Archivé – Évaluation de l’initiative des pêches commerciales intégrées de l’atlantique (IPCIA)


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Numéro de projet 6B118
27 mai 2010

Table des matières

Disponsible sur demande

Acronymes

PAGRAO
Programme autochtone de gestion de ressources aquatiques et océaniques
OR
Organismes regroupés
APECA
Agence de promotion économique du Canada atlantique
SMA
Sous-ministre adjoint
SRAPA
Stratégie relative aux pêches autochtones
SDRHA
Stratégie de développement des ressources humaines autochtones
IPCIA
Initiative des pêches commerciales intégrées de l’Atlantique
PAGHRI
Programme autochtone de gestion de l'habitat dans les régions intérieures
APC
Atlantic Policy Congress of First nations Chiefs Secretariat
PGA
Politiques et gouvernance autochtones
PCEA
Partenariat pour les compétences et les emplois autochtones
FISCFA
Fonds d’investissement stratégique dans les compétences et la formation des Autochtones
PEE
Plan d’expansion d’entreprise
ESEE
Équipe de soutien à l’expansion des entreprises
SACO
Service d’assistance canadienne aux organismes
SPDPC
Source de possibilités de développement des pêches commerciales
EPC
Entreprise de pêche commerciale
CLPC
Coordonnateur de liaison des pêches commerciales
MPO
Ministère des Pêches et des Océans
DG
Directeur général
SM
Sous-ministre
GPA
Gestion des pêches et de l’aquaculture
PAP
Programme d’accès aux pêches
RCP
Réseau de connaissances sur les pêches
SGP
Système de gestion des pêches
ETP
Employé à temps plein
RHDCC
Ressources humaines et Développement des compétences Canada
MAINC
Ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien
PAG
Plan d’action de gestion
SGI
Système de gestion de l’information
PNMM
Premières nations micmaques et malécites
IAM
Initiative de l’après-Marshall
IPCIP
Initiative des pêches commerciales intégrées du Pacifique
MR
Mesure du rendement
CVAR
Cadre de vérification axé sur les résultats
DGR
Directeur général régional
CGRR
Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats
CSC
Cour suprême du Canada
ANS
Accord sur les niveaux de service
CSPA
Comité supérieur des politiques autochtones
CT
Conseil du Trésor

 

1.0 Sommaire

1.1 Contexte du programme

L’Initiative des pêches commerciales intégrées de l’Atlantique (IPCIA ou l’Initiative) lancée en 2007 est un programme important de paiement de transfert du ministère des Pêches et des Océans du Canada (MPO ou le Ministère) visant à préserver l’investissement public considérable consenti dans les pêches commerciales des Premières nations micmaques et malécites (PNMM) aux termes de l’Initiative de l’après-Marshall (IAM) et à collaborer avec les PNMM pour continuer de renforcer leur capacité à gérer des entreprises de pêches commerciales dynamiques et participer à la cogestion des pêches commerciales intégrées avec les autres pêcheurs commerciaux. L’Initiative touche 34 PNMM en Nouvelle-Écosse, au Nouveau-Brunswick, dans l’Ïle-du-Prince-Édouard et en Gaspésie au Québec. Le programme est conçu pour être exécuté sur cinq exercices de 2007-2008 à 2011-2012. Son budget s’élève à 55,1 millions de dollars. 

1.2 Objet de l’évaluation

Le MPO procède à une évaluation de l’IPCIA pour répondre à l’exigence imposée par le Conseil du Trésor dans le cadre de la Politique sur les paiements de transfert (2008). Cette évaluation vise principalement à déterminer si la conception du programme permet d’atteindre les objectifs de l’IPCIA et à en examiner la structure et la gestion (notamment la mesure dans laquelle il y a eu mesure du rendement). En outre, conformément à la Politique sur l’évaluation (2009), qui encourage une approche d’optimisation des ressources, l’évaluation, en plus de porter sur les éléments formatifs, devra également comporter un examen de la pertinence et du rendement du programme, y compris, dans la mesure du possible, une évaluation des extrants produits et des résultats à court terme réalisés et l’efficience et la rentabilité du programme. L’évaluation, qui couvre la période de 2007-2008 au 30 septembre 2009, consistait à affiner le plan d’évaluation, à examiner et résumer l’information à partir des données existantes (dossiers du programme de l’IPCIA) ainsi qu’à collecter et analyser de nouvelles données.

1.3 Méthodologie

L’évaluation a été menée en trois grandes phases. La Phase I a consisté à élaborer un plan de travail détaillé qui a été mis en œuvre au cours des phases ultérieures. La Phase II a consisté à mener des recherches sur le terrain alors que la Phase III a été consacrée à l’analyse de l’information et des données collectées et à la préparation des rapports.

 Voici les différentes étapes de la Phase I du projet :

  • Bien comprendre l’IPCIA en examinant la documentation du programme et en menant des entrevues préliminaires avec des représentants de l’IPCIA travaillant à la gestion et à la mise en œuvre;
  • Élaboration d’un plan de travail détaillé comprenant un profil de l’IPCIA, une définition des thèmes de l’évaluation, les questions, les indicateurs, les sources de données, la méthodologie et un plan d’analyse des données, ainsi que la présentation des outils de collecte des données utilisés pour l’évaluation.

Voici les principales composantes de la recherche sur le terrain réalisée à la Phase II :

  • Examen approfondi de la documentation pour répondre aux questions de l’évaluation sur la nécessité du programme de l’IPCIA; 
  • Examen documentaire de programmes similaires mis en œuvre au Canada;
  • Examen de la documentation sur d’autres programmes et modèles; 
  • Examen des accords de contribution signés dans le cadre du programme;
  • Collecte et examen des données sur le rendement de l’IPCIA fournies par la direction de l’IPCIA;  
  • Entrevues avec 69 informateurs clés, dont 9 gestionnaires et directeurs du MPO, 10 représentants du programme de l’IPCIA, 16 autres personnes travaillant à l’exécution de l’IPCIA, 23 représentants des entreprises de pêches commerciales (EPC) des PNMM, 6 représentants des PNMM non participantes et 6 intervenants extérieurs.
  • 10 études de cas des PNMM participantes comprenant une analyse approfondie des extrants et des résultats de l’IPCIA au sein des PNMM; 26 entrevues avec divers intervenants du programme et des représentants des communautés, un examen général des procédures, des structures de gouvernance et des mécanismes de gestion documentés des EPC.

Au cours de la Phase III, une analyse détaillée des données a été effectuée pour répondre aux questions de l’évaluation et préparer le rapport de l’évaluation.

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1.4 Principaux résultats et conclusions

Voici les principales conclusions de l’évaluation de l’IPCIA :

1. Les objectifs de l’IPCIA sont conformes aux résultats stratégiques ministériels et aux priorités du gouvernement.
L’examen des dossiers et des documents, ainsi que les observations des représentants du MPO, montrent des liens clairs entre les objectifs de l’IPCIA et un des grands résultats stratégiques de « Pêches et aquaculture durables » du Ministère et de la sous-activité Gestion des pêches visant à assurer « l’utilisation durable des ressources par une étroite collaboration avec les utilisateurs des ressources et les intervenants ».De plus, l’IPCIA est conforme à la priorité du Renouvellement des pêches visant à « instaurer un système de gouvernance habilitant et transparent… tout en assurant la durabilité de la ressource », et les discours du Trône de 2004, 2007, 2008 et 2010 qui soulignaient le rôle du gouvernement fédéral dans le soutien au développement économique, à l’amélioration de la gouvernance, à l’éducation et à l’acquisition de compétences professionnelles dans les communautés autochtones.

2. L’IPCIA est nécessaire dans la région de l’Atlantique.
L’examen des documents disponibles de même que les entrevues avec les informateurs clés indiquent que certains stocks de poissons diminuent rapidement et que les prix des stocks encore abondants ont baissé en raison de la récession et de la lenteur de la reprise sur les marchés mondiaux. D’autre part, le coût d’exploitation des entreprises de pêche augmente en raison de la hausse du prix du carburant. Dans ces conditions, les programmes qui visent le renforcement des capacités commerciales des PNMM pour les aider à mieux gérer leurs entreprises de pêche et à participer à la cogestion des ressources sont essentiels. L’IPCIA est également nécessaire pour assurer le maintien des investissements publics considérables engagés dans les PNMM aux termes de l’Initiative de l’après- Marshall.

3. L’IPCIA ne fait pas double emploi avec d’autres programmes fédéraux et provinciaux, mais les complète.
L’IPCIA complète d’autres programmes (p.ex., PAGRAO, Ulnooweg, SACO, APECA, MAINC, RHDCC, etc.) mis en œuvre dans la région et qui partagent les mêmes objectifs, en offrant des services de développement des entreprises et de cogestion plus particulièrement adaptés aux besoins des PNMM. Alors que les autres programmes offrent des services généraux en développement d’entreprise, en économie, en acquisition de compétences et développement communautaire, l’IPCIA est la seule initiative conçue spécialement pour répondre aux besoins des PNMM en matière de pêche, de gestion commerciale et de cogestion.

4. L’IPCIA est perçue comme ayant réussi à atteindre ses objectifs et à produire les extrants nécessaires.
Une majorité des informateurs clés estiment que l’IPCIA a réussi à atteindre ses objectifs1 . De plus, les résultats de l’examen des documents et des dossiers montrent que l’IPCIA a réussi à créer les extrants prévus. Depuis le lancement de l’IPCIA en 2007-2008, 26 PNMM se sont jointes au programme, 24 des EPC des PNMM ont préparé des plans d’activités et de formation, 12 ont documenté leur structure de gouvernance et 15 ont commencé à utiliser un nouveau logiciel de gestion des pêches. L’IPCIA a financé plus de 84 postes dans les pêches et a organisé 119 réunions de cogestion. On a constaté au cours de l’évaluation la bonne qualité des extrants produits. Par exemple, les plans d’expansion et de formation examinés dans les études de cas répondent aux exigences de l’IPCIA concernant la qualité et l’intégralité. Les documents décrivaient en détail tous les aspects des besoins d’expansion et de formation des EPC et contenaient des stratégies appropriées. De plus, plus de 71 % (n=15) des EPC des PNMM se disent satisfaites ou très satisfaites des services qu’elles ont reçus.

5. Malgré les progrès réalisés pour accroître la participation des PNMM aux activités du programme, les PNMM non participantes connaissent toujours mal l’IPCIA.
Malgré d’importants efforts promotionnels déployés par la direction de l’IPCIA, la majorité des PNMM non participantes ne connaissent toujours pas l’Initiative, la moitié des coordonnateurs des pêches (n=3) indiquant qu’ils ne la connaissent pas du tout. En général, les communautés ont indiqué qu’elles avaient décidé de ne pas participer à l’IPCIA afin d’éviter tout lien avec les programmes du gouvernement du Canada. Mais les réalisations de l’IPCIA dans d’autres communautés participantes encouragent certaines à adhérer.

6. L’IPCIA a réussi à avoir des répercussions diverses dans les communautés des PNMM.
L’IPCIA a notamment obtenu de bons résultats dans les domaines suivants2 :

  • améliorer l’accès des PNMM à la gestion de l’information sur la pêche, comme l’utilisation des systèmes de gestion des pêches; 
  • améliorer les capacités des communautés en finançant des postes qualifiés comme celui de coordonnateur des pêches;
  • améliorer l’accès des PNMM aux possibilités d’expansion des entreprises et de diversification comme la modernisation des bateaux et des infrastructures;
  • améliorer les compétences des PNMM pour assurer une pêche sécuritaire et réussie;
  • améliorer les relations avec le MPO et d’autres intervenants. Par exemple, susciter des attitudes positives et un milieu de travail professionnel; 
  • renforcer les capacités de gestion des EPC des PNMM, notamment par des plans d’expansion et de formation;
  • créer des structures de gouvernance solides dans les EPC, notamment des politiques et des procédures organisationnelles.

L’Initiative a également obtenu des résultats assez satisfaisants dans les domaines suivants :

  • augmenter la participation des PNMM à la cogestion des ressources avec l’aide des coordonnateurs de liaison des pêches commerciales (CLPC);
  • améliorer les capacités des PNMM à participer pleinement à la pêche commerciale en renforçant leur rôle décisionnel et leur capacité de pêche;
  • renforcer la capacité des PNMM à contribuer à la conservation des ressources, notamment par le respect des règles et l’utilisation de pièges biodégradables.

L’IPCIA a également obtenu des résultats assez satisfaisants concernant les impacts économiques, notamment la création d’emplois dans les communautés des PNMM, la formation de spécialistes des pêches au sein des PNMM et l’amélioration de la viabilité économique des pêches.

7. Ces impacts de l’IPCIA sont attribuables à plusieurs facteurs.
Les bons résultats de l’IPCIA ont été rendus possibles grâce à une solide planification et à la tenue de consultations auprès des communautés au début du programme, ce qui a permis d’inclure plusieurs composantes novatrices dans la conception. Par exemple, l’IPCIA a fait participer les organisations des Premières nations à la prestation directe des services au niveau de la communauté; elle a recruté des CLPC pour représenter les PNMM aux réunions de cogestion; et elle a créé l’équipe de soutien à l’expansion des entreprises (ESEE) afin de faciliter la participation des PNMM aux activités de l’IPCIA. Ces innovations n’existent pas dans les autres programmes qui desservent les PNMM dans la région de l’Atlantique. De plus, l’IPCIA a une structure de gouvernance et une conception d’exécution simples et claires et dispose d’un certain nombre de guides (p.ex., Guide des demandes à l’IPCIA à l’intention des PNMM) et de procédures (p. ex., Manuel sur les procédures et les rapports pour les bénéficiaires des accords de contribution, Composante 4 – Source de possibilités de développement des pêches commerciales (SPDPC) – Procédures de demande, etc.) qui on contribué à sa réussite. Certains facteurs ont freiné sa réussite : Limite du financement, soutien limité de l’ESEE, relations historiques entre le gouvernement et les PNMM et participation limitée des bureaux régionaux du MPO à l’exécution du programme.

8. Des améliorations sont encore possibles, mais la conception générale de la structure d’exécution est appropriée pour réaliser les résultats prévus et contribuer à l’exécution efficace et efficiente du programme.
Les informateurs clés (note moyenne de 4,7 parmi les gestionnaires du MPO et les autres participants, et 4,7 parmi les représentants des programmes du MPO; 90 % (n=19) des PNMM et 80 % (n=4) des intervenants) se disent généralement satisfaits de la structure d’exécution de l’IPCIA, soulignant en particulier la transparence, la clarté et la simplicité de l’exécution, l’approche par étapes, l’approche innovatrice pour limiter le rôle du MPO et faire participer les organisations des Premières nations, les politiques et les procédures faciles à comprendre et la portée qui tient compte de tous les aspects du développement des entreprises de pêche. Les préoccupations exprimées concernaient généralement le moment choisi et la lenteur du processus d’exécution, l’insuffisance du soutien de l’ESEE et de la participation des bureaux régionaux du MPO à l’exécution.

9. Aucune modification et aucun changement n’ont été apportés à la conception et à l’exécution de l’IPCIA, et le programme a été largement mis en œuvre comme prévu.
Plusieurs changements apportés à l’exécution du programme ont été jugés positifs.

10. La Stratégie de mesure du rendement de l’IPCIA est adéquate pour mesurer les résultats du programme.
L’équipe d’évaluation a effectué une analyse comparative de la stratégiede mesure du rendement (MR) de l’IPCIA et du modèle logique pour voir dans quelle mesure elle était axée sur les résultats, fondée sur une chaîne de résultats logique et mise en œuvre de façon systématique avec une collecte régulière des données. Il a été conclu que la stratégie de MR contient suffisamment d’indicateurs qualitatifs (p. ex., efficacité des structures de gouvernance, niveaux d’expérience du personnel, résultats de l’évaluation de la formation, EPC évaluées et gestion et gouvernance) et quantitatifs (p. ex., accords de contribution signés, fonds distribués, nombre de jours de formation, nombre de réunions de cogestion, nombre de PNMM utilisant le SGP, etc.) pour bien mesurer ses extrants et ses impacts attendus, et qu’elle comprend également les mécanismes de collecte de données nécessaires. De plus, les directeurs, les gestionnaires et les représentants du programme du MPO interrogés (n=17) ont donné une note moyenne de 4,4 sur 5 lorsque nous leur avons demandé si la stratégie de RM était adéquate pour mesurer les résultats du programme et si l’IPCIA avait également réussi à collecter les données nécessaires à partir des indicateurs de rendement. 

11. L’IPCIA est une initiative efficiente et économique.
Les informateurs clés estiment que le programme de l’IPCIA est rentable (sur une échelle de 1 à 5, les gestionnaires du MPO ont donné une note de 4,5, les autres participants ont donné une note de 4,4, et les représentants du programme du MPO ont donné une note de 4,3). L’examen des dossiers et des documents de l’IPCIA a permis de conclure que les frais généraux du programme correspondent à 10 % des dépenses totales, que le programme a été géré par 4 équivalents temps plein (ETP) et que pour chaque dollar de l’IPCIA dépensé, les communautés ont apporté 0,12 $ de contributions supplémentaires financières et en nature.

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1.5 Recommandations

Voici les principales recommandations découlant des constatations et des conclusions ci-dessus :

Recommandations clés

 

Recommandations

Commentaires

Constatations justificatives

 

Recommandation 1 :
L’IPCIA devrait se poursuivre dans la mesure où elle répond à un véritable besoin et que ses objectifs sont conformes aux priorités du gouvernement fédéral.

 

Les résultats de l’évaluation indiquent que le programme de l’IPCIA ne fait pas double emploi avec des programmes similaires, mais les complète, et qu’elle a réussi à atteindre ses objectifs. De plus, les types de services fournis dans le cadre de l’IPCIA sont particulièrement nécessaires.

 

  • 5.1.1 Conformité aux objectifs, aux priorités, aux rôles et aux responsabilités du gouvernement
  • 5.1.2 Besoin du programme
  • 5.1.3 Liens avec les autres programmes
  • 5.2.1 Réalisation des objectifs de l’IPCIA

 

 

Recommandation 2 :
L’IPCIA devrait intensifier ses efforts pour faire participer les bureaux régionaux du MPO à l’exécution du programme.

 

Une plus grande participation régionale renforcerait l’appropriation du programme par le personnel régional, améliorerait sa contribution à la réussite de l’IPCIA, renforcerait les capacités du MPO dans les régions et améliorerait les relations entre les bureaux régionaux et les communautés des PNMM.

 

  • 5.2.4 Facteurs favorables et défavorables

 

Recommandation 3 :
L’IPCIA devrait poursuivre ses efforts pour promouvoir les objectifs du programme, en particulier auprès des membres et des chefs des communautés des PNMM.

 

 

Il est recommandé que l’IPCIA poursuive et intensifie ses activités de sensibilisation auprès des membres et des chefs des communautés des PNMM. Les réussites des PNMM participantes devraient être largement consignées, publiées et distribuées. Des rencontres individuelles, des visites aux communautés, des présentations et des réunions en personne devraient avoir lieu pour renforcer le soutien des communautés aux EPC et au programme de l’IPCIA.

 

  • 5.2.2 Participation et extrants de l’IPCIA
  • 5.2.4 Facteurs favorables et défavorables

 

Recommandation 4 :
L’IPCIA devrait continuer de faire participer les Premières nations à l’exécution du programme et de tenir des consultations régulières avec les PNMM.

 

L’approche originale de l’IPCIA à l’égard de la participation des organisations des Premières nations à l’exécution du programme a été une composante essentielle de la réussite du programme. Il est recommandé que l’IPCIA poursuive les consultations auprès des communautés des PNMM afin d’incorporer leurs aspirations et leurs besoins dans l’exécution du programme.

 

  • 5.2.2 Participation et extrants de l’IPCIA
  • 5.2.3 Réalisation des résultats attendus
  • 5.3.2  La structure de gouvernance de l’IPCIA est bien conçue pour favoriser l’exécution efficace et efficiente du programme

 

Recommandation 5 :
L’IPCIA devrait faciliter la communication interne et la participation

 

Des préoccupations ont été exprimées sur le fait que certains participants à l’exécution de l’IPCIA ne sont pas suffisamment informés des activités mises en œuvre dans le cadre d’autres composantes et que les composantes de l’IPCIA ne sont pas toutes intégrées. Il est recommandé que l’IPCIA élabore et améliore les procédures internes afin de mieux communiquer les activités du programme et/ou les changements apportés dans les diverses composantes du programme et parmi les participants à l’exécution.

 

  • 5.3.2  La structure de gouvernance de l’IPCIA est bien conçue pour favoriser l’exécution efficace et efficiente du programme

 

Recommandation 6 :
L’IPCIA devrait renforcer l’appui apporté par l’équipe de soutien à l’expansion des entreprises (ESEE) et lui accorder davantage de ressources.

 

Les résultats de l’évaluation montrent que l’insuffisance du soutien de l’ESEE fait obstacle au succès de l’IPCIA. Il est recommandé que l’IPCIA fasse appel à davantage de ressources pour étendre les services de l’ESEE. L’IPCIA devrait également envisager d’agrandir l’ESEE pour assurer un soutien suffisant aux communautés.

 

  • 5.2.4 Facteurs favorables et défavorables
  • 5.3.1 Les participants s’entendent pour dire que l’IPCIA est bien conçue pour atteindre ses buts et objectifs.

2.0 Introduction et contexte

2.1 Contexte du programme

À l’automne 1999, la Cour suprême du Canada (CSC) a rendu sa décision dans l’arrêt Marshall, garantissant le droit conféré par traité à la chasse, à la pêche et à la cueillette aux fins de subsistance convenable. Cette décision touchait les 34 Premières nations micmaques et malécites (PNMM) de la Nouvelle-Écosse, du Nouveau-Brunswick, de l’Île-du-Prince-Édouard et de la Gaspésie au Québec. En 2000, le ministère des Affaires indiennes et du Nord Canada (MAINC) et le ministère des Pêches et des Océans (MPO) ont commencé à accorder aux PNMM un accès aux pêches commerciales et à leur consentir divers autres avantages dans le cadre de l’Initiative de l’après-Marshall (IAM).  De 2000 à 2007, dans le cadre de l’IAM, le MPO a investi presque 600 millions de dollars dans l’IAM et a conclu des ententes avec 32 des 34 PNMM admissibles. Cette initiative, qui a pris fin le 31 mars 2007, a offert différents types de soutien visant à améliorer l’accès aux pêches commerciales (bateaux, équipement de pêche et infrastructure de pêche commerciale) et la gouvernance interne dans le but de faire de la pêche un facteur important de développement économique dans ces communautés.

L’Initiative des pêches commerciales intégrées de l’Atlantique (IPCIA) a été lancée en 2007. Il s’agit d’un important programme du MPO visant à soutenir l’investissement public considérable consenti dans les pêches commerciales des PNMM par l’entremise de l’IAM et à travailler avec les PNMM dans le but de continuer à renforcer leur capacité à gérer des entreprises de pêches commerciales prospères et à participer à la cogestion des pêches commerciales intégrées avec les autres pêcheurs commerciaux.

Les objectifs de l’IPCIA sont les suivants :

  • préserver l’investissement considérable engagé dans les installations de pêche existantes acquises dans le cadre de l’IAM;
  • renforcer leur capacité de gouvernance, de gestion, d’administration et d’exploitation des entreprises de pêche commerciale (EPC) afin d’exploiter avec succès ces entreprises et de participer efficacement aux pêches commerciales intégrées;
  • améliorer leur capacité à participer à la cogestion des pêches commerciales intégrées;
  • assumer une plus grande responsabilité dans leur formation continue, leur mentorat et autres activités de renforcement des capacités couvertes par le programme, principalement avec l’aide des organismes regroupés (OR);
  • diversifier les entreprises de pêche existantes en créant une « source de possibilités de développement des pêches commerciales”. (SPDPC)

Le programme est conçu pour une période allant de 2007-2008 à 2011-2012. Son budget est de 55,1 millions de dollars. L’IPCIA est considérée comme un programme de paiements de transfert.

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2.2 Objet de l’évaluation

Le MPO effectue une évaluation de l’IPCIA pour répondre à l’exigence du Conseil du Trésor (CT) énoncée dans la Politique sur les paiements de transfert (2008). Cette évaluation vise à vérifier si la conception du programme permet d’atteindre les objectifs de l’IPCIA, examiner la structure et la gestion de l’IPCIA (notamment la mesure dans laquelle une mesure du rendement a été effectuée). De plus, conformément à la Politique sur l’évaluation (2009) qui encourage une approche axée sur l’optimisation des ressources, outre les questions formatives examinées, cette évaluation comportera aussi un examen de la pertinence et du rendement du programme, y compris, dans  la mesure du possible, une évaluation des extrants produits et des résultats à court terme atteints, ainsi que de l’efficience et de la rentabilité du programme. Voici les principaux points de l’évaluation :

Principaux points de l’évaluation

Pertinence

Question no 1 : La nécessité de maintenir le programme

Évaluer dans quelle mesure le programme continue de répondre à un besoin manifeste et satisfait aux attentes des Canadiens.

Question no 2 : Harmonisation avec les priorités du gouvernement

Évaluer les liens entre les objectifs du programme et (i) les priorités du gouvernement fédéral et (ii) les résultats stratégiques du ministère.

Question no 3 : Harmonisation avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral

Évaluer les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral dans l’exécution du programme.

Rendement

Question no 4 : Atteinte des résultats attendus

Évaluer les progrès accomplis pour atteindre les résultats attendus (notamment résultats immédiats, intermédiaires et finaux) en tenant compte des cibles de rendement, de la portée et de la conception du programme, y compris le lien entre les extrants et les résultats, et la contribution des extrants aux résultats.

Question no 5 : Démonstration de l’efficience et de l’efficacité

Évaluer l’utilisation des ressources en rapport avec la production des extrants et les progrès accomplis pour atteindre les résultats attendus.

L’IPCIA est en activité depuis 2007-2008, L’évaluation portera sur la période débutant en 2007-2008 et se terminant au 30 septembre 2009.  La portée de l’évaluation consiste à rédiger un plan d’évaluation, à examiner et à synthétiser l’information des données existantes (les fichiers et les sites Web de l’IPCIA, etc.) et à collecter de nouvelles données.

2.3 Structure du rapport

La section suivante (section 3.0) contient les questions et la méthodologie de l’évaluation. La section 4.0 présente un aperçu et une description de l’IPCIA. La section 5.0 décrit les principales constatations de l’évaluation. La section 6.0 contient les principales conclusions et la section 7.0 présente les recommandations découlant des constatations. Finalement, la section 8.0 présente le Plan d’action de gestion (PAG). Un certain nombre d’annexes contenant des renseignements supplémentaires ont été ajoutées.

3.0 Méthodologie de l’évaluation

3.1 Objectifs et questions de l’évaluation

L’évaluation de l’IPCIA porte sur les questions de pertinence et de rendement en insistant plus particulièrement sur l’atteinte des résultats immédiats. Voici les questions de l’évaluation. 

