois de novembre 2009, les gens présents à l’atelier ont modifié la formulation de la priorité numéro deux afin d’englober tous les services de traversiers et pour établir une distinction plus claire entre les deux principales catégories qu’on identifie maintenant comme suit : A – Traversiers en vertu des dispositions de la Confédération (plus prioritaires que B) et B – Traversiers réguliers. Puisque le NS a pour but de présenter aux clients une interprétation claire et nette des services qu’ils peuvent s’attendre à recevoir, il est approprié d’espérer qu’on retrouve dans le NS à jour de 2010 un tableau de priorisation plus détaillé et plus clairement défini que celui qu’on présente ci-dessus.

Accord canado-américain

Situation : Renouvellement prévu en décembre 2010
Comme on le mentionne dans l’étude de cas intitulée Collaboration entre la GCC et la Garde côtière américaine sur les Grands Lacs, l’Accord canado-américain repose sur un processus de renouvellement à tous les cinq ans qu’on a mis en place depuis 1990. Le renouvellement se déroule dans le cadre d’un échange officiel de notes, alors que le dernier échange a été signé le 5 décembre 2005. Par conséquent, le prochain renouvellement doit avoir lieu en décembre 2010.

Efficacité
Alors que l’accord prévoit la coordination des activités de déglaçage entre les gardes côtières canadienne et américaine, on n’y trouve aucune directive officielle en ce qui concerne leurs rôles et responsabilités respectifs. Cependant, cela ne semble pas constituer un obstacle dans la pratique. Comme on l’a identifié dans l’étude de cas, les principaux informateurs considèrent que les rôles et responsabilités des deux gardes côtières sont clairement définis et bien compris en matière de coopération. De plus, lors d’une visite à Sarnia, le personnel d’évaluation a constaté, lors des discussions, que les deux gardes côtières travaillent en collaboration.

Les informateurs de l’étude de cas et un autre des principaux informateurs considèrent que l’accord est suffisamment simple et flexible pour répondre aux besoins de déglaçage. Les informateurs de l’étude de cas précisent que l’accord permet aux gardes côtières de jouir d’une certaine latitude en ajustant leurs opérations quotidiennes en fonction des exigences changeantes, de façon à pouvoir ainsi répondre de façon efficace au besoin imprévisible en ce qui concerne le niveau de service.

L’examen des documents nous prédit que le transport maritime sur les Grands Lacs augmentera dans l’avenir et aura possiblement un impact sur les besoins de déglaçage dans la région. L’examen des documents et les principaux informateurs révèlent que l’accord permet la coopération entre les deux gardes côtières et qu’il leur confère une certaine autonomie et une latitude lorsqu’il s’agit d’élaborer des systèmes compatibles pour les opérations quotidiennes. L’analyse des données du SIDOD nous démontre que les activités de déglaçage réalisées sur les Grands Lacs varient et sont difficiles à prédire. Tous les services de déglaçage dispensés par les brise-glace de la Garde côtière américaine ne sont pas compilés dans le SIDOD. L’accord présente une structure flexible qui permet de procéder régulièrement à des ajustements afin de faire face à cette situation.

Cependant, on ne dispose pas d’une image complète des services offerts, puisqu’on manque de renseignements intégrés. L’examen des documents et des principaux informateurs ont confirmé que la collecte de données se déroule séparément au niveau de chaque gardien des données et qu’on ne partage pas l’information. Puisqu’on ne compile pas de données sur les opérations conjointes, il n’existe aucune image claire des activités de déglaçage sur les Grands Lacs.

EPSIG

Situation : Renouvellement prévu en décembre 2010
L’EPSIG constitue le cadre de prestation des services de renseignements sur les glaces à partir des bureaux du SCG à Ottawa vers les responsables du Programme de déglaçage. L’obligation première de la GCC en vertu de l’EPSIG consiste à apporter une contribution financière aux services afin de répondre aux besoins en matière de renseignements sur les glaces. L’EPSIG, qui fait partie intégrante du PE conclu entre le MPO et Environnement Canada, fut signé le 13 décembre 2005 pour une période de cinq ans. Cette entente remplace l’annexe II du protocole d'entente conclu en 1984 entre le Service de l’environnement atmosphérique, le ministère de l’environnement et l’Administration canadienne du transport maritime du ministère des Transports. Au moment de cette évaluation, l’entente faisait l’objet d’un examen de la part des deux organisations en vue de son renouvellement d’ici la fin de 2010.

Comme il est décrit dans l’étude de cas intitulée Collaboration entre la GCC et le SCT, à tous les ans et en vertu de l’entente, un échange de lettres entre le MPO et EC confirme le niveau de service et les contributions pour l’exercice financier. La GCC assume environ les deux tiers des coûts du SCG (salaires et opérations), sans compter qu’elle a versé tout près de 9,3 millions de dollars par année au cours de la période de 2005-2006 à 2009-2010, ce qui représente au-delà de 45 % du budget de la sous-activité des services de déglaçage.

Efficacité
Pour atteindre cet objectif que constitue de faciliter le transport maritime, de façon sécuritaire et en temps opportun, dans les eaux recouvertes de glace, le Programme de déglaçage fait appel à l’information sur les glaces que lui remet le SCG dans le but d’assurer des opérations de déglaçage efficaces, ainsi que pour préparer l’itinéraire recommandé dans les glaces et dispenser des conseils aux navires. On réduit ainsi le nombre d’escortes nécessaires par des brise-glace, en plus de favoriser la prestation de services de déglaçage efficients et efficaces. L’efficacité avec laquelle l’EPSIG permet d’appuyer les opérations dépend directement du niveau de service convenu lors de l’échange annuel des lettres. Si le niveau de soutien de la GCC ou du SCG devait diminuer, il pourrait avoir un impact sur l’efficacité de l’EPSIG.

L’examen des documents et les trois principaux informateurs ont confirmé que les renseignements sur les glaces sont essentiels pour assurer la prestation des services de déglaçage. Plusieurs documents, comme les exigences de la GCC en matière de renseignements sur les glaces et l’examen du plan d'activités national des services de déglaçage, permettent de vérifier que la GCC a besoin de renseignements précis et opportuns sur les glaces afin de pouvoir ainsi réaliser ses opérations de déglaçage de façon sécuritaire, efficiente et efficace, en plus de procurer à la communauté maritime des itinéraires et des renseignements précis sur les glaces. Ainsi, l’EPSIG joue un rôle intégral lorsqu’il s’agit d’appuyer la prestation des services. Les discussions qui se sont déroulées lors de l’atelier d’examen initial de l’EPSIG en novembre 2009 ont révélé que la structure de gouvernance, les rôles et les responsabilités actuels sont efficaces.

