Archivé – Évaluation des Services de gestion du cycle de vie des actifs


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Numéro de projet 6B116
Rapport final
Décembre 2009

Table des matières

Liste des sigles

AAP
Architecture des activités de programme
AC
Administration centrale
AN
Aides à la navigation
ANS
Accord sur les niveaux de service
BVG
Bureau du vérificateur général
CA
Commissaire adjoint
CCV
Coût du cycle de vie
CE
Centre d’expertise
CGRR
Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats
CRG
Cadre de responsabilisation de gestion
CT
Conseil du Trésor
DEL
Diode électroluminescente
E&I
Électronique et informatique
EGEN
Examen de la gestion de l’entretien des navires
F&E
Fonctionnement et entretien
GCA
Gestionnaire de classe d’actifs
GCC
Garde côtière canadienne
GCV
Gestionnaire du cycle de vie
GPE
Grands projets de l’État
GPS
Système de positionnement global
GPSD
GPS (Système de positionnement global) différentiel
G-SGCV
Guide des systèmes de gestion du cycle de vie
IMC
Infrastructure marine et civile
MDN
Ministère de la Défense nationale
MGP
Méthodologie de gestion de projet
MPO
Ministère des Pêches et des Océans
NPSH
Navires de patrouille semi-hauturiers
PAE
Plan d’action économique
PCA
Plan de classe d’actifs
PEM
Plan d’évaluation du Ministère
PII
Plan d'investissement intégré
PILT
Plan d’investissement à long terme
PMBoK
Corpus des connaissances en management de projet (Project Management Body of Knowledge)
PNDC
Plan national des dépenses en capital
PVN
Prolongation de la vie des navires
RCN
Région de la capitale nationale
RD
Recherche-développement
RPP
Rapport sur les plans et priorités
SAR
Recherche et sauvetage
SCT
Secrétariat du Conseil du Trésor
SCTM
Services de communications et de trafic maritimes
SGA
Systèmes de gestion des actifs
SGCV
Système de gestion du cycle de vie
SGCVA
Services de gestion du cycle de vie des actifs
SGIA
Sercices de gestion intégrée des activités
SIAF
Système d’information sur les activités de la Flotte
SIPA
Système d’information du programme des aides à la navigation
SLI
Services logistiques intégrés
SM
Services maritimes
SMA
Sous-ministre adjoint
STI
Services techniques intégrés
THF
Très hautes fréquences
TIES
Recherches techniques et soutien à l’ingénierie
TPSGC
Travaux publics et Services gouvernementaux Canada

 

1.0 Sommaire

1.1 Introduction

Le programme des Services de gestion du cycle de vie des actifs (SGCVA) de la Garde côtière canadienne (GCC) a été créé dans le but de gérer efficacement la base d’éléments d’actifs de la GCC. Les SGCVA relèvent principalement du mandat des Services techniques intégrés (STI). L’objet de l’évaluation est de préciser la mesure dans laquelle les SGCVA témoignent d’une optimisation des ressources. La période visée dans la présente évaluation s’étend de 2004-2005 à 2009-2010. L’évaluation a été menée d’avril à décembre 2009 dans la Région de la capitale nationale (RCN) et dans les bureaux régionaux.

1.2 Constatations

Après avoir évalué la pertinence et le rendement du programme, la Direction générale de l’évaluation a constaté ce qui suit :


1.  Les SGCVA sont harmonisés aux priorités du gouvernement du Canada et de la GCC :
  • Les SGCVA appuient diverses priorités, par exemple la Stratégie pour le Nord du Canada, le Plan d’action économique (PAE), la sécurité maritime et les résultats stratégiques du gouvernement du Canada.
  • Les SGCVA appuient les cinq priorités clés du Plan d’activités de la GCC.

2.  Les SGCVA sont harmonisés aux rôles et aux responsabilités du gouvernement du Canada et de la GCC :
  • Les SGCVA appuient l’infrastructure de la GCC, qui tire son mandat de la Loi constitutionnelle de 1867, de la Loi sur les océans (1996, chap. 31) et de la Loi sur la marine marchande du Canada (2001).
  • L’actuel modèle d’exécution des services de gestion du cycle de vie des actifs offert par les SGCVA est logique et ces derniers fournissent divers services en établissant un équilibre approprié entre les activités gérées à l’interne et les services impartis à l’externe.

3.  Les SGCVA demeurent nécessaires :
  • La GCC a besoin d’actifs pour exécuter ses programmes. La GCC détient une vaste gamme d’actifs évalués à au-delà de 5 milliards de dollars. Il faut appliquer les principes de gestion du cycle de vie des actifs de façon à ce que ces actifs soient disponibles et fiables, qu’ils répondent aux besoins et que le critère de minisation du coût du cycle de vie soit respecté. Les SGCVA remplissent cette fonction et répondent à ce besoin.

4.  Les SGCVA ont atteint les résultats escomptés :
  • Les SGCVA atteignent les résultats escomptés, à quelques exceptions près.
  • Globalement, les actifs sont disponibles et fiables, et ils répondent bien aux besoins.
  • Les Canadiens n’en ont pas pour leur argent en ce qui concerne le coût du cycle de vie des actifs à long terme.

5. Les SGCVA sont efficaces et économiques :
  • Les SGCVA pourraient devenir plus efficaces dans la production de ses extrants par l’amélioration des mécanismes de planification et par des systèmes de gestion des actifs.
  • Les ressources pour les SGCVA ne peuvent être réduites davantage sans que cela ait des répercussions sur la qualité ou la quantité des extrants.

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Pertinence

Les SGCVA appuient les priorités du gouvernement du Canada, par exemple la Stratégie pour le Nord du Canada, le Plan d’action économique, l’appui à la sécurité maritime et aux résultats stratégiques du gouvernement du Canada, notamment la sûreté et la sécurité des collectivités, une forte croissance économique et une économie innovatrice fondée sur le savoir. Les SGCVA sont harmonisés avec les priorités de la GCC, à savoir : renforcer celle-ci en tant qu’organisme national axé sur la clientèle, appuyer le programme de sécurité maritime du Canada, le renouvellement de la flotte, la poursuite de la mise en œuvre des initiatives de modernisation et la gestion efficace de l’effectif et des lieux de travail.

Les SGCVA sont harmonisés aux rôles et attributions du gouvernement fédéral et de la GCC. L’infrastructure que possèdent les SGCVA pour aider la GCC à s’acquitter de son mandat trouve sa justification dans la Loi constitutionnelle de 1867, la Loi sur les océans (1996, chap. 31) et la Loi sur la marine marchande du Canada (2001). Les SGCVA financent directement l’infrastructure des actifs permettant aux programmes de la GCC d’appuyer les priorités du ministère des Pêches et des Océans (MPO) et du gouvernement du Canada et de fournir des services aux Canadiens.

Les SGCVA sont nécessaires. Ils servent d’habilitant pour les programmes et, de la sorte, offrent indirectement des avantages à des groupes cibles du public, en permettant aux programmes de la GCC destinés au public, par exemple les directions générales des Services maritimes et de la Flotte, de fonctionner avec plus d'efficacité et d'efficience, en plus de fournir des services directs aux clients internes de la GCC. La GCC offre un appui essentiel à ceux qui travaillent dans le domaine des sciences de la mer, ainsi qu’à d’autres ministères et organismes fédéraux et à des organisations internationales s’occupant de sécurité maritime, de conservation et de commerce, autant de parties prenantes qui bénéficient du soutien des SGCVA. Aussi longtemps que la GCC aura des services et programmes maritimes, les SGCVA seront l'appui nécessaire à ces programmes sur le plan technique.

Rendement – efficacité

Nous avons évalué le rendement des SGCVA en fonction de leurs résultats immédiats et intermédiaires. Les SGCVA ont pu atteindre leurs résultats immédiats, à quelques rares exceptions près. D’après nos constatations, il serait possible d’améliorer la gestion des stocks et la gestion des classes d’actifs et particulièrement, dans ce dernier cas, pour les Services maritimes (SM). D’après les preuves obtenues, dans la Région de la capitale nationale (RCN), à l’exception de la Flotte, il n’existait aucun plan spécifique concernant les classes d’actifs, précisant les exigences techniques actuelles et émergentes pour chaque groupe d’actifs, même si on a amorcé un travail de gestion stratégique de l'actif pour le Plan d'investissement intégré (PII). En effet, les SGCVA n’influent pas sur la capacité d’améliorer les décisions de gestion des SM autant qu’ils le pourraient. De plus, les SGCVA ont des services de gestion des stocks mais, d’après les preuves, il n’existe pas de plateforme commune globale de système d’inventaire pour toutes les régions; il faut signaler aussi l’absence de recensement opportun des actifs et, enfin, la saisie inexacte des données en raison de règles opérationnelles mal définies. Encore une fois, les SGCVA réduisent leur capacité d’influer sur les décisions de gestion des clients en ne fournissant pas de services systématiques de gestion des stocks. Enfin, les SGCVA retirent des actifs qui ne répondent plus aux exigences du programme ou dont l’entretien ou la réparation ne sont plus rentables, mais à une exception près : le LORAN C, système électronique de positionnement mis en place par la GCC dans les 1970, ne fait l’objet d’aucune mesure d’aliénation et, par conséquent, les SGCVA n’atteignent pas le résultat escompté à cet égard. Par contre, la décision finale concernant l'aliénation de cet actif ne dépend pas de la GCC. La dépense actuelle de 1,6 million de dollars pour le LORAN C serait réabsorbée et utilisée plus efficacement pour d'autres priorités des STI.

Les SGCVA atteignent leurs résultats intermédiaires en matière de disponibilité, de fiabilité et de capacité de leurs actifs dans le contexte de l’exécution de leurs fonctions habituelles dans leur environnement normal d’exploitation. Toutefois, il n’est pas possible de dire qu’il y a optimisation maximale des ressources au bénéfice des Canadiens, à long terme, pour ce qui est du coût du cycle de vie, mais dans le contexte de la modernisation des actifs, on constate cette optimisation. Les dépenses imprévues d’entretien correctif entre 2004 et 2008 sont à la hausse tandis que, dans la même période, nous avons constaté un déclin des dépenses d’entretien préventif. L’écart entre les deux est important. Ce type de profil est normal dans le cas d’actifs ayant atteint la fin de leur cycle de vie. Nous avons constaté que les SGCVA dépensent approximativement, sur deux ans, 112 millions de dollars de fonds provenant des mesures de relance du PAE qui sont réservés à la réparation des navires, et affectent annuellement 47,3 millions de dollars au Plan national de dépenses en capital (PNDC) pour moderniser la base d’actifs. Les fonds du PNDC ont été obtenus au départ en 2003 parce que les actifs n’avaient pas bénéficié d’un entretien préventif approprié par manque de fonds au budget de fonctionnement et d’entretien (F&E). En bref, ramener constamment les actifs à une norme de référence coûte habituellement plus cher à long terme qu'un programme d’entretien préventif. Malgré l’augmentation des dépenses d’entretien correctif, il faut constater que les SGCVA ont fait preuve d’efficacité dans la planification et la gestion de leurs investissements dans les activités de remise en état, offrant ainsi le meilleur rendement d’investissement possible en termes de la remise en état des actifs.

Rendement – efficience et économie

Nous avons constaté à propos des Services d’ingénierie de la RCN un manque de personnel, qui affecte la capacité des SGCVA d’atteindre la totalité des extrants prévus. Ainsi, les Services de l’ingénierie de la RCN avaient à peine plus de la moitié de la capacité nécessaire pour s’acquitter des demandes d’ingénierie des programmes des clients. Ce manque de capacité des Services de l’ingénierie, notamment de gestionnaires du cycle de vie, a des répercussions sur les équipes de gestion des classes d’actifs, dont la productivité est moins qu’optimisée. D’ailleurs, la stabilité du financement d’un exercice à l’autre entraîne une hausse des coûts et empêche de saisir des occasions dans les régions. En ce qui a trait aux activités quotidiennes, l’investissement consenti dans le Système de gestion des biens n’aboutit pas à des données techniques de qualité pour les décideurs de la RCN, mais des mesures ont été prises pour redresser la situation. Le mécanisme de passation de marchés et d’approvisionnement est à l’origine de retards dans l’obtention des pièces, ce qui réduit l’efficacité des SGCVA dans l’exécution de leurs activités d’entretien. La gestion de projet est un domaine où les SGCVA ont accompli des progrès importants. Ils mettent en place une méthodologie de gestion de projet qui contribue à veiller à ce que les actifs soient acquis, entretenus et aliénés de façon rentable et opportune. Nous avons également constaté une augmentation de l’efficacité par la restructuration de l’organisation, amorcée par l'examen de l'Administration centrale, en 2000, qui a abouti à la mise en place de la nouvelle organisation normalisée. Enfin, à notre avis, il serait bon que les SGCVA mettent en place une stratégie nationale cohérente de mesure du rendement, ce qui améliorerait le suivi des résultats escomptés et appuierait les processus décisionnels.