Enjeux et questions de l’évaluation de l’IPCIA

Enjeux

Questions

Pertinence

  1. Les objectifs de l’IPCIA correspondent-ils toujours aux priorités et aux objectifs du gouvernement et du Ministère?
  2. Les activités du programme de l’IPCIA complètent-elles d’autres programmes du MPO ou d’autres ministères fédéraux, les chevauchent-elles ou font-elles double emploi avec eux?
  3. Dans quelle mesure l’IPCIA se conforme-t-elle aux priorités gouvernementales?
  4. L’IPCIA répond-elle encore à un besoin manifeste?

 

 

Efficacité

  1. Y a-t-il des résultats non prévus, qu’ils soient positifs ou négatifs, pouvant être attribués à l’IPCIA? Si oui, y a-t-il eu des mesures prises à la suite de ces résultats?
  2. Y a-t-il des facteurs externes ou des obstacles qui influent sur le succès de l’IPCIA?
  3. Dans quelle mesure les extrants prévus ont-ils été obtenus dans chaque secteur du programme?
  4. Quels progrès ont été réalisés pour atteindre les résultats à court terme de l’IPCIA?
  5. Dans quelle mesure l’IPCIA a-t-elle contribué à la capacité des PNMM à participer avec succès à la pêche commerciale?
  6. Dans quelle mesure l’IPCIA a-t-elle renforcé la capacité des PNMM à contribuer à la gestion et à la conservation des ressources?

Conception et exécution

  1. Dans quelle mesure la conception et la mise en œuvre de la structure de gouvernance de l’IPCIA assurent-elles une exécution du programme efficace?
  2. Quels sont les principaux problèmes et avantages associés à la conception actuelle du programme? Une nouvelle conception ou de nouveaux mécanismes d’exécution seraient-ils plus appropriés pour atteindre les résultats attendus?
  3. Existe-t-il une stratégie en matière de mesure du rendement, ainsi qu’un processus et un système de production de rapports? Sont-ils conformes au CGRR et au CVAR de l’IPCIA? Sont-ils conformes au nouveau Cadre de gestion intégrée pour les programmes de contributions autochtones?
  4. Les renseignements sur le rendement offrent-ils les données nécessaires à l’évaluation sommative?
  5. Y a-t-il des pratiques exemplaires et des leçons à tirer de l’IPCIA?
  6. Dans quelle mesure les activités se sont-elles déroulées comme prévu?
  7. Dans quelle mesure les activités ont-elles été modifiées et quelles en ont été les conséquences sur la conception du programme?

Efficience et rentabilité

  1. L’utilisation des ressources et le déroulement optimal des activités de l’IPCIA ont-ils produit les niveaux d’extrants attendus? Comment pourrait-on améliorer l’efficience des activités de l’IPCIA?
  2. Dans quelle mesure l’IPCIA est-elle rentable?

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3.2 Collecte des données

L’évaluation a été réalisée en deux phases. La première a consisté à mener des entrevues initiales et à examiner les dossiers et documents en vue d’élaborer un rapport de conception de l’évaluation (voir à l’Annexe I les guides de conception et d’entrevue de l’évaluation) qui précisait les stratégies et les méthodologies utilisées pour la deuxième phase du projet. Voici les composantes de la recherche sur le terrain réalisée pendant la deuxième phase du projet :
 
Examen des documents : Un examen détaillé des documents et dossiers de l’IPCIA ainsi que de la documentation se rapportant aux activités du programme, notamment :

  • Un examen des documents du programme de l’IPCIA, en particulier : le Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR), le mandat, la charte de gouvernance, les documents d’approbation du programme, les guides de demande, la stratégie de mesure du rendement (Stratégie de MR), la structure organisationnelle de l’IPCIA, le cadre de contrôle de gestion, le cadre intégré des politiques autochtones et le modèle logique du cadre des contributions autochtones.
  • Une analyse des dossiers et des documents associés à l’exécution des activités de l’IPCIA : Nous avons notamment examiné 82 accords de contribution signés par les OR (n=11) et les communautés des PNMM (n=71). Nous avons créé une base de données sur les accords de contribution et analysé leur nature, leur objet et le montant des fonds fournis; nous avons analysé les extrants en rapport avec l’équipe de soutien à l’expansion des entreprises (ESEE), le réseau des connaissances sur les pêches (RCP), la formation sur la pêche et les coordonnateurs de liaison des pêches commerciales (CLPC). Nous avons plus particulièrement examiné les mandats, les rapports d’étape, les structures de gouvernance et les ressources de formation connexes.
  • Un examen de la documentation sur les pêches des Premières nations au Canada et à l’étranger : La documentation sur les programmes mis en œuvre par les autres ministères partageant les mêmes objectifs que l’IPCIA a été examinée. Au Canada, la documentation concernant l’arrêt Marshall et l’IAM, le Programme autochtone de gestion de ressources aquatiques et océaniques (PAGRAO), le MAINC et Développement des ressources humaines et développement des compétences Canada (DRHDC) a été examinée. Des programmes et des stratégies similaires mis en oeuvre par les gouvernements d’autres pays ont été également analysés, en particulier les politiques sur les pêches autochtones en Australie, en Nouvelle-Zélande et aux États-Unis.
  • Un examen de la documentation sur les pêches dans la Région de l’Atlantique et la participation des PNMM aux pêches : examen de la documentation sur les stocks, les diverses espèces de poisson, la délivrance de permis, l’accès et la participation des divers groupes aux pêches et les facteurs extérieurs qui touchent les pêches comme la crise économique, la demande et les prix des produits de la pêche, les obstacles au commerce, etc. Nous avons également effectué un examen comparatif de la participation des PNMM aux pêches au cours des dernières années en utilisant des indicateurs de revenu, d’accès et d’emploi. 

Entrevues avec les informateurs clés : Comme le montre le tableau suivant, des entrevues ont été menées avec 69 informateurs clés dont 9 directeurs et gestionnaires du MPO, 10 représentants du programme de l’IPCIA du MPO, 15 autres personnes participant à l’exécution du programme, 23 représentants des PNMM participant aux pêches commerciales, 6 représentants des communautés des PNMM qui ont décidé de ne pas participer au programme et 6 intervenants du programme.Voici quels étaient cesinformateurs clés :

Informateurs clés par catégorie

Informateurs clés

Taille de l’échantillon

Nombre interviewé

Taux de réponse

Directeurs et gestionnaires du MPO

12

9

75 %

Représentants du programme du MPO

14

10

71 %

Autres participants à l’exécution du programme

17

15

88 %

Représentants des EPC des PNMM

26

23

88 %

Représentants des PNMM non participantes

8

6

75 %

Autres intervenants

11

6

55 %

Total

88

69

78 %

Comme on le voit dans le tableau ci-dessus, l’échantillon des informateurs clés comprenait des représentants d’un large éventail de participants et d’intervenants de l’IPCIA. L’évaluation a bénéficié d’un taux de réponse relativement élevé de tous les groupes d’intervenants. Les guides d’entrevue se trouvent à l’Annexe 5.

Études de cas : Dix études de cas ont été réalisées afin d’obtenir une information complète et des opinions sur les résultats des projets de l’IPCIA. L’échantillon des études de cas a été sélectionné en fonction des entrevues initiales et a été stratifié de façon à inclure les projets financés par l’IPCIA dans plusieurs régions. Vingt-six autres entrevues approfondies ont été menées avec les participants aux études de cas et un examen approfondi des documents et des extrants du projet a été effectué. Voici quels étaient les participants aux entrevues pour les études de cas :

Entrevues pour les études de cas

participants aux études de cas

Nombre d’interviewés

Représentants des EPC des PNMM

10

Chefs et dirigeants des PNMM

2

Représentants de l’équipe de soutien à l’expansion des entreprises

9

Coordonnateurs des pêches commerciales

3

Membres du personnel du MPO

2

Total

26

3.3 Analyse des données et rapports

Les données de chaque méthodologie d’évaluation ont été résumées afin de répondre à chacune des questions et enjeux de l’évaluation. Notre analyse des données a consisté en une triangulation des multiples sources de données. En bref, il s’agit d’extraire les résultats de chaque source de données associées à chaque question et enjeu de l’évaluation et de procéder à une validation croisée des constatations. Dans le cadre de ce processus, les évaluateurs ont pris en compte les forces et les limites de chaque source de données.

3.4 Fiabilité et limites des données

La principale stratégie utilisée pour en arriver à une bonne fiabilité des constatations a consisté à inclure plusieurs sources de données. Les entrevues ont été menées auprès d’un vaste échantillon de répondants qui représentent un large éventail de participants et d’intervenants de l’IPCIA. De plus, un examen approfondi de la documentation et des dossiers a été effectué. Chaque constatation clé signalée et/ou conclusion présentée dans ce rapport a été triangulée et confirmée par au moins deux sources de données pour garantir la fiabilité. Un deuxième échantillon plus important a été ciblé pour toutes les entrevues afin d’améliorer la fiabilité et la validité des constatations. L’échantillon des informateurs clés interviewés comprenait presque tout le personnel de gestion et d’exécution du programme de l’IPCIA et les autres personnes participant à l’exécution du programme, ainsi qu’une sélection de bénéficiaires du programme.

Malgré ces mesures, il est important de reconnaître certaines limites. La principale concerne le potentiel de partialité de la part des répondants. Bon nombre d’entre eux sont employés par l’IPCIA et/ou en sont des bénéficiaires directs, ce qui peut conduire à une partialité dans leurs réponses. Plusieurs mesures ont été prises pour réduire l’effet de la partialité des répondants : (i) communication sur l’objet de l’évaluation, sa conception et sa méthodologie et stricte confidentialité des réponses, (ii) les entrevues ont été menées au téléphone par des intervieweurs compétents et (iii) les réponses de chaque échantillon de répondants ont été comparées avec celles des autres groupes pour assurer uniformité et validation.

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3.5 Difficultés liées au projet

Cette évaluation a posé un certain nombre de difficultés, mais plusieurs techniques ont été utilisées pour les surmonter. Les principales difficultés concernaient :

  • Le faible taux de réponse parmi les communautés des Premières nations non participantes

Nous n’avons pas reçu un taux de refus élevé, mais nous avons eu de la difficulté à trouver les représentants des PNMM. Ce fut le cas en particulier pour les représentants des PNMM qui ne participent pas à l’IPCIA. Afin d’optimiser le taux de réponse, nous avons envoyé le questionnaire à l’avance par courriel, téléphoné plusieurs fois et expliqué clairement l’objet de l’évaluation. Nous avons pu ainsi obtenir des taux de réponse élevés parmi les EPC (81 % parmi les participantes et 75 % parmi les non participantes). Toutefois, nos tentatives d’entrevue des chefs des PNMM pour les 10 études de cas n’ont pas été aussi fructueuses, comme en témoigne le taux de réponse de 20 %. 

  • Choix du moment

En raison de la fin de l’exercice, de nombreux membres du personnel du MPO, ainsi que des employés du programme de l’IPCIA, étaient très occupés; il a donc été relativement difficile de trouver du temps pour les entrevues. Nous avons adapté nos horaires pour mener les entrevues tôt le matin et tard l’après-midi et nous avons offert des choix aux représentants du MPO pour les entrevues. Nous avons ainsi réussi à interviewer la majorité des participants figurant sur notre liste. 

  • Examen de programmes similaires à l’étranger

Nous n’avons pas pu trouver de programmes ou d’initiatives semblables à l’IPCIA mis en œuvre par les gouvernements d’autres pays. Pour surmonter cette difficulté, nous avons effectué une analyse comparative de la conception de l’IPCIA et de programmes similaires au Canada. De plus, nous avons examiné la documentation sur l’accès des peuples aborigènes aux pêches commerciales en Australie et en Nouvelle-Zélande.

4.0 Aperçu de l’IPCIA

Ce chapitre contient un aperçu de l’historique, des objectifs, de la structure, de la conception et de l’exécution, du budget, de la gestion et du modèle logique de l’IPCIA.

4.1 Contexte du programme

À l’automne 1999, la Cour suprême du Canada a rendu sa décision dans l’arrêt Marshall, garantissant le droit conféré par traité à la chasse, à la pêche et à la cueillette aux fins de subsistance convenable. Cette décision touchait les 34 PNMM de la Nouvelle-Écosse, du Nouveau-Brunswick, de l’Île-du-Prince-Édouard et de la Gaspésie, au Québec. Le MPO et le MAINC devaient fournir des avantages provisoires aux PNMM en attendant la conclusion d’accords à long terme. En 2000, le MAINC et le MPO ont commencé à accorder aux PNMM un accès aux pêches commerciales et à leur consentir d’autres avantages socioéconomiques. Dans le cadre de l’IAM, le MPO a cherché à conclure des ententes avec les PNMM qui prévoyaient, entre autres, la participation des Premières nations admissibles aux pêches commerciales, de manière toutefois à maintenir des pêches commerciales ordonnées et intégrées. En outre, le MPO a commencé à travailler avec les PNMM afin d’accroître leur capacité d’exploiter et de gérer leurs pêches commerciales et de prendre une part plus active à la cogestion des pêches commerciales intégrées des Maritimes et du Québec avec les autres pêcheurs.

Les ententes à long terme conclues lors d’un processus dirigé par le MAINC n’entreront en vigueur que dans plusieurs années seulement. Entre-temps, il faudra affecter des ressources de fonctionnement et des programmes pour aider les PNMM à participer plus efficacement à la cogestion des pêches et à assurer le succès de l’exploitation actuelle et future des entreprises de pêche commerciale. La Direction générale des politiques et de la gouvernance autochtones (PGA) du Secteur de la gestion des pêches et de l’aquaculture (GPA), en consultation avec les PNMM, diverses associations d’OR qui représentent les Premières nations touchées, les bureaux régionaux du MPO, les bureaux de zone et les secteurs visés, a senti le besoin d’approfondir davantage quatre domaines distincts afin d’utiliser efficacement l’accès aux pêches commerciales des PNMM.  Depuis décembre 2006, une série de présentations et de consultations sur la conception du programme de l’IPCIA ont eu lieu avec, entre autres, le Comité supérieur des politiques autochtones (CSPA) du MPO et l’Atlantic Policy Congress of First Nations Chiefs (APCFNC) et se poursuivent toujours. 

Le MPO a créé l’Initiative des pêches commerciales intégrées de l’Atlantique (IPCIA), un important programme visant à soutenir l’investissement public considérable dans les pêches commerciales des PNMM par l’entremise de l’IAM. Ce programme vise également à travailler avec les PNMM dans le but de continuer à renforcer leur capacité à gérer des entreprises de pêches commerciales prospères et à participer à la cogestion des pêches commerciales intégrées avec les autres pêcheurs commerciaux. L’IPCIA est mise en œuvre sous le régime de la Stratégie relative aux pêches autochtones (SRAPA) et du Programme autochtone de gestion des ressources aquatiques et océaniques (PAGRAO), et elle utilise leurs modalités en y apportant quelques légères modifications seulement.

4.2 Objectifs du programme

Le but général à long terme de l’IPCIA est de continuer à créer des conditions favorables à la conclusion d’accords à long terme avec les PNMM.  Pour ce faire, l’IPCIA aidera les PNMM à atteindre les objectifs suivants :

  • Préserver l’investissement considérable engagé dans les installations de pêche existantes acquises dans le cadre de l’IAM;
  • Renforcer la capacité de gouvernance, de gestion, d’administration et d’exploitation des EPC des PNMM afin de leur permettre d’exploiter avec succès ces entreprises et de participer efficacement à la cogestion des pêches commerciales intégrées;
  • Améliorer la capacité des PNMM à participer à la cogestion des pêches commerciales intégrées;
  • Aider les PNMM à assumer une plus grande responsabilité dans leur formation continue, leur mentorat et autres activités de renforcement des capacités prévues par le Programme, principalement avec l’aide des OR;
  • Diversifier les entreprises de pêche existantes en créant une source de possibilités de développement des pêches commerciales (SPDPC).

4.3 Exécution du programme

Cette section décrit les activités de conception et d’exécution entreprises dans le cadre de l’IPCIA.

4.3.1 L’exécution

Les 34 PNMM touchées des Maritimes et de la Gaspésie au Québec sont toutes admissibles au soutien de l’IPCIA. La participation des PNMM à l’IPCIA est entièrement volontaire. L’IPCIA vise principalement à favoriser l’amélioration des structures de gouvernance et des pratiques commerciales et opérationnelles des EPC des PNMM, reconnaissant ainsi l’importance de ces structures et pratiques comme composante fondamentale du succès des entreprises de pêche. Cette initiative reconnaît également l’importance de la participation des PNMM à la cogestion des pêches commerciales intégrées.

Dans le cadre de l’IPCIA, l’élaboration d’un « plan d’expansion d’une entreprise de pêche commerciale » constitue une composante fondamentale pour faciliter l’atteinte du succès dans les pêches commerciales intégrées. Ces plans serviront à présenter l’orientation et le plan stratégiques de chaque EPC des PNMM participantes. Ces plans décriront les initiatives du programme et la manière dont elles seront entreprises, ainsi que les besoins en ressources et les délais prévus.  Les EPC des PNMM utiliseront principalement ces plans pour indiquer les domaines où le soutien de l’IPCIA leur profiterait le plus afin d’assurer leur succès en tant qu’organisation de pêche commerciale intégrée. Une description détaillée des besoins à combler afin d’améliorer les structures de gouvernance et les pratiques de gestion, d’administration et d’exploitation constituera une part importante de chaque plan d’expansion d’une entreprise de pêche commerciale des PNMM. Le MPO examine ces plans afin de déterminer les demandes de financement actuelles et futures de l’IPCIA. Les EPC des PNMM qui ont déjà élaboré des instruments de planification semblables au plan d’expansion d’entreprise de pêche commerciale de l’IPCIA n’auront probablement qu’à mettre au point leur plan existant pour que celui-ci respecte les exigences relatives au contenu du plan d’expansion d’entreprise de pêche commerciale des EPC de l’IPCIA.

Comme nous l’avons indiqué, l’IPCIA vise avant tout à améliorer les structures et pratiques de gouvernance, de gestion, d’administration et d’exploitation des EPC des PNMM. Mais le programme reconnaît la nécessité d’aider, de façon limitée, les PNMM à améliorer leur capacité en matière de pêche commerciale au moyen de la modernisation ou la modification des bateaux et des engins de pêche, des petites installations de soutien et d’autres coûts qui pourraient s’avérer nécessaires pour améliorer l’exploitation commerciale, notamment des rajustements de quotas ou de permis pour soutenir la viabilité commerciale.

L’IPCIA met à contribution les OR du PAGRAO des PNMM pour faciliter le partage de l’information et des meilleures pratiques sur l’exploitation de la pêche commerciale, en particulier pour ce qui est de la participation à la cogestion des pêches commerciales intégrées. Il existe actuellement six OR de PNMM qui relient 26 des bandes de PNMM dans diverses activités communes à l’appui de la conservation des stocks et de la gestion des bassins hydrologiques. 

On utilise aussi la structure des OR pour fournir directement un soutien et des services aux EPC des PNMM. Le RCP est un OR du PAGRAO établi dans le cadre de l’APC et qui représente les 34 PNMM. Le RCP offre et coordonne la formation et le mentorat offerts aux PNMM dans le domaine de la pêche, de la gestion et des pratiques administratives et opérationnelles. L’IPCIA continue d’aider les organisations de PNMM comme le RCP à encourager d’autres PNMM à satisfaire à leurs propres besoins en matière de formation et de mentorat. Le programme dans son ensemble vise à renforcer la gestion des programmes des Premières nations alors que le MPO tient à rester informé,  mais souhaite participer moins au processus de gestion.

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4.3.2 Composantes  de l’exécution

Le programme de l’IPCIA se divise en quatre composantes distinctes, mais néanmoins intégrées, conçues pour suivre les étapes de développement, depuis l’élaboration d’une stratégie ou d’un plan d’expansion d’une entreprise de pêche commerciale intégrée jusqu’à la mise en œuvre du plan, en passant par le travail concerté sur la cogestion, la gestion de l’entreprise de pêche et la formation. Les activités de diversification et de développement, comme la modernisation du matériel de pêche, des bateaux et divers autres besoins, seront fondées sur les progrès et les résultats du travail de planification et de mise en œuvre effectués dans le cadre du programme. Les quatre composantes du programme de l’IPCIA sont les suivantes :

Composantes d’exécution de l’IPCIA

Composante

Description

Composante 1: 
Amélioration de la gouvernance des entreprises

Cette composante a pour but d’améliorer les structures de gouvernance relatives aux entreprises de pêche commerciale des PNMM, comme les politiques et les mesures écrites concernant l’administration de l’accès collectif et des biens de la communauté. Les projets comprennent l’élaboration et la mise en œuvre subséquente d’un plan d’expansion d’une EPC (qui précise toutes les activités liées à la pêche commerciale), la dotation et l’accès à une expertise professionnelle. Les attentes à l’égard de l’amélioration des structures de gouvernance, ainsi que les méthodes de prestation de l’expertise professionnelle sont définies en collaboration avec les intervenants et le personnel du MPO pendant la phase initiale de développement du programme.

Composante 2 :
Amélioration des pratiques de gestion

L’objectif de cette composante est d’améliorer les processus et les systèmes administratifs, opérationnels et de gestion essentiels à la bonne exploitation des entreprises de pêches commerciales des PNMM. Elle vise également à ce que les Premières nations améliorent les processus et les systèmes administratifs, opérationnels et de gestion élaborés sous la composante 1 en recrutant et formant des personnes compétentes et en établissant les processus appropriés. Une équipe de soutien à l’expansion des entreprises de pêche commerciale, par le biais des organismes regroupés, apporte une aide au besoin pour la mise en œuvre et l’élaboration d’un plan d’expansion d’une EPC. Cette composante prévoit également la participation au nouveau système de gestion des pêches et à la formation offerte par le Réseau de connaissances sur les pêches de l’APC. Le système vise à contribuer à la gestion des données et de l’information grâce à un plan de collecte de données et à un soutien administratif et ultérieurement à un mentorat fondé sur les données collectées. Les PNMM, auparavant incapables de participer à l’Initiative de mentorat en mer, peuvent désormais accéder à du mentorat ou à de la formation limités sur la pêche en mer, sous réserve qu’un plan de formation sur les pêches soit en place. De plus, cette composante prévoit le renforcement des capacités des OR des PNMM, comme le Réseau de connaissances sur les pêches (RCP), afin qu’ils puissent assumer une plus grande responsabilité dans la prestation permanente d’une formation et d’un mentorat aux 34 PNMM.

Composante 3 : Renforcement des capacités de cogestion

L’objectif de cette composante est de renforcer la capacité des PNMM à participer avec succès à la cogestion des pêches commerciales intégrées  Dans ce but, on prévoit offrir un soutien aux entreprises de pêche commerciale des bandes des PNMM pour qu’elles puissent entreprendre certains projets de cogestion. Toutefois, l’objectif consiste à aider les organismes regroupés existants des PNMM, à l’échelle de bassins hydrographiques, à participer davantage aux activités de cogestion des pêches commerciales intégrées.

Composante 4 : Diversification des pêches commerciales

L’objectif de cette composante est de diversifier les EPC des PNMM sélectionnées en créant une source de possibilités de développement des pêches commerciales. Cela pourrait se traduire notamment par des fonds pour la modernisation des bateaux de pêche ou l’achat de nouveaux équipements, une révision complète des moteurs de bateaux, l’amélioration des installations côtières de manutention du poisson, et de petits rajustements en matière d’accès par l’ajout d’allocations partielles, saisonnières ou même provisoires. Les demandes de financement associées à cette composante doivent être accompagnées d’une analyse de rentabilisation et d’un plan d’expansion d’une EPC. Le MPO organise un examen indépendant des soumissions avant d’entamer des discussions et de conclure d’éventuels accords de contribution.

Les activités de l’IPCIA sont exécutées dans le cadre d’accords de contribution. Chacun d’entre eux comprend une description complète du projet, y compris des détails sur les activités, les échéances, les jalons, les coûts, les exigences relatives aux rapports et les calendriers de paiements conformément aux dispositions appropriées. Les activités de prestation du programme ne peuvent commencer qu’après la signature d’un accord de contribution. Le MPO accepte les demandes tout au long de la durée du programme et diffuse des avis concernant toute date limite pour soumettre une demande ou concernant la cessation du programme. Selon chaque Première nation et ses besoins, la prestation du programme commence à la suite du processus de consultation et après l’achèvement de l’élaboration des composantes du programme.

4.3.3 Pouvoir d’exécution

Le programme est mis en œuvre par chaque communauté des PNMM conformément aux modalités et conditions de la SRAPA (Négociation et mise en œuvre des accords sur les pêches et Programme de transfert des allocations). Des modifications ont été apportées aux modalités et conditions pour satisfaire aux exigences du programme de l’IPCIA. 

L’IPCIA, en rapport avec les OR, est mis en œuvre selon les modalités et les conditions du PAGRAO, compte tenu de l’existence des organismes regroupés des PNMM actifs dans le cadre du programme.

La majorité des modifications apportées aux modalités et conditions des programmes ci-dessus vise les buts suivants :  limiter les demandes aux seules PNMM et aux organismes regroupés connexes, établir un CGRR et un CVAR (Cadre de vérification axé sur les résultats) de l’IPCIA qui établit les exigences en matière de rapports, la responsabilisation et la mesure du rendement, l’évaluation et la vérification de l’IPCIA et déterminer les principaux risques ainsi que les stratégies permettant de les gérer.

4.4 Gouvernance du programme

L’IPCIA est gérée par un ensemble d’organismes de niveau national, régional et de zone bien définis et dotés de responsabilités en matière de mise en oeuvre et par un comité et un groupe de travail chargés de l’organisation de consultations efficaces et en temps voulu avec les intervenants et/ou de leur participation au sein du MPO et en dehors.

4.4.1 Structure organisationnelle de l’IPCIA

Le graphique ci-dessous décrit la structure organisationnelle de l’IPCIA. 

Le graphique ci-dessous décrit la structure organisationnelle de l’IPCIA. 

Administration centrale :
Comme il est indiqué dans le graphique, le sous-ministre adjoint (SMA), GPA a pour fonction et responsabilité de fournir les politiques et l’orientation du programme de l’IPCIA par l’intermédiaire du directeur général des Politiques et de la gouvernance autochtones (PGA). Le DG, PGA a la responsabilité de formuler des politiques et de concevoir le programme et d’offrir des conseils de façon continue au Comité supérieur des politiques autochtones (CSPA) et aux directeurs régionaux des Maritimes, du Golfe et du Québec.

Le DG, PGA est secondé par le directeur de l’IPCIA, qui préside un groupe de travail de l’IPCIA sur la mise en œuvre et offrira une orientation fonctionnelle continue en assurant la coordination des politiques et la liaison avec les directeurs régionaux de la GPA.