Le besoin de renseignements sur les glaces repose sur divers facteurs, comme le changement climatique, les tendances dans les mouvements du trafic commercial, ainsi que l’activité économique. Ces facteurs sont particulièrement importants dans l’Arctique où l’on assiste à une intensification de l’activité maritime, ce qui entraîne une augmentation de la demande de services de déglaçage et du besoin de renseignements sur les glaces. Le besoin de renseignements sur les glaces augmentera, dont tout particulièrement dans l’Arctique, et on en a fait mention dans l’entrevue de groupe avec le personnel du SCG.

Toute diminution du niveau des ressources décrétée par le SCG ou par les responsables du Programme de déglaçage pourrait avoir un impact sur l’autre. Les commentaires exprimés par trois des principaux informateurs du Programme de déglaçage, par les participants à l’entrevue de groupe du SCG et par cinq autres révèlent qu’ils reconnaissent tous que des ressources réduites auraient un impact sur le SCG ou sur le Programme de déglaçage. Ils ont ainsi suggéré, par exemple, que des ressources réduites au niveau du SCG pourraient entraîner une baisse de la qualité et compromettre le caractère opportun des renseignements sur les glaces, ainsi que toute possibilité d’amélioration. Une diminution de la quantité de renseignements sur les glaces pourrait entraîner le besoin d’escortes supplémentaires et réduire l’efficacité des opérations de déglaçage, ce qui aurait ainsi, entre autres, des répercussions sur la consommation de carburant et sur les délais d’intervention en vertu des NS.

Pour que la GCC puisse surveiller de façon continue les services offerts par le SCG, on a recommandé dans l’EPSIG de présenter des rapports mensuels au gestionnaire du Programme de déglaçage. L’évaluation a permis de constater que ces rapports étaient produits à l'intention des responsables du Programme de déglaçage au moins 42 % du temps. Les rapports saisonniers (en hiver et en été) étaient disponibles depuis l’hiver 2004-2005 jusqu’à l’hiver 2006-2007, mais aucune information n’avait été présentée depuis ce temps. Par conséquent, il est difficile pour la GCC d’évaluer le niveau de service fourni par le SCG et d’identifier les lacunes entre les niveaux de service actuels et prévus. Ainsi, on doit consolider l’entente en ce qui concerne la présentation de données du SCG au Programme de déglaçage ou mettre en place un mécanisme quelconque pour assurer la mise en œuvre complète de l’entente.

4.4 Économie

Question d’économie no 9 : Dans quelle mesure fait-on un usage économique du Programme de déglaçage?

Principale constatation : L’évaluation a permis de constater que le Programme de déglaçage fonctionne de façon économique.

Constatations
Tout au long de l’analyse des documents, des données provenant des entrevues avec les principaux informateurs et des autres données disponibles, nous avons constaté que le Programme de déglaçage fonctionnait de façon économique. Le programme est demeuré conforme à ses niveaux de service (en moyenne) à plus de 90 % (voir le graphique 12), alors que moins de navires étaient disponibles (voir le tableau 3 ci-dessous). Cinq navires et un aéroglisseur ont été retirés de service depuis 1997. Alors que la GGC retirait de service ces navires, la GGC les a remplacés par deux aéroglisseurs et par un brise-glace léger. Cette constatation fut confirmée par les principaux informateurs, alors qu’en réalité, 45 % ont constaté que le programme ne dispose pas de suffisamment de navires pour répondre aux besoins en matière de services. De plus, les autres brise-glace vieillissent, ce qui pourrait avoir un impact sur la capacité globale de la flotte de respecter son NS dans l’avenir.

Les responsable du Programme de déglaçage ont un effet levier des partenariats de la capacité de la Garde côtière américaine en matière de déglaçage sur les Grands Lacs et respecté ainsi les normes du NS 82 % du temps (voir le graphique 13). Par exemple, la GCC ne compte que deux brise-glace sur les Grands Lacs, comparativement à neuf pour la Garde côtière américaine.

Une analyse comparative de la documentation a permis de comparer les services de déglaçage au Canada à ceux de quatre pays (soit la Russie, la Finlande, la Suède et les États-Unis d’Amérique) et de constater : 1) que certains gouvernements choisissent de dispenser les services de déglaçage en les confiant au secteur privé, uniquement en faisant appel au secteur public ou en combinant les deux; ii) que le Canada possède la flotte de brise-glace la plus impressionnante au monde; iii) que les brise-glace canadiens sont polyvalents, ce qui améliore l’efficience globale de la flotte et qu’on considère comme une pratique exemplaire de pointe; iv) que certains pays, dont le Canada, collaborent les uns avec les autres à divers niveaux lorsqu’il s’agit d’offrir les services de déglaçage; v) que la Russie, la Finlande et la Suède imposent certaines restrictions quant aux types de navires qui peuvent dispenser des services de déglaçage, alors que la Finlande limite davantage le nombre de ports qui bénéficieront de services de déglaçage; et vi) que tous les pays (à l’exception des États-Unis) perçoivent une forme quelconque de droits pour la prestation des services de déglaçage.

Élément de preuve

Ressources matérielles
L’évaluation a permis de constater que, dans le cadre du Programme de déglaçage, on a réduit le recours aux ressources matérielles, comme les navires. Malgré cela, le programme est demeuré conforme aux niveaux de service (en moyenne) plus de 90 % du temps (voir le graphique 12). Cinq navires et un aéroglisseur ont été retirés de service depuis 1997. Alors que la GGC retirait ces navires de service, on les a remplacés par deux aéroglisseurs et par un brise-glace moyen, comme il est démontré dans le tableau ci-dessous.

Tableau 3 : Navires démantelés par rapport aux nouveaux navires depuis 1997

Nombre de navires en 1997

21

Nombre de nouveaux navires depuis 1997

3

Nombre de navires démantelés depuis 1997

6

Nombre de navires en 2010

18

Quarante-cinq pour cent des principaux informateurs ont mentionné que le programme ne dispose pas d’assez de navires pour répondre aux besoins en matière de services. Vingt-cinq pour cent des principaux informateurs ont contredit cette affirmation en déclarant que le programme se situe au niveau minimal en ce qui concerne ses ressources en matière de navires, mais 30 % d’entre eux ont expliqué qu’au cours d’une année de glaces donnée, le programme ne serait pas en mesure de répondre à temps parce que trop peu de navires étaient disponibles. Cette indisponibilité des navires pourrait avoir un impact sur le NS. De plus, 30 % de tous les gens interviewés ont déclaré que la disponibilité des navires afin de répondre aux demandes des clients à l'intérieur de délais raisonnables dépend des conditions des glaces. De plus, les autres brise-glace avancent en âge, ce qui pourrait compromettre la capacité globale de la flotte de respecter le NS du Programme de déglaçage. Comme on peut le constater en consultant le tableau ci-dessous, tous les navires de plus de 20 ans dans les trois régions (cases ombragées) ont dépassé leur durée de vie théorique.