En ce qui a trait à l’économie, d’après nos constatations, les ressources des SGCVA ne peuvent être réduites davantage, car cela aurait des répercussions qualitatives ou quantitatives sur les extrants.

En bref, en grande majorité, les activités exécutées par les SGCVA aboutissent aux extrants voulus. Naturellement, cela permet d’atteindre les résultats immédiats escomptés, comme il faudrait s’y attendre, sauf à quelques exceptions près. Des améliorations sont toujours possibles, mais en règle générale, les actifs sont disponibles et fiables, et ils répondent bien aux besoins. De plus, dans le contexte des activités de remise en état, le critère de minimisation du coût du cycle de vie est respecté. Il est important de signaler que d’autres facteurs influent sur la réussite des SGCVA. Il y aurait, notamment, le fait de fonctionner dans une organisation complexe, les pressions pour répondre à une charge de travail en hausse avec moins de fonds F&E, l’obligation d’entretenir des actifs vieillissants malgré qu’on préférerait le contraire, sans oublier les exigences réglementaires, qui ont une influence positive, en veillant à ce que les actifs soient bien entretenus parce qu’ils doivent l’être. Nos conclusions sont que le programme doit être maintenu et, malgré les nombreuses observations qui ont été faites, nous nous sommes limités aux principales recommandations, faites à la section 1.4 visant l’amélioration du rendement des SGVCA.

1.3 Leçons retenues

Les évaluateurs ont fait nombre d'observations tout au long du projet. La leçon dont il est question ci-après vaut particulièrement la peine d'être soulignée. La gestion du cycle de vie des actifs exige une approche holistique, pour faire en sorte que les actifs répondent bien aux besoins, qu’ils soient, disponibles et fiables, et que le critère de minimisation du coût du cycle de vie est respecté. Toutefois, des éléments d'appui jugés essentiels lors de la livraison d’un nouvel actif ont été périodiquement omis dans le passé. Ces éléments comprennent entre autres la formation des technologues, une documentation technique adéquate, la gestion de la chaîne d’approvisionnement et des plans d’entretien téléchargés dans les bases de données. Les facteurs qui ont été à l’origine de ces omissions comprennent les réductions du personnel de soutien au cours de l’Examen des programmes dans les années 1990, ainsi que des écarts importants entre les estimations initiales et les coûts de construction, plus élevés qu’on ne le prévoyait. Historiquement, les actifs étaient fournis aux régions sans les éléments de soutien nécessaires à leur exploitation et à leur entretien. Ainsi, les régions devaient prendre ces actifs en charge sans disposer d’un soutien adéquat. Signalons que la GCC a été vertement critiquée lors de sa dernière vérification en raison de l'absence, à bord des navires actuels, de manuels, de documentation et de plans d'entretien adéquats. Il ne faudrait pas oublier cette leçon, à l’avenir, lorsque la Garde côtière procèdera au renouvellement de sa flotte de navires sur les 30 prochaines années. Si les actifs ne bénéficient pas du soutien logistique approprié, leur gestion en souffrira, il y aura des inefficacités et on ne pourra minimiser le coût du cycle de vie de ces actifs.

1.4 Recommandations

Voici nos recommandations à la GCC :

Recommandation 1:
Que les SGCVA introduisent progressivement, au cours d’une période raisonnable, un système de gestion des stocks par classe d’actifs et par région conforme aux politiques du MPO sur la gestion des stocks.

Recommandation 2:
Que l’on prépare, pour les Services maritimes, des plans plus stratégiques concernant les classes d’actifs.

Recommandation 3:
Que la GCC se départisse du système LORAN C.

Recommandation 4:
Que la GCC se dote de méthodes capables de faire ressortir les coûts du cycle de vie au niveau des classes d’actifs, pour les navires et, au besoin, pour les actifs individuels.

Recommandation 5:
Que les SGCVA préparent une stratégie nationale de mesure du rendement permettant d'évaluer la prestation des SGCVA et grâce à laquelle on pourra surveiller le rendement de la totalité de la base d’actifs de façon cohérente.

Recommandation 6:

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2.0 Introduction

2.1 Contexte

Le programme des SGCVA de la GCC suppose la gestion efficace du cycle de vie de la base d’actifs de la GCC. Le programme offre des services d’ingénierie, de conception, d’acquisition, d’entretien et d’aliénation fondés sur le cycle de vie, à l’appui de la flotte et des autres éléments d’actifs de la GCC. Cette activité de programme vise à garantir la fiabilité, la disponibilité, la valeur et la capacité des actifs à répondre aux besoins en minimisant le coût de leur cycle de vie.

Les SGCVA constituent une sous-activité habilitante à l’appui de l’activité de programme de la GCC, qui est l’un des principaux volets du résultat stratégique de l’Architecture des activités de programme (AAP) du MPO appelé Voies navigables sécuritaires et accessibles.

Les SGCVA relèvent principalement du mandat des STI. La mission des STI est de répondre, en minimisant le coût du cycle de vie des actifs, aux exigences techniques des clients, généralement définies en termes de fiabilité, de disponibilité, de valeur et de capacité des actifs à répondre aux besoins. Selon l’alinéa a) de la section 6.1.8 de la Politique sur l’évaluation, le programme des SGCVA a été identifié comme un programme de dépenses directes qui doit être évalué aux cinq ans. Par conséquent, le Plan d’évaluation du Ministère ou PEM du MPO prévoyait une évaluation de l’optimisation des ressources des SGCVA au cours de l’exercice 2009-2010.

2.2 Objectifs de l’évaluation

Conformément à la Politique sur l’évaluation, la présente évaluation aura pour cible l’optimisation des ressources et comportera des conclusions claires et valides sur la pertinence et le rendement des SGCVA. De façon à dégager l’aspect optimisation des ressources, les SGCVA ont évalué les questions de base suivantes :

Services de gestion du cycle de vie des actifs (SGCVA)

Points de base

Pertinence

Point 1 : Harmonisation avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral et de la GCC

Évaluation du rôle et des responsabilités du gouvernement fédéral et de la GCC dans l’exécution du programme

Point  2 : Harmonisation avec les priorités du gouvernement et de la GCC

Évaluation des liens entre les objectifs du programme et i) les priorités fédérales et de la GCC et ii) les résultats stratégiques du Ministère

Point 3 : Nécessité continue du programme

Évaluation de la mesure dans laquelle le programme continue de répondre à un besoin vérifiable et satisfait aux besoins de la GCC et des Canadiens

Rendement

Point 4 : Atteinte des résultats escomptés

Évaluation des progrès vers les résultats escomptés (résultats immédiats, intermédiaires et ultimes) en ce qui a trait aux cibles de rendement et au rayonnement du programme, à la conception de celui-ci, notamment les liens et l'apport des extrants aux résultats

Point 5 : Démonstration de l’efficience et de l’économie

Évaluation de l’utilisation des ressources par rapport aux extrants produits et aux progrès vers les résultats escomptés

Nous avons également cherché à préciser si une stratégie de mesure du rendement a été utilisée pour recueillir des données valides et fiables; nous tirons de cette expérience des leçons, c.-à-d. que nous distinguons ce qui a bien fonctionné de ce qui n’a pas fonctionné et présentons des recommandations afin d’aider à améliorer l’exécution du programme.

2.3 Méthodologie

2.3.1 Méthodologie

Nous avons entrepris une évaluation reposant sur une approche fondée sur les preuves, où les conclusions et les recommandations reposent sur les éléments de preuve objectifs, quantitatifs et étayés dans toute la mesure du possible.

Notre évaluation reposait sur une approche de sources multiples de données, notamment :

  • Examen des dossiers et de la documentation du programme de la GCC;
  • Études de cas de deux régions de la Garde côtière (Québec et Maritimes);
  • Près de 100 entrevues du personnel régional et de la RCN de la GCC provenant des STI, des SM et de la Flotte;
  • Examen des bases de données nationales et régionales pertinentes (bases de données financières, Système d’information sur les activités de la Flotte ou SIAF, Système d’information du programme des aides à la navigation ou SIPA);
  • Examen et analyse de l’information recueillie.

2.3.2 Limites

Divers facteurs qui ont influé sur la rigueur de la présente évaluation et ont restreint notre capacité à tirer des conclusions définitives doivent être pris en compte dans l’évaluation des constatations faites lors de cette évaluation :

  • Le SIAF est un système semi-automatique recueillant des données sur les activités exécutées par la flotte. Il y a des réserves à formuler concernant la fiabilité et la cohérence des données du SIAF. Même si certains renseignements du SIAF sont utilisés dans ce rapport, les évaluateurs ont des réserves sur l’exactitude de ces renseignements. De plus, l’information consignée au SIAF peut être interprétée de diverses manières par le personnel de la GCC.
  • Une stratégie de mesure du rendement partielle et désorganisée, particulièrement au niveau de l’activité, des extrants et des résultats immédiats de la chaîne de résultats (réduisant par le fait même la disponibilité de données de rendement appuyant les résultats) a limité notre capacité de faire une évaluation objective de l’efficacité et de l’efficience du programme.

2.4 Profil du programme

Contexte

La GCC tire son mandat de la Loi constitutionnelle de 1867, qui confère au gouvernement fédéral la compétence exclusive sur la navigation et la marine marchande, ainsi que sur les balises, les bouées et les phares, de même que sur l’île de Sable. La Loi sur les océans (1996, chap. 31) confie au ministre des Pêches et des Océans, la responsabilité des services concernant le déplacement sécuritaire, économique et efficace des navires dans les eaux canadiennes, par la fourniture d’aides à la navigation, de services de communications maritimes et de gestion du trafic, des services de brise-glaces et de gestion des glaces et de l’entretien des canaux. Cette loi confie également au ministre la responsabilité de la recherche et du sauvetage, des interventions en cas de pollution et du soutien aux autres entités fédérales par la fourniture de divers services, notamment des navires et des hélicoptères. La Loi sur la marine marchande de 2001 confie au ministre des Pêches et des Océans des responsabilités, pouvoirs et obligations concernant les aides à la navigation, l’île de Sable et l’île Saint-Paul, la recherche et le sauvetage, les interventions en cas de pollution et les services de trafic des navires. Ces responsabilités sont exercées par la GCC.

En plus de la RCN, où se trouve son administration centrale nationale, la GCC a cinq régions, chacune dirigée par un commissaire adjoint (CA), à savoir : Pacifique, Centre et Arctique, Québec, Maritimes et Terre-Neuve-et-Labrador. Les commissaires adjoints des bureaux régionaux sont responsables de l'exécution des programmes et des activités dans leurs régions conformément aux priorités nationales et régionales et dans le cadre de paramètres nationaux de rendement.

Il a été décidé en 2000, sous la direction du commissaire de la GCC que, dorénavant, les services techniques seraient en totalité fournis sous une seule autorisation (centre des coûts), à savoir celle de la direction générale des STI et à l’aide d’une approche unifiée de gestion des actifs. La GCC est devenue un modèle d'organisme de services spéciaux en 2005 et la mise en œuvre de la structure organisationnelle nationale normalisée a commencé en 2009.

Les STI doivent rendre compte de la prestation des SGCVA à leurs clients pour s’assurer que tous les besoins techniques, généralement définis en termes de fiabilité, de disponibilité, de valeur et de capacité des actifs à répondre aux besoins en minimisant le coût du cycle de vie de ces actifs. Plus particulièrement, les STI gèrent la conception, l’acquisition, l’installation, le soutien au cours du service et l’aliénation des actifs matériels de la GCC (navires, systèmes et équipements, y compris les technologies de l’information pour les systèmes opérationnels de la GCC et les systèmes administratifs embarqués et les actifs à terre) par un système national commun de gestion du cycle de vie (SGCV). Rappelons que c'est une autre entité de la GCC, les Grands projets de l'État, qui s'occupe de l'acquisition des grands navires de la Garde côtière, en consultation avec les SGCVA.

Structure organisationnelle

Les STI à l’administration centrale ont la responsabilité de la préparation, de la mise en place et de la surveillance des politiques stratégiques et techniques, de même que des normes techniques, spécifications, processus et procédures nécessaires pour garantir l’exploitation sûre et efficace ainsi que l’entretien, la réparation et l’aliénation des actifs physiques de la GCC. Les STI en région ont la responsabilité de l’état matériel et, par conséquent, de la disponibilité et de la fiabilité opérationnelle des systèmes et équipements affectés à chaque région et gérés au niveau national (et dans certains cas, au niveau régional).