Les PGA sont responsables des décisions concernant le financement des bénéficiaires, ainsi que de la collecte des données sur la mesure du rendement et des rapports. La négociation des modalités des ententes de l’IPCIA avec les bandes des PNMM ou de leurs organismes regroupés incombe aux représentants de la Direction générale des PGA à l’administration centrale. La SRAPA et le PAGRAO étant le fondement de l’exécution du programme de l’IPCIA, les PGA assurent la cohérence et l’uniformité continues de l’exécution de l’IPCIA avec d’autres initiatives nationales et les priorités du MPO au niveau des programmes, la Stratégie de renouvellement des pêches et les priorités pangouvernementales (p. ex., facteurs concernant le MAINC). Cela prend la forme de conseils et d’une participation au CSPA, d’un suivi des rapports régionaux au moyen du Système de gestion de l’information (SGI) de l’IPCIA et d’une liaison permanente entre le directeur de l’IPCIA et les régions. Les PGA jouent ainsi un rôle d’intégration en garantissant l’harmonisation générale de l’IPCIA avec l’ensemble des autres programmes et en favorisant l’échange de pratiques exemplaires au sein du MPO, de la GPA et des programmes régionaux, et entre ceux-ci.

Administrations régionales :
Les DGR des Maritimes, du Golfe et du Québec relèvent du sous-ministre (SM) concernant l’exécution du programme de l’IPCIA au niveau régional, sous la direction du CSPA et suivant les conseils du SMA, GPA et du DG, PGA. La responsabilité de la mesure du rendement de l’IPCIA est partagée entre les PGA et les régions où l’IPCIA est offerte. Les régions se partagent les responsabilités à l’égard de certains aspects de la collecte des données sur la mesure du rendement lorsqu’il n’est pas pratique de le faire à l’administration centrale. Cette participation régionale est limitée aux directeurs/gestionnaires des affaires autochtones, aux coordonnateurs autochtones de zone et aux directeurs régionaux de la GPA.

Bureaux de zone :
Les bureaux de zones sont chargés de l’exécution quotidienne du programme de l’IPCIA dans le contexte de leurs responsabilités permanentes liées à la SRAPA et au PAGRAO. Les détails des responsabilités des bureaux de zones seront énoncés dans des accords régionaux sur les niveaux de service (ANS) conclus entre le SMA, GPA et le directeur général régional de chaque région de l’IPCIA.

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4.4.2 AICFI Committee & Working Group Structure

Le graphique suivant décrit la structure du comité et du groupe de travail de l’IPCIA.

Le graphique suivant décrit la structure du comité et du groupe de travail de l’IPCIA.

Comme le montre le graphique, l’IPCIA est dirigée par le CSPA du MPO présidé par le SMA, GPA et dont la composition est indiquée dans la figure ci-dessous. Le CPHD a d’abord été créé dans le cadre des régimes et des pratiques du Ministère en matière de diligence raisonnable et de la saine administration du Programme d’accès aux pêches (PAP), dans le contexte du cadre de contrôle de la gestion du PAP.

Le CSPA doit assurer une coordination interrégionale efficace de l’IPCIA et le suivi de sa mise en œuvre, et assurer la cohérence et l’harmonisation de l’exécution de l’IPCIA avec d’autres initiatives du secteur. Le Comité examine les progrès et les résultats, établit les priorités, examine les rapports d’évaluation et de vérification périodiques et décide de la nécessité de rajustements périodiques au programme selon le cas.

Le graphique suivant présente une description détaillée du groupe de travail de l’IPCIA.

Le graphique suivant présente une description détaillée du groupe de travail de l’IPCIA. 

Tout au long de la conception initiale et de la mise en œuvre de l’IPCIA, le directeur de l’IPCIA a présidé un groupe de travail sur la mise en œuvre chargé de coordonner l’établissement de pratiques efficaces pour la gestion des activités, l’organisation, la gouvernance, la gestion du rendement et la production de rapports dans les régions et les PGA à l’administration centrale.

Après la mise en œuvre, le directeur de l’IPCIA préside en permanence un groupe de travail de l’IPCIA formé de représentants désignés des PGA, de chaque région participante, des bureaux de zone selon le cas, des Finances, de la PCP de la GPA, des Services juridiques, de la Vérification et de l’évaluation et des Communications. D’autres membres ou participants peuvent être admis à la discrétion du directeur de l’IPCIA. Jusqu’au milieu de 2009, le groupe de travail s’est réuni chaque trimestre pour examiner les progrès et les résultats de l’exécution du programme, établir des priorités, examiner les rapports périodiques d’évaluation et de vérification et envisager et proposer des rajustements périodiques au programme au DG, PGA, au SMA, GPA, aux DGR et au CSPA selon le cas. Les réunions du groupe de travail sont maintenant complétées par une téléconférence trimestrielle avec le personnel régional de l’IPCIA.

4.5 Groupes ciblés et admissibilité

4.5.1 Groupes ciblés

L’accès au soutien et au financement de l’IPCIA est volontaire; les PNMM ne sont pas obligées de participer si elles ne le souhaitent pas. Comme il est indiqué ci-dessus dans la description de chacune des quatre composantes de l’IPCIA, l’accès à certaines d’entre elles dépend de certaines conditions.  Voici les bénéficiaires admissibles à l’IPCIA : 

  • Les communautés des PNMM de la région de la Gaspésie au Québec, au Nouveau-Brunswick, à l’Île-du-Prince-Édouard et en Nouvelle-Écosse touchées par la décision Marshall rendue par la Cour Suprême du Canada (CSC).
  • Les organismes regroupés comprennent :

(a)      les organismes reconnus dans le cadre du PAGRAO qui représentent une partie ou la totalité des communautés des PNMM de la région de la Gaspésie du Québec, au Nouveau-Brunswick, à l’Île-du-Prince-Édouard et en Nouvelle-Écosse touchés par la décision Marshall rendue par la CSC,
(b)      le Réseau de connaissances sur les pêches (RCP) relevant de l’APC,
(c)      les organisations micmaques et malécites qui représentent une partie ou la totalité des 34 PNMM touchées par la décision Marshall rendue par la CSC.

Outre les principaux groupes ciblés, les pêcheurs non autochtones et les intervenants du secteur des pêches bénéficient d’une participation accrue aux projets de cogestion et de gestion des pêches commerciales intégrées des PNMM. Les pêcheurs non autochtones et les entreprises commerciales autochtones peuvent apporter aux initiatives de cogestion leur perspective culturelle susceptible de contribuer de façon positive à la gestion globale des pêches dans la région de la Gaspésie au Québec et dans les Maritimes.

4.5.2 Partenaires de co-exécution

L’IPCIA tente également de mobiliser des ressources en dehors du MPO afin de compléter son programme. Comme il est indiqué ci-dessus, le RCP est un partenaire clé de co-exécution. Le RCP reçoit un soutien aux termes de la composante 2 de l’IPCIA afin de renforcer sa capacité à offrir une formation et un soutien en matière de gouvernance, de gestion, d’administration et d’exploitation aux EPC des PNMM participantes.

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4.6 Financement et ressources du programme

Les ressources de l’IPCIA pour les exercices 2007-2008 à 2011-2012 s’élèvent à 55,1 millions de dollars. La ventilation de cette allocation est détaillée dans le tableau ci-dessous.

Ressources  (millions $)

 

2007-2008

2008-2009

2009-2010

2010-2011

2011-2012

Total

Initiative des pêches commerciales intégrées de l’Atlantique

8,40 $

10,15 $

12,60 $

12,60 $

11,35 $

55,10 $

La contribution du MPO aux projets associés à l’IPCIA et dont il a approuvé le financement ne doit pas dépasser 100 % du coût total admissible de chaque projet.
La question du cumul des provisions est traitée en incluant dans l’entente de contribution :

  • Le montant des budgets du projet, y compris toutes les sources de revenus, ainsi que le total des coûts du projet;
  • Une clause exigeant que le bénéficiaire de l’IPCIA communique toutes les sources de financement d’un projet proposé avant le début et à la fin du projet. Le Ministère a le droit de réduire la contribution d’un montant équivalent à l’aide reçue lorsqu’il le juge approprié;
  • Une clause exigeant que les fonds apportés par le ministère qui ne sont pas utilisés pour assumer les coûts admissibles du projet, tout paiement versé au bénéficiaire pas erreur et les fonds non dépensés soient considérés comme des paiements excédentaires qui représentent une « dette légale due au Canada et qui doit être remboursée immédiatement ou réduite des contributions versées en vertu de l’entente ».

Le niveau maximum (limite de cumul) de l’aide totale du gouvernement (aide fédérale, provinciale et municipale pour les mêmes dépenses admissibles) à l’égard d’un programme ne devrait pas dépasser 100% des dépenses admissibles. L’IPCIA exige que tous les bénéficiaires potentiels communiquent toutes les sources de financement d’un projet proposé avant le début et à la fin du projet.

4.7 Résultats attendus et Impacts

Le graphique suivant illustre le modèle logique de l’IPCIA. Le modèle logique décrit les principales composantes d’une initiative dans une séquence logique afin de faire mieux comprendre la stratégie qui la sous-tend et le cheminement que l’initiative est censée suivre pour atteindre les résultats attendus. Le modèle logique définit les principales activités qui constituent l’initiative, ainsi que la séquence des résultats directs et intermédiaires que l’on attend de ces activités. 

Comme il est indiqué dans le modèle logique, les activités de l’IPCIA s’articulent autour de quatre grands secteurs d’activités :

  • Améliorer la structure de gouvernance des EPC des PNMM en élaborant et mettant en œuvre des plans et des programmes d’amélioration de la gouvernance;
  • Améliorer les pratiques administratives, opérationnelles et de gestion des PNMM;
  • Renforcer les capacités de cogestion des PNMM;
  • Offrir de nouvelles possibilités d’expansion aux EPC des PNMM qui ont déjà fait la preuve d’une bonne gouvernance et de bonnes pratiques de gestion.

Dans l’immédiat, on s’attend à ce que les quatre principales composantes donnent lieu à des structures et des politiques de gouvernance documentées et à des processus et des systèmes administratifs, opérationnels et de gestion documentés et permettent aux PNMM de devenir des partenaires compétents en cogestion. 

À moyen terme, les communautés des PNMM devraient avoir des EPC régies, administrées, exploitées et gérées avec efficacité, ainsi que la capacité reconnue de contribuer à la gestion et à la conservation des ressources halieutiques, à l’amélioration des bonnes relations avec le MPO et d’autres intervenants non autochtones et devenir admissibles à un nouveau financement du MPO.

À long terme, l’IPCIA devrait permettre aux PNMM de se faire accepter comme partenaires à part entière de la cogestion des pêches, faciliter la négociation de traités à l’avenir entre le MPO et les PNMM et assurer la réussite des EPC.

Initiative des pêches commerciales intégrées de l’Atlantique

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5.0 Principales constatations

Ce chapitre résume les principales constatations de l’évaluation à partir de toutes les sources de données regroupées par question et enjeu.

5.1 Pertinence

Cette section porte sur la pertinence de l’IPCIA par rapport aux priorités ministérielles et gouvernementales, son rôle et l’efficacité de son approche et la mesure dans laquelle elle complète ou chevauche d’autres programmes et initiatives.

5.1.1 Concordance avec les objectifs, les priorités, les rôles et les responsabilités du gouvernement

5.1.1.1 Les objectifs de l’IPCIA sont conformes aux résultats stratégiques ministériels et aux priorités pangouvernementales   

Plus précisément, l’examen de la documentation et les entrevues avec les informateurs clés montrent que les objectifs de l’IPCIA sont conformes :

  • Au résultat stratégique de Pêches et Aquaculture durables du MPO qui vise à offrir un « programme intégré de pêche et d’aquaculture qui est crédible, basé sur la science, abordable et efficace et qui contribue aux richesses durables des Canadiens ». Le résultat stratégique de Pêches et Aquaculture durables contient une sous-activité de gestion des pêches qui vise la « Conservation des ressources halieutiques du Canada pour assurer une utilisation durable grâce à une étroite collaboration avec les utilisateurs de la ressource et les intervenants ». Le MPO a l’intention de dépenser entre 607 millions de dollars (en 2008-2009) et 596 millions de dollars (en 2010-2011) par exercice pour atteindre le résultat stratégique de Pêches et Aquaculture durables3 .
  • À la priorité déclarée du MPO en matière de renouvellement des pêches. Les Rapports sur les plans et priorités 2007-2008, 2008-2009 et 2009-2010 du MPO indiquaient que le renouvellement des pêches faisait partie des priorités ministérielles. Le gouvernement s’est donc engagé à « élaborer un système de gouvernance habilitant et transparent pour permettre aux utilisateurs de la ressource  et à d'autres intéressés d'avoir de l'influence sur les décisions favorisant leur prospérité économique tout en assurant la durabilité de la ressource ».4
  • Les discours du Trône de 2004, 2007, 2008 et 2010 soulignaient l’engagement du gouvernement fédéral à l’égard du développement économique et de l’amélioration de la gouvernance, de l’éducation et de l’acquisition de compétences professionnelles dans les communautés autochtones en déclarant que «  Notre gouvernement prendra aussi des mesures pour faire en sorte que les Autochtones du Canada puissent pleinement bénéficier des possibilités économiques. Il mettra plus particulièrement l'accent sur l'amélioration des services d'éducation à l'intention des Premières nations, en partenariat avec les provinces et les communautés des Premières nations » 5 et « Notre gouvernement travaillera aussi de concert avec les communautés autochtones, les provinces et les territoires à réformer et à renforcer l'éducation, et à appuyer les étudiants et leur offrir des perspectives d'avenir et des possibilités »6 en insistant sur la coopération du gouvernement « avec les Canadiens autochtones et avec les gouvernements provinciaux et territoriaux en vue d'instaurer des conditions propices au développement à long terme (apprentissage, perspectives économiques et institutions modernes de gouvernance autochtone) dans le respect des droits et des ententes historiques »7. Il a réitéré son engagement en déclarant que « Notre gouvernement demeure résolu à prendre des mesures concrètes pour améliorer la vie des peuples autochtones du Canada 8 ».
  • Le Plan budgétaire du gouvernement du Canada de 2007 qui faisait des Pêches commerciales intégrées une priorité en soulignant que « L’appui aux pêches commerciales intégrées, pour lesquelles les participants sont soumis à des règles communes et transparentes, représente une priorité importante ».9

5.1.1.2 La majorité des représentants du MPO convient que les objectifs de l’IPCIA sont conformes aux résultats stratégiques du MPO et aux priorités pangouvernementales.

Comme le montre la figure suivante, tous les directeurs et gestionnaires du MPO et les membres du personnel du programme ont indiqué que les objectifs de l’IPCIA sont conformes aux résultats stratégiques du MPO et aux priorités du gouvernement du Canada.

Comme le montre la figure suivante, tous les directeurs et gestionnaires du MPO et les membres du personnel du programme ont indiqué que les objectifs de l’IPCIA sont conformes aux résultats stratégiques du MPO et aux priorités du gouvernement du Canada.

Les représentants du programme et les gestionnaires du MPO ont indiqué qu’au sein du MPO, les objectifs de l’IPCIA sont conformes au résultat stratégique de Pêches et Aquaculture durables et de la sous-activité Gestion des pêches, ainsi qu’à la priorité de renouvellement des pêches. Les objectifs de l’IPCIA sont également conformes aux discours du Trône de 2004, 2007 et 2008 qui soulignent les priorités du gouvernement du Canada concernant les possibilités de nature économique, éducative et de gouvernance pour les communautés autochtones. 

5.1.1.3 Le MPO s’est engagé à préparer et à établir divers traités intergouvernementaux et liens de gouvernance avec les Premières nations, à assurer l’accès aux pêches et à faire participer les Premières nations à la cogestion, en conformité aux objectifs du programme de l’IPCIA.

Le mandat du MPO consiste à « élaborer et mettre en œuvre des politiques et des programmes visant à favoriser les intérêts scientifiques, écologiques, sociaux et économiques du Canada à l’égard des océans et des étendues d’eau douce. En tant que ministère préconisant le développement durable, le MPO s’efforce de protéger et de préserver les ressources aquatiques du Canada, tout en appuyant le développement et l’utilisation de ces ressources10 ». Dans le cadre de sonmandat, le MPO travaille avec divers groupes pour faire en sorte que les ressources aquatiques canadiennes soient utilisées selon des règles transparentes. Depuis la décision Sparrow de 1990, le MPO collabore étroitement avec les groupes autochtones et a apporté des changements importants à la gestion des pêches et mis en œuvre plusieurs initiatives pour donner aux groupes autochtones l’accès à la gestion des ressources et leur permettre de jouer un rôle à cet égard. En 2004, la Cour suprême du Canada a rendu son jugement dans l’affaire Nation Haïda c. HMQ Haida et l’affaire Première nation Taku River Tlingit c. Ringstad et al. (Taku). Ces décisions ont établi avec plus de certitude encore l’obligation du gouvernement du Canada de consulter les groupes autochtones qui revendiquent un titre ou d’autres droits ancestraux, mais qui ne les ont pas établis. Dans ses décisions, la Cour a statué que le gouvernement est tenu de consulter et, le cas échéant, de tenir compte des intérêts en jeu lorsque la Couronne a connaissance de l’existence éventuelle de titres autochtones ou d’autres droits ancestraux et qu’elle prend des décisions susceptibles d’entraver l’exercice de ces titres autochtones ou d’autres droits ancestraux.

Le MAINC assume la responsabilité principale de voir à ce que le gouvernement fédéral s'acquitte de ses responsabilités au chapitre de la Constitution, des traités, des politiques et des lois envers les Premières nations et les Inuits. Le principal rôle du MAINC consiste à aider les Premières nations et les Inuits à mettre sur pied des communautés dynamiques et viables et à réaliser leurs aspirations économiques et sociales. Quant au MPO, une de ses principales responsabilités consiste à soutenir le développement et l’établissement de divers liens intergouvernementaux, de traité et de gouvernance en participant aux négociations, au règlement et à l’application des ententes de revendications territoriales et des arrangements en matière d’autonomie gouvernementale11.

Le MPO collabore avec les groupes autochtones, dans le cadre de ses programmes et initiatives autochtones, et en exerçant son rôle dans la mise en œuvre des ententes de revendications territoriales. Le cadre intégré des politiques autochtones du MPO est guidé par les trois principes suivants12:

  • établir et maintenir avec elles des relations étroites et stables;
  • travailler de façon à faire honneur à la Couronne;
  • aider les Autochtones à participer davantage aux pêches et à l'aquaculture, aux possibilités économiques qu'elles engendrent, de même qu’à la gestion des ressources aquatiques.

Les programmes autochtones du MPO visent à renforcer les relations entre le gouvernement fédéral et les groupes autochtones en soutenant l’intégration aux pêches commerciales et le renforcement des capacités des groupes autochtones13. Les initiatives mises en œuvre par le MPO à l’intention des groupes autochtones sont notamment les suivantes14 :

  • La SRAPA vise à donner aux communautés des Premières nations le droit de pêcher à des fins alimentaires, sociales et rituelles, à contribuer à l’autosuffisance économique et à accroître la participation des Premières nations à la prise de décision;
  • Le PAGRAO vise à établir des structures de gestion en collaboration et à renforcer la capacité des communautés des Premières nations à participer à la gestion des ressources aquatiques et océaniques;
  • Le Programme autochtone de gestion de l'habitat dans les régions intérieures (PAGHRI) qui assure un financement aux groupes autochtones des provinces intérieures (Alberta, Saskatchewan, Manitoba, Ontario et Québec) afin d’accroître leur participation à la gestion participative à long terme de l’habitat du poisson;
  • L’IAM vise à assurer aux communautés des PNMM l’accès aux pêches commerciales et à renforcer leur capacité en matière de pêche et de cogestion;
  • L’Initiative des pêches commerciales intégrées du Pacifique (IPCIP) vise à créer une pêche commerciale écologique et économiquement viable, où la conservation est la première priorité et où les aspirations des Premières nations à une plus grande participation sont soutenues.

La principale stratégie du MPO à l’égard des groupes autochtones prévoit notamment :

  • L’accès aux ressources halieutiques;
  • Des ententes annuelles afin d’en arriver à une pêche ordonnée et une plus grande stabilité;
  • Une participation accrue des Autochtones à la cogestion.

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5.1.1.4 Les directeurs, gestionnaires et représentants du programme du MPO ainsi que les autres intervenants estiment que ce type de programme est une fonction nécessaire et légitime pour le gouvernement fédéral.

Comme le montre le tableau suivant, la totalité (n=9) des directeurs, gestionnaires et représentants des programmes du MPO ont indiqué que le programme et les activités de l’IPCIA sont conformes aux rôles et responsabilités du gouvernement fédéral, tout comme l’ont dit 80 % (n=12) des autres participants à l’exécution du programme, 83 % (n=5) des intervenants extérieurs et 50 % (n=3) des représentants des PNMM non participantes. Seul un intervenant extérieur (25 %) a affirmé que les objectifs de l’IPCIA n’étaient pas conformes aux rôles et responsabilités du gouvernement fédéral, alors que 20 % (n=3) des autres participants à l’exécution du programme et 50 % (n=3) des représentants des PNMM non participantes ne savaient pas si l’IPCIA était conforme aux rôles et responsabilités du gouvernement. 

Correspondance du programme avec le rôle approprié et nécessaire du gouvernement fédéral

Réponse

Oui

Non

Ne sait pas

Directeurs et gestionnaires du MPO (n=9)

100  %

0 %

0 %

Représentants des programmes du MPO (n=10)

100 %

0 %

0 %

Autres participants à l’exécution (n=16)

80 %

0 %

20 %

Intervenants (n=6)

83 %

17 %

0 %

PNMM non participantes (n=6)

50 %

0 %

50 %

Les gestionnaires et directeurs du MPO ont indiqué que l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 reconnaît et établit les droits ancestraux et issus de traités des groupes autochtones dans les cas où des décisions risquent de léser des titres ou d’autres droits ancestraux des Autochtones. L’IPCIA facilite l’accès des communautés des PNMM aux ressources halieutiques et les aide à développer une capacité pour participer à la cogestion des ressources. Les gestionnaires et directeurs du MPO, les représentants des programmes du MPO et les autres participants à l’exécution du programme ont également mentionné que l’IPCIA se conforme aux rôles et responsabilités du gouvernement car elle offre des possibilités économiques, contribue à améliorer les relations et les partenariats à long terme avec les communautés des PNMM et assure une utilisation durable et transparente des ressources naturelles. 

Un intervenant extérieur qui pensait que les objectifs de l’IPCIA n’étaient pas conformes aux rôles et responsabilités du gouvernement a justifié cette opinion en disant que les EPC des PNMM n’ont pas pleinement utilisé les permis et les quotas qui leur ont été offerts par l’IAM et que l’offre de tout autre accès sera un gaspillage de deniers publics. 

5.1.2 Nécessité du programme

Cette section porte sur la nécessité du programme de l’IPCIA.

5.1.2.1 Le programme est généralement jugé nécessaire.

Lorsque nous leur avons demandé quel était le besoin d’un programme comme l’IPCIA, sur une échelle de 1 à 5, où 1 correspond à « aucun besoin », 3 à un « certain besoin » et 5 à un « besoin important », la majorité des directeurs et gestionnaires du MPO, des représentants du programme, des autres participants au programme, des intervenants et des représentants des EPC des PNMM ont donné une note de 4 ou 5, comme le montre le tableau ci-dessous. La note moyenne donnée par les six groupes est de 4,4.       

Lorsque nous leur avons demandé quel était le besoin d’un programme comme l’IPCIA, sur une échelle de 1 à 5, où 1 correspond à « aucun besoin », 3 à un « certain besoin » et 5 à un « besoin important », la majorité des directeurs et gestionnaires du MPO, des représentants du programme, des autres participants au programme, des intervenants et des représentants des EPC des PNMM ont donné une note de 4 ou 5, comme le montre le tableau ci-dessous. La note moyenne donnée par les six groupes est de 4,4.

Les représentants des EPC des PNMM ont justifié la nécessité du programme de l’IPCIA en disant qu’ils leur permettent de renforcer leur capacité en matière de gestion et de gouvernance afin d’exploiter efficacement les EPC, de rattraper les EPC non autochtones, de faire participer les communautés à la pêche, de donner accès aux permis et quotas et d’entretenir et d’acheter des bateaux et des engins de pêche. Ils ont également indiqué que le programme de l’IPCIA était particulièrement important en ce moment compte tenu de la récession, de la hausse des coûts d’exploitation des EPC et de la baisse de la demande de nombreux produits de la pêche. Les membres des EPC des PNMM qui ont donné des notes inférieures ont noté que leurs entreprises sont exploitées avec succès depuis des années et n’ont pas besoin de l’IPCIA.

Les directeurs et gestionnaires du MPO, les représentants de programme, ainsi que les autres participants à l’exécution de l’IPCIA ont fait observer qu’un montant important d’équipements de pêche était fourni aux communautés des PNMM dans le cadre de l’IAM, mais que la formation et le renforcement des capacités offertes pour que les communautés des PNMM entretiennent et utilisent cet équipement en conséquence étaient insuffisantes. Le besoin du programme de l’IPCIA est justifié par le fait qu’elle contribue à la viabilité de l’investissement public en enseignant aux communautés des PNMM comment bien exploiter les EPC. De plus, les représentants de programme du MPO et les autres participants à l’exécution des programmes ont mentionné que l’IPCIA contribue au développement socioéconomique des communautés des PNMM et comble un retard économique. Cette contribution économique est nécessaire car la majorité des communautés des PNMM sont économiquement désavantagées.

Les représentants des PNMM non participantes et les autres participants à l’exécution du programme ont souligné l’importance des composantes de renforcement des capacités et de formation de l’IPCIA. Les EPC des PNMM doivent apprendre à exploiter une entreprise pour soutenir la concurrence des autres pêcheurs non autochtones.

5.1.2.2 La nécessité du programme est plus évidente depuis quelques années

La majorité des représentants du MPO, les autres participants au programme, les membres des EPC des PNMM et les intervenants interviewés ont indiqué que l’on a davantage besoin du programme depuis quelques années, comme le montre le tableau ci-dessous.

La majorité des représentants du MPO, les autres participants au programme, les membres des EPC des PNMM et les intervenants interviewés ont indiqué que l’on a davantage besoin du programme depuis quelques années, comme le montre le tableau ci-dessous.

Les participants ont indiqué que depuis plusieurs années, les coûts d’exploitation des EPC ont augmenté en raison de la hausse du prix du carburant et du déclin sensible des stocks et des niveaux de capture. De plus, la crise économique récente a réduit les niveaux de demande et les prix des produits de la pêche. Il est beaucoup plus difficile d’exploiter une EPC avec succès maintenant qu’il y a plusieurs années. Deux informateurs clés ont également fait observer que Transports Canada a récemment modifié les exigences concernant les bateaux et les exploitants. À compter de 2016, tous les exploitants de bateaux de pêche devront détenir une certification. Cette nouvelle exigence renforce le besoin du programme de l’IPCIA. La participation des EPC des PNMM à l’IPCIA peut faciliter leur obtention de cette certification.   