Tableau 4 : Âge moyen des brise-glace en 2009

 

Nombre total de navires

Âge moyen en 2009

Nombre et pourcentage de navires dépassant leur durée de vie théorique

Nombre et pourcentage de navires de plus de 20 ans

Maritimes

4

27,75

1

25 %

4

100 %

Terre-Neuve

4

23,25

0

0 %

4

100 %

Pacifique

1

23

0

0 %

1

100 %

C et A

2

31,5

1

50 %

2

100 %

Québec

5

30,4

2

20 %

5

100 %

 

 

 

 

 

 

 

Moyenne totale

16

27,18

4

19 %

16

100 %

Collaboration sur les Grands Lacs
Comme il est décrit dans l’étude de cas portant sur la collaboration entre la GCC et la Garde côtière américaine sur les Grands Lacs, cette dernière compte environ neuf brise-glace qu’elle peut consacrer aux activités de déglaçage sur les Grands Lacs, alors que la GCC n’utilise que deux navires. Les deux gardes côtières unissent leurs efforts afin de procéder aux opérations de déglaçage dans différentes zones éloignées les unes des autres sur les Grands Lacs. Par exemple, la Garde côtière américaine peut s’attaquer à la glace dans un port en eaux canadiennes sur le lac Supérieur, permettant ainsi aux brise-glace de la GCC de concentrer leurs efforts dans les parties orientales des Grands Lacs en eaux internationales. Le GCC a minimisé son utilisation des ressources sur les Grands Lacs tout en maintenant leurs normes en matière de NS comme on le démontre sur le graphique suivant.

Graphique 13

Le GCC a minimisé son utilisation des ressources sur les Grands Lacs tout en maintenant leurs normes en matière de NS comme on le démontre sur le graphique.
Source : SIRGCC

Analyse comparative
Notre examen des documents a permis de comparer les services de déglaçage canadiens à ceux de quatre pays (Russie, Finlande, Suède et États-Unis d’Amérique). Tous les pays offrent, en matière de déglaçage, des services semblables, comme la coordination de la navigation, les escortes, ainsi que le réapprovisionnement. Cependant, certains gouvernements décident d’offrir des services de déglaçage en confiant ceux-ci au secteur privé, comme c’est le cas en Suède, exclusivement au secteur public, comme au Canada, en Russie ou en Finlande, ou en combinant les deux, comme on le fait aux États-Unis. En Russie, certaines grandes sociétés possèdent leurs propres brise-glace qui desservent leurs installations et leurs pétroliers.

La capacité des pays varie, alors que le Canada compte le plus de brise-glace, soit 18, suivi des États-Unis avec 13, de la Russie, qui en possède près de 13, de la Finlande, qui en a sept et de la Suède qui en compte huit. Depuis un certain temps maintenant, tous les brise-glace canadiens se sont vus attribuer simultanément différentes tâches. Ce qu’on qualifie de polyvalence qui permet d’employer les brise-glace à différentes fins, comme la recherche et le sauvetage ou le balisage. Cette approche permet d’accroître grandement l’efficience du programme, que l’on voit comme une pratique exemplaire de pointe. La Finlande a récemment adopté cette approche, alors que rien ne démontre que la Russie, la Suède ou les États-Unis en ont fait de même.

La plupart des pays collaborent à la prestation des services de déglaçage. Par exemple, la GCC et la Garde côtière américaine ont conclu deux ententes bilatérales en matière de coordination des efforts de déglaçage sur les Grands Lacs et dans l’Arctique (comme on le mentionne dans l’étude de cas portant sur le Canada et les États-Unis). La Finlande et la Suède travaillent en étroite collaboration dans la région de la mer Baltique, et ce, sur les plans stratégique et opérationnel. Les deux pays ont mis sur pied le système de données IBNet, qu’ils utilisent tous deux en tant que système de collecte/gestion de données. Le système transmet chaque jour à ses brise-glace des prévisions sur les glaces et les changements dans l’état des glaces, en plus de diffuser des prévisions spéciales pour différentes zones marines. Pendant les hivers rigoureux, les pays nordiques partagent les tâches lorsqu’il s’agit de venir en aide au transport maritime dans la partie sud de la mer Baltique et dans le golfe de Botnie. Enfin, tous les pays produisent et utilisent une forme quelconque d’information sur les glaces, comme les prévisions des glaces, les cartes sur les glaces et ainsi de suite, qu’ils ont élaborée seuls ou dans le cadre d’une collaboration.

La Russie, la Finlande et la Suède invoquent différentes restrictions en matière de navigation et de trafic maritime. Au cours de la saison de navigation hivernale, par exemple, les navires doivent obtenir une cote de classification des glaces ou prouver leur capacité de naviguer dans les glaces s’ils sont renforcés à cet effet, alors qu’on ne vient en aide qu’aux navires qui répondent aux exigences minimales. La fermeture des ports constitue une autre façon de limiter le trafic. En Finlande, on limite les services de déglaçage dans 23 de ses 60 ports pendant la saison des glaces. Au Canada, tout navire peut s’aventurer en eaux canadiennes, et ce, peu importe sa classification des glaces, alors que tous les ports restent ouverts douze mois par année.

Dans le cadre de son Programme de déglaçage, la GCC perçoit des Droits de services de déglaçage (DSG) pendant la saison des glaces en hiver dans la partie sud du Canada. Les DSG dont prélevés sous forme de frais fixe par navire, par passage, et ce, jusqu’à huit fois pendant la saison des glaces et au plus trois fois à l'intérieur d’une période de 30 jours. En Russie, les droits des services de déglaçage varient selon la catégorie de navires et la période de l’année. En Finlande et en Suède, on n’impose aucun droit particulier pour les services de déglaçage, mais on recouvre les coûts en imposant des droits de chenalage qui dépendent de la taille du navire et de la catégorie de glaces.