Clients
Les clients des SGCVA sont les deux principales directions générales de la GCC : Flotte et SM. Nous donnons ci-après la description des actifs de la flotte et des SM.
Description des actifs de la Flotte :

Les SGCVA offrent un appui à la totalité des navires et embarcations de la flotte de la GCC, notamment les brise-glaces, les navires du service maritime, les navires de recherche, les véhicules à coussin d’air et les navires affectés aux programmes. Cela touche actuellement 114 navires opérationnels. Le travail des SGCVA comprend l’entretien, le radoub, la modification et l’aliénation des navires et bateaux, y compris les travaux d’entretien, de réparation et de modification de niveaux 2 et 3 de tous les systèmes embarqués (coque, mécanique, électricité, électronique et systèmes de gestion de l’information) non entrepris par les services de mécanique des navires. Le personnel des SGCVA, généralement, n'est pas responsable de l'exécution de l’entretien de niveau 1 en cours de service, qui est exécuté en mer par le personnel de la Flotte.

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Actifs des Services maritimes :

Les actifs des Services maritimes comprennent deux catégories d’éléments d’actif : Aides à la navigation (AN) et actifs des Services de communications et de trafic maritimes (SCTM).

AN
Le programme des Services d’aides à la navigation fournit au-delà de 17 000 Aides maritimes, notamment des aides visuelles (phares et bouées), des aides sonores (cornes de brume), des aides radars (réflecteurs et balises) et des aides maritimes à longue portée, par exemple le Système de positionnement global différentiel (GPSD). La conception, l’acquisition, l’entretien, la réparation et l’aliénation de ces actifs relèvent des SGCVA.

SCTM
Les SCTM fournissent des communications maritimes de sécurité et en cas de détresse, effectuent un contrôle des bâtiments, règlent le mouvement des navires et fournissent des systèmes d’information et des bulletins publics 24 heures par jour tous les jours de l’année. Ce service est offert par l’entremise d’un réseau de 22 centres et avec l'appui de tours de communications dans l’ensemble du Canada. Les SGCVA entretiennent les actifs du réseau des communications du trafic maritime, le système de soutien à l’information, les services d’information des SCTM et les services de soutien à l’information des SCTM. Les STI veillent à la gestion des actifs sur la durée de leur cycle de vie, notamment la conception, l’acquisition, l’entretien en cours de service, la réparation et l’aliénation.

Sources de financement des SGCVA :

Les SGCVA ont quatre grandes sources de financement.

F&E de niveau 1 et financement des dépenses en capital secondaires

  • Salaires à même le financement
  • Frais de fonctionnement courants liés à l'entretien planifié et prévisionnel
  • Exigences réglementaires
  • Dépenses en capital secondaires s’élevant à moins de 1 million de dollars.

Plan national des dépenses en capital (PNDC)

  • Remise en état ou radoub visant l'arriéré d'entretien correctif

Plan d’investissement à long terme (PILT)

  • nouvelles installations et améliorations majeures des actifs actuels.

Plan d’action économique (PAE)

fonds accordés à la Garde côtière pour le radoub des navires et des réparations majeures aux grands navires de la Flotte, ainsi que pour l'acquisition de 98 embarcations et petits bateaux.

3.0 Observations et recommandations

3.1 Pertinence du programme

Les SGCVA sont-ils harmonisés aux priorités du gouvernement du Canada et de la GCC?

Les SGCVA relèvent principalement du mandat des STI et sont responsables de l’infrastructure d’actifs permettant aux programmes de la GCC d’appuyer les priorités du gouvernement et d’offrir des services aux Canadiens. Ces services servent les priorités du gouvernement du Canada, par exemple la Stratégie pour le Nord du Canada et le Plan d’action économique, tout en appuyant la sécurité maritime et les résultats stratégiques du gouvernement du Canada, notamment des collectivités sûres et sécuritaires, une croissance économique forte et une économie innovatrice et fondée sur le savoir.

Les SGCVA sont harmonisés avec les priorités de la GCC, conférant à celle-ci plus de force en tant qu’organisme national axé sur la clientèle, en amorçant des consultations avec leurs clients, les ministères et organismes fédéraux et les organismes internationaux de régie, pour la planification et la gestion des services de la GCC. Les SGCVA appuient le programme de sécurité maritime du Canada par un meilleur partage de l’information avec le ministère de la Défense nationale (MDN). Les SGCVA ont un mandat qui s’harmonise spécifiquement avec l’un des objectifs du renouvellement de la flotte, à savoir mieux entretenir les navires actuels par la gestion de leur cycle de vie. Les SGCVA amorcent des initiatives de modernisation par la conversion des bouées lumineuses aux diodes électroluminescentes (DEL), en remplaçant les bouées métalliques par des bouées de plastique et en s’attaquant à la tâche de modernisation des pratiques et procédures d’entretien dans le cadre du projet d’Examen de la gestion de l’entretien de navires (EGEN). Enfin, les SGCVA gèrent efficacement l’effectif et les milieux de travail en créant un centre d’expertise national sur la gestion de l’entretien des navires, pour fournir une capacité proactive afin de mener des recherches et de régler des problèmes techniques urgents et importants qui se répercutent sur la fiabilité et la disponibilité des navires et pour contrôler l'efficacité et le respect des normes établies et des pratiques exemplaires.

En bref, les activités et les résultats des SGCVA répondent à la fois aux initiatives à l’échelle du gouvernement et aux priorités de la Garde côtière canadienne.

Les SGCVA sont-ils harmonisés avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral et de la GCC?

Les SGCVA sont harmonisés avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral. L’infrastructure qu’appuient les SGCVA pour l’exécution du mandat de la GCC découle de la Loi constitutionnelle de 1867 [navigation, marine marchande, balises, bouées et phares], de la Loi sur les océans (1996, chap. 31) [responsabilité concernant le mouvement des navires dans les eaux canadiennes], de même que de la Loi sur la marine marchande du Canada (2001) [aides à la navigation, recherche et sauvetage, intervention en cas de pollution et services au trafic maritime]. À titre d’organisme de service spécial (OSS), la GCC aide le MPO à s’acquitter de sa responsabilité de garantir aux Canadiens des voies navigables sûres et accessibles. La GCC joue en fait un rôle clé pour veiller à l’utilisation et à l’aménagement durables des océans et des voies navigables du Canada. Tel que précisé dans le Rapport sur les plans et les priorités (RPP) du MPO de 2008-2009, des changements ont été apportés à l’AAP, et les SGCVA ont été ajoutés en tant que nouvelle sous-activité afin de mieux rendre compte de l’investissement et des activités touchant la gestion du cycle de vie des actifs matériels de la Garde côtière qui appuient les opérations de la flotte et les activités côtières.

Les SGCVA sont harmonisés avec les rôles et responsabilitiés de la GCC. Ils appuient directement l’infrastructure d’actifs qui permet aux programmes de la GCC d’appuyer les priorités du MPO et du gouvernement du Canada et de fournir des services aux Canadiens. La GCC est un organisme complexe, où travaillent environ 4 500 personnes. Ses actifs matériels, à eux seuls, ont une valeur d’environ 5 milliards de dollars et comprennent : navires, par exemple les grands brise-glaces et les brise-glaces de moyen tonnage, les baliseurs, des navires scientifiques et de recherche et une multitude de petites embarcations et de véhicules à coussin d’air; des communications établies à terre, par exemple des actifs appuyant les Services de communications et de trafic maritimes; les systèmes d’aide à la navigation, par exemple le GPSD, le LORAN C, des phares, balises et bouées; des systèmes de surveillance, par exemple des radars, et d’autres éléments d’actif comme des tours, des logiciels, des grues, des chariots élévateurs et des véhicules.

Au niveau supérieur, l’acquisition, la conception, l’entretien et l’aliénation doivent être traités à l’interne. Pour garantir l’efficacité, un bon niveau de communication est nécessaire au sein de la GCC, c'est-à-dire entre la Flotte, les SM et les SGCVA, aux échelons national et régional. Les interdépendances en matière d’exécution des programmes sont telles que les trois partenaires doivent coordonner leurs efforts de façon à fonctionner de façon efficiente. Les communications continues permettent de connaître les besoins de chacun des partenaires et conduisent à l’établissement d’une relation de confiance qui débouche sur une coordination plus efficace. Il a été entendu entre les SGCVA, la Flotte et les SM que la meilleure approche pour la GCC est d’analyser ses activités essentielles, de se concentrer sur celles qui peuvent être exécutées de la façon la plus efficace à l'interne et de confier à l’externe, dans la mesure du possible, les autres composantes. En ce qui a trait à la prestation des services, il y aurait lieu d’examiner les  possibilités d’exécuter certaines activités à l’interne ou à l’externe.

Actuellement, il n’existe au Canada aucune entreprise capable de fournir et de coordonner la totalité des services nécessaires pour concevoir, acquérir, appuyer et aliéner les actifs de la GCC. Toutefois, l’impartition est envisagée au cas par cas, en tenant compte d’une multitude de variables, par exemple les facteurs géographiques, le multitâches, la capacité du secteur privé, la capacité interne des SGCVA, etc. Cela dit, il faut préciser que la GCC impartit certains services dans certaines régions du pays, par exemple la mise en service, l'entretien et le déclassement des aides flottantes et l'entretien de certaines aides fixes et infrastructures. Les SGCVA continuent d’analyser leurs activités afin de savoir si certaines situations justifient de procéder par impartition et mènent au besoin des analyses de rentabilité. Compte tenu de l’infrastructure de service unique requise pour le radoub des navires, plus de 80 p. 100 des travaux annuels de radoub, ou l’équivalent d’environ 60 millions de dollars, sont impartis à l’industrie navale commerciale. Peu importe la façon dont le travail est exécuté, les SGCVA demeurent responsables du rendement et de la prestation des services.

Les SGCVA sont-ils encore nécessaires?

Les services que fournissent les SGCVA à leurs clients demeurent nécessaires. La GCC possède et exploite la flotte civile du gouvernement fédéral et offre des services maritimes essentiels aux Canadiens. D’après les estimations, les actifs de la GCC ont une valeur dépassant 5 milliards de dollars. La GCC est l’institution nationale par laquelle le Canada exerce son influence et sa présence dans une grande partie des eaux canadiennes. La GCC a une longue histoire de prestation de services maritimes au nom du gouvernement du Canada, et ses programmes et services sont bien définis. Les SGCVA offrent indirectement des avantages à des groupes cibles de la population en permettant aux programmes publics de la GCC, par exemple les Services maritimes et les services de la Flotte, de fonctionner avec plus d’efficacité et d’efficience.

CHAÎNE DE VALEUR DES SERVICES
CHAÎNE DE VALEUR DES SERVICES

Figure 1 – La chaîne de valeur des services

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Nous illustrons à la chaîne de valeur des services la façon dont les SGCVA ou, en l’occurrence, les STI, fournissent leur soutien aux Services maritimes et à la Flotte qui, en retour, vont permettre au public canadien d’avoir accès à des eaux sécuritaires. De plus, un palier de gestion s’occupant de la durabilité des services d’ingénierie et de production offre des services aux contribuables canadiens en veillant à la prestation de services durables, responsables, économiques, efficients, efficaces et à valeur ajoutée.

De plus, la GCC offre un appui essentiel à ceux qui travaillent dans le domaine des sciences de la mer, de même qu’aux autres ministères et organismes fédéraux et aux organisations internationales s’occupant de sécurité, de commerce maritime et de conservation des océans, autant d’aspects appuyés par les SGCVA. Les clients des SGCVA proviennent de divers domaines de programme de la GCC, notamment : Flotte, AN, Gestion des voies navigables, SCTM, Services de déglaçage, Services de recherche et sauvetage (SAR), Intervention environnementale, Collège de la Garde côtière et Sécurité maritime.

Les aspects techniques des activités de la Garde côtière sont essentiels à la concrétisation de la mission de la GCC, à savoir :

  • protéger les environnements marins et d’eau douce;
  • maintenir la sécurité maritime;
  • appuyer le commerce maritime et le développement durable;
  • appuyer l’excellence en matière de sciences de la mer;
  • appuyer les priorités maritimes du Canada.

Tant que la GCC fournira des programmes et services maritimes, les SGCVA offriront un soutien technique à ces programmes. L’organisme a subi des transformations, qui se poursuivent encore, mais la demande essentielle de services de soutien technique demeure. Ces besoins existent encore, tout comme il y a 40 ans. La GCC a le même mandat.