Des informateurs clés ont également noté que l’augmentation du nombre des PNMM qui adhèrent au programme est un indicateur du besoin croissant du programme. Lorsque l’IPCIA a été lancée en 2006-2007, peu de communautés des PNMM étaient prêtes à s’y joindre. Mais la situation a évolué et le nombre de communautés qui ont décidé de participer a sensiblement augmenté depuis deux ans.

5.1.2.3 La documentation montre le besoin important du programme de l’IPCIA.

Notre examen de la documentation sur les pêches des PNMM nous amène à conclure que : 

  • L’IAM a donné aux communautés des PNMM un accès aux pêches commerciales et aux engins et bateaux de pêche, mais que cela ne s’accompagnait pas d’une formation et d’un renforcement des capacités suffisants pour que les PNMM puissent exploiter avec succès des entreprises de pêches commerciales dans les communautés. L’évaluation sommative de l’IAM15 réalisée en 2007 a souligné à quel point il était nécessaire d’aider les PNMM à exploiter des entreprises de pêche commerciale dynamiques. Selon les résultats de l’évaluation, on a d’abord accordé la priorité à l’acquisition de permis plutôt qu’à une formation appropriée. Des services de renforcement des capacités et de formation ont été offerts aux PNMM dans le cadre de l’IAM à des étapes ultérieures, mais la portée de la formation se limitait aux exigences quotidiennes des pêcheurs commerciaux. Le programme de renforcement des capacités ne comprenait pas de formation adéquate sur l’exploitation d’une EPC. Le rapport recommandait que le MPO établisse un programme mieux coordonné, ciblé et systématique. Le nouveau programme devrait comprendre l’acquisition des compétences en expansion d’entreprise et en gestion nécessaires pour exploiter avec succès une entreprise de pêche commerciale. « Ce type de formation aidera les Premières nations à renforcer leur capacité à préparer et gérer leur pêche commerciale et à mieux participer avec les autres pêcheurs à la gestion d’une pêche commerciale intégrée ».
  • En raison de la crise économique, qui a conduit à une baisse de la demande des produits de la pêche, de la hausse des coûts d’exploitation des entreprises de pêche et de la baisse de la productivité en raison du déclin des stocks de poisson, notamment, les EPC ont de plus en plus besoin de bien savoir gérer leur entreprise, d’améliorer leur structure de gouvernance et de participer à la cogestion de la ressource. Comme la recherche le montre, presque tous les stocks ont considérablement diminué depuis dix ans dans la région (voir Annexe III). Certains stocks encore abondants (p. ex., homard et crevette) sont également menacés par la surpêche. Les prix de nombreux produits de la pêche ont chuté récemment en raison de la baisse de la demande sur les marchés mondiaux et d’un excédent de l’offre. Par exemple, le prix de la  crevette a diminué de presque 50 % de 1995 à 2006 et celui du crabe des neiges canadien a chuté de plus de 100 % depuis 2004. La crise économique, suivie d’une reprise très lente, a aussi touché le secteur des pêches dans la région de l’Atlantique. Le resserrement du crédit à l’échelle mondiale a freiné la capacité de nombreux pêcheurs et acheteurs à se doter d’un fonds de roulement et à financer leurs activités, ce qui a réduit leur pouvoir d’achat. De plus, les prix très élevés du carburant depuis dix ans ont fait progressivement monter les coûts d’exploitation de nombreuses EPC. Ces nouvelles conditions exercent de fortes pressions sur les EPC pour maintenir leur rentabilité et soutenir la concurrence croissante pour les ressources. Dans ces conditions, la réussite des EPC dépendra de leur capacité à améliorer leur efficacité et leur efficience.  De plus, il est devenu extrêmement important que tous les intervenants du secteur collaborent en vue d’une utilisation responsable des ressources et de la préservation des stocks.
  • La croissance rapide de la jeune génération dans les communautés des PNMM par rapport à la population en général dans la région et l’augmentation du pourcentage des permis de pêche détenus par les PNMM laisse présager une hausse de la demande de formation et d’autres initiatives de renforcement des capacités dans les communautés des Premières nations. L’évolution récente sur les plans de la démographie, de l’emploi et de l’accès aux pêches amplifie la nécessité d’une formation et d’un renforcement des capacités des Premières nations dans le secteur des pêches. Selon le Système d’inscription des Indiens du  MAINC, la population des 34 Premières nations admissibles a augmenté de 16 % entre 2000 et 2008, par rapport à la croissance marginale de la population de 0,7 % dans les provinces concernées16. Alors que la population générale a vieilli pendant la même période, la proportion des jeunes dans les communautés des Premières nations a sensiblement augmenté. On prévoit que la proportion du groupe d’âge des 25 à 44 ans dans les 34 PNMM admissibles augmentera de 25 % au cours des 14 prochaines années, alors que la proportion de ce groupe d’âge dans la population générale de la région de l’Atlantique devrait diminuer de 14 %. Finalement, selon les données du MPO sur les débarquements et les permis, la part des permis détenus par les Premières nations pour les cinq principales espèces a nettement augmenté entre 1999 et 2009 (crevette, de 3 à 16 %, crabe des neiges, de 1 à 8 %, homard, de 1 à 3%, thon rouge, de 1 à 5% et pétoncle, de 1 à 4%)17. Pourtant, presque 75 % des Premières nations indiquent avoir des permis inactifs, ce qui donne à penser qu’une formation et un renforcement des capacités supplémentaires s’avèrent nécessaires.
  • Les PNMM ne sont pas représentées pleinement ni équitablement dans la cogestion et la conservation des ressources. Bien que la majorité des communautés des Premières nations soient prêtes à participer à la cogestion des ressources et que 95 % indiquent que leur futur rôle dans la gestion et le processus décisionnel doive être considérablement élargi18, il existe encore un écart sur le plan de la participation des PNMM au processus de gestion. L’évaluation sommative de l’IAM a montré que les représentants des PNMM ne participaient pas pleinement aux réunions et aux processus de cogestiondes comités consultatifs. On a fait valoir que les représentants des Premières nations avaient peut-être été impressionnés ou intimidés par la nature extrêmement technique des délibérations du comité consultatif. Selon le rapport, voici ce qu’ont ressenti certains représentants des Premières nations lors des réunions des comités consultatifs :
  • Se sentaient mal à l’aise, faute d’avoir les antécédents, les connaissances et l’expérience qu’avaient d’autres membres des organisations de pêcheurs;
  • Ne comprenaient pas nécessairement les opinions divergentes exprimées par les intervenants, ni leurs discussions;
  • Sentaient que certains des participants aux réunions toléraient leur présence et que d’autres se montraient plus réticents.

Le rapport recommandait que le MPO utilise d’autres moyens pour faciliter l’intégration et la pleine participation des représentants des PNMM à la cogestion de la ressource.

  • Il est plus rentable pour les communautés des PNMM d’exploiter elles-mêmes des EPC plutôt que d’engager d’autres pêcheurs pour pêcher leur quota. Nous avons pu déterminer que les PNMM tirent davantage de revenus si elles pêchent elles-mêmes. Par exemple, nous avons calculé que les EPC des PNMM gagneraient 27 % à 134 % de plus en pêchant elles-mêmes le crabe des neiges19. Pour le homard, la différence était de 78 %, ce qui représenterait 200 000 $ de plus pour la communauté. Les PNMM ont besoin d’un soutien supplémentaire pour pouvoir utiliser tout leur accès aux ressources. 

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5.1.3 Liens avec les autres programmes

Plusieurs programmes mis en œuvre par le MPO comme l’IPCIP, le PAGHRI, la SRAPA et le PAGRAO ont pour but d’assurer aux communautés des Premières nations un accès entier à la pêche et à la gestion des ressources de la pêche et à renforcer leur capacité à cet égard. Les objectifs du PAGRAO sont directement liés à la composante cogestion de l’IPCIA. Tous les objectifs et toutes les composantes de l’IPCIP sont aussi très semblables au programme de l’IPCIA et à ses objectifs. Le PAGHRI est également proche de l’IPCIA puisqu’il appuie des initiatives portant sur la gestion en collaboration et à long terme des habitats du poisson. Même la SRAPA, qui concerne davantage la pêche à des fins alimentaires, sociales et rituelles, partage les objectifs de l’IPCIA en matière de renforcement des capacités des Premières nations et de cogestion des ressources.

Exemples d’autres programmes

type de programme

Programme

MPO

  • Programme autochtone de gestion des ressources aquatiques et océaniques
  • Stratégie relative aux pêches autochtones
  • Programme autochtone de gestion de l'habitat dans les régions intérieures
  • Initiative des pêches commerciales intégrées du Pacifique

Autres ministères

 

  • Entreprise autochtone Canada du ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien
  • Programme de développement économique des communautés du ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien
  • Programme d’opportunités économiques pour les communautés du ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien
  • Programme Partenariat pour les compétences et l’emploi des Autochtones (PCEA) de RHDCC
  • Fonds d’investissement stratégique pour les compétences et la formation des Autochtones (FISCFA) de RHDCC
  • Stratégie de développement des ressources humaines autochtones (SDRHA)
  • Programmes de développement des entreprises de l’Agence de promotion économique du Canada atlantique (APECA)

Programmes provinciaux

 

  • Programme de développement des entreprises - Agriculture et Aquaculture du gouvernement du Nouveau-Brunswick
  • Gouvernement de Terre-Neuve-et-Labrador, ministère des Pêches et de l’Aquaculture, Direction générale de soutien à l’aquaculture
  • Gouvernement de la Nouvelle-Écosse, ministère des Pêches et de l’Aquaculture

Secteur sans but lucratif et privé

  • Service d’assistance canadienne aux organismes (SACO)
  • Ulnooweg Development Group

L’IPCIA partage également des objectifs semblables à ceux de programmes de développement des entreprises et de l’entreprenariat relevant d’autres ministères, des secteurs privé et sans but lucratif, ainsi que des gouvernements provinciaux. Des programmes comme Entreprise autochtone Canada du MAINC, les programmes de développement des entreprises et de prêt de l’APECA, les programmes du gouvernement du Nouveau-Brunswick et du gouvernement de la Nouvelle-Écosse, les programmes destinés aux Autochtones du SACO et le programme d’équité de l’Ulnooweg Development Group partagent des objectifs semblables à ceux de l’IPCIA, en particulier concernant le soutien au développement des entreprises de pêche autochtones et non autochtones. Certains de ces programmes offrent un soutien à tous les types d’entreprises, sans se limiter nécessairement aux pêches, mais ils couvrent également les activités associées aux pêches.  

Les programmes de RHDCC (p. ex., PCEA, FISCFA et SDRHA) qui ciblent la formation et l’acquisition de compétences et de capacités techniques s’apparentent également à la composante de renforcement des capacités de l’IPCIA. Ces programmes comprennent des projets de formation et de renforcement des capacités des Autochtones qui peuvent avoir un lien direct avec la pêche. Par exemple, une des initiatives financées par le FISCFA, appelée Stratégie de compétences à l’emploi en aquaculture, vise particulièrement la formation institutionnelle et le mentorat en milieu de travail pour les travailleurs de soutien et les techniciens en aquaculture à Terre-Neuve.

Finalement, deux programmes mis en œuvre par le MAINC (Développement économique des communautés et Opportunités économiques des communautés) qui portent sur le développement économique général des communautés autochtones visent les mêmes résultats à long terme que l’IPCIA. Sur le long terme, le soutien de l’IPCIA devrait se traduire par de meilleurs emplois et la prospérité économique dans les communautés des PNMM.

5.1.3.2  L’IPCIA est considérée comme un complément des autres programmes des gouvernements fédéral et provinciaux et non comme faisant double emploi avec eux

Les programmes décrits ci-dessus qui visent les mêmes objectifs que l’IPCIA ne font pas tous double emploi avec l’Initiative car ils s’adressent à des groupes différents. Par exemple, l’IPCIP, le programme le plus proche, s’applique à la côte du Pacifique. Pour sa part, le PAGHRI se concentre sur des régions qui ne sont pas couvertes par l’IPCIA. Plusieurs autres programmes ont des stratégies d’intervention différentes. Les programmes qui favorisent le développement économique des communautés et le soutien aux entreprises notamment ne recoupent pas l’IPCIA car leur portée est très large (p. ex., toutes les pêches, le développement des communautés autochtones ou le soutien aux entreprises) et ne répondent pas aux besoins propres aux pêches des Premières nations. Ces programmes de développement d’entreprise complètent les activités de l’IPCIA en offrant des services qu’elle ne fournit pas. Par exemple, les prêts aux entreprises consentis par plusieurs programmes privés (p. ex., Ulnooweg), provinciaux (p. ex., ministère des Pêches et de l’Aquaculture de Terre-Neuve et Labrador, etc.) et fédéraux (p. ex., APECA, MAINC) peuvent servir aux EPC des PNMM pour financer leur expansion. Bon nombre des programmes de cogestion complètent aussi l’IPCIA. Par exemple, l’IPCIA utilise les OR créés dans le cadre du PAGRAO pour mettre en œuvre la composante de cogestion. En améliorant les capacités des PNMM, l’IPCIA facilite leur participation à d’autres programmes et services. 

Les programmes de RHDCC (ASTSIF, PCEA et SDRHA) recoupent la composante de renforcement des capacités de l’IPCIA en soutenant des projets de renforcement des capacités liés aux pêches (p. ex., récolte du poisson, mentorat sur place, etc.). Même si ces types de formation sont compris dans la portée des programmes de RHDCC susmentionnés, l’examen de la documentation ainsi que les entrevues avec les informateurs clés n’ont pas confirmé de double emploi.

5.2 Efficacité

Cette section porte sur l’efficacité de l’IPCIA et en particulier sur les extrants et les résultats du programme et les facteurs qui ont contribué à sa réussite.

5.2.1 Atteinte des objectifs  de l’IPCIA

5.2.1.1 On estime que les objectifs de l’IPCIA renforcent les activités et les capacités des EPC des PNMM, offrent de meilleures opportunités économiques et de subsistance pour les communautés des PNMM, accroissent la participation des PNMM à la gestion des ressources et améliorent la viabilité des investissements de l’IAM

Les différents intervenants du programme voient les objectifs de l’IPCIA différemment. Les représentants des EPC des PNMM estiment que les objectifs de leur participation au programme de l’IPCIA sont les suivants : l’opportunité d’obtenir plus de financement et de ressources pour leurs entreprises, élargir leurs quotas et permis à différentes espèces, acquérir et entretenir de l’équipement, des bateaux et des engins de pêche, permettre aux membres des EPC de suivre différentes formations, créer de nouveaux emplois et contribuer à la prospérité économique des communautés, renforcer la capacité, la gestion et la structure de gouvernance des EPC, devenir autosuffisants et améliorer la viabilité des EPC .

Les gestionnaires et le personnel de programme du MPO estiment que les objectifs du programme sont d’améliorer les taux de rendement sur l’investissement public consenti dans le cadre de l’IAM en renforçant la capacité des PNMM de gérer et d’exploiter avec succès des EPC, de faire participer les PNMM au processus décisionnel et à la cogestion des ressources en établissant des règles et des procédures transparentes et de fournir des opportunités de développement économique aux communautés des PNMM.  

Les autres participants à l’exécution du programme considèrent que les objectifs de l’IPCIA consistent à avoir des coordonnateurs des pêches en place, à s’assurer que les membres du personnel des EPC ont des compétences et des capacités suffisantes, à améliorer le rendement économique de la pêche et à augmenter le nombre des emplois dans les communautés et à renforcer la capacité des EPC de participer à la cogestion.

Les représentants des PNMM non participantes estiment que les objectifs de l’IPCIA consistent à assurer une formation et un soutien aux EPC des PNMM et à donner aux MPO la possibilité d’influencer et de contrôler les activités des communautés des PNMM. D’autres intervenants estiment également que les objectifs du programme sont d’offrir aux PNMM des possibilités de participer aux pêches commerciales et d’assurer leur développement économique et de subsistance.

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5.2.1.2 Les répondants sont généralement d’accord pour dire que l’IPCIA a réussi à atteindre ses objectifs

Comme l’indique le tableau suivant, lorsqu’on leur demande d’évaluer le rendement de l’IPCIA en ce qui concerne l’atteinte deses objectifs sur une échelle de 1 à 5, où 1 correspond à « infructueux », 3 à « plutôt fructueux » et 5 à « très fructueux », les représentants du MPO ont donné une note moyenne de 4,2, les autres participants à l’exécution du programme ont donné une note moyenne de 4,1, les représentants de EPC des PNMM ont donné une note moyenne de 3,7, les autres intervenants ont donné une note moyenne de 3,2 et les représentants des communautés des PNMM qui ne participent pas au programme de l’IPCIA ont donné une note moyenne de 2,5.

Comme l’indique le tableau suivant, lorsqu’on leur demande d’évaluer le rendement de l’IPCIA en ce qui concerne l’atteinte de ses objectifs sur une échelle de 1 à 5, où 1 correspond à « infructueux », 3 à « plutôt fructueux » et 5 à « très fructueux », les représentants du MPO ont donné une note moyenne de 4,2, les autres participants à l’exécution du programme ont donné une note moyenne de 4,1, les représentants de EPC des PNMM ont donné une note moyenne de 3,7, les autres intervenants ont donné une note moyenne de 3,2 et les représentants des communautés des PNMM qui ne participent pas au programme de l’IPCIA ont donné une note moyenne de 2,5.

Les membres des EPC des PNMM qui ont donné une note plus élevée ont indiqué que le programme les a aidés à moderniser leurs bateaux, à améliorer leurs compétences de pêcheurs et à obtenir des permis. Les représentants d’EPC qui ont donné des notes plus basses ont mentionné que le processus est très lent et les fonds et le soutien insuffisants pour atteindre les objectifs. Certains ont fait valoir qu’ils en étaient aux premières étapes de leur participation à l’IPCIA et qu’ils n’avaient donc pas pu atteindre les objectifs.   

Les représentants du MPO et les autres participants au programme ont indiqué que la hausse de la participation des PNMM au programme de l’IPCIA et la rétroaction positive des représentants des communautés étaient des signes de la réussite du programme. Le nombre des PNMM participant aux activités du programme a fortement augmenté depuis deux ans et dépasse les attentes initiales. Certains membres du personnel du MPO, citant des sources indépendantes, ont indiqué que les emplois et les avantages économiques de la pêche se sont accrus depuis plusieurs années dans les communautés des PNMM. 

Certains informateurs clés ont également fait remarquer qu’il était trop tôt pour donner une note fiable sur la réussite de l’Initiative. De nombreuses activités du programme en sont aux premières étapes de la mise en œuvre  et il faudra encore du temps et des efforts pour atteindre les résultats attendus. 

5.2.2 Participation à l’IPCIA et extrants

Cette section porte sur les extrants produits par le programme de l’IPCIA et ses activités.

5.2.2.1 L’IPCIA a réussi à accroître la participation des PNMM

Comme l’illustre le tableau suivant, le nombre de communautés des PNMM participant au programme a sensiblement augmenté depuis trois ans, passant d’aucune communauté au cours de l’exercice 2007-2008 à 26 au cours de l’exercice 2009-2010. Seules 8 communautés sur les 34 PNMM susceptibles de participer au programme de l’IPCIA ont choisi de ne pas le faire.

Exercice

Nombre de PNMM

2007-2008

0

2008-2009

15

2009-2010

11

Total

26

Non participantes

8

Total

34

 

5.2.2.2 Toutefois, les coordonnateurs des pêches des communautés non participantes ne connaissent pas bien les activités et les objectifs de l’IPCIA

Dans le cadre des cette évaluation, les coordonnateurs des pêches de 6 des 8 PNMM non participantes ont été interviewés. Nous avons demandé aux représentants des PNMM non participantes d’évaluer leur connaissance du programme de l’IPCIA sur une échelle de 1 à 5, où 1 correspond à « pas au courant », 3 à « assez au courant » et 5 à « très au courant ». Les représentants des PNMM non participantes ont donné une note moyenne de 2,0. Comme l’indique le tableau suivant, 50 % (n=3) des représentants ont dit être assez au courant du programme et 50 % (n=3) ne pas l’être du tout.

Dans le cadre des cette évaluation, les coordonnateurs des pêches de 6 des 8 PNMM non participantes ont été interviewés. Nous avons demandé aux représentants des PNMM non participantes d’évaluer leur connaissance du programme de l’IPCIA sur une échelle de 1 à 5, où 1 correspond à « pas au courant », 3 à « assez au courant » et 5 à « très au courant ». Les représentants des PNMM non participantes ont donné une note moyenne de 2,0. Comme l’indique le tableau suivant, 50 % (n=3) des représentants ont dit être assez au courant du programme et 50 % (n=3) ne pas l’être du tout.

Les trois représentants qui assez au courant de l’IPCIA en avaient entendu parler par d’autres communautés qui y participent déjà. 

5.2.2.3 Les communautés des PNMM ont indiqué qu’elles avaient choisi de ne pas participer au programme de l’IPCIA parce qu’elles n’ont pas confiance dans les objectifs énoncés du programme.  Néanmoins, certaines ont décidé de se joindre au programme après avoir entendu parler de ses résultats dans d’autres communautés participantes.

Certains représentants des PNMM non participantes que nous avons interviewés ont déclaré que les membres de leur communauté, le conseil de la communauté et/ou le chef de la communauté se méfiaient du gouvernement ou du MPO et ne voulaient pas participer à des initiatives du gouvernement. Certains ont également affirmé que c’était leur droit de ne pas participer et que la communauté préférait exercer ce droit. Pourtant, comme le montre le tableau suivant, deux communautés prévoyaient qu’elles adhéreraient à l’IPCIA bientôt, deux ont dit qu’elles ne participeraient pas et deux autres n’étaient pas sûres.

Certains représentants des PNMM non participantes que nous avons interviewés ont déclaré que les membres de leur communauté, le conseil de la communauté et/ou le chef de la communauté se méfiaient du gouvernement ou du MPO et ne voulaient pas participer à des initiatives du gouvernement. Certains ont également affirmé que c’était leur droit de ne pas participer et que la communauté préférait exercer ce droit. Pourtant, comme le montre le tableau suivant, deux communautés prévoyaient qu’elles adhéreraient à l’IPCIA bientôt, deux ont dit qu’elles ne participeraient pas et deux autres n’étaient pas sûres.

Les communautés qui pensent qu’elles pourraient participer à l’avenir ont pris leur décision en fonction des réactions positives des autres communautés au programme de l’IPCIA. Elles aimeraient bénéficier des avantages potentiels que le programme de l’IPCIA apporterait à leur communauté. Deux représentants d’une communauté de PNMM qui n’étaient pas sûrs si leur communauté participerait un jour au programme de l’IPCIA ont également indiqué que c’est au conseil de la communauté de le décider. S’il décide en faveur d’une participation, ils le feront certainement.

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5.2.2.4 Les niveaux d’extrants produits pendant les trois ans de mise en œuvre du programme ont fortement augmenté.

Le tableau suivant montre la tendance de la production des extrants par les activités du programme de l’IPCIA. Comme on le voit, le nombre des extrants a considérablement augmenté pour presque toutes les composantes pendant les trois ans de mise en œuvre du programme. Pour la composante de l’amélioration de la gouvernance, le nombre des EPC des PNMM qui ont documenté la structure de gouvernance est passé de 0 à 12 entre les exercices 2007-08 et 2009-2010. Pour la composante de l’amélioration des pratiques de gestion, le nombre des accords de contribution signés est passé de 3 en 2007-2008 à 54 en 2009-2010; le montant de la contribution distribuée a augmenté de 343 000 $ à 9,8 millions de dollars, le nombre des communautés utilisant le système de gestion des pêches a augmenté de 0 à 15; le nombre de techniciens engagés par les EPC des PNMM est passé de 0 à 84 et le nombre des communautés des PNMM qui ont élaboré et appliqué des plans d’expansion d’entreprise est passé de 0 à 23.

Pour la composante de renforcement des capacités de cogestion, les indicateurs des extrants montrent une augmentation. Le nombre des OR représentant les CLPC est passé de 0 à 6 et le nombre des communautés représentées par les CLPC a augmenté de 0 à 26 pendant les trois ans de mise en œuvre du programme. Le nombre des réunions de cogestion a aussi augmenté considérablement pendant la deuxième année du projet, passant de 0 à 152, mais a légèrement diminué à 119 en 2009-2010. La composante de diversification/expansion des entreprises a également produit des extrants importants. Le financement total alloué aux communautés des PNMM dans le cadre de cette composante est passé de 0 à 5,9 millions de dollars et le nombre de communautés participant à cette composante est passé de 0 à 16 entre les exercices 2007-2008 et 2009-2010.

Tendance concernant les extrants de l’IPCIA

Extrants

2007-2008

2008-2009

2009-2010

Gouvernance

Nombre de communautés des PNMM qui ont documenté des structures et des politiques de gouvernance

0

2 (3)

10 (2)

Amélioration des pratiques de gestion

 

 

 

Nombre de communautés des PNMM qui ont élaboré et mis œuvre des plans d’expansion d’entreprise

-

13

24

Nombre d’accords de contribution signés et distribués

3

37

54

Montant du financement distribué

342 991,58

2 529 234,32

9 782 256,28

Jours de formation en classe et en mer

3 528

1 299

1 540

Utilisation documentée des systèmes de gestion des pêches

-

14

15

Nombre de coordonnateurs des pêches et autres postes des EPC des PNMM financés

-

46

84

Renforcement des capacités de cogestion

 

 

 

Nombre d’organismes regroupés représentés par les coordonnateurs de liaison des pêches commerciales

-

5

6

Nombre d’EPC des PNMM représentés par les coordonnateurs de liaison des pêches commerciales

-

23

26

Nombre de réunions de cogestion tenues

-

152

119

Amélioration de la diversification/expansion des entreprises

 

 

 

Financement alloué (équipement ou soutien à la capacité d’expansion d’entreprise)

-

-

5 970 492 $

Nombre d’accords de contribution signés

-

-

16

Nombre d’EPC des PNMM ayant reçu un soutien pour la diversification et l’expansion de l’entreprise

-

-

16

Nombre de PNMM ayant participé à la composante Diversification/Soutien à l’expansion de l’entreprise

-

-

16

5.2.2.5 Le contenu et la qualité des extrants de l’IPCIA sont appropriés   

Dans le cadre des études de cas (voir l’annexe V), nous avons effectué un examen détaillé des extrants produits et des réalisations dans 10 communautés. Les plans d’expansion d’entreprise et les plans de formation des 10 communautés respectaient les exigences fixées dans le guide des demandes de l’IPCIA. Les plans d’expansion d’entreprise ont été jugés satisfaisants et ont obtenu les fonds demandés. Voici un résumé des constatations :

  • Plans d’expansion d’entreprise (PEE) : Les plans d’expansion d’entreprise examinés sont complets et décrivent en détail tous les aspects de l’expansion de l’entreprise.  Ils décrivent notamment les antécédents de la communauté, présentent une analyse de l’industrie des pêches dans la perspective régionale, présentent les FFPM (forces, faiblesses, possibilités et menaces) et des analyses des risques, expliquent la structure de gouvernance de l’entreprise de pêche, exposent un plan opérationnel (description et utilisation des permis, des installations, des infrastructures, de l’équipement, des bateaux et d’autres actifs), présentent le plan de marketing et les stratégies de pêche et de récolte, expliquent le mécanisme de collecte et de suivi des données, résument le plan de gestion, des ressources humaines et de dotation, abordent la viabilité et la planification à long terme et contiennent des états financiers.
  • Plans de formation :Les plans de formation examinés sont complets et contiennent une description détaillée des exigences relatives à la formation et au renforcement des capacités des EPC. Ils présentent notamment les antécédents de la communauté, des EPC et des activités, décrivent la main-d’œuvre participant à l’exécution des activités de l’EPC et la capacité, les compétences et le personnel nécessaires pour la bonne marche des opérations, présentent les lacunes dans les compétences et la capacité requises, définissent les besoins de formation de chaque membre du personnel et chaque poste, indiquent les plans de chaque formation, les participants et le moment de la formation et contiennent des procédures organisationnelles concernant la dotation, le recrutement et le renforcement des capacités.