4.5 Leçons apprises

Grâce à certaines activités, le Programme de déglaçage contribue à l’utilisation efficace et efficiente des ressources au-delà du programme en tant que tel, dont plus précisément en facilitant l’utilisation efficiente des ressources de la Garde côtière. En réalité, on a constaté que certaines activités particulières (comme les services d’information et de navigation dans les glaces) et techniques (comme les radars et MARINFO) sont en place de façon à réduire ainsi la dépendance des navigateurs à l'égard des brise-glace de la GCC afin qu’ils comptent davantage sur le Programme de déglaçage. Les navigateurs peuvent ainsi mieux faire preuve d’autonomie et naviguer en toute sécurité dans les glaces sans être accompagnés d’un brise-glace. En investissant dans les technologies qui permettent aux navigateurs d’accroître leur indépendance lorsqu’ils naviguent dans la glace grâce aux services dispensés dans le cadre du Programme de déglaçage, la GCC peut concentrer ses ressources de déglaçage de façon à répondre aux demandes prioritaires.

On a également remarqué que la réussite du programme dépend du climat pendant la saison de déglaçage et de la quantité de glace produite au cours d’une année donnée. La variabilité des conditions météorologiques se répercute sur les services demandés par les clients.

5. Conclusions et recommandations

5.1 Pertinence

Le Programme de déglaçage est bien harmonisé avec les priorités du ministère et de l’ensemble du gouvernement. Ainsi, il est conforme aux priorités du gouvernement fédéral qui consistent à stimuler l’économie, à appuyer les familles et les communautés, ainsi qu’à mettre en œuvre des stratégies, des lois et un résultat stratégique du ministère, qui sont tous importants. Par exemple, le programme est conforme aux priorités de la Stratégie pour le Nord du Canada que sont la souveraineté et le développement économique, ainsi qu’à certains des objectifs de la Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada. Le Programme de déglaçage est également harmonisé avec le résultat stratégique du MPO que sont les voies navigables sécuritaires et accessibles, en plus d’appuyer les priorités gouvernementales et la prospérité économique et de contribuer à assurer la sécurité, l’accessibilité et la protection des eaux canadiennes.

Dans l’évaluation, on en vient également à la conclusion que les rôles du gouvernement fédéral et de la GCC conviennent à la mise en œuvre du Programme de déglaçage. Ce Programme repose sur plusieurs textes de loi. L’autorité principale en matière de services de déglaçage découle principalement de la Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(10), qui confère au Parlement du Canada l’autorité législative en matière de navigation et de transport maritime, ainsi que de la Loi sur les océans, qui confère au ministre des Pêches et des Océans la responsabilité qui consiste à assurer le mouvement sécuritaire, économique et efficace des navires en eaux canadiennes, incluant les opérations de déglaçage et de gestion des glaces.

Enfin, cette évaluation nous permet également de réaliser que le Programme de déglaçage répond à plusieurs des besoins continus des Canadiens. Toutes les activités du Programme (aide aux passages des navires, services d’information et de navigation dans les glaces, déglaçage des ports, lutte contre les inondations/gestion des glaces, réapprovisionnement du Nord, et soutien aux efforts dans le domaine de la souveraineté) sont nécessaires. Les escortes des navires, ainsi que les services d’information et de navigation dans les glaces, contribuent à préserver la sécurité maritime en réduisant les risques de dommages que la glace cause aux navires. Cette mesure aide également à réduire le nombre d’incidents de nature environnementale qui sont sources de pollution. Le réapprovisionnement du Nord est une activité importante, puisqu’elle permet d’acheminer les denrées essentielles aux communautés nordiques, et ce, à un coût bien moins élevé que les autres options. De plus, le programme de déglaçage assure également la présence du Canada dans l’Arctique, ce qui est profitable pour la souveraineté canadienne dans cette région du pays. Le Programme de déglaçage produit un impact considérable sur le développement économique dans le Nord, ainsi sur les activités économiques dans les eaux australes. Les escortes de navires et les services de renseignements sur les glaces permettent aux sociétés de transport maritime d’emprunter les itinéraires les plus efficaces dans les eaux infestées de glaces (réduisant ainsi leurs temps de passage) en plus de les rassurer à l’effet qu’une aide est disponible en cas de besoin. L’ouverture des ports est indispensable lorsqu’il s’agit d’assurer que les navires, les installations maritimes et les infrastructures ne subissent aucun dommage attribuable à la glace et pour que les navires puissent rejoindre les installations maritimes. Sans les efforts de lutte contre les inondations, des embâcles peuvent se former et provoquer des inondations, ce qui peut ainsi entraîner des pertes de vies et de biens. Il est évident que le Programme de déglaçage joue un rôle important dans plusieurs endroits différents et qu’il permet de répondre à plusieurs besoins. Alors qu’il est difficile de prédire avec précision l’effet que le changement climatique aura sur la fraction de glace et sur les efforts de déglaçage dans l’avenir, les modèles de changement climatique et les habitudes passées nous permettent de constater qu’on aura besoin de tels services pendant encore longtemps.

5.2 Efficience

L’évaluation a permis de conclure que le Programme de déglaçage a permis une prestation efficiente des services. Il est possible de conclure ceci en appuyant les éléments de preuve recueillis lors de l’examen des documents, des entrevues, des études de cas, ainsi que des observations directes.

Dans l’ensemble, les rôles et responsabilités du Programme de déglaçage sont définis et bien compris au sein de la GCC, ainsi qu’entre la GCC et deux de ses principaux partenaires, soit le SCG et la Garde côtière américaine. Par contre, en raison des problèmes attribuables à la charge de travail, la responsabilisation en ce qui concerne la navigation dans les glaces a connu un certain relâchement, à un point tel que les spécialistes des services des glaces (SSG) à Environnement Canada ont été permis de préparer et de distribuer des itinéraires recommandés, alors qu’ils devraient se limiter à fournir de l’information sur les glaces et les conditions météorologiques et à identifier le régime des glaces longeant la route recommandée. Un SSG n’est pas un expert en matière de routage et celui-ci pourrait ne pas tenir compte de facteurs qu’on juge importants pour assurer une navigation sécuritaire et efficace. On recommande de clarifier, de documenter et de faire connaître les rôles, les responsabilités et l’imputabilité dans les régions, entre les surintendants des glaces et les surintendants du COR, en ce qui concerne l’attribution des missions aux navires.

Recommendation 1 : On recommande aux responsables du Programme de déglaçage d’assurer, en ce qui concerne les responsabilités opérationnelles des surintendants des glaces régionales, la Garde côtière canadienne devrait clarifier avec Environnement Canada, les rôles et responsabilités des spécialistes des glaces, spécifiquement en ce qui concerne les routes des glaces. 

L’évaluation a permis de constater que si des contraintes d’ordre opérationnel surviennent pendant les opérations, le Programme de déglaçage dispose de mécanismes de résolution des problèmes, telle la tenue de conférences téléphoniques entre les régions.

Le Programme de déglaçage participe chaque année au processus de planification de la flotte. La réunion nationale qui s’est déroulée en novembre 2009 à Montréal, une première, fut une excellente initiative consacrée à la disponibilité des ressources, ainsi qu’à la façon dont les intervenants pourraient unir leurs efforts afin d’accroître l’efficacité du programme.