La nécessité de fournir des services aux Canadiens, par exemple recherche et sauvetage, services d’aides à la navigation, déglaçage, etc., demeure et est toujours pertinente. Les accords sur les niveaux de service (ANS) et la nécessité de lignes directrices de fonctionnement claires illustrent le besoin d’améliorer constamment les services que les SGCVA offrent à leurs clients.

Les SGCVA sont en adaptation constante et suivent l’évolution des besoins des programmes qu’ils appuient, ce qui peut très bien comprendre les changements technologiques. Ainsi, les innovations dans les techniques de communication et les technologies informatiques ont généré de nouveaux besoins, par exemple le GPSD. Certaines nouvelles technologies ont accompli des progrès considérables. De plus, le changement climatique a suscité une augmentation des services de déglaçage en raison de la dérive de glaces pluriannuelles dans les eaux navigables. Le changement climatique a aussi entraîné la préparation de la Stratégie pour le Nord, réponse directe aux questions éventuelles de souveraineté dans l’Arctique canadien. La fonte de la calotte polaire a rendu l’Arctique plus facile d’accès. Cela a généré une augmentation de la navigation des navires étrangers, nécessitant par conséquent une présence accrue, qui nécessite en bout de ligne une augmentation des actifs et maintient la nécessité des SGCVA.

Enfin, la politique du Conseil du Trésor sur la gestion du matériel s’applique au MPO. En vertu de cette politique, les ministères doivent gérer le matériel de façon durable et financièrement responsable à l’appui d’une exécution rentable et efficiente des programmes gouvernementaux. Le respect de cette politique devrait donner lieu à l’instauration d’un régime fédéral de gestion du matériel établi sur de saines pratiques de gestion du matériel et générant un maximum d’avantages économiques à long terme pour l’État, grâce à la prise en compte de la totalité des coûts sur la durée du cycle de vie et des avantages des actifs. La GCC reconnaît la nécessité de préparer et de mettre en place un SGCV afin de promouvoir la gestion efficace et efficiente des immobilisations et des systèmes et des équipements. Elle a confié cette responsabilité aux SGCVA, qui sont fournis principalement par les STI. Les SGCVA sont requis pour appuyer une base d’éléments d’actif soutenant les besoins actuels et futurs des programmes, par opposition à des investissements réactifs effectués en fonction de l’état des actifs.

3.2 Rendement du programme

3.2.1 Efficacité

Dans quelle mesure les SGCVA ont-ils influé sur la capacité d’améliorer les décisions de gestion de la clientèle nécessaires pour une prestation efficace et rentable de leurs programmes?

Contexte

Les décisions de gestion de la Flotte et des SM sont guidées par un gestionnaire de classe d’actifs (GCA) au moyen de plans de gestion de classes d’actifs et de plans de classes d’actifs. Le GCI offre son appui aux décisions que doit prendre le client en matière de remplacement, d’entretien et/ou de modification d’actifs. Les STI offrent également des services de formation, de gestion des stocks et d’acquisition d’actifs, également conçus pour influer sur la capacité d’améliorer les décisions de gestion du client.

Constatations

Le modèle logique des SGCVA illustre la nécessité des plans de classes d’actifs (PCA), mais ces plans n’existent pas à l’échelon national ce qui, dans une certaine mesure, limite la capacité des SGCVA d’influer sur les décisions de gestion des clients. Même s’il n’y a pas de plan de classe d’actifs proprement dit, l’information requise pour élaborer ces plans est, pour l’essentiel, disponible et utilisée afin d’orienter les décisions des clients. D’après les preuves réunies, dans la RCN, à l’exception de la Flotte, il n’existait pas de PCA spécifiques comportant des renseignements sur les exigences techniques actuelles et émergentes pour chaque groupe d’actifs. Par exemple, il existe des mécanismes permettant de fournir de l’information sur l’état de chacun des navires; la Flotte peut donc décider quels sont les risques les plus élevés relativement à l’exécution des programmes et établir plus facilement quels sont les navires dont il faut s’occuper de façon prioritaire. Dans cette veine, le Plan de renouvellement de la flotte, actuellement en préparation, est conçu pour régler le cas des navires à remplacer au fil du temps, tandis qu’un plan à plus court terme porte sur les navires nécessitant des travaux d’entretien. L’absence de plan de renouvellement de la flotte est un facteur qui n’est pas étranger à la difficulté à gérer l'entretien à long terme des navires. Ainsi, les SGCVA ne peuvent planifier un entretien efficace des actifs à long terme si l'on ne connaît pas la durée de vie prévue des navires. En effet, ils ne peuvent prendre des décisions efficientes en matière de gestion de l'entretien sans savoir si un actif restera en service peu de temps ou longtemps. De plus, les SM ont constaté que les problèmes de tous les jours étaient réglés adéquatement; toutefois, ils ont exprimé des inquiétudes concernant la planification stratégique des actifs et les perspectives pour l'avenir. Les SM doivent aussi communiquer leurs définitions des classes d'actifs pour que les SGVCA puissent traiter cette question de façon efficace.

De la même façon, le modèle logique des SGCVA nécessite l’exécution d’activités liées à la gestion des stocks, mais elles ne sont pas exécutées d'une manière susceptible d'influer sur les décisions de gestion des clients. La gestion des stocks joue un rôle central dans le SGCV, entraînant même la prise en considération de facteurs préliminaires en matière d’options de prestation des services aussi tôt que dans la phase de conception. En 1997, la GCC a approuvé et mis en place un système national unique de gestion des actifs, notamment pour le suivi des stocks. Toutefois, dans une vérification menée en 2007, le BVG a constaté que la précision de ce système de gestion de l’information sur les stocks était inférieure à 50 p. 100.

Dans le rapport de 2007 de la phase I de l’évaluation de l’état de préparation à la vérification, le cabinet Ernst & Young a constaté l’absence de cohérence, d’un lieu à l’autre, dans les systèmes utilisés pour le suivi des stocks au MPO, remarquant qu'à certains endroits, on utilisait des applications commerciales, tandis qu'à d’autres, on utilisait Excel ou on effectuait un suivi manuel. Les auteurs du rapport ont de plus observé un manquement au niveau du recensement opportun des actifs : une région effectuait annuellement un recensement par rotation sur place, mais sans faire le compte des stocks conservés sur les navires, tandis que dans deux autres régions, les derniers recensements matériels ont été menés à la fin des années 1990. En 2008, dans son rapport de la phase II, le cabinet Ernst & Young a constaté l’absence de procédures, processus et contrôles : les valeurs des stocks, dans les régions, sont souvent créées uniquement sur une base estimative et non à partir d’un recensement matériel, laissant entrevoir la nécessité d’un mécanisme cohérent d’établissement du prix de revient des stocks.

Les répondants ont mentionné que l’actuel système de base de données des stocks surestime la quantité des stocks disponibles. Cela est attribuable à divers facteurs, dont l’absence de règles opérationnelles clairement définies, une constatation également appuyée par le rapport d'examen du budget des services votés de 2006 de la GCC; l’absence de renseignements sur les coûts qui nuit au suivi des coûts d’entretien des actifs; la piètre tenue de dossiers par les employés et les entrepreneurs, et l’absence de normes pour préciser le nombre minimal de pièces de rechange nécessaires dans une région donnée.

Il existe assez de preuves attestant que les SGCVA fournissent des conseils utiles à leurs clients à tous les niveaux de l’organisation. Leur rôle de prestation de conseils efficaces a été reconnu par la Flotte et les SM, tant dans la RCN que dans les régions. L’une des marques distinctives était le processus itératif et de nature coopérative de la prestation des conseils. Les SGCVA semblent offrir le meilleur d’eux-mêmes s’il y a participation de leurs homologues, à savoir la Flotte et les Services maritimes, à divers stades dans les processus menant à la prise de décisions.

En bref, nous avons constaté qu’un petit nombre des activités prescrites dans le modèle logique ne sont pas exécutées, ce qui a des répercussions sur l’atteinte de ce résultat. Selon nos constatations, il serait possible d’améliorer la gestion des stocks et la gestion des classes d’actifs et, dans ce dernier cas, particulièrement pour les SM.

Recommandation 1
Que les SGCVA introduisent progressivement, au cours d’une période raisonnable, un système de gestion des stocks par classe d’actifs et par région conforme aux politiques du MPO sur la gestion des stocks.

Recommandation 2
Que l’on prépare, pour les Services maritimes, des plans plus stratégiques concernant les classes d’actifs.

Dans quelle mesure les SGCVA ont-ils fourni des solutions techniques [des actifs] répondant aux exigences opérationnelles nouvelles ou modifiées des clients?

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Contexte

Au stade de la conception, le gestionnaire du cycle de vie (GCV) joue un rôle essentiel, car il veille à ce que soient exécutées les activités liées à la planification, à l’élaboration, à la définition et à la sélection de la solution privilégiée pour un besoin opérationnel. Le GCV établit des activités appropriées de recherche-développement (RD) afin d’analyser et d'évaluer des solutions possibles aux problèmes. De plus, il veille à ce que soient incluses des exigences de soutien logistique, par exemple formation ou gestion de la chaîne de valeurs, il développe le concept d’entretien et il fournit des conseils techniques sur des solutions possibles pour répondre au besoin opérationnel. Le processus peut comprendre la tenue d’études techniques, la préparation de dessins techniques préliminaires, l’examen des coûts sur la durée du cycle de vie, la planification et la tenue d’épreuves d'ingénierie, ainsi que la construction et l’installation d’une solution technique.

Constatations

Une partie du travail qu’exécutent les GCV des SGCVA est de recueillir de l’information des clients et d’offrir une solution technique. En revanche, une bonne partie de leur travail peut s’effectuer sans intervention directe du client et en arrière-plan, par exemple l’exécution de la R-D, la préparation de dessins techniques et l’examen des coûts. Dans certains cas, les actifs, par exemple les bouées, existent depuis des décennies, de sorte que la conception est terminée depuis longtemps, tandis que dans d’autres, il existe des produits du commerce qui n’exigent pas de travail important de conception, mais une simple confirmation de la conformité avec les besoins du programme. Dans d’autres cas, la technologie est si complexe qu’elle dépasse de loin la compréhension de l’utilisateur final. En bref, l’utilisateur final n’est peut-être pas toujours à même d'évaluer le travail requis pour trouver l’actif approprié.

Globalement, les clients sont satisfaits des solutions techniques qu’ils obtiennent. D’après nos constatations, les SGCVA consultent leurs clients sur les besoins opérationnels à combler et leur offrent des choix ou diverses solutions techniques. Les clients voient dans la participation de l’utilisateur final un élément clé pour parvenir à une bonne solution technique. Les SGCVA font parfois sur place, en collaboration avec les clients, des épreuves par approximations successives. Parmi les histoires de réussites, mentionnons la conversion des bouées lumineuses aux DEL, la solarisation des balises côtières, l’application de la technologie radar aux bouées de la baie de Fundy et l’amélioration de la couverture de communications à très haute fréquence (THF) dans la région du Pacifique. La communication et la collaboration avec les clients des SGCVA étaient perçues comme les facteurs clés de la réussite, faisant appel à leur participation, au besoin, dans le souci du respect des exigences réglementaires et de la satisfaction des besoins déclarés. En bref, d’après notre évaluation et les preuves réunies, les SGCVA fournissent des solutions techniques adéquates répondant aux besoins opérationnels nouveaux ou modifiés des clients.

Dans quelle mesure les SGCVA ont-ils maintenu les actifs à une norme établie de capacité opérationnelle?

Contexte

La GCC a pour objectif d’optimiser le coût d’un actif sur la durée de son cycle de vie. Le coût de l’entretien et du soutien logistique sur le cycle de vie est habituellement plus élevé que le coût d’acquisition d’actifs comme des systèmes complexes, de sorte que l’entretien des actifs est un facteur clé de l’atteinte de cet objectif. Le plan d’entretien d’un actif est un document crucial de la gestion de l’entretien. Les facteurs qui influent sur les tâches précisées au plan d’entretien comprennent l’importance opérationnelle du système et des sous-systèmes et de l’équipement connexe, les répercussions d’une panne, en matière de sécurité, les exigences prévues à la réglementation, ainsi que la rentabilité des mesures d’entretien retenues. L’entretien le plus fréquemment exécuté sur un élément d’actif est préventif ou correctif. L’entretien préventif se démarque ainsi : toute mesure d’entretien planifiée requise pour empêcher la défaillance d’un système ou équipement ou en réduire l’éventualité, par exemple lubrification ou nettoyage. L’entretien correctif, par ailleurs, s'entend de toute mesure d’entretien non planifiée nécessaire pour corriger un défaut ou réparer un équipement défectueux pour l’amener à une norme établie de capacité opérationnelle.