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5.2.2.6 Les EPC disent participer activement à diverses activités du programme

Près de 95 % (n=20) des représentants des EPC des PNMM que nous avons interviewés ont dit avoir participé à la préparation du plan d’expansion, 90 % (n+19) à la préparation du plan de formation et au développement et à la mise en œuvre du système de gestion des pêches (SGP), 81 % (n=17) ont dit avoir participé à l’élaboration des politiques, des procédures et des systèmes administratifs, opérationnels et de gestion, 81 % (n=17) ont bénéficié du programme de l’IPCIA grâce à l’embauche et à la formation de personnel compétent, 71 % (n=15) ont contribué à dispenser la formation sur les pêches et 70 % (n=14) ont également apporté des améliorations à leurs bateaux, engins et autres actifs; 48 % (n=10) ont embauché et formé des coordonnateurs des pêches et 43% (n=9) ont participé à des projets et initiatives de cogestion.

Près de 95 % (n=20) des représentants des EPC des PNMM que nous avons interviewés ont dit avoir participé à la préparation du plan d’expansion, 90 % (n+19) à la préparation du plan de formation et au développement et à la mise en œuvre du système de gestion des pêches (SGP), 81 % (n=17) ont dit avoir participé à l’élaboration des politiques, des procédures et des systèmes administratifs, opérationnels et de gestion, 81 % (n=17) ont bénéficié du programme de l’IPCIA grâce à l’embauche et à la formation de personnel compétent, 71 % (n=15) ont contribué à dispenser la formation sur les pêches et 70 % (n=14) ont également apporté des améliorations à leurs bateaux, engins et autres actifs; 48 % (n=10) ont embauché et formé des coordonnateurs des pêches et 43% (n=9) ont participé à des projets et initiatives de cogestion.

Un représentant d’EPC ayant indiqué que son EPC n’avait pas reçu d’aide de l’IPCIA pour le plan d’expansion a également indiqué que son entreprise venait de se joindre au processus. Voici des exemples de systèmes, politiques et programmes de gestion et d’administration internes mentionnés par les représentants des EPC :

  • Plan de gestion des pêches;
  • Plans de développement stratégique;
  • Procédures relatives aux ressources humaines et échelles salariales;
  • Plans de formation du personnel;
  • Politiques sur les drogues, l’alcool et la discipline des employés;
  • Descriptions de travail des divers postes et des contrats des employés;
  • Politiques et procédures opérationnelles.

Avec l’aide de l’IPCIA, des EPC ont réussi à embaucher et à garder des professionnels comme des coordonnateurs des pêches, des superviseurs ou gestionnaires de flottille, des gestionnaires de bureau, des agents financiers, des coordonnateurs logistiques et du personnel de soutien comme des adjoints administratifs, des assistants de pêche, des commis à la saisie des données, etc.

5.2.2.7 Les représentants des EPC des PNMM sont satisfaits des services et du soutien qu’ils ont reçus par le biais du programme de l’IPCIA 

La structure d’exécution de l’IPCIA est conçue de façon à limiter l’intervention du MPO dans l’offre de services directs aux communautés des PNMM. L’IPCIA a engagé plusieurs personnes ayant une expérience en prestation de services aux Premières nations, notamment les ESEE, les CLPC, le RCP de l’APC et le SGP. Les représentants des EPC ont décrit l’aide et le soutien qu’ils ont reçus de ces acteurs clés :

  • ESEE : Les EPC communiquent régulièrement avec l’ESEE. Seulement trois EPC ont dit n’avoir aucune interaction avec l’ESEE. Le but de cette interaction est de recevoir un soutien et une orientation pour la préparation des plans d’affaires, des procédures et des demandes de participation à l’IPCIA, des divers rapports sur le programme et pour toute autre nouvelle question associée aux activités des EPC. L’interaction se fait par téléphone, par courriel et en personne.
  • CLPC : Les représentants des EPC communiquent avec les CLPC à différents niveaux. Seulement cinq représentants d’EPC ont dit n’avoir aucune interaction avec les CLPC. Les autres (14) ont mentionné certains types d’interaction. Ces interactions permettent de se renseigner sur les changements intervenus dans l’industrie, dans les règles et les règlements gouvernementaux, sur les exigences relatives aux permis, les prix, les profits et autres questions externes susceptibles de toucher leurs activités. L’interaction est fréquente (quotidienne, hebdomadaire) et se fait par téléphone, par courriel et en personne.
  • RCP de l’APC : Les EPC communiquent avec les représentants du RCP deux fois par mois, une fois par mois et une fois tous les trois mois. Les représentants du RCP envoient généralement des mises à jour aux EPC sur les ateliers, les réunions et autres événements et les EPC décident si elles y participent. 
  • Représentants des SGP : Les EPC communiquent fréquemment avec les représentants des SGP selon les besoins. Les représentants des SGP assurent une formation et un soutien aux EPC sur l’utilisation des logiciels. Cela comprend normalement une formation initiale, la saisie des données, la production de divers rapports et données et le règlement de divers problèmes de logiciels. Le soutien est offert en ligne dans le cadre de sessions à distance, par téléphone et en personne.

Lorsque nous leur avons demandé d’évaluer les niveaux de satisfaction à l’égard des services et du soutien reçus de l’IPCIA sur une échelle de 1 à 5, où 1 correspond à « insatisfait », 3 à « plutôt satisfait » et 5 à « très satisfait », les représentants des EPC ont donné une note moyenne de 4,2. Comme on le voit dans le tableau suivant, 57 %  (n=12) des représentants des EPC ont dit être très satisfaits des services et 14 % (n=3) ont dit être satisfaits. Seulement deux (10 %) se sont dits insatisfaits des services.

Lorsque nous leur avons demandé d’évaluer les niveaux de satisfaction à l’égard des services et du soutien reçus de l’IPCIA sur une échelle de 1 à 5, où 1 correspond à « insatisfait », 3 à « plutôt satisfait » et 5 à « très satisfait », les représentants des EPC ont donné une note moyenne de 4,2. Comme on le voit dans le tableau suivant, 57 %  (n=12) des représentants des EPC ont dit être très satisfaits des services et 14 % (n=3) ont dit être satisfaits. Seulement deux (10 %) se sont dits insatisfaits des services.

Les représentants des EPC qui ont donné des notes inférieures ont mis de l’avant le manque de financement pour répondre à leurs besoins, la lenteur du processus et le temps nécessaire pour progresser, ainsi que le soutien limité reçu de l’ESEE. Les membres des EPC qui se sont dits satisfaits des services ont mentionné le financement reçu pour les salaires du personnel, la modernisation de l’infrastructure et de l’équipement de pêche, ainsi que la qualité et le professionnalisme des services.

5.2.2.8 Les fournisseurs de services aux communautés (CLPC, membres de l’ESEE, formateurs en matière de pêche, représentants des SGP et représentants du RCP) indiquent que leurs services ont atteint les objectifs.

Pour les CLPC, les membres de l’ESEE, les formateurs en matière de pêche, les représentants des SGP et les représentants du RCP, les objectifs de leurs activités consistaient à aider les PNMM à bien exploiter des entreprises de pêche durables et prospères en participant à la cogestion des ressources, en acquérant des compétences en matière de pêche, en apprenant à formuler des plans d’affaires et à créer des structures de gouvernance et en utilisant des techniques modernes de gestion de l’information.

Lorsque nous leur avons demandé d’évaluer la mesure dans laquelle leurs services avaient atteint ces objectifs sur une échelle de 1 à 5, où 1 correspond à « infructueux », 3 à « plutôt fructueux » et 5 à « très fructueux », les fournisseurs de services ont donné une note moyenne de 4,1. Comme le montre le tableau suivant, 20 % (n=3) des fournisseurs de services ont estimé que leurs activités avaient été très fructueuses, 53% (n=8) fructueuses et 27 % (n=4) plutôt fructueuses pour atteindre les objectifs.

Lorsque nous leur avons demandé d’évaluer la mesure dans laquelle leurs services avaient atteint ces objectifs sur une échelle de 1 à 5, où 1 correspond à « infructueux », 3 à « plutôt fructueux » et 5 à « très fructueux », les fournisseurs de services ont donné une note moyenne de 4,1. Comme le montre le tableau suivant, 20 % (n=3) des fournisseurs de services ont estimé que leurs activités avaient été très fructueuses, 53% (n=8) fructueuses et 27 % (n=4) plutôt fructueuses pour atteindre les objectifs.

Pour justifier leurs notes, les fournisseurs de services ont souligné le nombre croissant de PNMM qui demandent leur soutien, ainsi que la rétroaction positive qu’ils reçoivent des membres des communautés. Les fournisseurs de services ont également indiqué qu’ils en sont aux premières étapes de la mise en œuvre de l’IPCIA et que certaines communautés venaient seulement d’adhérer. Il est donc difficile de savoir si leurs efforts seront fructueux à long terme.   

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5.2.3 Atteinte des résultats attendus.

Cette section décrit les résultats du programme de l’IPCIA en rapport avec la production de divers impacts. 

5.2.3.1 L’IPCIA a largement réussi à créer un certain nombre d’impacts

Nous avons demandé aux directeurs et aux gestionnaires du MPO, aux représentants du programme de l’IPCIA et aux membres des EPC d’évaluer la mesure dans laquelle le programme de l’IPCIA a réussi à atteindre les résultats attendus sur une échelle de 1 à 5, où 1 correspond à « aucun impact », 3 à « impact moyen » et 5 à « impact important ». Le tableau suivant indique les notes moyennes. On voit que selon les représentants du MPO, le programme de l’IPCIA a réussi dans tous les domaines, notamment : Accroître l’accès aux systèmes de gestion de l’information et aux données utiles, engager et retenir les coordonnateurs des pêches et autre personnel compétent; accroître l’accès des PNMM aux possibilités d’expansion d’entreprise et de diversification, renforcer les compétences des EPC afin qu’elles puissent pratiquer la pêche avec succès et en toute sécurité, améliorer les relations avec le MPO et les autres intervenants, renforcer la capacité des PNMM de gérer des entreprises de pêche commerciale, créer une structure de gouvernance solide au sein des EPC, accroître la participation des PNMM à la cogestion de la ressource, renforcer la capacité des PNMM de participer aux pêches commerciales et renforcer la capacité des PNMM de conserver la ressource. 

Les notes moyennes données par les représentants des PNMM ont été légèrement inférieures à celles des représentants du MPO. Selon les membres des EPC des PNMM, le programme de l’IPCIA a réussi à améliorer les compétences et les capacités des EPC pour pratiquer la pêche avec succès et en toute sécurité, à offrir des possibilités d’expansion d’entreprise et de diversification, à améliorer les relations avec le MPO et les autres intervenants et à créer une structure de gouvernance solide au sein des EPC. Le programme de l’IPCIA a également assez bien réussi en ce qui concerne la capacité des PNMM de gérer les EPC, le renforcement de la capacité des PNMM à cogérer la ressource, le renforcement de la capacité des PNMM à contribuer à la gestion et à la conservation de la ressource et le renforcement de la capacité des EPC à participer à la pêche commerciale.

Notes des résultats de l’IPCIA

Résultats attendus

Directeurs et Gestionnaires du MPO*

Représentants du Programme du MPO*

EPCdes PNMM20

Accroître l’accès des PNMM aux systèmes de gestion de l’information et aux données utiles sur les pêches

4.6

4.3

-

Améliorer la capacité de la communauté grâce aux coordonnateurs des pêches

4.0

4.3

-

Accroître l’accès des PNMM aux possibilités d’expansion d’entreprise et de diversification

4.6

3.8

4.0

Améliorer les compétences des personnes afin d’assurer une pêche sécuritaire et réussie

3.8

4.1

4.3

Améliorer les relations avec le MPO et les autres intervenants

4.5

4.2

3.5

Renforcer la capacité de gestion des PNMM et des EPC

4.3

4.2

3.4

Créer une structure de gouvernance solide au sein des EPC

4.1

4.3

3.5

Accroître la participation de la Première nation à la cogestion de la ressource

4.0

3.8

3.2

Renforcer la capacité des PNMM à participer aux pêches commerciales

4.2

3.8

3.0

Renforcer la capacité des PNMM à contribuer à la gestion et à la conservation de la ressource

3.6

3.8

3.1

* Note moyenne sur une échelle de 1 à 5, où 1 correspond à « aucun impact », 3 à « impact moyen » et 5 à « impact important ».

Les informateurs ont donné des exemples et une justification pour chaque impact noté. Les résultats sont résumés ci-dessous :

  • Accroître l’accès des PNMM aux systèmes de gestion et aux données utiles sur les pêches : Le programme de l’IPCIA a mis la base de données des SGP à la disposition des communautés des PNMM dans le cadre de la composante 2. Selon les représentants du MPO, les SGP ont été la grande réussite de l’IPCIA dans ce domaine. Les SGP permettent en effet aux EPC de mieux gérer régulièrement leurs activités et de prendre des décisions plus éclairées. Ils les aident à suivre les données sur tous les aspects de la gestion comme les niveaux de capture, les ressources humaines et la dotation, les dépenses de carburant et les ressources, les actifs et l’information financière. Le SGP est utilisé par la majorité des communautés. Mais il faut davantage de formation et de renforcement des capacités pour permettre aux EPC d’en tirer pleinement parti.
  • Améliorer la capacité de la communauté grâce aux coordonnateurs des pêches et autre personnel compétent : Selon les représentants du MPO, de nombreuses communautés ont déjà engagé des coordonnateurs des pêches dans le cadre de l’IAM. Les postes ont été maintenus grâce aux ressources internes des communautés jusqu’à ce que l’aide de l’IPCIA soit disponible. L’IPCIA a ensuite renforcé ces postes en offrant un soutien, une formation et des ressources supplémentaires. De plus, l’IPCIA a financé d’autres postes importants qui contribuent au succès des EPC. De nombreux participants ont souligné le rôle important des coordonnateurs des pêches pour la réussite des EPC et l’ensemble des programmes de l’IPCIA.
  • Accroître l’accès des PNMM aux possibilités d’expansion d’entreprise et de diversification : Les représentants des EPC ont mis de l’avant plusieurs composantes de l’IPCIA qui les ont aidés à prendre de l’expansion et à se diversifier. Le financement que les EPC ont reçu pour moderniser les bateaux et les infrastructures dans le cadre de la composante 4 est considéré comme un soutien solide dans ce domaine. Plusieurs membres des EPC ont également dit avoir reçu l’aide de l’IPCIA pour obtenir d’autres permis et quotas pour leur pêche, ce qui les a aidés à se diversifier. La formation que les employés des EPC ont reçue (p. ex., pêcheurs, mentorat en mer, etc.) a été également mentionnée comme facteur d’expansion des activités des EPC. Les représentants du MPO ont mentionné que le soutien de l’IPCIA à la préparation des PEE, des structures de gouvernance et la formation ont contribué à l’expansion des entreprises. Mais selon les représentants, la composante 4, qui est fortement axée sur l’expansion des entreprises, n’a commencé qu’au cours de l’exercice 2009-2010. L’impact de l’IPCIA dans ce domaine sera beaucoup plus marqué lorsqu’un nombre accru de communautés pourront y participer.  
  • Améliorer les compétences des personnes pour qu’elles puissent pratiquer la pêche avec succès et en toute sécurité. Lesmembres des EPC ont indiqué que dans le cadre de l’IPCIA, leur personnel avait reçu une formation diversifiée qui a eu un effet positif dans ce domaine. Selon eux, la formation professionnelle, comme les cours pour les capitaines et les exploitants de bateau, les cours sur la sécurité, notamment en premiers soins, et les cours de certification, comme les certificats d’exploitant, ont eu un impact important. Toutefois, plusieurs membres des EPC ont affirmé avoir déjà les compétences nécessaires pour pêcher avec succès et de façon sécuritaire et n’avaient pas besoin de l’aide de l’IPCIA. Les représentants du MPO ont mentionné que les formations dispensées dans le cadre de la composante 2 avaient conduit à des changements notables dans la capacité des EPC de pêcher avec succès et en toute sécurité.  
  • Améliorer les relations avec le MPO et les autres intervenants : La majorité des membres des EPC ont mentionné que leurs relations avec le MPO s’étaient améliorées grâce au programme de l’IPCIA (trois membres ont indiqué qu’il n’y avait pas eu d’amélioration). Selon les membres des EPC, l’IPCIA a réussi à limiter les conflits dans leurs relations en présentant les objectifs du programme de façon simple, claire et professionnelle. Cette approche a aidé les communautés à faire un peu plus confiance au MPO. De plus, plusieurs membres ont mentionné avoir pu participer à des opérations commerciales fructueuses avec le MPO, ce qui a contribué à l’amélioration des relations. Les représentants du MPO ont souligné que la communication, l’offre d’un soutien permanent, les consultations initiales et la conception claire et simple du programme ont été les principaux facteurs de l’amélioration des relations entre le MPO et les PNMM. De plus, certains représentants ont indiqué que la participation de l’APC, de l’ESEE et des CLPC ont largement contribué à l’amélioration des relations entre le MPO et les PNMM. Les membres des PNMM étaient plus susceptibles de faire confiance et d’établir des relations par l’intermédiaire des représentants et des organisations autochtones. 
  • Renforcer la capacité de gestion des PNMM et des EPC : Certainsreprésentants des EPC ont mentionné que l’IPCIA a donné accès à diverses formations en perfectionnement professionnel et les a aidées à préparer des PEE et des politiques, procédures et structures organisationnelles. Ces efforts ont eu un effet positif sur la capacité de gestion des EPC. Certains autres membres des EPC ont indiqué que l’IPCIA n’avait eu qu’un impact minimal sur la capacité de gestion en raison des activités limitées du programme dans ce domaine. Les représentants du MPO ont indiqué que toutes les activités de renforcement des capacités, les PEE et les structures de gouvernance ont contribué à l’amélioration de la capacité de gestion. De plus, l’utilisation du SGP a considérablement influé sur la capacité des EPC à prendre des décisions plus éclairées fondées sur les données disponibles.
  • Créer une structure de gouvernance solide au sein des EPC : Les représentants des EPC ont indiqué qu’ils disposaient déjà de structures de gouvernance solides et efficaces avant l’IPCIA. Le rôle de l’IPCIA a surtout consisté à les renforcer et à les rendre plus durables. De plus, l’aide de l’IPCIA a permis aux EPC de porter davantage attention à leurs politiques et procédures organisationnelles. Les représentants du MPO ont attribué l’amélioration des structures de gouvernance aux activités de l’ESEE. Selon les représentants, avec l’aide de l’ESEE, les EPC ont pu renforcer leur structure de gouvernance et élaborer des politiques, des procédures et des systèmes organisationnels.
  • Accroître la participation des Premières nations à la cogestion de la ressource :Les membres des EPC ont mentionné qu’ils participent aux activités de cogestion avec l’aide des CLPC. Les CLPC représentent les communautés des PNMM aux réunions de cogestion et communiquent les décisions de cogestion aux représentants des communautés. Certaines EPC  ont dit avoir reçu des informations très utiles des CLPC et s’estiment satisfaites de leur participation. Certains autres membres des EPC ont indiqué ne pas avoir du tout participé à la cogestion. Les représentants du MPO ont également souligné l’impact important des CLPC dans ce domaine. Selon les représentants, le recours aux CLPC est actuellement la meilleure façon d’assurer la participation des PNMM à la cogestion. Certains représentants du MPO ont cependant indiqué qu’il était trop tôt pour tirer des conclusions sur la réussite de la représentation des PNMM par les CLPC à la cogestion. Le rôle des CLPC est transitoire puisque les objectifs à long terme consistent à renforcer les capacités des PNMM et à faciliter leur participation directe à la cogestion. La réussite à long terme de ce résultat sera connue lorsque les PNMM commenceront à assister elles-mêmes aux événements de cogestion. Mais tous les représentants ont convenu que le recours aux CLPC est actuellement la meilleure approche car de nombreuses communautés des PNMM refusent de participer directement à la cogestion.
  • Renforcer la capacité des PNMM de participer aux pêches commerciales : La majorité des représentants des EPC ont indiqué le rôle de l’IPCIA dans la création d’emplois, l’expansion des entreprises et l’expansion de leurs pêches. Mais pour la majorité, ces changements ne constituent pas une participation à part entière aux pêches commerciales. Certains ont mentionné qu’ils s’étaient joints récemment à l’IPCIA et qu’il était trop tôt pour s’attendre à un impact important du programme dans ce domaine. Les représentants du MPO ont affirmé que le renforcement des capacités, les PEE, l’amélioration de la gouvernance et la cogestion ciblés par le programme de l’IPCIA avaient plutôt amélioré la capacité des EPC à participer pleinement aux pêches. Mais le programme est tout récent et il est encore trop tôt pour voir un impact important dans ce domaine. Certains représentants ont également indiqué que sans l’IPCIA, de nombreuses EPC cesseraient de participer complètement aux pêches commerciales, compte tenu des conditions actuelles, notamment la diminution des stocks et la hausse des coûts d’exploitation.

Renforcer la capacité des PNMM de contribuer à la gestion et à la conservation de la ressource. La majorité des EPC ont indiqué qu’elles en sont aux premières étapes de la mise en œuvre du programme et n’ont pas encore vu d’amélioration importante de leur capacité de contribuer à la gestion et à la conservation de la ressource. Selon les représentants du MPO, le renforcement des capacités a contribué à l’utilisation durable des ressources par les EPC. Par exemple, le SGP permet aux EPC de contrôler leurs prises et une bonne formation en gestion aide les EPC à devenir plus responsables à l’égard de leurs activités. De plus, les communautés des PNMM sont mieux informées des changements et des règlements en participant à la cogestion.

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5.2.3.2 L’IPCIA a également eu un certain nombre d’impacts économiques

Nous avons demandé aux représentants du MPO d’évaluer la mesure dans laquelle le programme de l’IPCIA avait réussi à atteindre plusieurs résultats économiques sur une échelle de 1 à 5, où 1 correspond à « aucun impact », 3 à « certain impact » et 5 « impact important ». Le tableau suivant montre les notes moyennes. Comme on le voit, selon les représentants du MPO, le programme de l’IPCIA a donné des résultats dans les domaines suivants : embauche de spécialistes formés travaillant dans les pêches, création d’emploi dans les pêches parmi les PNMM et rendement économique positif de la pêche parmi les PNMM. Les répondants ont également estimé que les activités de l’IPCIA avaient plutôt bien réussi à augmenter le nombre des permis de pêche commerciale détenus par les communautés des PNMM.

Nous avons demandé aux représentants du MPO d’évaluer la mesure dans laquelle le programme de l’IPCIA avait réussi à atteindre plusieurs résultats économiques sur une échelle de 1 à 5, où 1 correspond à « aucun impact », 3 à « certain impact » et 5 « impact important ». Le tableau suivant montre les notes moyennes. Comme on le voit, selon les représentants du MPO, le programme de l’IPCIA a donné des résultats dans les domaines suivants : embauche de spécialistes formés travaillant dans les pêches, création d’emploi dans les pêches parmi les PNMM et rendement économique positif de la pêche parmi les PNMM. Les répondants ont également estimé que les activités de l’IPCIA avaient plutôt bien réussi à augmenter le nombre des permis de pêche commerciale détenus par les communautés des PNMM.
Les représentants du programme du MPO ont donné des exemples et une justification pour chaque domaine d’impact noté.

Voici un résumé des résultats :

  • Embaucher et perfectionner des spécialistes formés travaillant dans les pêches : Les représentants ont indiqué que la formation et le renforcement des capacités fournis par l’IPCIA ont contribué à l’acquisition de compétences et de capacités parmi les employés des EPC. De plus, le financement de l’IPCIA a permis aux EPC d’attirer des employés plus compétents.
  • Accroître l’emploi des PNMM dans les pêches : L’expansion des entreprises conduit toujours à la création d’emplois. De plus, il a été mentionné qu’en raison du soutien de l’IPCIA au renforcement des capacités, de nombreuses EPC ont pu remplacer les employés compétents n’appartenant pas aux PNMM par des représentants de leurs propres communautés. De nombreuses EPC n’ont plus besoin d’engager des employés compétents en dehors de leur communauté. Le programme a donc eu un effet positif net sur l’emploi dans les communautés des PNMM.
  • Rendement économique des pêches : Lorsque les EPC deviennent plus efficaces et plus efficientes, le rendement économique suit toujours. Mais il a été indiqué que la majorité des EPC subissent des pressions économiques énormes en raison de la diminution des stocks, de la baisse des prix et de la hausse des coûts d’exploitation. Par conséquent, les gains obtenus par la participation au programme restent limités pour les PNMM.
  • Augmentation du nombre des permis de pêche commerciale détenus par les PNMM.Il a été mentionné que seule la composante 4 aide les EPC à obtenir de nouveaux permis et quotas.  Pour participer à la composante 4, les EPC doivent réussir dans toutes les autres composantes. Le programme étant encore tout récent, les EPC sont peu nombreuses à avoir pu participer à la composante 4 jusqu’à présent. Le programme n’a donc pas encore eu d’impact important dans ce domaine.  

5.2.3.3 L’examen de la documentation confirme certaines améliorations dans les pêches des PNMM ces dernières années

Comme le montre le tableau suivant, le pourcentage des PNMM qui indiquent avoir des permis actifs est passé de 81 % en 2005 à 75% en 2009 et le pourcentage des PNMM participant aux comités consultatifs et/ou aux réunions de cogestion est passé de 18 % à 85 % pendant la même période. En 2009, 34 communautés des PNMM du Canada atlantique ont produit 35 millions de dollars en revenus de pêches, soit une baisse de 6 millions de dollars par rapport à 2004. La différence est attribuable surtout à la baisse marquée des prix du homard et du crabe des neiges sur les marchés mondiaux et n’a rien à voir avec le développement du secteur des pêches au sein des PNMM. Le nombre total des membres des PNMM employés dans les pêches a également augmenté, pour passer de 1 822 en 2004 à 1 862 en 2009. Cette hausse concerne essentiellement les employés qualifiés des EPC travaillant directement dans les pêches. De plus, en 2004, 16 % de tous les membres des PNMM employés travaillaient dans le secteur des pêches. Ce chiffre est passé à 18 % en 2009, ce qui montre que la pêche devient une source économique importante et viable pour les PNMM.