Le Programme de déglaçage surveille son rendement par divers moyens. Par exemple, les NS, l’EPSIG, le SIDOD. L’évaluation a permis de constater que l’information sur le rendement découlant de l’EPSIG et du SIDOD ont permis de faire officiellement état des résultats du Programme de déglaçage.

Même si des mesures de reddition des comptes sur le rendement sont en place afin d’évaluer le rendement global associé à l’EPSIG, on n’est pas parvenu à quantifier la réussite de l’entente en raison des renseignements limités sur le rendement que procure le SCG. L’évaluation a également permis de conclure que le Programme de déglaçage ne mesure pas la façon dont sa collaboration avec la Garde côtière américaine a contribué à l’atteinte des résultats.

De plus, lors de l’analyse des données du SIDOD, on a constaté que le Programme de déglaçage ne produisait pas tous les renseignements sur le rendement de ses extrants opérationnels (indicateurs) et résultats stratégiques définis dans le document sur les NS. Par conséquent, la mesure du rendement est un domaine où le Programme de déglaçage pourrait accroître son efficacité. Les responsables du Programme de déglaçage devraient examiner ses différentes sources de données, comme les NS, l’EPSIG, le SIDOD, etc. pour s’assurer de recueillir des données appropriées dans le cadre d’un processus consolidé favorisant la stratégie de mesure du rendement conforme à la SGRR, ainsi qu’aux exigences de rendement des programmes et de l’évaluation.

Recommandation 2 : On recommande aux responsables du Programme de déglaçage d’élaborer et de mettre en œuvre une Stratégie de mesure du rendement (MR) conforme à la SGRR, et ce, tout en respectant les exigences de rendement des programmes et de l’évaluation. Cette stratégie de MR comporterait un profil de programme, un modèle logique, un cadre de mesure du rendement, une stratégie d’évaluation et de reddition des comptes, ainsi qu’une stratégie de collecte de données.

Les éléments de preuve obtenus lors de l’évaluation nous ont permis de conclure que les services complémentaires (comme la disponibilité de renseignements sur les glaces, les sites Web, tel MARINFO et les estacades à glaces) ainsi que les ententes de partenariat (par exemple, avec le SCG et la Garde côtière américaine) contribuent à accroître l’efficience du programme.

Des exemples de la façon dont ces services complémentaires ont permis de mettre en œuvre le programme de déglaçage de façon efficace comprennent l’achat d’un système d’imagerie par satellite pour créer des cartes sur les glaces et des itinéraires; ainsi que la réalisation d’opérations conjointes et la coopération entre les divers services de déglaçage. De plus, les Systèmes d’information sur les glaces, dont plus précisément la disponibilité de renseignements sur les glaces, ont permis d’améliorer l’efficience du programme. La prestation d’information, par exemple, pour la planification des voyages, les itinéraires recommandés sur les glaces et la navigation tactique réduit la dépendance à l'égard des brise-glace en permettant aux navigateurs de faire preuve de davantage d’autonomie.

Alors qu’on ne disposait pas d’information sur le rendement révélant la façon dont ces efficiences ont permis à la GCC de réaliser des économies sur le plan monétaire, les résultats de l’examen des documents, des études de cas et les entrevues auprès des principaux informateurs sont venus confirmer l’utilité de ces activités lorsqu’il s’agit d’accroître l’efficience du programme.

Recommandation 3 : On recommande que le Programme de déglaçage continue d’appuyer les services complémentaires (comme la disponibilité des renseignements sur les glaces, les sites Web, tel MARINFO et les estacades à glace), ainsi que les ententes de partenariat (par exemple, avec le SCG et la Garde côtière américaine) qui contribuent à accroître l’efficience du programme dans toutes les régions. Ces mesures continueront d’accroître l’efficience du programme en rendant les navigateurs plus autonomes et en réduisant la dépendance à l'égard des brise-glace.

5.3 Efficacité

Le Programme de déglaçage contribue au déplacement sécuritaire, efficace et opportun des navires dans les eaux infestées de glaces. En plus de procurer des aides dans les eaux recouvertes de glaces et des renseignements sur les glaces pour assurer les passages sécuritaires, ce programme contribue à garder les ports ouverts afin de répondre aux besoins touchant les activités commerciales, la pêche et le transport maritime. De plus, les services de déglaçage réduisent l’effet des inondations causées par les embâcles sur le fleuve Saint-Laurent, alors que le programme contribue à réapprovisionner les communautés nordiques qui ne disposent pas d’un service commercial.

Il devient de plus en plus dangereux de s’aventurer dans les glaces en raison des conditions climatiques changeantes, en particulier dans l’Arctique. De plus, le transport maritime sur les Grands Lacs et dans l’Arctique ne cesse de s’intensifier. Ces deux facteurs continueront de favoriser une demande croissante au niveau des nombreux services de déglaçage, comme la reconnaissance des glaces, les cartes des glaces, l’aide au passage des navires et ainsi de suite.

Quatre principaux documents facilitent la mise en œuvre des services de déglaçage :

  • Directives conjointes de l'industrie et de la Garde côtière canadienne concernant le contrôle des pétroliers et des transporteurs de produits chimiques en vrac dans les zones de contrôle des glaces de l'est du Canada, une responsabilité identifiée dans le PE entre TC et la GCC.
  • Niveaux de service (NS)
  • Accord prévoyant la coordination des activités de déglaçage du Canada et des États-Unis d’Amérique sur les Grands Lacs et la voie maritime du Saint-Laurent (entente entre le Canada et les États-Unis)
  • Entente de partenariat de services d’information sur les glaces (EPSIG).

Les documents devraient faire régulièrement l’objet d’un examen et d’une mise à jour pour s’assurer qu’ils demeurent d’actualité. La vérificatrice générale du Canada souligne d’ailleurs l’importance d’une telle démarche, elle qui a déjà évoqué le besoin de voir à ce que les normes et les niveaux de service à l'échelle nationale soient à jour. Il y a place à l’amélioration à cet égard. Deux des ententes comportaient un cycle d’examen d’une durée de cinq ans, alors que tel n’était pas le cas des deux autres, dont plus précisément les directives conjointes et les niveaux de service.

Les directives conjointes sont très désuètes. L’entente dont Transports Canada est responsable n’a fait l’objet d’aucune révision depuis 1979, et ce, malgré un examen en 2005. Cette entente est également vague et ne peut favoriser les opérations de façon efficace. Compte tenu de la possibilité de torts graves à l’environnement que pourraient causer des déversements de pétrole ou de produits chimiques dans l’environnement marin, ces directives devraient faire constamment l’objet d’une mise à jour.