Flotte

Les actifs sont entretenus, mais il semble y avoir un manque chronique de financement nécessaire pour veiller à ce que tous les éléments d’actif soient convenablement préservés ou, sinon, pour procéder à des travaux de radoub/réparation ou de remplacement dans les meilleurs délais. Du point de vue de la Flotte, les données établissent sans conteste que les navires sont entretenus. Nous avons relevé des preuves que les régions conservent des plans d’entretien minutieux pour les actifs de la Flotte. Par exemple, dans la région du Québec, notre étude de cas appuyait cette constatation, faisant ressortir, dans la planification de l’entretien des navires, une approche rigoureuse dans laquelle on prépare un plan détaillé avant chaque période d’entretien planifiée.

En majorité, les répondants des SGCVA précisaient dans leurs réponses que les actifs sont bien entretenus malgré le contexte d'austérité financière. Les fonds du PNDC ont été introduits comme moyen de procéder au radoub des actifs qui s’étaient détériorés par manque de financement F&E. Toutefois si, par conséquent, les fonds du PNDC n’étaient plus disponibles, les niveaux actuels de financement F&E ne suffiraient pas pour assurer l’entretien des actifs dans la même mesure que les fonds du PNDC devaient le faire. Ce scénario pourrait finalement rendre à nouveau nécessaires les fonds du PNDC. L’insuffisance des fonds F&E a été soulignée dans le rapport d'examen des services votés de 2006 de la GCC.

Les exigences d’entretien de Transports Canada pour la sécurité maritime sont un des facteurs qui influent sur l’entretien des navires; elles visent à ce que cet entretien soit planifié et exécuté. On se doit de respecter les exigences réglementaires. Les activités d’entretien relevant de ces exigences interviennent pour environ 70 p. 100 de la totalité des travaux d’entretien exécutés sur un navire. S'ils échouent à l’inspection réglementaire, les navires ne sont pas opérationnels.

Il existe des difficultés échappant au contrôle des SGCVA qui l'empêchent de parvenir à ce résultat. Ainsi, la détérioration de l’équipement qu’il n’est plus économique de réparer, la faible fiabilité des éléments d’actif en raison de l’usure et du vieillissement des navires posent certaines difficultés pour l’obtention des pièces de rechange. Parfois, la conséquence de la rareté des pièces signifie qu’il faut davantage d’efforts pour les obtenir, pour les trouver auprès de fournisseurs non conventionnels et, dans certains cas, pour verser un supplément pour la production de pièces de remplacement fabriquées sur commande. Il a été signalé que le matériel électronique et les logiciels connexes expressément conçus pour les navires peuvent être difficiles, voire impossibles à obtenir. Certaines des causes sous-jacentes sont que les fabricants ne produisent plus les pièces en question, en raison des progrès technologiques, ou encore, que les fabricants du matériel d’origine n’existent plus. Les fournisseurs non conventionnels peuvent être les parcs à ferraille européens ou eBay. S’il est impossible de trouver des pièces de rechange identiques, le remplacement de la pièce en question oblige souvent à une révision générale du système.

Services maritimes

Du point de vue des SM, nous avons relevé des preuves attestant que les actifs sont bien entretenus. L’entretien des aides flottantes à la navigation suit d’année en année un programme d’entretien assez routinier. Nombre des bouées sont saisonnières et, de la sorte, lorsqu’elles sont enlevées des eaux, à l’automne, on peut procéder à tout entretien structurel nécessaire. L’étude de cas menée dans la région du Québec a permis de constater que les ingénieurs des Infrastructures maritimes et civiles (IMC) ont préparé en 2004 un plan directeur des aides fixes, exposant en détail l’état actuel du réseau d’aides fixes et les investissements requis au cours des 20 prochaines années pour garantir une gestion adéquate du cycle de vie des aides fixes sur le territoire québécois de la Garde côtière. Les responsables du matériel de communications maritimes ont également mentionné qu’elles ont des plans d’entretien pour répondre aux besoins spécifiques et aux particularités de leurs actifs.

Les manques de ressources humaines et financières ont été mentionnés comme obstacles à la prestation d’un entretien préventif efficace. Il n’y a pas de fonds disponibles pour amorcer de façon adéquate un entretien préventif. Certaines régions sont incapables d’inspecter la totalité des emplacements terrestres en rotation sur quatre ans et de mettre en œuvre un plan d’entretien préventif. Du point de vue de l’entretien correctif, certaines régions ont supprimé le support de techniciens après les heures, pendant les fins de semaine et le soir, ce qui, dans un cas, a réduit pendant une longue période la disponibilité du matériel utilisé pour communiquer des signaux de détresse d’urgence. Les budgets, dans certains cas, n’ont pas augmenté depuis plusieurs années, tandis que les coûts du matériel, des stocks et de l’impartition ont augmenté. De façon générale, en ce qui a trait aux actifs de la Flotte et aux actifs terrestres, il ressort de nos constatations que les STI procèdent à des travaux de radoub ou de réparation des actifs pour les ramener au niveau de référence.

Dans quelle mesure les SGCVA ont-ils retiré les actifs qui ne répondent plus aux exigences des programmes ou dont l’entretien et la réparation ne sont plus rentables?
  • Selon le guide du Système de gestion du cycle de vie (G-SGCV), on prend des mesures d’aliénation si un actif :
  • n’est plus requis pour les activités ou ne peut plus répondre aux exigences opérationnelles;
  • est excessivement coûteux à exploiter et à entretenir;
  • est remplacé par un autre système/équipement;
  • est détruit, irréparable, usé, consommé;
  • est conservé en stock en excédent des besoins.
  • Il échoit à la gestion de la chaîne d’approvisionnement, de concert avec un gestionnaire du cycle de vie et/ou un gestionnaire de classe d’actifs, de veiller à ce que l’aliénation et le remplacement de l’équipement se fassent de façon économique et efficiente. Pour cela, il faut préciser les possibilités de réaffectation pour l’aliénation du bien excédentaire ou désuet et établir l’échéancier des mesures d’aliénation prévues, de façon à en retirer un maximum d’avantages et à s’assurer qu’il n’y a pas interruption du soutien à la chaîne des valeurs.
  • Flotte
  • De façon générale, on se départit adéquatement des actifs lorsque cela est nécessaire. Dans certains cas, s’il n’y a pas de mesure d’aliénation d’un navire ou qu’il est mis en disponibilité à court préavis ou est totalement désarmé, il est possible que la flotte demande sa remise en service. Par exemple, comme la Flotte est actuellement à sa capacité opérationnelle maximale, des pressions pourraient être faites en faveur de la remise en service d’un navire pendant qu’un autre est en radoub prolongé dans le cadre d’une mesure PVN. C’est l’une des conséquences qui peut découler des exigences des programmes actuels et du nombre limité de navires pour les exécuter. De plus, les navires que la Flotte choisit de maintenir en disponibilité à court préavis ou de désarmer totalement doivent quand même être entretenus d’une manière ou d’une autre et peuvent consommer des ressources d'immobilisation/de radoub F&E qui pourraient être affectées à l’entretien des navires qui servent aux opérations.
  • Services maritimes
  • En ce qui a trait aux AN et aux SCTM, l’aliénation des éléments d’actif s’effectue au besoin et de façon appropriée. L’aliénation des actifs électroniques et informatiques est conforme aux pratiques exemplaires actuelles du SGCV, c’est-à-dire dégager les possibilités de réaffectation de l’aliénation du bien excédentaire. En ce qui a trait aux actifs des IMC, l’un des répondants mentionnait qu’en fait, les IMC ne retirent pas les biens à temps, mais qu’ils s’en départissent à temps! Habituellement, il n’y a généralement que peu de fonds réservés à l’aliénation des actifs, probablement en raison des lourdes exigences actuellement imposées à l’entretien des actifs actuels. Ce manque de financement, généralement, ne pose pas tant problème en ce qui a trait à l’aliénation des actifs moins importants ou de ceux qui sont faciles d’accès, c’est-à-dire qui ne sont pas situés dans des endroits éloignés. Dans certains cas, les fonds pour l’aliénation de ces actifs peuvent être disponibles dans le cadre de projets d'immobilisations, par exemple le remplacement des tours de communications, même si cela n’est pas toujours possible, car il peut y avoir des restrictions sur l’utilisation de ces fonds aux fins de l’aliénation des actifs. Les SGCVA peuvent améliorer leur rendement en ce qui a trait aux éléments qui relèvent de leur contrôle, c’est-à-dire des procédures plus claires; toutefois, dans l’ensemble, les SGCVA se départissent d’actifs qui ne répondent plus aux exigences du programme ou qu’il n’est pas rentable d’entretenir ou de réparer.
  • Il existe un actif, le LORAN C, dont on ne s’est pas départi et qui, par conséquent, empêche les SGCVA d’atteindre leurs résultats escomptés. Le LORAN C est un système électronique de positionnement mis en place par la Garde côtière canadienne (GCC) dans les années 1970. De nos jours, en grande majorité, ceux qui naviguent dans les voies navigables canadiennes ont fini par se fier davantage aux technologies modernes de navigation, par exemple le système de positionnement global (GPS) et le GPS différentiel (GPSD). « En 2002, on en était venu à la conclusion que le système de navigation LORAN C n’était plus nécessaire pour assurer la sûreté maritime au Canada. »1 Le coût d’entretien annuel du LORAN C est d’environ 1,6 million de dollars : nous en donnons un résumé au Tableau 1 ci-après. Dans le rapport d’examen du budget des services votés de 2006, on parvenait à une conclusion analogue, d’autant plus que cet actif n’a pas encore été déclassé, ce qui impose des pressions supplémentaires sur un budget F&E déjà limité. Il faut signaler que les SGVCA utilisent, pour la maintenance du LORAN C, des fonds F&E initialement prévus pour l'entretien d'autres actifs. Or ces fonds pourraient être réabsorbés et affectés plus efficacement à d'autres priorités des STI.
Région Salaires F&E Total
Pacifique 310 000 325 000 635 000
Terre-Neuve 422 000 560 000 982 000
Total 732 000 885 000 1 617 000

Tableau 1 – Coût du Loran C

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  • Recommandation 3
    Que la GCC se départisse du système LORAN C.
Dans quelle mesure les actifs de la GCC sont-ils disponibles pour les fins visées?

Contexte

La disponibilité d’un actif, sur le plan opérationnel, peut se définir en tant que pourcentage de temps pendant lequel un actif est prêt pour le service et capable de s’acquitter de sa fonction prévue, sur le temps total affecté à l’exploitation réelle. Les facteurs qui influent sur la disponibilité d’un actif comprennent les défaillances, les retards logistiques et les retards administratifs.

Flotte

Les actifs de la Flotte sont disponibles pour les fins prévues à leur endroit. Il existe un écart entre le nombre de jours prévus et le nombre de jours réels attribués, mais, globalement, la disponibilité des navires demeure conforme d’une année à l’autre. Les résultats suivants de l’étude de cas menée dans la région du Québec illustrent bien ce point :

Figure 2 – GCC Québec – Disponibilité des navires
Figure 2 – GCC Québec – Disponibilité des navires

On constate dans ce graphique que, dans l’ensemble, la disponibilité est généralement constante. Il existe quelques exemples de navires non disponibles pour de longues périodes, entre autres parce qu’ils exigaient un entretien non planifié. Généralement, les navires sont affectés à leur pleine capacité et, s’il y a panne ou retard dans le retour d’un navire, cela a des répercussions sur le programme et, souvent, il n’y a pas d'actif de remplacement ou de solution de rechange. Ainsi que le mentionnait un répondant, lorsqu’un navire tombe en panne, « tout s’arrête ».

Les éléments d’actif vieillissent, ce qui se répercute sur leur disponibilité. Les actifs plus anciens exigent des périodes d’entretien plus longues et plus fréquentes, ce qui se répercute sur leur disponibilité. Selon le rapport d’examen du budget des services votés de 2006, la détérioration continue de l’efficacité des systèmes qui en résulte, s’est traduite par une baisse prévisible de la fiabilité et de la disponibilité des navires et des systèmes côtiers, ce qui a entraîné une augmentation constante des défaillances imprévues d’actifs et d’infrastructures. En bref, les actifs sont âgés et les défaillances sont en hausse. Nous illustrons au Tableau 2 l’âge des navires de la GCC. Puisque plus de 58 p. 100 des grands navires de la Flotte ont plus de 25 ans, les SGCVA ont à relever un défi de taille pour garantir la disponibilité des actifs.