Indicateurs

2004

2009

emplois liés à la pêche (nombre)

Postes qualifiés (p. ex., équipage)

1 039

1 089

Employés dans la transformation, le tourisme ou autre

215

209

Employés dans la gestion de la pêche

568

564

Total des emplois liés à la pêche

1 822

1 862

Emplois dans la pêche comparés à tous les emplois parmi les PNMM

16 %

18 %

Rendement économique pour les cinq premières espèces (milliers)

Crevette

314 $

322 $

Crabe des neiges

183 $

157 $

Homard

42 $

43 $

Pétoncle

35 $

29 $

Thon rouge

12 $

11 $

Total pour les 5 espèces

586 $

562 $

Rendement économique de tous les permis pour les 34 PNMM

41 millions $

35 millions $

Permis détenus par les PNMM  (%)

% des PNMM disant avoir des permis actifs

81 % (2005)

75 %

Cogestion et participation

% des PNMM disant participer à un comité consultatif

18 %

84 %

Source: APC (2009) Marshall 10 years Later. APC (2005) Post Marshall Implementation.

5.2.3.4 L’IPCIA a également produit un certain nombre de résultats imprévus

L’évaluation a révélé plusieurs résultats produits par l’IPCIA auxquelles on ne s’attendait pas au départ. Voici les impacts positifs signalés :

  • Motivation : Plusieurs représentants ont mentionné que la réussite dans les pêches a eu des répercussions dans d’autres domaines dans certaines des communautés des PNMM les plus dynamiques. Les PNMM sont motivées et prêtes à se lancer dans d’autres activités (p. ex., aquaculture). De plus, en raison des résultats concrets obtenus par les communautés participantes, d’autres PNMM non participantes commencent à envisager d’adhérer.    
  • Relations :Plusieurs représentants des PNMM et d’autres participants au programme ont mentionné que le programme de l’IPCIA a contribué à ouvrir la communication entre les intervenants (extérieurs et internes) et à réduire les conflits liés aux pêches commerciales.
  • En revanche, il a été indiqué que certains pêcheurs non autochtones ne sont pas très satisfaits du soutien gouvernemental aux pêches des PNMM et pensent que le soutien du gouvernement rend les EPC des PNMM plus compétitives à un moment où il devient difficile de survivre dans tous les secteurs des pêches.

5.2.4 Facteurs favorables et défavorables

5.2.4.1 Le fait que les initiatives de l’IPCIA aient produit les résultats attendus peut être attribué à un certain nombre de facteurs clés

L’évaluation a étudié les facteurs clés susceptibles d’avoir contribué à la réussite du programme de l’IPCIA. Voici les facteurs mentionnés par les représentants des communautés :

  • Le financement :Les représentants des EPC croient que le financement fourni par l’IPCIA pour engager du personnel et étendre les activités a été un facteur essentiel à la réussite. Les fonds ont permis aux EPC d’engager des employés qualifiés et de soutenir les activités.
  • Formation, renforcement des capacités et structure des EPC :Les membres des EPC ont également mentionné que la planification, le renforcement des capacités, les PEE, le soutien technique et les structures de gouvernance ont été d’importants facteurs qui ont contribué au succès des pêches.  

Facteurs mentionnés au niveau du programme :

  • Planification globale et consultation des communautés :Comme il est mentionné dansl’évaluation sommative de l’IAM, un des problèmes du programme tenait à sa conception qui ne prenait pas suffisamment en compte les perspectives des PNMM. Par conséquent, à l’étape de la conception de l’IPCIA, d’importantes consultations ont été organisées auprès des PNMM et leurs opinions (ainsi que les recommandations de l’évaluation sommative de l’IAM) ont été prises en compte et incorporées dans la conception du programme.
  • Approche innovatrice :Laconception de l’IPCIA a incorporé plusieurs innovations importantes qui ont contribué à la réussite du programme. Compte tenu des résultats des consultations avec les PNMM, il a été décidé de supprimer la référence au MPO et de faire participer les organisations des Premières nations à l’exécution des activités de l’IPCIA. L’APC et l’Ulnooweg Development Group ont été mis à contribution pour recruter les membres de l’ESEE, soit quatre spécialistes ayant pour tâche de renforcer les capacités et les structures de gouvernance des EPC des PNMM; l’APC a été mis à contribution pour le développement du SGP et du RPC, qui aident les PNMM à utiliser les systèmes de gestion de l’information et les connaissances; et les OR des Premières nations ont participé au recrutement des CLPC, qui représentent les PNMM aux réunions et événements de cogestion. Cette approche a contribué à améliorer la communication avec les PNMM. De nombreux informateurs clés ont mentionné que la participation de l’ESEE, des CLPC et du RCP a joué un rôle fondamental pour la réussite du programme.
  • Conception et structure du programme simples et claires : La conception simple et claire du programme de l’IPCIA, ainsi que les objectifs clairement énoncés, ont été des facteurs favorables. Il a été indiqué que la direction de l’IPCIA a élaboré des documents d’orientation et des instructions clairs et concis pour le programme. Ces documents ont aidé le personnel de l’IPCIA à communiquer les objectifs, les exigences, les critères d’admissibilité etc. du programme et à réduire la confusion et les malentendus possibles avec les PNMM. La simplicité de la conception et de la structure a également facilité la responsabilisation des activités du programme. De plus, il a été mentionné que les quatre composantes ont joué un rôle important dans la réussite du programme. Les composantes étaient structurées de telle sorte que les PNMM ont consenti des efforts importants de planification et de renforcement des capacités avant de passer à la cogestion, à la construction des infrastructures et à la diversification. Les représentants des EPC des PNMM ont également indiqué que cette approche progressive leur a donné un plan à suivre accompagné d’objectifs réalisables.

  • Communications ouvertes :De nombreux représentants des EPC, le personnel du MPO et d’autres participants à l’exécution de l’IPCIA ont mentionné que l’ouverture des communications et les relations de travail ont contribué à réduire les effets des tensions historiques, à éliminer la politique dans leurs interactions et à établir des relations de confiance.

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5.2.4.2 Plusieurs facteurs liés au projet, au promoteur et au programme ont été des obstacles à la réussite de l’Initiative

Voici ces facteurs :

  • Limites du financement :De nombreux informateurs clés ont estimé que le financement limité du programme était une contrainte importante. Les EPC souhaitaient un financement supplémentaire pour l’accès, les infrastructures et la formation. Les représentants du MPO souhaitent que l’on investisse davantage dans l’ESEE, le renforcement des capacités et d’autres activités du programme.
  • Soutien limité de l’ESEE :Les représentants des EPC ont mentionné qu’ils ont reçu tout le soutien nécessaire de l’ESEE. Selon les représentants du programme du MPO, le soutien et la disponibilité de l’ESEE sont limités en raison d’un certain nombre de contraintes. L’ESSE ne compte actuellement que quatre membres pour desservir 26 communautés des PNMM. Les communautés se trouvent dans une vaste région répartie sur quatre provinces et certaines se trouvent dans des zones isolées. Il est donc difficile d’apporter un soutien adéquat à chacune.
  • Les PNMM connaissent mal l’IPCIA, sans compter les tensions historiques : De nombreux informateurs clés ont mentionné que l’IPCIA et ses objectifs n’ont pas été suffisamment communiqués aux membres et chefs des PNMM.  Compte tenu du manque de connaissance des objectifs de l’IPCIA, des tensions historiques et de la méfiance, de nombreuses PNMM hésitent à participer aux activités de l’IPCIA. Certaines pensent que le véritable objectif du programme est d’influencer leurs décisions et d’influer sur les négociations des traités. De plus, certaines PNMM changent souvent de chef, ce qui conduit à une coupure et à des malentendus entre la direction des communautés et les pêches et à un manque de capacité des communautés à soutenir les pêches. Les représentants ont mentionné que, malgré tout, l’IPCIA a déjà fait son chemin parmi les PNMM et un nombre accru de communautés se joignent au programme.
  • Participation régionale :Il a été indiqué que l’IPCIA était essentiellement gérée et mise en œuvre par l’administration centrale du MPO et que la participation des bureaux régionaux était insuffisante. Même si selon la structure et la gouvernance du programme, les bureaux régionaux sont les principaux organes d’exécution du programme, ils ne participent pas pleinement au processus. Cette approche a sans doute renforcé la responsabilisation du programme et contribué à sa réussite en simplifiant la conception, mais elle a pu lui nuire en manquant une occasion d’investir dans la capacité du personnel régional et d’améliorer les relations entre les bureaux régionaux du MPO et les PNMM. Il a été également mentionné que le fort roulement de personnel dans les bureaux régionaux du MPO pourrait avoir un effet négatif sur la participation régionale. Certains bureaux régionaux du MPO ont connu récemment un fort roulement de personnel, qui a compliqué sa participation à la gestion et à l’exécution de l’IPCIA.

5.3 Conception et exécution de l’IPCIA

Cette section porte sur les constatations de l’évaluation concernant la conception et l’exécution de l’IPCIA.

5.3.1 Les participants sont d’accord pour dire que l’IPCIA est bien conçue pour atteindre ses buts et objectifs

Les constatations de notre examen de la conception et de l’exécution du programme de l’IPCIA sont résumées dans cette section.

5.3.1.1 Les représentants du MPO et les autres participants à l’exécution du programme ont indiqué que le programme était bien conçu

Nous avons demandé aux directeurs et gestionnaires du MPO, aux représentants du programme de l’IPCIA et aux autres participants à l’exécution de l’IPCIA d’évaluer la conception du programme de l’IPCIA sur une échelle de 1 à 5, où 1 correspond à « pas du tout d’accord », 2 à « pas d’accord », 3 à « ni d’accord ni en désaccord », 4 à « d’accord » et 5 « tout à fait d’accord ». Le tableau suivant montre les valeurs moyennes des résultats. Comme on le voit, les gestionnaires et les directeurs du MPO et les autres participants à l’exécution de l’IPCIA ont donné une note moyenne de 4,7 et les représentants du programme du MPO ont donné une note moyenne de 4,6.

Le tableau suivant montre les valeurs moyennes des résultats. Comme on le voit, les gestionnaires et les directeurs du MPO et les autres participants à l’exécution de l’IPCIA ont donné une note moyenne de 4,7 et les représentants du programme du MPO ont donné une note moyenne de 4,6.

Selon les informateurs clés, l’IPCIA est bien conçue en raison de sa structure et de ses objectifs clairs et simples; elle utilise une approche progressive par étapes qui permet la croissance des communautés à chaque étape; elle exige une planification considérable de la part des communautés afin d’obtenir de meilleurs résultats; elle est transparente et juste – les propositions sont évaluées par des experts indépendants; les Premières nations participent à l’exécution du programme et les mêmes règles s’appliquent à tous les participants;  elle a établi un ensemble d’outils, de procédures et de guides clairs et simples et elle est complète et porte sur tous les principaux aspects du développement des pêches commerciales comme la formation, le renforcement des capacités, le soutien financier, etc. Le seul aspect de la conception de l’IPCIA qui pourrait être amélioré est le rythme et les niveaux de progrès. Certains informateurs clés ont affirmé que l’IPCIA fonctionne bien, mais que les progrès sont lents. Ils estiment nécessaire d’accélérer le processus d’exécution pour que les PNMM puissent atteindre les cibles de cinq ans du programme.

5.3.1.2 Les représentants des PNMM et les autres intervenants conviennent également que le programme est bien conçu.

Comme on le voit dans le tableau suivant, 90 % (n=19) des représentants des EPC et 80 % (n=4) des  intervenants ont mentionné que la conception et la structure du programme sont adéquates pour favoriser l’atteinte de ses objectifs et ses buts. 

Comme on le voit dans le tableau suivant, 90 % (n=19) des représentants des EPC et 80 % (n=4) des  intervenants ont mentionné que la conception et la structure du programme sont adéquates pour favoriser l’atteinte de ses objectifs et ses buts.

Les représentants des EPC ont estimé que le programme était bien conçu car il offre aux EPC des PNMM le soutien et les ressources nécessaires lorsqu’elles en ont besoin; les membres du personnel du programme sont professionnels et veulent que les PNMM réussissent; il est organisé et a une cible claire et il répond rapidement aux demandes et aux questions des EPC. Les membres des EPC ont indiqué que l’insuffisance du soutien de l’ESEE était la principale contrainte du programme. C’est notamment le cas lorsque le soutien de l’ESEE est urgent.

Les intervenants ont indiqué que l’IPCIA était en mesure de corriger la majorité des lacunes de l’IAM dans sa conception; elle devrait donc atteindre les résultats attendus. 

5.3.1.3 Notre examen de la documentation de programmes semblables mis en oeuvre par les gouvernements d’autres pays n’a pas révélé d’autres options de conception.

En Australie, seules certaines communautés aborigènes situées dans des régions éloignées ont accès aux pêches commerciales. La stratégie d’ensemble du gouvernement australien visant à faire participer les communautés aborigènes à tous les aspects des pêches commerciales en est encore à l’étape de la conception. En Nouvelle-Zélande, après un siècle de lutte, la population maorie possède maintenant environ 23 % des quotas de pêche commerciale du pays. Un organisme maori financé par l’État a été créé pour distribuer l’accès et les biens aux communautés maoris et représente les intérêts des Maoris dans le secteur des pêches. L’organisme soutient des activités limitées de renforcement des capacités des Maoris dans les pêches commerciales, en particulier des bourses d’études sur la pêche. L’Annexe IV contient un examen plus détaillé de la documentation sur cette question.

5.3.2 La structure de gouvernance de l’IPCIA est bien conçue pour contribuer à une exécution efficace du programme

Nous avons demandé aux directeurs et gestionnaires du MPO, aux représentants du programme de l’IPCIA et aux autres participants à l’exécution de l’IPCIA d’évaluer si la structure de gouvernance est bien conçue pour contribuer à une exécution efficace du programme sur une échelle de 1 à 5, où 1 correspond à « pas du tout d’accord », 2 à « pas d’accord », 3 à « ni d’accord ni en désaccord », 4 à « d’accord » et 5 à « tout à fait d’accord ». Comme le tableau suivant le montre, les autres participants à l’exécution de l’IPCIA et les représentants de programme du MPO ont donné une note moyenne de 4,4, tandis que les gestionnaires et directeurs du MPO ont donné une note moyenne de 4,3. 

Comme le tableau suivant le montre, les autres participants à l’exécution de l’IPCIA et les représentants de programme du MPO ont donné une note moyenne de 4,4, tandis que les gestionnaires et directeurs du MPO ont donné une note moyenne de 4,3.

Les informateurs clés ont estimé que la structure est efficace car elle est étroitement contrôlée à partir de l’administration centrale du MPO et incorpore un certain soutien des bureaux régionaux du MPO; le programme a les structures nécessaires pour une gouvernance efficace, notamment une structure de responsabilisation et un mécanisme de suivi et de mesure du rendement; il fait participer les organisations des Premières nations à l’exécution du programme et il possède une charte de gouvernance qui précise clairement les rôles et les responsabilités de tous les participants au programme. Les informateurs clés ont aussi mentionné plusieurs lacunes liées à la structure de gouvernance. Malgré l’approche novatrice et les consultations approfondies auprès des PNMM, certains répondants trouvent que la structure est du type « verticale descendante » et ne comprend pas autant de consultations et de participation des Premières nations au processus décisionnel qu’il serait possible. Selon certains informateurs clés, toutes les grandes décisions sont prises par le MPO après une consultation très limitée des PNMM. De plus, il a été indiqué que la communication et les interactions entre les composantes du programme n’ont pas été bien établies. Les promoteurs de l’IPCIA participant à l’exécution de l’une des composantes ne sont pas nécessairement au courant des activités mises en œuvre  dans une autre composante. Par exemple, les représentants de l’ESEE, des CLPC, des SGP, etc., ne reçoivent pas nécessairement suffisamment d’information sur les activités mises en œuvre dans d’autres composantes du programme.

5.3.3 Le programme a été largement mis en œuvre comme prévu et pas de changements ni de modifications importantes n’ont été apportés à la conception du programme.

5.3.3.1 Notre examen des documents et dossiers de l’IPCIA n’a pas révélé de changements importants. Les changements constatés sont les suivants :

  • [Renseignements confidentiels du Cabinet]. Mais ces postes ont été financés ultérieurement par une autre initiative et le budget ainsi économisé a été consacré à d’autres activités. Le contrat de l’IPCIA avec les bureaux régionaux a permis au programme d’utiliser les coordonnateurs de zone autochtones sans engager de dépenses. 
  • Selon la conception initiale de l’IPCIA, les PNMM devaient soumettre un plan d’activités complet pour être admissibles au financement. Cette condition a été révisée par la suite car les communautés n’avaient pas la capacité et les ressources nécessaires pour ce type de processus. Les changements ont permis aux PNMM de soumettre des plans préliminaires qui peuvent être terminés lorsqu’elles reçoivent le financement de l’IPCIA.

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5.3.3.2 Interviewés n’ont pas signalé non plus de changements importants au programme.

Nous avons demandé aux directeurs et gestionnaires du MPO, aux représentants du programme de l’IPCIA et aux autres participants à l’exécution de l’IPCIA d’évaluer la mesure dans laquelle le programme a été mis en œuvre comme prévu sur une échelle de 1 à 5, où 1 correspond à « tout à fait d’accord », 2 à « pas d’accord », 3 à « ni d’accord ni en désaccord », 4 à « d’accord » et 5 à « tout à fait d’accord ». Le tableau suivant montre les valeurs moyennes des résultats. Comme on le voit, les gestionnaires et les directeurs du MPO ont donné une note moyenne de 4,8, les autres participants à l’exécution de l’IPCIA ont donné une note moyenne de 4,6 et les représentants du programme du MPO ont donné une note moyenne de 4,2.

Le tableau suivant montre les valeurs moyennes des résultats. Comme on le voit, les gestionnaires et les directeurs du MPO ont donné une note moyenne de 4,8, les autres participants à l’exécution de l’IPCIA ont donné une note moyenne de 4,6 et les représentants du programme du MPO ont donné une note moyenne de 4,2.

Le seul changement mentionné par les participants concernait la composante Plans d’affaires du programme. Aux premières étapes de la mise en œuvre, l’IPCIA a demandé aux PNMM de préparer à l’avance des plans d’affaires complets pour répondre aux exigences d’admissibilité. Cette approche a posé des problèmes car de nombreuses PNMM n’avaient pas la capacité de préparer des plans d’affaires complets. La direction de l’IPCIA a rapidement modifié le programme et a permis aux EPC de présenter des plans préliminaires et simplifiés pour pouvoir participer et de travailler à des plans plus complets ultérieurement. Selon les informateurs clés, cette modification a créé de meilleures conditions pour la participation des PNMM au programme et a garanti aux PNMM un soutien adéquat et la capacité de créer des ESEE.  

5.3.4 La stratégie de mesure du rendement de l’IPCIA est adéquate pour mesurer les résultats du programme

Notre examen de la Stratégie de MR de l’IPCIA a conduit aux résultats suivants :

5.3.4.1 La stratégie de MR de l’IPCIA contient les indicateurs quantitatifs et qualitatifs nécessaires pour mesurer les résultats du programme

Notre examen comparatif de la stratégie de MR et du modèle logique montre que la stratégie actuelle contient les indicateurs qualitatifs (p. ex., efficacité des structures de gouvernance, niveaux d’expérience du personnel, résultats de l’évaluation des participants à la formation, EPC jugées bien gérées et régies) et quantitatifs (p. ex., accords de contribution signés, fonds distribués, nombre de jours de formation, nombre de réunions de cogestion, nombre de PNMM utilisant le SGP, etc.) nécessaires pour bien mesurer les impacts attendus de l’IPCIA décrits dans le modèle logique. La stratégie de MR contient 28 indicateurs et au moins un indicateur pour mesurer chaque résultat décrit dans le modèle logique. La collecte des données pour certains indicateurs est relativement facile en raison de leur simplicité (p. ex., nombre d’accords de contribution distribués, nombre d’accords signés, PEE élaborés, etc.). Mais certains indicateurs (p. ex., EPC jugées bien régies, EPC jugées bien gérées), demandent des efforts et des méthodologies plus poussés. Notre examen montre que l’IPCIA possède des méthodologies adéquates pour collecter les données et mesurer ces indicateurs.  Par exemple, l’IPCIA possède une méthodologie et un mécanisme adéquats pour mesurer l’efficacité de la structure de gouvernance et du mécanisme de gestion des EPC. L’IPCIA collecte régulièrement des données sur le rendement et a pu fournir des données adéquates et à jour lorsque l’équipe d’évaluation les a demandées.  

5.3.4.2 Les représentants du MPO sont d’accord pour dire que la stratégie de MR de l’IPCIA est adéquate.

Nous avons demandé aux directeurs et gestionnaires du MPO et aux représentants du programme de l’IPCIA d’évaluer la mesure dans laquelle la stratégie de mesure du rendement de l’IPCIA était bien conçue pour mesurer les résultats du programme sur une échelle de 1 à 5, où 1 correspond à « tout à fait d’accord », 2 à « pas d’accord », 3 à « ni d’accord ni en désaccord », 4 à « d’accord et 5 « tout à fait d’accord ». Le tableau suivant montre les valeurs moyennes des résultats. Comme on le voit, les gestionnaires et les directeurs du MPO et les représentants du programme ont donné une note moyenne de 4,4.

Le tableau suivant montre les valeurs moyennes des résultats. Comme on le voit, les gestionnaires et les directeurs du MPO et les représentants du programme ont donné une note moyenne de 4,4.

Les participants ont mentionné que les données sur le rendement ont été collectées et analysées conformément au CGRR de l’IPCIA. Il existe des indicateurs à la fois qualitatifs et quantitatifs qui conviennent pour mesurer les résultats du programme. Certains représentants ont mentionné que dans la mesure où tous les programmes autochtones du MPO relèvent maintenant d’un seul cadre intégré de politiques autochtones, les indicateurs de rendement de l’IPCIA ont été modifiés en conséquence. La stratégie de MR précédente comprenait de nombreux indicateurs et était difficile à appliquer alors que la nouvelle stratégie est adaptée et simple.

5.3.4.3 Les représentants des PNMM sont d’accord pour dire que les exigences relatives à la collecte des données et à la production de rapports sont raisonnables.

Comme le montre le tableau suivant, 95 % (n=20) des représentants des EPC qui ont donné une opinion, disent que les exigences du programme relatives à la collecte des données et à la production de rapports sontadéquates.

Comme le montre le tableau suivant, 95 % (n=20) des représentants des EPC qui ont donné une opinion, disent que les exigences du programme relatives à la collecte des données et à la production de rapports sont adéquates.

La majorité des représentants des EPC ont mentionné que les exigences de l’IPCIA relatives à la production de rapports sont simples et faciles. Certains ont compris l’importance de préparer ces rapports qui aident les EPC à surveiller leur propre rendement. Plusieurs membres des EPC ont mentionné que l’IPCIA pourrait améliorer le processus des rapports en fournissant des guides mieux conçus et davantage d’explications afin de réduire le temps d’élaboration des rapports.

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5.4 Économie et efficience

Cette section porte sur les constatations de l’évaluation concernant la rentabilité et l’efficience de l’IPCIA.

5.4.1 L’IPCIA est un programme efficient et rentable

Nous avons utilisé un certain nombre de mesures pour évaluer l’efficience et la rentabilité du programme de l’IPCIA, notamment un calcul du ratio des frais généraux par rapport aux dépenses du programme, un calcul de l’utilisation globale des fonds pour chaque dollar budgétisé et une analyse des perceptions qualitatives de la mesure dans laquelle l’IPCIA est efficiente et rentable. Les résultats de l’évaluation sont présentés en détail ci-dessous.

5.4.1.1 Le ratio des frais généraux par rapport aux dépenses du programme est relativement bas

Dans l’ensemble, les frais généraux de la mise en œuvre du programme ont été très peu élevés. L’examen des documents et des dossiers a révélé que le budget total initial prévu de l’IPCIA était de 8,4 millions de dollars en 2007-2008, de 10,2 millions en 2008-2009 et de 12,6 millions en 2009-2010. Mais le budget a été considérablement modifié ultérieurement à la suite d’arrangements régionaux. Initialement, on s’attendait à ce que l’IPCIA finance les postes de coordonnateur de zone autochtones dans les régions, mais ces postes ont été financés plus tard par une autre initiative, ce qui a sensiblement réduit les frais généraux de l’IPCIA. Comme le montre le tableau suivant, sur les 15 millions de dollars consacrés aux activités du programme, les frais généraux ne représentent que 1,5 million de dollars. Le ratio des frais généraux par rapport aux dépenses du programme est d’environ 1:10 (indiqué ci-dessous sous forme de pourcentage).   

Exercice

Budget total (1 000 $)

Activités du programme
(1 000 $)

Frais généraux
(1 000 $)

Ratio

2007-2008

342 $

342 $

0 $

0

2008-2009

3 284 $

2 784 $

500 $

18

2009-2010

12 897 $

11 905 $

992 $

8

 Total

16 523 $

15 031 $

1 492 $

10

*Les chiffres sont ceux de mars 2010 et certains peuvent dépasser le cadre de l’évaluation.

5.4.1.2 L’IPCIA a été largement mise en oeuvre en utilisant les ressources existantes 

Le programme est géré par quatre employés à temps plein (ETP), un directeur et trois agents de programme qui travaillent à l’administration centrale du MPO à Ottawa. Les bureaux régionaux du MPO participent au programme en faisant appel au personnel existant. L’IPCIA n’a pas engagé d’autres membres du personnel pour sa mise en œuvre. Les frais généraux consacrés aux salaires ne dépassent pas 300 000 $. 

5.4.1.3 L’IPCIA a suscité un apport considérable de ressources supplémentaires

Au financement de l’IPCIA alloué dans le cadre de la composante 4 doit correspondre une contribution financière et en nature des communautés. L’IPCIA a alloué un total de 5,9 millions de dollars aux activités de la composante 4 pendant la période visée par l’évaluation. Pour chaque dollar versé par le programme de l’IPCIA pour la composante 4, les communautés ont fourni un montant additionnel de 0,32 $, de sorte que les fonds consacrés à cette Initiative ont suscité une participation totale de quelque 1,9 millions de dollars en contributions financières et en nature des communautés. Comparativement au budget total de l’IPCIA, on peut dire que pour chaque dollar budgétisé pour l’IPCIA (16,5 millions de dollars), les communautés ont fourni 0,12 $21.