La mesure dans laquelle les clients considèrent que les services de déglaçage devraient être réceptifs à leurs besoins varie quelque peu. La capacité du Programme de déglaçage de répondre à des demandes croissantes ou changeantes se trouve atténuée par sa capacité en matière de services. Alors que les commentaires des clients sont généralement positifs, certains commentaires et d’autres réactions témoignent de certaines préoccupations. Même si on a publié une nouvelle version des NS en mai 2010, celle qui était en vigueur au cours de la période correspondant à l’évaluation remontait à 2001. Les clients et le personnel du programme ont souligné que les conditions ont évolué depuis ce temps, à un point tel que la version de 2001 était désuète. Une période de 10 ans entre les mises à jour est trop longue en raison des besoins en constante évolution des clients du Programme de déglaçage et des changements éventuels dans la capacité de la flotte de brise-glace.

Recommandation 4 : On recommande que le Programme de déglaçage fasse l’objet d’un cycle d’examen et de mise à jour à tous les cinq ans pour toutes les ententes concernant la mise en œuvre des services de déglaçage afin de suivre ainsi le rythme des besoins en constante évolution des clients et la capacité changeante de mise en œuvre des services dans le cadre du Programme de déglaçage.

Les niveaux de service identifient les délais d’intervention souhaités au niveau des services d’aide au passage aux navires, des installations et de l’entretien, ainsi que des services de lutte contre les inondations. Pour la période couverte par l’évaluation, le Programme de déglaçage atteint généralement ces objectifs plus de 90 % du temps.

Cependant, les niveaux de service en 2001 ne comprenaient pas le système de priorisation du Programme de déglaçage, qui permet de répartir les demandes de services entre cinq niveaux de priorité. De plus, les priorités, telles qu’elles sont définies, manquent de clarté, de détails et couverture en ce qui concerne tous les services de traversiers, ce qui suscite ainsi des interprétations différentes et la confusion. Alors qu’on a modifié la formulation de la deuxième priorité touchant les services de traversiers après un atelier qui s’est tenu en novembre 2009, on recommande d’intégrer officiellement le système de priorisation au document sur les niveaux de service du Programme de déglaçage.

Recommandation 5 : On recommande que le langage utilisé afin de formuler les demandes de service pour les cinq niveaux de priorité du système de priorisation du Programme de déglaçage qu’on retrouve énoncés dans le document sur les niveaux de service soit plus clair et plus détaillé précisément en ce qui concerne la couverture des services de traversiers.

Le Programme de déglaçage ne dispose pas de données de rendement les services dispensés dans le cadre de l’EPSIG. Les données opérationnelles constituent une importante source d’information qui contribue à maintenir les services et les ententes à jour et en vigueur.

Recommandation 6 : On recommande aux responsables du Programme de déglaçage d’assurer, en ce qui concerne l’EPSIG, la présentation de rapports réguliers (mensuels, saisonniers ou les deux ou autres selon ce qu’on jugera acceptable dans le cadre du Programme de déglaçage) que le SCG remettra au gestionnaire du Programme de déglaçage.

5.4 Économie

L’évaluation a permis d’en déduire que le Programme de déglaçage a produit suffisamment d’extrants afin de présenter le résultat souhaité au plus faible coût. Dans l’ensemble, le programme a généralement été en mesure de maintenir ses niveaux de service à plus de 90 % (graphique 12) malgré une diminution du nombre de navires disponibles (tableau 3).

De plus, grâce à la collaboration entre la GCC et la USCG sur les Grands Lacs, le Programme de déglaçage a vu ses ressources diminuées, alors que deux navires de la GCC évoluent sur les Grands Lacs et un effet levier des partenariats d’au plus neuf navires de la USCG tout en entretenant les niveaux de service.

Une analyse comparative de la documentation a permis de comparer les services de déglaçage au Canada avec ceux de quatre pays (Russie, Finlande, Suède et les États-Unis d’Amérique) en ce qui concerne les modèles de prestation (privé ou public) et de comparer les ressources, soit la flotte et les droits de services. En résumé, on est venu à la conclusion que le Canada possède la plus vaste flotte de brise-glace au monde. Les brise-glace canadiens sont polyvalents, ce qui permet d’accroître l’efficience globale de la flotte que l’on voit comme une pratique exemplaire de pointe. La Russie, la Finlande et la Suède ont imposé des restrictions quant aux types de navires qui peuvent bénéficier de services de déglaçage, alors que la Russie et la Finlande perçoivent des droits pour la prestation des services de déglaçage.

Les responsables du Programme de déglaçage pourraient examiner la façon dont les autres pays offrent leurs services de déglaçage afin de déterminer si la GCC peut en tirer des leçons et les mettre ensuite en application au Canada. Par exemple la GCC pourrait revoir l’administration des droits de services, les modèles de prestation (privé ou public ou un mélange des deux) ou limiter les services à certains ports. En comparant la façon dont les autres pays offrent leurs services, la GCC pourrait mettre en place des techniques qui ont connu un certain succès dans les autres pays et minimiser ainsi davantage l’utilisation des ressources consacrées à la prestation des services. 

6. Plan d'action de gestion

Plan d'action de gestion – Programme de déglaçage


Recommandations

Plan d'action de gestion

Mise à jour du rapport de situation

Mesures complétées

Mesures en cours

Échéance

Recommendation 1 :
On recommande aux responsables du Programme de déglaçage d’assurer, en ce qui concerne les responsabilités opérationnelles des surintendants des glaces régionales, la Garde côtière canadienne devrait clarifier avec Environnement Canada, les rôles et responsabilités des spécialistes des glaces, spécifiquement en ce qui concerne les routes des glaces. 

 

 

 

 

L’EPSIG (2005) définit clairement les fonctions des SSG (p. 11) :
« Les fonctions des SSG sont limitées à la délivrance d’informations et excluent notamment toute prise de décisions et tout rapport sur les routes des navires et la navigation des navires qui demeurent la responsabilité de la GCC. » (traduction libre)

 

En accord avec le directeur du SCG, le gestionnaire du
Programme de déglaçage enverra un rappel aux officiers sur leurs rôles et responsabilités aux moments appropriés – par ex. lors de l’embauche d’un nouveau surintendant des glaces. Un tel rappel a été délivré en décembre 2010.

 

Mesure achevée

 

 

 

 

 

 

 

Recommandation 2 :On recommande aux responsables du Programme de déglaçage d’élaborer et de mettre en œuvre une Stratégie de mesure du rendement (MR) conforme à la SGRR, et ce, tout en respectant les exigences de rendement des programmes et de l’évaluation. Cette stratégie de MR comporterait un profil de programme, un modèle logique, un cadre de mesure du rendement, une stratégie d’évaluation et de reddition des comptes, ainsi qu’une stratégie de collecte de données.