Navires

Nombre actuel

Navires de plus de 25 ans

Navires

Navires

de 15 à 24 ans

de moins de 14 ans

FLOTTE DES GRANDS NAVIRES

Grands navires (plus de 88 m)

6

83 %

17 %

0 %

Durée de vie théorique – 30 ans

Navires moyens (48 à 87 m)

28

46 %

54 %

0 %

Durée de vie théorique - 30 ans

Navires plus petits (33 à 47 m)

6

83 %

17 %

0 %

Durée de vie théorique – de 15 à 20 ans

TOTAL – Flotte des grands navires

40

58 %

43 %

0 %

FLOTTE DES PETITS NAVIRES

Petits navires et véhicules à coussin d’air (VCA) (jusqu’à 33 m)

36

42 %

39 %

19 %

Durée de vie théorique – de 15 à 20 ans

Bateaux de sauvetage SAR (14 m)

38

0 %

5 %

95 %

Durée de vie théorique – 15 ans

TOTAL – Flotte des petits navires

74

20 %

22 %

58 %

TOTAL de la Flotte

114

33 %

29 %

38 %

Tableau 2 – Âge des navires

Services maritimes

Les actifs AN sont presque toujours disponibles pour les fins prévues. Les SGCVA et les clients des AN étaient d’accord sur les mesures de sécurité illustrées dans les deux tableaux qui suivent. Les actifs sont disponibles à près de cent pour cent du temps aux fins des services prévus. Nous y illustrons le pourcentage de temps de service des aides fixes et des aides flottantes2.

Région

Nbre d’aides

%

Fiabilité

2004-2005

2005-2006

2006-2007

2007-2008

Centre et Arctique

2 417

40,5 %

99,89 %

99,90 %

99,50 %

99,18 %

Maritimes

937

15,7 %

98,29 %

98,95 %

98,87 %

98,31 %

Terre-Neuve

742

12,5 %

99,17 %

99,36 %

99,55 %

99,31 %

Pacifique

1 293

21,7 %

99,82 %

99,89 %

99,66 %

99,89%

Québec

570

9,6 %

99,37%

99,11 %

99,13 %

99,39 %

Résumé

5 959

100 %

99,42%

99,56 %

99,40 %

99,27 %

Tableau 3 – Fiabilité des aides fixes

Région

Nbre d’aides

%

Fiabilité

2004-2005

2005-2006

2006-2007

2007-2008

Centre et Arctique

4 645

41,4 %

99,83 %

99,84 %

99,82 %

99,75 %

Maritimes

4 018

35,8 %

99,17 %

99,36 %

99,52 %

99,50 %

Terre-Neuve

860

7,7 %

97,25 %

97,89 %

99,27 %

98,34 %

Pacifique

487

4,3 %

99,61 %

99,73 %

99,46 %

99,62 %

Québec

1 204

10,8 %

99,66 %

99,34 %

99,50 %

99,57 %

Résumé

11 214

100 %

99,20 %

99,33 %

99,55 %

99,45 %

Tableau 4 – Fiabilité des aides flottantes

Les actifs des SCTM sont disponibles pour les fins prévues. Pour ce qui est du matériel, des tours et des antennes de communications, les données attestent que le service prévu était fourni.

Dans certains cas, il est possible qu’un actif ait été jugé disponible et respectant son niveau de service mais que son infrastructure, en fait, coure le risque d’une défaillance imminente. Ainsi, certaines aides fixes à la navigation sont conçues pour communiquer aux navigateurs des données très précises de positionnement. La moindre inclinaison de ces structures entraîne des erreurs de calcul, induisant ainsi en erreur les pilotes des navires, qui risquent ainsi de s’échouer. Ces structures guident les pilotes des navires dans les passages étroits de zones densément peuplées et il existe un risque réel de catastrophe environnementale. Des préoccupations analogues en matière d’actifs à risque ont été soulevées concernant les tours de communications et le vieillissement du matériel connexe. Certaines tours et certains équipements de communications servant aux interventions d’urgence risquent la panne ou la défaillance, ce qui suscite des préoccupations, car, dans certains cas, rien ne peut remplacer l’actif et cela pourrait, en définitive, avoir des répercussions sur sa disponibilité.

Dans quelle mesure les actifs de la GCC sont-ils fiables?

Contexte

On considère que la fiabilité est la probabilité qu’un article puisse remplir sa fonction pendant un intervalle précis sous certaines conditions. En bref, la fiabilité est de savoir qu’elle est la probabilité que telle aide flottante à la navigation demeure lumineuse et dans sa position pendant la période de navigation.

Flotte

Globalement, les grands navires de la Flotte sont fiables, même si un nombre modeste de grands navires n’ont pas fonctionné de façon aussi fiable que les autres. Ainsi, d’après l’étude de cas de la région du Québec, les actifs étaient très fiables. L’un des grands indicateurs de fiabilité d’un navire est le nombre de jours imprévus d’entretien qu’il exige et pendant lequel il n’est pas disponible pour les clients. Nous illustrons à la Figure 3 le nombre de jours imprévus d’entretien pour chaque navire de 2004 à 2009. Il faut par contre mentionner que l’entretien imprévu n’est pas totalement attribuable aux SGCVA. Ainsi, dans le cas de la Flotte, il est possible qu’un navire exige un entretien imprévu en raison de dommages causés par une erreur de l’opérateur ou, dans le cas des Services maritimes, si une aide fixe à la navigation exige un entretien imprévu parce qu’elle a été endommagée en raison des mauvaises conditions météorologiques.

Figure 3 – GCC Québec – Navires : jours d’entretien imprévu
Figure 3 – GCC Québec – Navires : jours d’entretien imprévu

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À l'exception des deux véhicules à coussin d’air, du Radisson, du Louis-M.-Lauzier et du Frederick-G.-Creed, le nombre de jours d’entretien imprévu est relativement faible.

Toutefois, tel que nous le mentionnions à la section précédente, il faut constater une baisse de la fiabilité des navires en raison de leur détérioration. L’âge des navires pose problème. Les actifs plus âgés sont moins fiables et plus susceptibles de défaillances. De plus, le matériel vieillissant exige un surcroît d’entretien, et donc un supplément de temps de réparation et les navires plus âgés exigent davantage de travaux de structure. Il y a des retards quand, lorsqu’il faut remplacer telle pièce de rechange, on doit remplacer nombre de pièces voisines, ce qui ajoute au temps de réparation. Dans certains cas, les pièces sont très anciennes, voire désuètes et difficiles à remplacer et il faut parfois plusieurs mois pour les obtenir. Malgré cela, lorsque le travail est terminé, les actifs sont considérés comme fiables. En bref, le vieillissement réduit la probabilité qu’un élément d’actif puisse remplir sa fonction pendant une période prévue ou souhaitée.

La fiabilité des actifs peut être moindre si les clients ou les opérateurs s'en servent à des fins autres que leur fin initiale. Ainsi, dans le cas des dragueurs, à Terre-Neuve, certains fonctionnent en continu 24 heures par jour jusqu’à deux semaines à la fois, tandis qu’ils ont été conçus pour fonctionner tout au plus six heures par jour. Les pratiques de ce genre posent une difficulté aux SGCVA en matière d'éléments d’actif fonctionnant de façon fiable pour la fin initialement prévue à leur endroit.

Il faut préciser que les données d’entretien imprévu de la Figure 3 ont été extraites du rapport du SIAF de la Flotte, où il n’était pas précisé si l’entretien imprévu était attribuable aux SGCVA, à l’âge du navire ou au fait que l’actif n’était pas utilisé pour sa fin initiale.

Services maritimes

Les actifs d’AN et des SCTM fonctionnent de façon assez fiable dans leur contexte d’exploitation. Comme nous l’avons vu à la section précédente, il appert que les aides fixes et les aides flottantes à la navigation visées aux tableaux 3 et 4 ont des cotes de fiabilité ou de disponibilité très élevées. Par contre, les compressions de plus en plus sévères des budgets de F&E posent un risque en matière de fiabilité et de disponibilité pour l'avenir. D’une année à l’autre, les actifs de ce groupe s’acquitteront très probablement de leurs fonctions normales. Dans l’ensemble, les actifs d’AN fonctionnent de façon fiable en ce qui a trait aux facteurs relevant des SGCVA, mais la fiabilité peut varier en raison de facteurs échappant au contrôle de ceux-ci, par exemple un obstacle visuel masquant les aides en raison de la croissance excessive de la végétation ou des conditions hydrologiques, par exemple les courants propres à un site en particulier.

En raison de facteurs qui peuvent influer sur la fiabilité, les structures fixes d’aide à la navigation de même que les actifs et les tours de communications des SCTM risquent de ne pas pouvoir remplir leur fonction normale, ce qui augmente la probabilité de défaillance si certains de ces actifs ne sont pas réparés ou remplacés. La remise en état des tours de communications à l’aide des fonds du PNDC, estime-t-on, a aidé à renforcer la fiabilité des actifs par le remplacement des structures dont la défaillance pouvait être imminente.

Dans quelle mesure les actifs de la GCC sont-ils répondent-ils aux besoins?

Contexte

On peut dire qu’un actif répond aux besoins si, dans un premier temps, il a satisfait aux exigences opérationnelles nouvelles ou modifiées approuvées par le client et si, dans son environnement d'exploitation, il accomplit le travail pour lequel il a été conçu.

Flotte et Services maritimes

Les actifs de la Flotte répondent relativement bien aux besoins, la majorité d’entre eux pouvant remplir leurs fonctions normales. En fait, certains de ces actifs dépassent même les attentes des clients.

Les actifs des SM peuvent remplir leurs fonctions normales. Les clients des AN se sont dits satisfaits du rendement de leurs actifs, signalant que la migration vers de nouvelles technologies, par exemple les DEL pour l’illumination des bouées de plastique, a récemment prouvé nettement que les SGCVA peuvent fournir des actifs qui répondent bien aux besoins. Les clients des SCTM, des même que les répondants de la Division de l’électronique et de l’informatique (DEI) des SGCVA, ont exprimé des niveaux analogues de satisfaction concernant leurs actifs, qui remplissent bien les fonctions pour lesquelles ils sont prévus.

Les répondants ont signalé quelques incidents isolés concernant un petit nombre d’actifs. Ainsi, dans un cas, des appareils d’éclairage à DEL ont été achetés même si, manifestement, ils ne pouvaient pas respecter les devis ni remplir les fonctions prévues dans leur environnement d’exploitation. Il y a eu un grand nombre de défaillances sur le terrain après leur déploiement, de sorte qu'il a fallu, pour les réparations, recourir à des navires et à l’hélicoptère. Au fil des ans, une meilleure définition des rôles et des responsabilités a beaucoup réduit le nombre d’incidents de ce genre ou les problèmes des nouvelles générations de moteurs marins causant des interférences fréquentielles sur l’équipement de communication embarqué. Rares étaient les incidents de ce genre déclarés au cours de la période visée par l’évaluation, de sorte que, globalement, cela ne constitue pas un problème important.

Dans quelle mesure les exigences techniques des actifs de la GCC sont-elles satisfaites en minimisant le coût de leur cycle de vie?

Contexte

Il est précisé dans le Guide du SGCV que l’objectif de la mise en place des SGCVA est de maximiser les avantages de l’utilisation d’un actif tout en minimisant les coûts liés à son exploitation. Les coûts des actifs commencent dès leur conception. On verse un prix pour leur conception et leur acquisition; les coûts de soutien et d’amélioration s’accumulent pendant la phase de service et même la phase d’aliénation comporte des engagements financiers pour le retrait et l’aliénation du bien et du matériel afférent. Le coût du cycle de vie (CCV) représente le coût total du bien acquis, pendant toutes les phases de son cycle de vie.

Figure Figure 4 – Dépenses affectées à l’actif, au fil du temps
4 – Dépenses affectées à l’actif, au fil du temps

Nous illustrons ci-dessus, à la Figure 4, les coûts relatifs associés à un nouveau bien au cours de son cycle de vie. Au départ, nous observons une hausse marquée des coûts, pour l’acquisition du bien, suivie par une période relativement stable de dépenses où dominent les activités d’entretien préventif, suivie par une hausse des dépenses d’entretien correctif en raison du vieillissement de l’actif.