5.4.1.4 Les participants ont estimé que l’IPCIA est un programme efficient

Nous avons demandé aux directeurs et gestionnaires du MPO, aux représentants du programme de l’IPCIA et aux autres participants à l’exécution de l’IPCIA d’évaluer la mesure dans laquelle le programme représentait une approche rentable afin de produire les résultats et les extrants attendus sur une échelle de 1 à 5, où 1 correspond à « pas du tout d’accord », 2 à « pas d’accord, 3 à « ni d’accord ni en désaccord, 4 à « d’accord et 5 « tout à fait d’accord ». Le tableau suivant montre les valeurs moyennes des résultats. Comme on le voit, les gestionnaires et les directeurs du MPO ont donné une note moyenne de 4.5, les autres participants à l’exécution de l’IPCIA ont donné une note moyenne de 4,4 et les représentants du programme du MPO ont donné une note moyenne de 4,3.

Nous avons demandé aux directeurs et gestionnaires du MPO, aux représentants du programme de l’IPCIA et aux autres participants à l’exécution de l’IPCIA d’évaluer la mesure dans laquelle le programme représentait une approche rentable afin de produire les résultats et les extrants attendus sur une échelle de 1 à 5, où 1 correspond à « pas du tout d’accord », 2 à « pas d’accord, 3 à « ni d’accord ni en désaccord, 4 à « d’accord et 5 « tout à fait d’accord ». Le tableau suivant montre les valeurs moyennes des résultats. Comme on le voit, les gestionnaires et les directeurs du MPO ont donné une note moyenne de 4.5, les autres participants à l’exécution de l’IPCIA ont donné une note moyenne de 4,4 et les représentants du programme du MPO ont donné une note moyenne de 4,3.

Les représentants du programme du MPO ont donné des exemples et des justifications pour expliquer pourquoi l’approche de l’IPCIA était rentable. Les résultats sont résumés comme suit :

  • L’IPCIA est un programme transparent qui respecte des normes de responsabilisation rigoureuses : Plusieurs participants ont indiqué que le programme est transparent sur le plan du budget et des dépenses et applique des normes rigoureuses de responsabilisation et respecte les exigences nécessaires en matière de rapports. L’IPCIA veille à ce que l’argent public soit dépensé judicieusement.
  • Elle produit des résultats importants et concrets :Plusieurs informateurs clés ont mentionné que l’IPCIA a très bien réussi à produire les résultats attendus, ce qui indique des niveaux élevés de rendement sur l’investissement. L’IPCIA a un budget plus limité que celui de l’IAM, mais les résultats du programme peuvent être plus importants que ceux de l’IAM. Le programme veille à ce que l’investissement public par l’entremise de l’IAM soit durable et employé utilement. De plus, la participation d’acteurs des Premières nations à l’exécution du programme a amélioré sa rentabilité en contribuant à son succès.
Elle a une structure simple et bien ciblée :Le fait que le programme est géré en très grande partie depuis l’administration centrale du MPO à Ottawa a sensiblement réduit les obstacles administratifs et la bureaucratie. Le programme n’a pas besoin d’activités et de dépenses administratives inutiles, ce qui améliore son efficience. De plus, le programme a établi un ensemble de politiques, de procédures et de guides simples et clairs qui réduisent les malentendus, simplifient l’exécution et contribuent à la rentabilité.

5.5 Leçons apprises et possibilités d’amélioration

5.5.1 Les participants à l’évaluation ont mis de l’Avant un certain nombre de leçons importantes retenues de leur participation aux activités de l’IPCIA, ainsi que des possibilités d’amélioration

5.5.1.1 Les importantes consultations des communautés des Premières nations et la participation de ces dernières à la prestation des services ont été essentielles à la réussite du programme lancé par le gouvernement fédéral     

Le long processus de consultations mené auprès des PNMM au début de la conception du programme a été un des principaux facteurs de réussite de l’IPCIA. L’IPCIA a incorporé les résultats des consultations, ainsi que les leçons et les recommandations résultant de l’évaluation sommative de l’IAM. Le MPO a ainsi reconnu la nécessité de faire participer les organisations des Premières nations à la prestation directe des services de l’IPCIA et de limiter son intervention à la gestion et à la surveillance générales. Les principaux services ont été assurés par l’ESEE, les CLPC et les SGP qui sont gérés par les OR des Premières nations et l’APC. Comme le montre la recherche, les résultats ont été très positifs puisque davantage de PNMM participent à l’IPCIA et que tous les intervenants ont établi un climat de confiance et de bonnes relations. Cette approche a donc porté fruit.    

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5.5.1.2 La transparence, une communication ouverte, des instructions et des procédures simples et un contrôle et un suivi rigoureux des activités sont des aspects utiles pour mettre en œuvre une initiative gouvernementale avec des communautés des Premières nations réparties sur un vaste territoire.

Tous les participants à l’évaluation ont souligné l’importance des règles, des instructions, des procédures et des guides précis pour la réussite du programme de l’IPCIA. Les règles transparentes qui définissent les critères du programme à l’égard de la participation, du financement, de l’admissibilité et de la production de rapports ont été communiquées dans des guides et des instructions clairs et strictement suivis par tous les participants. Cette approche a permis de susciter la confiance dans les objectifs du programme, facilité la charge de travail des membres du personnel, réduit le caractère politique des relations de travail et éliminé les principaux malentendus et les conflits possibles. De plus, l’IPCIA a utilisé des mécanismes de suivi et de responsabilisation rigoureux en définissant clairement les rôles et les responsabilités de chaque participant à l’exécution du programme. La transparence et la précision des règles ont facilité la communication entre les PNMM et les autres participants à l’exécution du programme. Les membres du personnel ont été plus sensibles aux besoins et aux demandes des PNMM, d’où une plus grande satisfaction des EPC à l’égard des services.

5.5.1.3 Une approche par étapes, qui exige que chaque communauté respecte certaines étapes importantes avant de pouvoir passer à une étape plus complexe, contribue à la réussite de programmes généraux comme l’IPCIA

L’IPCIA comprend quatre composantes (gouvernance, gestion, cogestion et diversification). L’ensemble des composantes est exhaustif et concerne tous les aspects du développement des pêches commerciales. Le programme utilise une approche par étapes afin que les EPC acquièrent les capacités nécessaires avant de passer à la composante suivante. Cette approche a été considérée comme la principale leçon à retenir et à appliquer à d’autres programmes similaires à l’avenir. Une planification détaillée des activités, une formation et le renforcement des capacités et des améliorations à la structure de gouvernance sont des conditions préalables indispensables pour qu’une entreprise de pêche commerciale puisse acquérir des quotas, des bateaux et une infrastructure. L’IPCIA a également fait en sorte que les EPC acquièrent la capacité nécessaire avant de pouvoir diversifier leurs opérations.  

5.5.2 Les informateurs clés ont présenté diverses suggestions et recommandations surdes améliorations possibles à l’IPCIA

Même si de nombreux participants étaient plutôt satisfaits du programme, ils ont proposé des recommandations sur des améliorations à apporter à l’initiative et présenté des commentaires sur la conception ou la structure de futurs programmes. Les recommandations formulées par ces interviewés, ainsi que le nombre de réponses données, sont présentées dans le tableau ci-dessous.

Domaine

Recommandation

Mise en œuvre

  • Organiser davantage de consultations auprès des communautés des PNMM avant de prendre des décisions ou de produire des extrants et veiller à prendre en compte les opinions des PNMM dans l’exécution du programme (5)
  • Le programme devrait se poursuivre (4)
  • Allouer davantage de ressources à l’ESEE et veiller à ce que l’ESEE offre un soutien suffisant aux PNMM (3)
  • Le processus est trop lent et devrait être accéléré (2)
  • Faire participer davantage de personnes qualifiées des Premières nations qui connaissent les besoins locaux au processus de prestation des services (1)
  • Veiller à ce que les personnes qui assurent les services directs aux PNMM soient toujours les mêmes. Le trop grand nombre de contacts pour chaque PNMM crée la confusion (1). 

Conception

  • Une structure unique ne peut être adaptée à tout le monde, il faut donc une approche au cas par cas ou une certaine flexibilité de la conception pour prendre en compte les besoins particuliers et chaque situation (6)
  • Inclure le plus possible les bureaux régionaux dans l’exécution du programme et renforcer leur participation de manière à rehausser leur importance dans la région et contribuer à leurs relations avec les PNMM (4) 
  • Renforcer les interactions entre les partenaires de la prestation des services. Veiller à ce que chacun (CLPC, ESEE, SGP, HT) soit au courant des activités entreprises par les autres (3)
  • Faire participer davantage de personnes ayant une bonne connaissance des pêches ou améliorer la capacité du personnel actuel chargé de la prestation des services (2)
  • Créer des organismes de coordonnateurs des pêches provinciaux qui se réuniraient régulièrement et seraient financés par le MPO (1)
  • Faciliter le financement (p. ex., des prêts) pour que les PNMM puissent acheter des biens car de nombreuses communautés ne peuvent pas acheter des biens et des infrastructures supplémentaires (1)

Formation

  • Offrir plus de formation aux coordonnateurs des pêches et autres (3)
  • Deux semaines de mentorat ne suffisent pas. Il en faut davantage. (1)

Budget et financement

  • Augmenter le financement des PNMM (4)
  • Augmenter le budget et les ressources de l’IPCIA (3)
  • Si cela est justifié, les EPC devraient être autorisées à répartir leur financement sur plusieurs années. (1)

Sensibilisation du public

  • Sensibiliser les PNMM et les chefs au programme et à ses avantages potentiels et les faire participer au processus décisionnel (4)

La stratégie de MR et les rapports

  • Réduire le nombre des rapports que doivent remettre les communautés n’ayant pas une capacité suffisante ou leur apporter plus de soutien (3)
  • Élaborer de meilleures instructions pour les rapports et bien les expliquer aux PNMM (2)
  • La stratégie de MR devrait refléter la maturité des PNMM. Certaines PNMM étant plus avancées que d’autres, les indicateurs devraient être différents (1).

SGP

  • Les consultations en personne sur le SGP seraient plus efficaces qu’au téléphone. (3)
  • Le SGP n’est pas convivial. Il devrait être mis à jour et plus facile à utiliser. (2)

6.0 Sommaire des conclusions

Les principales conclusions découlant de l’évaluation de l’IPCIA sont les suivantes :

1.  Les objectifs de l’IPCIA sont conformes aux résultats stratégiques ministériels et aux priorités gouvernementales.

L’examen des documents et de la documentation ainsi que les observations des représentants de RHDCC montrent des liens clairs entre les objectifs de l’IPCIA et l’important résultat stratégique de Pêches et Aquaculture durables du Ministère et de la sous-activité Gestion des pêches qui visait à assurer « l’utilisation durable des ressources par une étroite collaboration avec les utilisateurs des ressources et les intervenants », la priorité de Renouvellement des pêches du MPO visant à  « instaurer un système de gouvernance habilitant et transparent pour permettre aux pêcheurs et à d'autres touchés par la ressource d'avoir de l'influence sur les décisions favorisant leur prospérité économique tout en assurant la durabilité de la ressource », le Plan budgétaire de 2007 du gouvernement du Canada qui visait « des pêches commerciales durables intégrées, pour lesquelles les participants sont soumis à des règles communes et transparentes » et les discours du Trône de 2004, 2007, 2008 et 2010 qui soulignaient le rôle du gouvernement fédéral pour « faire en sorte que les Autochtones du Canada puissent pleinement bénéficier des possibilités économiques en mettant plus particulièrement l'accent sur l'amélioration des services d'éducation à l'intention des Premières nations, en partenariat avec les provinces et les communautés des Premières nations ».

2.  L’IPCIA est nécessaire dans la région de l’Atlantique.

La documentation montre que certains stocks du Canada atlantique diminuent rapidement et que la demande et les prix des stocks encore abondants (p. ex., homard et crevette) ont chuté au cours des dernières années en raison de la récession économique et de la lenteur de la reprise sur les marchés mondiaux. Le coût d’exploitation des entreprises de pêche a considérablement augmenté en raison de la hausse du prix du carburant. Dans ces conditions, la plupart des informateurs clés estiment que le programme de l’IPCIA est de plus en plus nécessaire car il vise à renforcer les capacités opérationnelles des PNMM pour leur permettre de gérer des entreprises de pêche efficaces et efficientes et à offrir des services qui facilitent la participation des PNMM à la cogestion des ressources de la pêche. La nécessité d’une formation sur la gestion d’entreprise est également cruciale pour assurer la viabilité des énormes investissements publics – accès aux pêches, bateaux et infrastructures – consentis aux PNMM dans le cadre de l’IAM. De plus, compte tenu de la rapide croissance démographique des jeunes dans les Premières nations de la région, il faudra augmenter les mesures de formation, de renforcement des capacités et de création d’emplois dans les communautés des PNMM.

3.  L’IPCIA ne fait pas double emploi avec d’autres programmes fédéraux et provinciaux, mais les complète.

Il existe d’autres programmes des gouvernements fédéral et provinciaux au Canada qui partagent les mêmes objectifs que ceux de l’IPCIA. L’IPCIA complète ces autres programmes en offrant des services d’expansion d’entreprise et de cogestion plus particulièrement adaptés aux besoins des communautés des PNMM. Alors que d’autres programmes offrent des services généraux en gestion d’entreprise, économie, acquisition de compétences et développement communautaire, l’IPCIA est conçue spécialement pour répondre aux besoins des PNMM en matière de pêche, de gestion d’entreprise et de cogestion.

4.  L’IPCIA est perçue comme ayant réussi à atteindre ses objectifs et à produire les extrants nécessaires.

Tous les participants, dont les représentants du MPO, les membres des EPC des PNMM, les autres participants à l’exécution du programme et les intervenants estiment que l’IPCIA a réussi à atteindre ses objectifs. Entre 2007-2008 et 2009-2010, le nombre des communautés des PNMM qui se sont jointes au programme est passé de 0 à 26, le nombre de celles qui ont préparé des PEE est passé de 0 à 24, le nombre de celles qui ont documenté leur structure de gouvernance est passé de 0 à 12, et le nombre de celles qui utilisent le SGP est passé de 0 à 15. Le nombre de postes dans les EPC des PNMM financés est passé de 0 à 84 et le nombre des réunions de cogestion est passé de 0 à 119. L’examen des études des cas a également montré que les extrants produits (p. ex., PEE, structures de gouvernance, etc.) sont de bonne qualité et complets. De plus, les représentants des PNMM sont satisfaits (14 %) ou très satisfaits (57 %) des services et du soutien de l’IPCIA qu’ils ont reçu et les représentants de l’ESEE et des SGP et les CLPC, qui offrent directement des services aux communautés, disent que leurs services ont dans l’ensemble réussi (53 %) ou très bien réussi (20 %) à atteindre les objectifs.   

5.  Malgré les progrès réalisés pour accroître la participation des PNMM aux activités du programme, la connaissance de l’IPCIA parmi les PNMM non participantes reste limitée. 

L’examen des dossiers et des documents du programme de l’IPCIA montre que d’importants efforts ont été déployés pour promouvoir le programme auprès des PNMM. Pourtant, les communautés non participantes connaissent très mal les objectifs de l’IPCIA. La majorité des coordonnateurs des pêches (50 % – n=3) indiquent qu’ils ne connaissent pas du tout le programme. Les communautés choisissent de ne pas participer au programme de l’IPCIA parce qu’elles n’ont pas confiance dans les objectifs officiels de l’Initiative ni dans les intentions du gouvernement du Canada. Mais les réalisations de l’IPCIA dans d’autres communautés participantes encouragent certaines à adhérer. Deux des communautés non participantes interviewées s’attendent à se joindre à l’Initiative à un moment donné.

6.  L’IPCIA a réussi à avoir des effets divers dans les communautés des PNMM.

Les résultats de l’évaluation montrent que l’IPCIA a réussi à améliorer l’accès des PNMM aux systèmes de gestion de l’information sur la pêche, à améliorer les capacités des communautés en finançant des postes qualifiés comme celui de coordonnateur des pêches, à améliorer l’accès des PNMM aux possibilités d’expansion des entreprises et de diversification, à améliorer les compétences des PNMM pour assurer une pêche sécuritaire et réussie, à améliorer les relations avec le MPO et d’autres intervenants, à renforcer les capacités de gestion des EPC des PNMM et à créer des structures de gouvernance solides dans les EPC. L’Initiative a également plutôt bien réussi dans les domaines suivants : accroître la participation des PNMM à la cogestion des ressources, améliorer la capacité des PNMM à participer pleinement aux pêches commerciales et renforcer la capacité des PNMM à contribuer à la conservation de la ressource. L’IPCIA a également plutôt bien réussi à avoir des impacts économiques, notamment la création d’emplois dans les communautés des PNMM, la formation de spécialistes des pêches au sein des PNMM et l’amélioration de la viabilité économique des pêches. Dans certaines communautés, l’IPCIA a motivé les dirigeants à rechercher d’autres possibilités d’affaires, ce que le programme n’avait pas prévu au départ. Par ailleurs, certains pêcheurs non autochtones sont mécontents du programme dont ils estiment qu’il est trop favorable aux pêches des PNMM et qu’il déséquilibre la concurrence dans un secteur où il est déjà difficile de survivre. 

7.  Les succès de l’IPCIA dans les impacts qu’elle a eus peuvent être attribués à plusieurs facteurs

Les bons résultats de l’IPCIA ont été rendus possibles grâce à une solide planification et à la tenue de longues consultations auprès des communautés au début du programme, ce qui a permis d’inclure plusieurs composantes novatrices dans la conception. De plus, l’IPCIA a une structure de gouvernance et une conception d’exécution simples et claires et dispose d’un certain nombre de guides et de procédures qui ont contribué à sa réussite. Sa réussite a été limitée par l’insuffisance du financement, le soutien limité de l’ESEE, les tensions historiques entre le gouvernement et les PNMM, ainsi que l’insuffisance de la participation des bureaux régionaux du MPO à l’exécution du programme.

8.  Des améliorations sont encore possibles, mais la conception générale de la structure d’exécution est appropriée pour atteindre les résultats prévus et contribuer à l’exécution efficace du programme. 

Lorsque nous leur avons demandé d’évaluer la conception et la structure de gouvernance du programme de l’IPCIA, tous les participants se sont dits généralement satisfaits. Les forces du système sont notamment la transparence, la clarté et la simplicité de l’exécution, l’approche par étapes pour assurer une bonne planification et le renforcement des capacités, l’approche innovatrice qui a fait participer les organisations des Premières nations à la prestation directe des services et limité le rôle du MPO, des politiques, des procédures et des guides faciles à comprendre et accessibles à tous et une portée qui tient compte de tous les aspects du développement des entreprises de pêche. Les préoccupations exprimées concernaient généralement le moment choisi et la lenteur du processus d’exécution, l’insuffisance du soutien de l’ESEE et la participation limitée des bureaux régionaux du MPO à l’exécution. Personne n’a proposé d’autres mécanismes susceptibles d’atteindre les mêmes résultats de façon plus efficace.

9.  Aucune modification ni aucun changement n’ont été apportés à la conception et à l’exécution de l’IPCIA et le programme a été largement mis en œuvre comme prévu.

L’examen des documents du programme et les résultats des entrevues montrent que l’IPCIA a été largement mise en œuvre comme prévu. Les seuls changements apportés à sa conception ont trait aux exigences relatives au PPE imposées aux EPC, qui ont été jugés positifs, et les plans visant à financer plusieurs postes régionaux, abandonnés par la suite en raison d’une évolution des circonstances régionales. Les changements ont permis une plus grande participation des EPC au programme en les autorisant à présenter des plans préliminaires et ont amélioré la rentabilité du programme.

10.  La Stratégie de mesure du rendement de l’IPCIA est adéquate pour permettre l’évaluation des résultats. 

La stratégie de mesure du rendement de l’IPCIA contient suffisamment d’indicateurs qualitatifs et quantitatifs pour bien mesurer les extrants et les impacts attendus décrits dans le modèle logique. La direction de l’IPCIA a établi des mécanismes adaptés pour recueillir les données sur la mesure du rendement. Les membres du personnel et les gestionnaires du MPO sont satisfaits de la stratégie de MR et les représentants des EPC des PNMM pensent que les exigences relatives aux rapports sont raisonnables.

11.  L’IPCIA est une initiative efficiente et économique.

L’IPCIA est mise en œuvre par quatre ETP de l’administration centrale du MPO à Ottawa; elle a un ratio relativement bas (10 %) de frais généraux par rapport aux dépenses du programme et suscite des contributions supplémentaires financières et en nature (0,12 $ pour chaque dollar) d’autres sources. De plus, les représentants du MPO ainsi que les autres participants à l’exécution du programme estiment en majorité que l’IPCIA est un programme efficace en raison de sa transparence et de ses normes rigoureuses en matière de responsabilisation, du fait qu’elle produit des résultats importants et concrets et améliore le rendement sur l’investissement, que sa structure est simple et bien ciblée et qu’il existe peu d’obstacles administratifs.

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7.0 Recommandations

Voici les principales recommandations qui découlent de l’évaluation de l’IPCIA :

Recommandation 1 : L’IPCIA devrait se poursuivre dans la mesure où elle répond à un véritable besoin et que ses objectifs sont conformes aux priorités du gouvernement fédéral.

Les résultats de l’évaluation indiquent que le programme de l’IPCIA ne fait pas double emploi avec d’autres programmes similaires, mais les complète et qu’il a réussi à atteindre ses objectifs. De plus, les types de services offerts dans le cadre de l’IPCIA sont particulièrement nécessaires.

Recommandation 2 : L’IPCIA devrait intensifier ses efforts pour faire participer les bureaux régionaux du MPO à l’exécution du programme.

Ce processus a également été gêné par le fort taux de roulement de personnel dans certaines régions. Il est néanmoins recommandé que la direction de l’IPCIA fasse davantage pour faire participer les bureaux régionaux à l’exécution de l’IPCIA. Cela ne devrait pas se limiter à la participation aux divers comités et aux discussions, mais devrait inclure la participation à l’exécution du programme, au processus décisionnel et au renforcement des capacités. Une plus grande participation régionale renforcera l’appropriation du programme par le personnel régional, accroîtra sa contribution au succès de l’IPCIA, renforcera les capacités du MPO dans les régions et contribuera à de meilleures relations entre les bureaux régionaux et les communautés des PNMM.

Recommandation 3 : L’IPCIA devrait poursuivre ses efforts pour promouvoir les objectifs du programme, en particulier auprès des membres et des chefs des communautés des PNMM.

Les résultats des entrevues et l’examen des études de cas montrent que l’IPCIA a mis en œuvre de nombreuses activités de sensibilisation (p. ex., articles dans les journaux, bulletins, émissions de télévision, etc.) pour faire connaître le programme aux PNMM. Malgré tous ces efforts, de nombreux informateurs clés ont mentionné le manque de connaissance de l’IPCIA parmi les PNMM. Il est recommandé que l’IPCIA poursuive et intensifie ses activités de sensibilisation auprès des membres des communautés des PNMM et de leurs chefs. Les réussites des PNMM participantes devraient être largement consignées, publiées et distribuées. Des rencontres individuelles, des visites aux communautés, des présentations et des réunions en personne devraient avoir lieu pour renforcer le soutien des communautés aux EPC et au programme de l’IPCIA. 

Recommandation 4: L’IPCIA devrait continuer de faire participer les Premières nations à l’exécution du programme et tenir régulièrement des consultations avec les PNMM.

L’approche originale de l’IPCIA à l’égard de la participation des organisations des Premières nations à l’exécution du programme a été une composante essentielle de la réussite du programme. Pourtant, la structure de l’exécution du programme reste verticale et la majorité des décisions sont prises à des niveaux supérieurs. Même si cette structure rigide est nécessaire pour assurer la responsabilisation et doit être maintenue, il est recommandé que l’IPCIA poursuive ses consultations avec les communautés des PNMM afin d’incorporer leurs aspirations et leurs besoins dans l’exécution du programme. La direction de l’IPCIA et les bureaux régionaux du MPO devraient collaborer étroitement avec les services du programme sur le terrain et veiller à ce que les changements soient apportés en fonction de la rétroaction des communautés des PNMM.

Recommandation 5 : L’IPCIA devrait faciliter la communication interne et la mobilisation. 

En raison de la structure complexe de l’exécution et de la répartition géographique sur un vaste territoire, certaines composantes de l’IPCIA n’ont pas encore été complètement intégrées. Des préoccupations ont été exprimées au sujet du fait que certains participants à l’exécution de l’IPCIA ne sont pas suffisamment informés des activités mises en œuvre dans le cadre d’autres composantes. Il est recommandé que l’IPCIA élabore ou améliore les procédures internes afin de mieux communiquer les activités du programme et/ou les changements apportés dans les diverses composantes et parmi les principaux participants à l’exécution. Par exemple, les membres de l’ESEE devraient être informés régulièrement des types d’activités entreprises par la composante 3 (cogestion) et la composante 4 (diversification). De même, les CLPC devraient être régulièrement informés des activités entreprises par l’ESEE dans le cadre des composantes 1 et 2.

Recommandation 6 : L’IPCIA devrait renforcer l’appui fourni par l’ESEE et lui accorder davantage de ressources.

Les représentants des EPC des PNMM ont indiqué qu’il fallait que l’ESEE apporte une aide plus soutenue. Les représentants du MPO ont convenu qu’en raison du budget et de la taille limitée de l’ESEE, il n’est pas possible de répondre rapidement au besoin d’expansion d’entreprise. Il est recommandé que l’IPCIA mobilise davantage de ressources pour que l’ESEE puisse offrir plus de services. L’IPCIA devrait également envisager d’agrandir l’ESEE pour qu’un soutien suffisant soit offert aux communautés.

8.0 Plan d’action de gestion

rapport de suivi – mise à jour

Recommandations

Plan d’action de gestion

date cible

Date de parachèvement

Recommandation 1 : L’IPCIA devrait se poursuivre dans la mesure où elle répond à un véritable besoin et que ses objectifs sont conformes aux priorités du gouvernement fédéral.

Les résultats de l’évaluation indiquent que le programme de l’IPCIA ne fait pas double emploi avec d’autres programmes similaires, mais les complète et qu’il a réussi à atteindre ses objectifs. De plus, les types de services offerts dans le cadre de l’IPCIA sont particulièrement nécessaires

L’IPCIA souscrit à cette recommandation.
Le programme a été conçu pour développer des capacités et des compétences en gestion des affaires, pour optimiser les résultats des capacités existantes et pour préparer les négociations d’un traité à venir.
L’IPCIA appuie les objectifs suivants du gouvernement fédéral :

  • Protéger les investissements fédéraux déjà consentis sous l’initiative Marshall.
  • Promouvoir les pratiques et les opérations des Premières nations micmaques et malécites (PNMM) en matière d’opérations de pêche sécuritaires, et assurer la « paix sur les eaux » en matière de pêches commerciales en Atlantique.
  • Aider les collectivités des PNMM à devenir autonomes par le biais de l’industrie de la pêche.
  • Amener les collectivités des PNMM à collaborer à une cogestion efficace des ressources halieutiques.
  • Appuyer et faire avancer le processus fédéral menant à la négociation d’un traité.