Le Programme de déglaçage appuie cette initiative et élaborera une stratégie de mesure du rendement (SMR) qui traitera de la gestion, de la responsabilisation et des facteurs de risque associés au Programme de déglaçage.

 

De plus, en vertu du Plan d’action de mesure du rendement du MPO, le programme a présenté une SMR à la Direction de l’évaluation du MPO.

Version préliminaire de la stratégie de mesure du rendement (SMR) élaborée.

La Direction de l’évaluation du MPO examinera et fournira des commentaires sur la SMR mise à jour du Programme de déglaçage.

 

 

 

Finaliser et mettre en œuvre la stratégie de mesure du rendement approuvée (par le MPO et le commissaire de la GCC) dans l’ensemble du programme.

Mars 2011

 

 

 

 

 

Mars 2012

Recommandation 3 :
On recommande que le Programme de déglaçage continue d’appuyer les services complémentaires (comme la disponibilité des renseignements sur les glaces, les sites Web, tel MARINFO et les estacades à glace), ainsi que les ententes de partenariat (par exemple, avec le SCG et la Garde côtière américaine) qui contribuent à accroître l’efficience du programme dans toutes les régions. Ces mesures continueront d’accroître l’efficience du programme en rendant les navigateurs plus autonomes et en réduisant la dépendance à l'égard des brise-glaces.

Le Programme de déglaçage appuie en permanence la prestation de services complémentaires qui accroissent l’autonomie du navigateur et réduisent le recours aux brise-glaces. Étant donné que la flotte vieillit et est sujette à des défaillances grandissantes, le Programme de déglaçage prête attention au développement et au soutien de services complémentaires afin de communiquer des informations de haute qualité aux marins. Le Programme de déglaçage a pris cette voie il y a des années par l’entremise du lancement de projets de R et D, de l’utilisation accrue d’images-satellite et de l’amélioration de l’accessibilité des informations concernant l’état de la glace sur les sites Web. Cependant, il faut souligner que les escortes de brise-glace seront encore nécessaires étant donné qu’aucune autre solution ne peut être fournie aux marins lorsque l’état, l’épaisseur et la concentration de la glace est trop sévère.

Le Programme de déglaçage travaille en étroite collaboration avec le Service canadien des glaces afin d’élaborer de nouveaux outils, notamment des images-satellite, et de communiquer des informations de haute qualité aux marins.

- Un projet de R et D est en cours depuis deux ans. Ce projet vise à faire la différence, surtout dans l’Arctique, entre la glace de première année et la glace de plusieurs années (plus dangereuse). Ce projet est financé par la GCC, TC et RNCan et a retenu l’attention de la communauté internationale.

Ce programme collabore également avec le National Hydraulics Center afin de tester un modèle de pression des glaces. Ce modèle fournira les informations nécessaires pour déterminer les Régions où la concentration de la glace peut causer des problèmes pour la navigation, et par conséquent, soutenir des améliorations de la navigation dans les glaces.

Étant donné qu’il s’agit de projets de R et D, leur achèvement dépend des résultats obtenus ou des fonds disponibles. En ce qui concerne le projet de détection des glaces dangereuses, les responsables recherchent actuellement un financement auprès de l’industrie pétrolière.

Les responsables de programme estiment que la recommandation est respectée en permanence.

Mesure achevée

Recommandation 4 : On recommande que le Programme de déglaçage fasse l’objet d’un cycle d’examen et de mise à jour à tous les cinq ans pour toutes les ententes concernant la mise en œuvre des services de déglaçage afin de suivre ainsi le rythme des besoins en constante évolution des clients et la capacité changeante de mise en œuvre des services dans le cadre du Programme de déglaçage.

Le Programme de déglaçage appuie cette recommandation afin d’éviter des ententes périmées. Dans le cadre de leurs renouvellements, elles sont toutes fondées sur un cycle quinquennal à l’exception d’une seule. L’autre entente (exigences de l’entente du groupe de travail conjoint industrie/GCC sur le déglaçage) est avec l’industrie et est en cours de révision. La GCC a informé l’industrie à l’automne dernier qu’elle souhaitait inclure un cycle de renouvellement quinquennal.

Toutes les ententes à l’exception d’une seule sont désormais fondées sur un cycle quinquennal.

S’assurer que la dernière entente inclut un cycle de renouvellement quinquennal. La GCC prévoit que cette dernière entente sera renouvelée en mars 2011.

Mars 2011

Recommandation 5 ::On recommande que le langage utilisé afin de formuler les demandes de service pour les cinq niveaux de priorité du système de priorisation du Programme de déglaçage qu’on retrouve énoncés dans le document sur les niveaux de service soit plus clair et plus détaillé précisément en ce qui concerne la couverture des services de traversiers.

Les responsables du programme de déglaçage considèrent que la terminologie utilisée relativement aux priorités de ces niveaux de service est claire. Cependant, le Programme de déglaçage reconnaît que l’application de ces priorités, et particulièrement celle relative aux services des traversiers, peut parfois être difficile à accepter par sa clientèle compte tenu des délais de service qu’elle peut occasionner à certains clients. À ce titre, le Programme de déglaçage saisira toutes les occasions de préciser la terminologie de ses niveaux de service lors des réunions avec ses clients.

Un document révisé sur les niveaux et les normes de service a été publié sur l’internet en mai 2010. Ce document inclut une plus grande précision sur la priorisation. De plus, l’industrie a été consultée en juin 2010 eu égard aux exigences relatives aux brise-glaces et aux niveaux de service. Des précisions sur la priorisation des traversiers ont été exprimées et acceptées.

 

Mesure achevée

Recommandation 6 :
On recommande aux responsables du Programme de déglaçage d’assurer, en ce qui concerne l’EPSIG, la présentation de rapports réguliers (mensuels, saisonniers ou les deux ou autres selon ce qu’on jugera acceptable dans le cadre du Programme de déglaçage) que le SCG remettra au gestionnaire du Programme de déglaçage.

 

Le Programme de déglaçage appuie cette recommandation. En fait, la présentation de rapports réguliers est déjà incluse dans l’EPSIG avec Environnement Canada (Service canadien des glaces). Le Programme de déglaçage en a discuté avec le SCG et les deux organismes ont convenu de s’assurer que des rapports sont fournis régulièrement. 