Constatations

À long terme du point de vue du CCV, on ne peut pas dire qu’il y ait optimisation des ressources pour les Canadiens mais, dans le contexte du radoub ou de la remise en état des actifs, ils en ont pour leur argent. Les dépenses pour l'entretien planifié ont diminué, suivant ainsi la baisse des fonds disponibles. Actuellement, on se soucie de consacrer des fonds aux services opérationnels essentiels et ensuite, de procéder à des réparations si des problèmes causent des interruptions de service, donc faire de l'entretien correctif, et ce n'est qu'ensuite qu'on établit les priorités d'entretien planifié. L’accent, quelle que soit l’année, était d’accorder la priorité aux éléments d’actif ayant le plus grand besoin d’entretien, plutôt que de se concentrer sur la sauvegarde des actifs. Dans le rapport d’examen du budget des services votés de 2006, on parvenait à une conclusion analogue, rappelant que, compte tenu des limites des budgets de F&E, la priorité est allée à l’entretien correctif et réglementaire, au détriment de l’entretien préventif et prévisionnel. Ce scénario aboutit à une hausse globale du CCV. C'est aussi un indice de la santé générale de la base d’éléments d’actif, et de l’approche de la gestion des actifs que doivent adopter les SGCVA pour veiller à ce que les actifs continuent tous à fonctionner; cela soulève également la question de savoir si cette approche peut être maintenue à longue échéance.

Les dépenses en radoub et remise en état offrent également un éclairage sur la nature des activités d’entretien. En 2003, la GCC a obtenu des fonds supplémentaires pour des biens d’équipement d’un montant de 47,3 millions de dollars par an par l’entremise du PNDC et les a affectés à la remise en état de sa base d’éléments d’actif. Les fonds du PNDC visaient à répondre à l’insuffisance du financement F&E, insuffisance qui a fait que les actifs ont été négligés et se sont détériorés. S’il y a un manque d’entretien préventif, cela réduit l’espérance de vie d’un actif. Il faut injecter des fonds pour ramener l’actif à son niveau de référence et rétablir son espérance de vie initiale. Manifestement, depuis l’arrivée des fonds du PNDC en 2003, les coûts du cycle de vie des actifs n’ont pas été réduits au minimum, car l’entretien préventif requis n’a pas été exécuté. De plus, en 2009-2010, les SGCVA ont reçu, en vertu des mesures de stimulation du PAE, environ 112 millions de dollars, en grande partie réservés à des réparations pour le prolongement de la vie des navires. Une fois encore, en raison de l’introduction des fonds de stimulation du PAE, les coûts du cycle de vie n’ont pas été réduits au minimum, car des navires qui devaient être déclassés et remplacés à la fin de leur cycle de vie ne l’ont pas été.

Les SGCVA respectent les exigences techniques, à un CCV minimum, par la gestion efficace à court terme des fonds obtenus du PNDC et du PAE. D'après nos constatations, les SGCVA ont fait preuve d’efficacité dans la planification et la gestion de leurs investissements dans les activités de radoub et de remise en état, offrant ainsi le meilleur rendement possible sur l’investissement.

Des modifications au système de rapports financiers des SGCVA amélioreraient grandement leur capacité de suivi et de déclaratipon des coûts du cycle de vie de leurs actifs. À la GCC, on semblerait éprouver des difficultés à attribuer des coûts à certains actifs et à déterminer avec certitude si les exigences techniques sont respectées ou non lorsque le coût du cycle de vie est à son minimum. L’actuel système de comptabilité ne permet pas d’établir des rapports sur les coûts d’acquisition et d’entretien sur la durée d’un actif et l’actuel système d’inventaire de la GCC ne se prête pas à l’attribution des coûts à des actifs individuels, lorsque l’entretien est effectué.

Recommandation 4
Que la GCC se dote de méthodes capables de faire ressortir les coûts du cycle de vie au niveau des classes d’actifs, pour les navires et, au besoin, pour les actifs individuels.

Existe-t-il des facteurs externes, des défis ou des obstacles généraux qui influent sur la réussite des  SGCVA?

Les SGCVA fonctionnent dans un environnement difficile. La GCC compte plus de 4 000 employés; c'est un organisme complexe qui doit fournir une bonne partie de ses services dans des conditions environnementales et logistiques difficiles. Il vaut la peine de rappeler certains facteurs influant sur la capacité de réussir des SGCVA :

Organisme complexe
Comme il a été mentionné, la GCC est un organisme complexe. Elle compte trois directions générales qui doivent coordonner leurs efforts afin d’exécuter leurs programmes dans une perspective nationale. Chaque direction générale doit coordonner les activités de son propre personnel dans chacune des cinq régions et s’assurer d’un haut niveau de coordination entre régions. De plus, il doit y avoir coordination entre les trois directions aux échelons national et régional et un certain degré de continuité entre les cinq régions sans exception. Parvenir à un certain niveau de cohérence opérationnelle d’une région à l’autre exige un haut niveau de coordination et de communication à tous les paliers de la GCC. Les SGCVA ne sont que l’une des entités intervenantes et, pour réussir à atteindre leurs résultats, dépendent de la coopération et de la collaboration des deux autres directions générales. En bref, ce n’est pas un environnement simple et sans complication.

Financement inadéquat
Même si les actifs, de façon générale, sont entretenus adéquatement, il reste que, dans l’ensemble, on manque de fonds pour bien exécuter toutes les activités des SGCVA et obtenir les résultats escomptés. Il ressort de notre évaluation objective que rares étaient les secteurs disposant des ressources adéquates pour s’acquitter de leur mandat. La surveillance des coûts du cycle de vie des actifs et le rendement global des SGCVA par rapport aux résultats escomptés devraient être utiles pour établir la portée et l’ampleur du problème.

Exigences réglementaires
Les exigences réglementaires canadiennes et internationales ont une influence favorable sur la réussite des SGCVA parce que le non-respect de ces exigences peut avoir de graves conséquences. Elles suscitent un sentiment de priorité concernant l’entretien adéquat des actifs. La crédibilité du Canada sur la scène internationale pourrait en effet être ternie si les Services maritimes ne respectaient pas les lignes directrices internationales sur la navigation, et l’économie canadienne pourrait être touchée si ces lignes directrices internationales n’étaient pas respectées et que les navires transportant des marchandises à destination ou en provenance du Canada ne pouvaient naviguer en toute sécurité dans nos eaux.

Actifs vieillissants
Les navires vieillissent, ce qui a de fortes répercussions sur leur disponibilité et leur faisabilité et les aides fixes à la navigation vieillissent également et risquent de ne pas être disponibles ou fiables. Les SGCVA auront de la difficulté à atteindre les résultats escomptés s’il n’y a pas de fonds pour remplacer ces actifs ou de plans permettant leur remplacement. Toute difficulté que doivent surmonter les SGCVA à cet égard sera ressentie par la Flotte et les Services maritimes.

En bref, ces facteurs importants influent sur la réussite des SGCVA et la haute direction doit en tenir compte pour prendre des décisions de nature stratégique.

Note spéciale sur les mesures de stimulation du Plan d’action économique

En 2009-2010, les SGCVA ont reçu environ 175 millions de dollars à titre de mesures de relance dans le cadre du PAE et un montant de 112 millions de dollars de ces fonds a été réservé à des projets de réparation de navires. Nous avons constaté que les travaux sont impartis et que, en totalité, les fonds affectés à 2009-2010 seront dépensés d’ici la fin de l’exercice 2009-2010. L’augmentation des exigences de rapports a des conséquences sur les SGCVA, mais nous avons constaté que des ressources humaines avaient été affectées à cette question et que les SGCVA géraient bien cette activité.

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3.2.2 Efficience

Contexte

Voici de quelle façon est définie l’efficience dans la Politique sur l’évaluation (2009) du Conseil du Trésor :
Efficience : Mesure dans laquelle les ressources sont utilisées de manière à produire un plus grand niveau d’extrants avec le même niveau d’intrant, ou le même niveau d’extrant avec un plus faible niveau d’intrant. Les niveaux d’intrants et d’extrants peuvent se traduire par des hausses ou des baisses de qualité, de quantité ou les deux.

C’est dans ce cadre conceptuel que nous avons évalué ici l’efficience de la sous-activité des SGCVA. Au cours de l’évaluation, quatre thèmes se sont particulièrement dégagés en matière d’efficience, à savoir : dotation, planification, opérations et structure organisationnelle. Nous examinons ci-après chacun de ces thèmes.

Constatations

Dotation

Du point de vue de la Flotte, à l’échelon régional, il est évident que l’effectif des équipages des navires est insuffisant, ce qui se répercute sur la capacité d’entretien des navires et, indirectement, sur la prestation des services. Toutefois, du point de vue de l’administration centrale des SGCVA, le manque de personnel technique aux Services de l’ingénierie, notamment de gestionnaires du cycle de vie, semble être la principale cause d'inefficacité (voir Tableau 5).

Secteur

ETP actuels/ an

ETP annuels requis

Écart

Personnel technique en ingénierie à l’AC

28

54

- 26

Tableau 5 – ETP pour les services d’ingénierie de l’AC

Nous résumons au Tableau 5 une analyse effectuée par les Services de l’ingénierie des STI de l'AC, qui ont établi, en 2007, une moyenne du volume annuel des demandes d’ingénierie sur une période de trois ans, avec comparaison avec la capacité actuelle. Il en ressort que les Services de l’ingénierie ont actuellement un peu moins de la moitié de la capacité nécessaire pour exécuter ce travail. Ce manque de personnels techniques rejaillit sur le secteur de la prestation des services des SGCVA, particulièrement les équipes de gestion des classes d’actifs. Ce manque de capacité dans les Services de l’ingénierie fait que les équipes de gestion des classes d’actifs ne peuvent atteindre leur pleine productivité, car elles doivent assumer davantage de tâches quotidiennes du domaine de l’exploitation. Ces responsabilités détournent les équipes de gestionnaires de classes d’actifs de leur rôle essentiel qui est de s'attacher à parvenir à une perception prévisionnelle et une planification stratégiques de la classe d’actifs. Il faut préciser que pour obtenir des gains d’efficacité en termes de personnel, les gestionnaires du cycle de vie doivent posséder une connaissance suffisante des activités de la Garde côtière, c’est-à-dire éviter les ingénieurs qui n’ont qu’une connaissance théorique et aucune connaissance pratique des activités de la Garde côtière. En outre, des gains d'efficacité seraient possibles si l'on intégrait totalement le concept de la gestion du cycle de vie dans le modèle d'organisation normalisée, de façon à faire porter les efforts des ingénieurs sur des systèmes et des actifs particuliers.

Planification

La planification et les questions connexes sont, à notre avis, un aspect préoccupant, en tant que mécanisme organisationnel influant sur la capacité des SGCVA de parvenir à une efficience optimale.

La stabilité du financement se situait au premier plan des questions de planification. C’était un facteur particulièrement important dans les régions où les plans des SGCVA sont traduits sur le plan opérationnel. La garantie d'un financement d’une année à l’autre, ou son absence, a limité la capacité de nombreux paliers de l’administration régionale des SGCVA de mettre en pratique les décisions les plus rentables d’entretien des actifs. Ainsi, s’il faut obtenir les services d’entrepreneurs externes à la fin d’un exercice et qu’il n’y a aucun budget approuvé reporté d’une année à l’autre, les SGCVA ne peuvent prendre d’engagements et ratent ainsi des occasions et, souvent, cela entraîne une majoration des coûts.

La stabilité des affectations budgétaires est insuffisante en ce qui a trait aux secteurs de la DEI et de la DIMC. Ces budgets se composent en grande partie de fonds F&E et, dans une moindre mesure, d’affectations pour des biens d’équipement mineurs. Le manque chronique de financement F&E et de fonds pour les investissements mineurs signifie que ces deux secteurs parviennent rarement à fournir la totalité des extrants nécessaires pour garantir l’efficience de la gestion du cycle de vie, car le cycle de planification à long terme des actifs est souvent perturbé. Ce manque de continuité au niveau de l’entretien des actifs fait que l’on prépare des plans de dépenses loin d’être optimaux, maintenant les actifs à leur capacité de base. L’affectation financière à moyen et à long terme deviendra finalement plus efficiente à mesure que le sous-comité de gestion des ressources, piloté par les Services de gestion intégrée des affaires (SGIA) de la Garde côtière, aidera à intégrer la planification des investissements dans l’ensemble de la GCC. Ce processus intégré de planification des investissements permettra en définitive de réaliser des économies qui, indirectement, libéreront davantage de fonds aux fins des travaux prévus par les surintendants de la DEI et de la DIMC. Ces constations sont conformes à celles du rapport d’examen du budget des services votés de 2006, où l’on constatait la nécessité, à tous les paliers de l’organisation, d’une approche de planification plus coordonnée et plus intégrée. Les SGCVA progressent dans ce sens.

Opérations

Nous examinons ici les questions d’efficacité dans les opérations proprement dites des SGCVA. Trois problèmes principaux ont fait surface en ce qui a trait à l’efficience des opérations, à savoir : 1) systèmes de gestion de l'actif, 2) approvisionnements et marchés et 3) gestion de projets. Nous analysons ci-après plus en détail chacun de ces points.