Stratégie de l’IPCIA
Le programme mise sur le renforcement des capacités grâce :

  • au soutien apporté au perfectionnement des ressources humaines des entreprises de pêche commerciale (EPC), du personnel issu du milieu, et de la gestion du personnel, y compris des capitaines issus des Premières nations;
  • à des activités de cogestion menées avec les instances du Programme autochtone de gestion des ressources aquatiques et océaniques (PAGRAO);
  • à l’entretien et à la mise aux normes des ressources physiques et des accès;
  • à la formation de fournisseurs de services compétents au sein des Premières nations.

La poursuite de tous ces objectifs misera d’abord sur la création de compétences transférables au sein et au-delà des EPC des PNMM. De cette façon, l’autonomie et le caractère durable des EPC des PNMM en sortiront renforcés et les personnes concernées seront mieux à même de participer activement aux négociations de traités à venir.

Activités menées à ce jour
Comme l’ont demandé les PNMM, l’IPCIA a surtout misé sur l’aide fournie aux EPC des Premières nations dans le renforcement de leurs capacités et compétences en matière de gestion commerciale, y compris les processus à suivre pour assurer le succès et le caractère durable des EPC.
Cela signifie :

  • appuyer les EPC dans la mise en place d’outils de gestion commerciale comme le Système électronique de gestion des pêches (SGP), et l’élaboration et la mise en œuvre de plans d’entreprise dûment documentés (composantes 1, 2.1 et 2.3 de l’IPCIA);
  • appuyer les collectivités dans l’élaboration de plans de perfectionnement des compétences en matière de gestion des ressources humaines tant en ce qui concerne les pêcheurs (notamment la promotion de pêcheurs aux fonctions de capitaine et de pilote de bateau) que le personnel chargé de la gestion commerciale (notamment les gestionnaires et les coordonnateurs); mettre en œuvre ces plans (composantes 2.3 et 2.4 de l’IPCIA);
  • aider les groupes du PAGRAO à trouver et à garder en poste les coordonnateurs de liaison des pêches commerciales (CLPC) qui doivent être « les yeux et les oreilles » de tous lors des réunions des PNMM concernées portant sur la gestion de la pêche, et à défendre chaque position du PAGRAO comme étant la position des PNMM membres (composante 3 de l’IPCIA);
  • aider les EPC des PNMM à se doter des ressources matérielles nécessaires, ou à les améliorer, en ayant recours à la Source de possibilités d’expansion des pêches commerciales (SPDPC) (composante 4 de l’IPCIA).

Comme l’a montré l’examen provisoire, ces activités ont connu un succès certain* en ce qu’elles amènent les collectivités des PNMM à travailler au renforcement des capacités des EPC. À ce jour, 16 collectivités ont obtenu des résultats tels qu’elles sont admissibles à l’aide fournie par la SPDPC de la composante 4 de l’IPCIA.

* À noter :
Au cours des activités de prestation, terminées ou en cours, du programme, un certain nombre de facteurs (ne relevant pas de la portée du programme) ont été cernés.
Notamment les suivants :

  • le perfectionnement des ressources humaines, particulièrement au chapitre de l’expérience pratique de travail et des connaissances en planification et en gestion formelles des affaires des EPC, prend plus de temps que prévu. La cause en est, en partie, que le taux de roulement du personnel est assez élevé qu’un bon nombre d’EPC ont de la difficulté à recruter le personnel requis;
  • dans le passé, on a surtout eu recours à des conseillers de l’extérieur pour élaborer des plans répondant aux exigences de financement des programmes – souvent sans grande participation ni adhésion des EPC – au détriment de l’expérience et des compétences des EPC des Premières nations. Il va sans dire que cette pratique n’a pas favorisé, comme elle aurait dû, la formation ni le mentorat de nouveaux  dirigeants et membres du personnel des EPC qui devaient, à leur tour, assurer la poursuite du travail de gestion et de planification nécessaire à la continuité des EPC;
  • l’approche traditionnelle en matière de gestion des pêches a souvent porté sur les besoins immédiats concernant le résultat des pêches; les approches habituelles en matière de gestion commerciale n’ont pas été mises en place comme il fallait (ces approches concernent la planification à long terme de la mise en place et du perfectionnement des ressources humaines). Il s’ensuit que maintenant il faut, pour mettre en place ces approches habituelles, plus de temps que n’en prévoit l’IPCIA.

PROCHAINES ÉTAPES
Continuer de bâtir sur les acquis actuels :

  • en augmentant la participation des communautés des PNMM au moins au niveau des projections du CGRR et du CVAR ou, idéalement, à
  • 28 collectivités
  • 30 collectivités

 

  • En poussant plus avant les activités de cogestion déjà en cours (composante 3) en :
  • s’assurant que les coordonnateurs de liaison des pêches commerciales (CLPC) exercent leur rôle de leader dans le but d’assurer la prestation et le travail de soutien auprès de toutes les PNMM;
  • en assurant une plus grande participation des CLPC grâce à des activités plus larges (voir Prochaines étapes, Recommandations 2 et 3 ci-dessous);
  • en mettant davantage l’accent (composante 2.3) sur le mentorat et la formation des coordonnateurs et du personnel des pêches des EPC;
  • en envoyant des lettres du gestionnaire du programme à toutes les PNMM les exhortant à continuer ou à accroître leur participation au programme, en faisant valoir les possibilités qu’il offre dans les années à venir (en soulignant, notamment, les composantes 2 et 4), en soulignant les résultats positifs obtenus par de nombreux participants et, finalement, en rappelant les processus de demande relatifs à la SPDPC (composante 4).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

En cours

 

 

En cours

 

En cours

 

 

 

En cours

 

 

En cours

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

D’ici mars 2011

D’ici janvier 2012

 

Avril 2010

 

Juin 2010

À partir d’avril 2010

Mai 2010

 

 

 

Recommandation 2 : L’IPCIA devrait intensifier ses efforts pour faire participer les bureaux régionaux du MPO à l’exécution du programme.

Ce processus a également été gêné par le fort taux de roulement de personnel dans certaines régions. Il est néanmoins recommandé que la direction de l’IPCIA fasse davantage pour faire participer les bureaux régionaux à l’exécution de l’IPCIA. Cela ne devrait pas se limiter à la participation aux divers comités et aux discussions, mais devrait inclure la participation à l’exécution du programme, au processus décisionnel et au renforcement des capacités. Une plus grande participation régionale renforcera l’appropriation du programme par le personnel régional, accroîtra sa contribution au succès de l’IPCIA, renforcera les capacités du MPO dans les régions et contribuera à de meilleures relations entre les bureaux régionaux et les communautés des PNMM.

L’IPCIA souscrit à cette recommandation
Stratégie de l’IPCIA
La stratégie du programme mise sur la participation des bureaux régionaux à tous les aspects de sa mise en œuvre et de sa prestation.
Activités à ce jour
Au cours de la mise en œuvre du programme, les bureaux régionaux ont contribué activement à la création du profil de 34 communautés des PNMM dans le but d’obtenir une base d’informations à jour et utile au programme, en particulier en ce qui concerne la pertinence des applications de l’IPCIA.
Les bureaux régionaux ont reçu des mises à jour régulières quant à ces informations et, ce faisant, ils ont été invités à faire connaître leurs réactions, commentaires et observations durant la prestation.
Les bureaux régionaux ont tenu des séances d’orientation avec les CLPC embauchés par les instances du PAGRAO en vertu de l’IPCIA dans le but de leur faire prendre part aux activités de cogestion.
Les bureaux régionaux reçoivent les demandes des PNMM concernant l’IPCIA, y compris les demandes relatives à la SPDPC (composante 4) (quant aux mises à jour de l’infrastructure physique des EPC et aux corrections à l’accès) : ils sont invités à faire connaître leurs remarques, commentaires et observations.
PROCHAINES ÉTAPES
Insister pour obtenir les remarques et commentaires des bureaux régionaux quant aux demandes relatives à la SPDPC et aux composantes 2.3 et 2.4.
Mise en forme, au cours des deux dernières années du programme, d’un modèle ciblé et normalisé relatif aux informations provenant des bureaux régionaux quant aux demandes relatives à la SPDPC. Ce modèle permettra d’obtenir, de façon continue, des réponses ciblées du personnel des régions. La version provisoire de ce modèle sera critiquée et validée par les régions.
En ce qui concerne la SPDPC (composante 4), les lettres confidentielles d’offre (y compris les conditions) seront envoyées aux bureaux régionaux deux jours avant leur remise aux demandeurs. Cette procédure permettra de recevoir, le cas échéant, des alertes portant sur de possibles besoins d’assistance en cours de mise en place. Cette assistance pourrait prendre la forme, tout au long du projet, d’un suivi des progrès des demandeurs des Premières nations ou de conseils/directives.
Il convient de miser sur une extension de la participation des bureaux régionaux avec les CLPC et les instances du PAGRAO dans le but de tenir des séances d’orientation et d’information et d’accroître la participation des PNMM aux les activités de cogestion (voir Prochaines étapes, Recommandation 5).
Les représentants des bureaux régionaux (ainsi que les CLPC) seront invités à participer aux réunions trimestrielles du comité de gestion de l’IPCIA pour y prendre connaissance des mises à jour globales sur les activités de l’IPCIA et pour y présenter leurs commentaires quant à leur participation aux activités du programme.
Il convient de continuer d’assurer la participation des bureaux régionaux quant aux profils des collectivités des PNMM grâce à l’établissement d’un calendrier annuel des mises à jour et de la liste des contacts régionaux chargés de ce travail.
Le comité consultatif technique (CCT) de l’IPCIA doit maintenir des échanges réguliers avec les bureaux régionaux du MPO et de Transports Canada afin de veiller à ce que la formation donnée aux pêcheurs des PNMM est pertinente et conforme aux exigences du gouvernement concernant le type de pêche et les aires de pêches.

En cours
 

 

En cours

 

 

 

 

 

 

 

 

À partir de mai 2010

 

Modèle sera appliqué de juin 2010 à mars 2012

 

 

À partir de mai 2010

 

 

 

 

 

 

 

1ère réunion en juin 2010 et une fois tous les trois mois jusqu’en mars 2012

 

Immédiatement – Confirmer le calendrier et les noms des contacts régionaux d’ici septembre 2010

Immédiatement

 

 

Recommandation 3 : L’IPCIA devrait poursuivre ses efforts pour promouvoir les objectifs du programme, en particulier auprès des membres et des chefs des communautés des PNMM.

Les résultats des entrevues et l’examen des études de cas montrent que l’IPCIA a mis en oeuvre de nombreuses activités de sensibilisation (p. ex., articles dans les journaux, bulletins, émissions de télévision, etc.) pour faire connaître le programme aux PNMM. Malgré tous ces efforts, de nombreux informateurs clés ont mentionné le manque de connaissance de l’IPCIA parmi les PNMM. Il est recommandé que l’IPCIA poursuive et intensifie ses activités de sensibilisation auprès des membres des communautés des PNMM et de leurs chefs. Les réussites des PNMM participantes devraient être largement consignées, publiées et distribuées. Des rencontres individuelles, des visites aux communautés, des présentations et des réunions en personne devraient avoir lieu pour renforcer le soutien des communautés aux EPC et au programme de l’IPCIA. 

L’IPCIA souscrit à cette recommandation.
Stratégie de l’IPCIA
Il convient de donner au programme assez de souplesse pour qu’il soit utile au renforcement des capacités des EPC de toutes les PNMM; de promouvoire que toutes les PNMM éligibles sont informées de l’existence de l’IPCIA et qu’elles comprennent les avantages que leur participation au programme pourrait leur apporter.
Activités à ce jour
En plus d’envoyer des lettres et des informations sur l’ensemble du programme à toutes les collectivités des PNMM éligibles, le directeur du programme a rendu visite à chaque collectivité au moins une fois et a rencontré le chef ou son représentant pour lui expliquer en quoi consiste le programme et quelle est la nature du soutien offert aux EPC par l’IPCIA. Ces rencontres ont soulevé de l’intérêt et ont donné naissance à quelques participations.
En même temps que la mise en place des composantes du programme, l’équipe RC/SGP (composante 2.2), le RC (réseau de connaissances) du CCT/APC (Atlantic Policy Congress) (composante 2.4), l’équipe de soutien à l’expansion des entreprises (ESEE) (composantes 1, 2.1 et 2.3) et les responsables du programme (composantes 3 et 4) ont mené une campagne de sensibilisation.
Le CCT a travaillé avec les collectivités des PNMM dans le but d’élaborer des plans de formation destinés aux pêcheurs.
Presque toutes les communautés des PNMM ont eu la visite du CCT qui leur a expliqué la nature de l’assistance offerte aux EPC en vertu des composantes 1, 2.1 et 2.3 de l’IPCIA. Par la suite, les membres du comité de l’équipe de soutien à l’expansion des entreprises (ESEE) ont répété leurs visites aux EPC pour les aider dans la préparation de leurs plans d’affaires et de leurs demandes auprès de la SPDPC (composante 4).
L’équipe du SGP a préparé des rencontres régulières avec les PNMM dans le but de faciliter la mise en place du système; à cet égard, une formation est offerte en ligne; on peut également obtenir un dépannage en composant le numéro de téléphone indiqué.
On croyait, et il y a encore lieu de le croire, que ces nombreux contacts avec les communautés des PNMM, à différents niveaux, peuvent éveiller l’attention de ces communautés à l’égard du programme.
Les efforts de l’équipe du programme n’ont pas été vains : de nombreux articles ont paru dans le Micmac Maliseet Nations News faisant état des activités et des succès entourant l’IPCIA (par exemple, la participation des CLPC aux pêches des Premières nations).
PROCHAINES ÉTAPES
Les cadres de l’équipe font l’examen des activités menées à ce jour et relèvent les possibilités de renforcement et de mise en place.
Former tous les membres de l’équipe pour assurer un suivi des questions auprès des personnes compétentes de sorte que les PNMM pourront recevoir, en temps opportun, les informations demandées (approche du « guichet unique »).
Il faudra remettre aux membres de l’équipe du programme, chaque mois, une mise à jour détaillée (AC nationale) portant sur les activités de l’IPCIA et sur les coordonnées des personnes concernées.
Il faudra s’assurer que l’équipe du programme est bien informée en invitant ses membres à participer, chaque trimestre, à une réunion du comité de gestion de l’IPCIA.
En accordant à l’événement toute la publicité voulue, il convient de décerner un prix annuel pour souligner les succès obtenus dans l’expansion de l’industrie de la pêche par les EPC des Premières nations participant à l’IPCIA.
Préparer en ce sens une proposition pour large diffusion et approbation.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

En cours

 

Encours

 

 

En cours

 

En cours

 

En cours

 

 

D’ici juillet 2010

De juin 2010 à mars 2012

 

Juin 2010

À partir de juin 2010

 

 

 

Projet de proposition d’ici août 2010

 

 

 

 

 

 

 

Recommandation 4 : L’IPCIA devrait faire participer les Premières nations à l’exécution du programme et tenir régulièrement des consultations avec les PNMM.

L’approche originale de l’IPCIA à l’égard de la participation des organisations des Premières nations à l’exécution du programme a été une composante essentielle de la réussite du programme. Pourtant, la structure de l’exécution du programme reste verticale et la majorité des décisions sont prises à des niveaux supérieurs. Même si cette structure rigide facilite la responsabilisation et doit être maintenue, il est recommandé que l’IPCIA poursuive ses consultations avec les communautés des PNMM éligibles afin de considérer leurs  aspirations et leurs besoins dans l’exécution du programme. La direction de l’IPCIA et les bureaux régionaux du MPO devraient collaborer étroitement avec les services du programme sur le terrain et veiller à ce que les changements soient apportés en fonction de la rétroaction des communautés des PNMM.

L’IPCIA souscrit à cette recommandation.
Stratégie de l’IPCIA
Compte tenu des commentaires formulés par les PNMM à la suite des programmes antérieurs, et des ressources de l’IPCIA, il convient de faire participer les organisations des PNMM (RC de l’APC, PAGRAO) à la prestation du programme (rôle de fournisseur de services) dans le but de renforcer les capacités des Premières nations, et de maintenir, quant à la fourniture des services des Premières nations, le niveau atteint sous l’IPCIA.
Demander activement l’avis des PNMM sur les besoins et l’exécution du programme, par l’entremise de comités consultatifs et de réunions officielles et non officielles.
Activités à ce jour
Le RC de l’APC a très tôt joué un rôle à titre de fournisseur de services :

  • en continuant de soutenir la mise en place du SGP et de la formation;
  • en facilitant la formation en classe et en mer destinée aux PNMM;
  • en collaborant avec l’Ulnooweg Development Corporation dans l’examen des activités de l’équipe de soutien à l’expansion des entreprises dans son rôle de conseiller et de mentor auprès des coordonnateurs des EPC pour la préparation des plans d’affaires et analyses de rentabilisation à joindre aux demandes à la SPDPC.

Le comité consultatif du SGP étant formé et faisant rapport au fournisseur de services, il pourra donner des conseils et avis sur les exigences du système et sur les questions relatives à la mise en place.
PROCHAINES ÉTAPES
Il convient d’étendre les structures actuelles de prestation du programme (sans mettre en péril le principe de responsabilité) en ayant recours à des comités consultatifs. À cet égard,

  • mettre sur pied un comité consultatif composé des coordonnateurs des pêches dont le rôle sera de donner son avis sur la mise en place d’un programme de formation, destiné aux coordonnateurs, en matière de gestion commerciale;
  • renforcer le comité consultatif sur le SGP

Il convient de renforcer la capacité du RC de l’APC au chapitre du maintien des activités des fournisseurs de services des Premières nations en embauchant de nouveaux consultants en pêche.
Il convient de compléter l’intégration des EPC aux activités de mise en place et de planification de l’expansion des entreprises dans le but d’améliorer les opérations, la gestion et la planification des EPC. À cet égard, faire participer les consultants en pêche et le chef de l’équipe de soutien à l’expansion des entreprises à cette initiative.
En réponse aux commentaires des PNMM, il convient de préparer la version 2 du SGP pour améliorer par exemple les capacités de gestion des quotas et la capacité du fournisseur de services des Premières nations à mettre en place ce travail et à le mener à son terme.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Mai 2010

 

Avril 2010

Avril 2010

 

À partir de mai 2010

 

À partir de  mai 2010

 

 

 

Recommandation 5 : L’IPCIA devrait faciliter la communication interne et la mobilisation.   

En raison de la structure complexe de l’exécution et de la répartition géographique sur un vaste territoire, certaines composantes de l’IPCIA n’ont pas encore été complètement intégrées. Des préoccupations ont été exprimées au sujet du fait que certains participants à l’exécution de l’IPCIA ne sont pas suffisamment informés des activités mises en oeuvre dans le cadre d’autres composantes. Il est recommandé que l’IPCIA élabore ou améliore les procédures internes afin de mieux communiquer les activités du programme et/ou les changements apportés dans les diverses composantes et parmi les principaux participants à l’exécution. Par exemple, les membres de l’ESEE devraient être informés régulièrement des types d’activités entreprises par la composante 3 (cogestion) et la composante 4 (diversification). De même, les CLPC devraient être régulièrement informés des activités entreprises par les ESEE dans le cadre des composantes 1 et 2.

L’IPCIA souscrit à cette recommandation.
Stratégie de l’IPCIA

Mettre en place l’approche du « guichet-unique » en augmentant les connaissances de toute d’équipe à propos de l’IPCIA de manière à ce que les questions et demandes des Premières nations reçoivent une réponse. Il convient que l’équipe soit proactive afin que fonctionne sans heurts le mécanisme par lequel les réponses sont données aux Premières nations clientes : la participation de celles-ci n’en sera que stimulée. Ainsi, si un membre de l’équipe reçoit une demande concernant une question hors de sa compétence, il devrait faire suivre la question auprès du membre compétent qui saura répondre au client.
Activités à ce jour
Au cours des deux premières années, l’IPCIA s’est surtout occupée de la conception, de la révision et la mise en place du programme, de la participation des fournisseurs de services et de l’embauche du personnel requis.
Chaque mois, paraissent un résumé des activités des programmes et une mise à jour des coordonnées des personnes concernées.
Bon nombre des membres de l’équipe participent à la réunion annuelle des coordonnateurs des pêches des PNMM.
Des rencontres d’orientation sont organisées pour l’une ou l’autre des catégories des membres de l’équipe dès que leur participation est requise.
Un comité de gestion, issu de l’équipe de soutien à l’expansion des entreprises, a été mis sur pied. Il se réunit toutes les six semaines.
PROCHAINES ÉTAPES
Il convient d’améliorer les connaissances de l’équipe quant au programme en la faisant participer aux réunions trimestrielles du comité de gestion de l’IPCIA, et de s’assurer que chaque membre comprend les buts visés par chacune des composantes ou sous-composantes du programme.
Il convient que chaque membre de l’équipe peut acheminer à qui de droit les questions qu’il reçoit et qui sont hors de son domaine de compétence afin que la personne compétente transmette aux PNMM, en temps opportun, les informations qu’elles désirent (approche du « guichet unique »).
Il convient enfin de faire des mises à jour mensuelles sur les activités de l’IPCIA : elles fourniront une image exacte du travail en cours de l’IPCIA et des coordonnées des personnes concernées. Ces mises à jour seront transmises à tous les membres de l’équipe du programme (il s’agit, autrement dit, d’une extension des actuelles mises à jour mensuelles).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Juin 2010

 

D’ici juin 2010

 

À partir de juillet 2010

 

 

Recommandation 6 : L’IPCIA devrait renforcer l’appui fourni par l’ESEE et lui accorder davantage de ressources.

Les représentants des EPC des PNMM ont indiqué qu’il fallait que l’ESEE apporte une aide plus soutenue. Les représentants du MPO ont convenu qu’en raison du budget et de la taille limitée de l’ESEE, il n’est pas possible de répondre rapidement au besoin d’expansion d’entreprise. Il est recommandé que l’IPCIA mobilise davantage de ressources pour étendre les services offerts par l’ESEE. L’IPCIA devrait également envisager d’agrandir l’ESEE pour qu’un soutien suffisant soit offert aux communautés.

L’IPCIA souscrit à cette recommandation – dans les limites et la portée des objectifs du programme et pour des fins précises.
Stratégie de l’IPCIA
Informés des commentaires des PNMM à propos des programmes antérieurs, les EPC des Première nations souhaitent obtenir de l’aide pour améliorer leurs compétences dans la gestion et la planification d’une entreprise de pêche.
L’objectif de la stratégie est de bâtir une équipe de soutien à l’expansion des entreprises (ESEE) capable de guider, de conseiller et d’informer le personnel des EPC des Première nations au chapitre de la préparation des plans d’expansion des entreprises et des demandes adressées à la SPDPC (sans qu’il en coûte davantage à la PNMM) : le résultat final sera le renforcement des capacités des EPC des Premières nations dans la planification et la gestion des entreprises. Pour les EPC des Premières nations qui ont besoin d’une compétence spéciale, il existe une disposition leur permettant d’obtenir un soutien extérieur en vertu de la composante 2.3.
Activités à ce jour
En réponse à tout intérêt manifesté, l’ESEE se rend dans les collectivités et collabore avec le personnel des EPC pour préparer les plans d’affaires, les plans d’expansion des entreprises et les demandes adressées à la SPDPC; l’ESEE joue ainsi un rôle d’aidant au lieu de faire elle-même le travail.
Dans certains cas, les services de personnes venant de l’extérieur ont été retenus par les EPC pour la préparation de ces documents.
En pratique, à cause semble-t-il d’un manque d’expérience ou de personnel des EPC, l’ESEE a exécuté du travail de préparation des documents de façon plus pointue que prévu.
PROCHAINES ÉTAPES
Remanier les allocations de dotation et améliorer le calendrier au chapitre de la prestation, des réunions et du soutien afin de rendre plus efficaces les échanges entre les communautés et l’ESEE actuelle. Le chef de l’équipe supervisera un meilleur déploiement de l’équipe et fera régulièrement rapport au comité de gestion.
L’effectif de l’ESEE sera accru, le cas échéant, pour répondre à des besoins particuliers dans certaines communautés des PNMM.
Toute augmentation directe de l’effectif de l’ESEE doit pouvoir s’expliquer par des besoins supplémentaires de soutien chez les participants. Il faut bien s’assurer que les EPC ne pensent pas pouvoir obtenir de l’ESEE qu’elle prépare des plans et des demandes à leur place.
Chaque trimestre, en collaboration avec le chef de l’ESEE, le comité de gestion fera un examen de la situation

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

À compter de maintenant

 

À compter de maintenant

À compter de maintenant

De juin 2010 à mars 2012

 

 

 

 


1Lorsque nous leur avons demandé de noter la mesure dans laquelle le programme avait réussi à atteindre ses objectifs sur une échelle de 1 à 5, où 1 correspond à « insatisfait », 3 à « plutôt satisfait » et 5 «très satisfait », les représentants du MPO ont donné une note moyenne de 4,2 (n=19), les autres personnes participant à l’exécution du programme ont donné une note moyenne de 4,1 (n=16), les représentants des EPC des PNMM une note moyenne de 3,7 (n=20), les autres intervenants une note moyenne de 3,2 (n=6) et les représentants des communautés des PNMM qui ne participent pas au programme de l’IPCIA une note moyenne de 2,5 (n=6).

2Évalué avec une note moyenne sur une échelle de 1 à 5, où 1 correspond à « aucun impact » et 5 « impact important ».

3Plans et priorités du MPO

4Ibid.

5Discours du Trône, Première session, Quarantième législature du Canada. 2008.11.19, vol. 143, p. 13

6Discours du Trône, 3 mars 2010, Ottawa, Ontario

7Discours du Trône, première session, trente-huitième législature du Canada. 2004.10.05, vol. 140, p. 15

8Discours du Trône, première session, trente-neuvième législature du Canada, 2007.10.16, vol. 142, p. 3

9Gouvernement du Canada, Plan budgétaire. 2007.

10Pêches et Océans Canada. Rapport ministériel sur le rendement 2006-2007

11MPO. Cadre intégré des politiques autochtones 2006-2010

12http://www.MPO-mpo.gc.ca/fm-gp/aboriginal-autochtones/index-fra.htm

13MPO. Cadre intégré des politiques autochtones 2006-2010

14Pour une description plus détaillée des programmes du MPO, voir l’Annexe II.

15http://www.MPO-mpo.gc.ca/ae-ve/evaluations/07-08/6b053-fra.htm

16APC. 2009. Marshall 10 years later: Atlantic and Gaspe First nations Participation in Fisheries

17Ibid.

18Ibid.

19Pierre-Marcel Desjardins. 2008. Fully integrated First Nations Commercial Fisheries in MPO’s Gulf Region.

20Les membres des EPC ont évalué chaque impact en fonction de leur niveau de participation. Chaque impact a donc été évalué par les EPC qui ont participé à la composante applicable de l’IPCIA. Par exemple, seules les EPC qui ont participé à la composante 4 ont évalué l’impact « expansion d’entreprise et diversification ».

21Comme le montant de la participation des communautés a été arrondi au cent le plus près, les deux modes de calcul de la contribution totale des communautés peuvent donner des résultats légèrement différents.