 

 

 

 

Mesure achevée

Annexe A- Matrice d’évaluation

Matrice d’évaluation du programme de déglaçage

QUESTIONS

INDICATEURS

MÉTHODOLOGIE

PERTINENCE

1. Dans quelle mesure les objectifs du Programme de déglaçage sont-ils harmonisés avec les priorités du ministère et de l’ensemble du gouvernement?

Degré d’harmonisation entre les objectifs du Programme de déglaçage et les priorités du gouvernement du Canada.

  • Examen de documents
  • Entrevues

Degré d’harmonisation entre les objectifs du Programme de déglaçage et les résultats stratégiques du MPO.

Mesure dans laquelle des changements seraient nécessaires afin de mieux harmoniser les priorités du ministère.

2. Le rôle actuel du gouvernement fédéral et de la GCC est-il approprié lorsqu’il s’agit de mettre en œuvre le Programme de déglaçage?

Documents prouvant les obligations du gouvernement du Canada à l'égard du Programme de déglaçage et des renseignements sur les glaces, dont principalement les ententes signées et les documents sur les niveaux de service.

  • Examen de documents
  • Entrevues

 

Documents prouvant les obligations du gouvernement du Canada à l'égard de la sécurité maritime, des aides à la navigation, etc.

3. Dans quelle mesure le Programme de déglaçage permet-il de répondre à un besoin actuel et continu?

Preuve/démonstration du besoin du Programme de déglaçage au sein de la communauté du transport maritime, ainsi qu’aux yeux de la population en général.

  • Examen de documents
  • Entrevues
  • Observation directe
  • Sondage

Preuve d’un besoin futur de services de déglaçage et du Programme de déglaçage.

Preuve des conséquences advenant l’inexistence du programme.

Recoupement des objectifs entre les programmes.

EFFICIENCE

4. Dans quelle mesure la structure de gouvernance est-elle claire, appropriée et efficace pour le Programme de déglaçage?

Perception en ce qui concerne la structure de gouvernance, soit les rôles, les responsabilités et l’imputabilité en rapport avec le Programme de déglaçage et à savoir s’ils sont clairement définis, compris et efficaces.              

  • Examen des documents
  • Entrevues
  • Études de cas

Preuve d’un processus de traitement des contraintes opérationnelles.

5. Dans quelle mesure la conception et la mise en œuvre du Programme de déglaçage sont-elles claires, appropriées et efficaces?

Preuve à l’effet qu’une stratégie de mesure du rendement, des paramètres et des objectifs de rendement sont en place et clairement définis, appropriés et efficients.

  • Examen des documents
  • Entrevues
  • Études de cas
  • Observation directe

 

Mesure dans laquelle le processus de planification actuel (plans stratégiques) est approprié et efficient.

Mesure dans laquelle les données recueillies servent à des fins décisionnelles.

Mesure dans laquelle les éléments/facteurs ont eu un impact sur le rendement du Programme de déglaçage.

6. Dans quelle mesure pourrait-on accroître l’efficience du Programme de déglaçage et de ses activités?

Mesure dans laquelle on offre des alternatives ou des services complémentaires qui pourraient avoir un impact sur l’efficience du Programme de déglaçage.

  • Examen des documents
  • Entrevues
  • Études de cas

Mesure dans laquelle les partenariats et les ententes avec les intervenants augmentent ou réduisent l’efficience du Programme de déglaçage.

Mesure dans laquelle le Programme de déglaçage est efficient par rapport aux autres alternatives.

Mesure dans laquelle les efforts de recherche et développement dans le cadre du Programme de déglaçage pourraient accroître l’efficience des services offerts et des services qu’on doit offrir dans l’avenir.

EFFICACITÉ

7. Dans quelle mesure le Programme de déglaçage a-t-il atteint ses trois objectifs?

Mesure dans laquelle le Programme de déglaçage a facilité le transport maritime, de façon sécuritaire et en temps opportuns, dans les eaux couvertes de glace et dans les environs.

  • Examen des documents
  • Entrevues
  • Étude de cas
  • Base de données des programmes
  • Sondage

Mesure dans laquelle le Programme de déglaçage a minimisé les effets des inondations causées par les embâcles sur le fleuve Saint-Laurent.

Mesure dans laquelle le Programme de déglaçage a porté assistance pour le réapprovisionnement des collectivités nordiques lorsqu’il n’y a pas de service commercial.

8. Dans quelle mesure des ententes sont-elles en place, à jour et efficaces lorsqu’il s’agit d’appuyer la mise en œuvre du Programme de déglaçage?

Mesure dans laquelle le document sur les niveaux de service, les directives conjointes, l’Accord canado-américain et l’EPSIG sont approuvés, pertinents, à jour et efficaces lorsqu’il s’agit de produire les résultats attendus du Programme de déglaçage.

  • Examen des documents
  • Entrevues
  • Étude de cas
  • Sondage
  • Observation directe

Mesure dans laquelle les ententes sont comprises, mises en œuvre et appliquées de façon cohérente d’une région à l’autre.

ÉCONOMIE

9. Dans quelle mesure fait-on un usage économique du Programme de déglaçage?

Mesure dans laquelle le Programme de déglaçage fait appel au moins de ressources possible afin de réaliser ses activités et de produire ses extrants.

  • Examen des documents
  • Entrevues
  • Base de données des programmes
  • Examen des documents

 

Mesure dans laquelle on pourrait envisager de faire appel à des alternatives économiques et abordables au Programme de déglaçage.


1http://www.glsls-study.com/French%20Site/accueil(FR).html
2L’entente opérationnelle est en vigueur depuis septembre 1995 entre la GCC et le gouvernement du Québec.
3 Niveaux de service des opérations de déglaçage
4 Rapport d’évaluation des risques du changement climatique
5 The North articles: Securing the Northwest Passage Essential, le 6 novembre 2008
6 Dry Cargo Resupply Program Activity Summary Shipping Year 2009
7 Rapport d’évaluation du changement climatique
8 Garde côtière canadienne. Structure organisationnelle régionale standard, le 28 août 2007.
9 Structure d’organisation régionale normalisée – Tâches du surintendant du déglaçage (Services maritimes). Le 28 août 2007.
10 Les systèmes d’information sur les glaces comprennent les systèmes suivants : détecteurs de l’épaisseur des glaces, modèle d’itinéraire sur les glaces, ICEggs, système intégré sur les glaces, système de radar perfectionné, radar à polarisation croisée, radar maritime virtuel IceNav, radar d’identification des dangers sur les glaces, etc.
11 Lavaltrie, Lanoraie & Yamachiche. Floating Booms: Master Plan. Garde côtière canadienne. Décembre 2009.
12 Ibid.
13 Lavaltrie, Lanoraie & Yamachiche Floating Booms. Master Plan. Garde côtière canadienne. Décembre 2009.