Système de gestion des actifs

Le système de gestion des actifs (SGA) a deux composantes, à savoir Maintelligence, spécifiquement conçue pour les navires de haute mer ou autonomes (non rattachés à une station), et MAXIMO, conçue pour tous les autres actifs, y compris les navires rattachés à une station. On procède actuellement à la mise à niveau de la composante Maintelligence. Pour la moitié environ des 51 grands navires, c'est chose faite et pour les autres, cela devrait être terminé d’ici l’été 2010. La mise en place a réussi pour diverses raisons, notamment parce que les règles de formation et d’activités du système ont été définies avant sa mise en œuvre. Par ailleurs, le lancement de MAXIMO, qui est plus compliqué, n’a pas aussi bien réussi. La principale critique concernant la mise en œuvre de MAXIMO est qu’elle s’est effectuée avec très peu d’appui aux clients. Les utilisateurs n’ont pas reçu de formation suffisante et les règles opérationnelles sont mal définies. Par conséquent, MAXIMO génère des données techniques de très piètre qualité. Il est essentiel que ces outils soient largement utilisés, car ils sont l’épine dorsale du système de mesure du rendement des SGCVA. Actuellement, à défaut de données meilleures, on utilise le système financier au lieu du SGA, mais il ne contient pas d’information sur la quantité, la qualité et la variété des travaux effectués aux SGVCA.

Enfin, bien qu’on reconnaisse que la mise en œuvre d'un système informatisé de gestion de l’actif a été mal planifiée, on convenait généralement, dans la haute direction, que ces systèmes sont des éléments essentiels pour améliorer l’efficience de la planification. Le problème, espère-t-on, sera réglé à mesure que le SGA sera perfectionné pour répondre aux besoins de l’administration centrale et des régions et que le personnel terrestre se familiarisera à l’informatique.

Approvisionnements et marchés

Le processus d’approvisionnement et de passation de marchés des SGCVA, en ce qui a trait à l’entretien des navires, nuit à la productivité. En fait, puisque Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) est présent dans la passation de presque tous les marchés, les SGCVA n’obtiennent pas toujours leurs produits ou services dans les délais. Ainsi, il y a des retards causés par le fait qu’on ne dispose pas d’un gabarit standard d’énoncé technique des exigences. Dans un effort pour régler la situation, le personnel des SGCVA favorisait le déploiement d’agents des marchés de TPSGC au sein de la Garde côtière, un peu comme cela est la pratique à la Direction générale des grands projets de l’État. Nombre de surintendants se sont prononcés en faveur de l’établissement d’offres à commandes, ce qui leur permettrait de simplifier et d’améliorer le processus d’approvisionnement. Le fait que les SGCVA aient un outil de passation de marchés appelé Recherches techniques et soutien à l’ingénierie (TIES) semble indiquer que, bien utilisés, les mécanismes d'approvisionnement peuvent être simplifiés. Le TIES permet d’acquérir des services d’ingénierie appropriés tout en réduisant les procédures à suivre pour les obtenir.

Gestion de projet

Les SGCVA mettent en place une méthodologie de gestion de projet qui est un facteur positif qui aidera à faire en sorte que les actifs soient acquis, entretenus et aliénés de façon opportune et rentable. Les SGCVA ont la charge de gérer les projets d'actifs en service et tous les projets d'acquisition de la Flotte de la Garde côtière, sauf les grands navires. À la fin des années 1990, on a constaté que la gestion de projets était un moyen important pour veiller à une gestion efficiente des actifs de la Garde côtière. Depuis cette époque, les SGCVA ont commencé, au début de 2002, à travailler à une méthodologie de gestion de projet (MGP) pour les STI conforme aux normes internationales de gestion de projet, méthodologie appelée Corpus des connaissances en management de projet ou PMBoK. En 2005-2006, les SGVCA mettaient en œuvre la version finalisée de sa MGP et la trousse d’outils correspondante de gestion de projet en direct Quickstart. Nous avons examiné un échantillon de cinq projets nationaux pilotés par les SGCVA de l'AC illustrant cette évolution de l’utilisation des méthodologies PMBoK aux SGVCA pendant la délimitation de l’évaluation. Nous avons constaté des signes d’intégration dans la mise en œuvre de la MGP et il semble que cette dernière commence à être utilisée de façon efficace par les SGCVA. En revanche, nous avons relevé une faiblesse dans les rapports rétrospectifs, notamment dans la partie sur les leçons tirées des projets. D’après nos constatations, il n’était pas toujours facile d’obtenir les rapports rétrospectifs sur les projets. Toutefois, on s’attache actuellement à régler cette faiblesse par un suivi de l’assurance de la qualité des rapports rétrospectifs.

Le Groupe de travail du MPO sur la planification de l’investissement a mené une autoévaluation des techniques de gestion de projet de la Garde côtière. Cette autoévaluation fournira les renseignements dont a besoin le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) pour faciliter la transition du Cadre de planification et de gestion des immobilisations vers les nouvelles politiques sur la planification de l’investissement. D’après l’autoévaluation, en moyenne, 70 p. 100 à 90 p. 100 des projets respectaient les méthodologies de gestion de projet. Les répondants reconnaissaient aussi que la gestion de projet avait amélioré les opérations aux SGCVA. À titre d’exemple, ensemble, la gestion de projet a permis et une initiative d’examen de la gestion de l’entretien des navires, ont permis d’améliorer le processus de radoub des navires.

Une faiblesse signalée dans la gestion de projet est que, même si des pratiques de gestion de projet ont été adoptées et qu’elles sont généralement suivies à l’administration centrale, l’adhésion aux pratiques préconisées dans la méthodologie de gestion de projet (MGP) par les organisations régionales des SGVA était moins importante. Il semble y avoir un manque de rigueur dans l’exécution de la fonction de vérification et de surveillance qu’exerce l’administration centrale par l’intermédiaire du Bureau central de coordination de projet à l’égard de l’ensemble des SGCVA.

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Mesure du rendement

Aux SGCVA, la mesure du rendement souffre de dichotomie. Nous avons observé un niveau élevé de déclaration des résultats, particulièrement sous l’égide de l’administration centrale, ainsi qu’une faiblesse et une fragmentation des mécanismes régionaux de mesure du rendement concernant les activités et les résultats.

Du point de vue de l’administration centrale, le cadre de mesure du rendement est difficile à mettre au point parce que, même si les SGCVA sont actuellement représentés dans l’AAP en sous-activité de la Garde côtière, cela ne reflète peut-être pas leur véritable rôle, puisque cela suppose qu'ils sont un programme du Ministère. À l’administration centrale, on voit dans les SGCVA, non un programme, mais une entité habilitante, c’est-à-dire que les SGCVA ne fournissent aucun service directement aux Canadiens. Par conséquent, sous cet angle, les bonnes mesures de rendement seraient celles permettant de mesurer le rendement des SGCVA à titre de service. Selon la politique du Secrétariat du Conseil du Trésor sur la structure de la gestion, des ressources et des résultats (SGRR), un programme est défini comme suit :

Programme – Groupe d’intrants constitué de ressources et d’activités connexes qui est géré pour répondre à un ou à des besoins précis et pour obtenir les résultats visés, et qui est souvent traité comme une unité budgétaire.

Selon cette définition, il n’est aucunement nécessaire qu’une activité du gouvernement génère des services au public canadien pour qu’elle soit considérée comme un programme. Par conséquent, un service, à l’intérieur d’un ministère ou organisme, est considéré comme un programme même s’il ne donne pas lieu à des extrants ou résultats directs pour les Canadiens. De la sorte, tout comme les autres programmes figurant à l’AAP, les SGCVA doivent, en vertu de la politique sur la SGRR, préparer une stratégie de mesure afin de suivre le rendement. Il vaut la peine de signaler que les SGCVA ont amorcé la préparation d’indicateurs de rendement pour faire état de leurs résultats de haut niveau. En fait, les SGCVA disposent déjà d’indicateurs pour leurs ententes sur les niveaux de service avec leurs clients, aux fins du plan d’activités de la Garde côtière et de la SGRR.

Dans les régions, la mesure du rendement est un aspect en développement et non uniforme d’une région à l’autre. Les STI ont de la difficulté à établir des mesures du rendement au niveau des activités et des extrants. Dans les régions, on a l’impression que la mesure du rendement en est à ses premiers balbutiements : dans certaines régions, d’après les répondants, la mesure du rendement était faible tandis que dans d’autres, on estimait qu’elle existait, mais uniquement de façon officieuse, ou encore, qu’elle était au stade du développement. En outre, sur le plan régional, la mesure du rendement s’effectue de façon plutôt fragmentaire. Ainsi, en ce qui a trait aux actifs des aides à la navigation, certains employés régionaux faisaient un suivi du rendement de leurs actifs dans un fichier Excel, tandis que d’autres utilisaient le SIPA et d’autres, MAXIMO. Les SGCVA comptent, en recourant aux systèmes de gestion de l’actif, établir la mesure du rendement au niveau de base de façon à faire rapport précisément de leurs extrants, sur les plans qualitatif et quantitatif.

Il y aurait deux choses à faire pour aider à construire une chaîne des résultats plus solide. Tout d’abord, il faudrait dégager des indicateurs de mesure du rendement découlant des activités primaires des SGCVA et harmoniser ces indicateurs avec les accords sur les niveaux de service. De plus, il faudrait mettre en place une méthodologie commune de mesure du rendement dans l’ensemble des cinq régions de la Garde côtière et s’assurer qu’elle est bien communiquée à toutes les régions. Ces initiatives permettront de lier les indicateurs de résultats de haut niveau aux indicateurs qui saisiront les activités opérationnelles et les extrants des SGCVA et cela facilitera les prises de décisions. Un bon point de repère en matière de suivi adéquat de la chaîne des résultats dans les SGCVA est la méthode utilisée concernant les dépenses en capital.

Recommandation 5

Que les SGCVA préparent une stratégie nationale de mesure du rendement permettant d'évaluer la prestation des SGCVA et grâce à laquelle on pourra surveiller le rendement de la totalité de la base d’actifs de façon cohérente.

3.2.3 Économie

Contexte

Voici, selon la politique sur l’évaluation du Secrétariat du Conseil du Trésor, la définition du terme économie :

Économie : Il y a économie lorsque le coût des ressources utilisées se rapproche de la quantité minimale de ressources requises pour obtenir les résultats escomptés.

Constatations

Il n’est pas possible de réduire davantage les ressources des SGCVA, car cela aura des répercussions sur les extrants, quantitativement et qualitativement. (Voir ci-après la Figure 5).

Figure 5 – Réponses à la question sur l’économie
Figure 5 – Réponses à la question sur l’économie

Tant dans les régions qu’à l’administration centrale nationale des STI, le personnel reconnaissait que les ressources qu’il faudrait avoir pour entreprendre la totalité des travaux qui permettraient aux SGCVA d’optimiser le coût du cycle de vie des actifs sont insuffisantes. Contribuent à cette situation des problèmes tant financiers que de ressources humaines.

Du point de vue des ressources humaines, on reconnaît globalement que les SGCVA ont un effectif insuffisant et qu’ils ne disposent pas des ressources nécessaires pour produire certains des extrants. Selon les régions, moyennant des ressources humaines supplémentaires, qui comprendraient des mécaniciens de la Flotte, mais qui ne figurent pas actuellement dans le plan de travail annuel, il serait possible d’entreprendre davantage de travaux, notamment d’entretien préventif. Du point de vue national, l’un des plus grands défis que présente la réduction des ressources à long terme, pour les SGCVA dans leur ensemble, est de renforcer la capacité en ingénierie à l’administration centrale. On offrirait des solutions techniques rentables, communiquées dans l’ensemble de la GCC, plutôt que les solutions locales individuelles isolées, moins souvent diffusées dans le reste de l’organisme. Il faut mentionner que l’on s’attaque à cette pénurie d’effectifs, du moins en partie, par la création d’un centre national d’expertise en entretien des navires. Ce centre d’expertise fournit des ressources très nécessaires au secteur de l’ingénierie navale des SGCVA, qui souffre actuellement d’un grave problème de sous-dotation et de sous-capacité. Le centre d’expertise mènera des recherches et règlera les problèmes techniques urgents et importants qui ont des répercussions sur la fiabilité et la disponibilité des navires et s'attachera à vérifier dans quelle mesure on respecte les normes et pratiques exemplaires établies et quelle est leur efficacité, ce qui permettra au personnel de la RCN de se concentrer sur la fonction d’analyse et de stratégie à long terme concernant les actifs de la Flotte.

Du point de vue financier, le type de financement utilisé pour les SGCVA est essentiel pour établir une stratégie de gestion du cycle de vie des actifs. Il semblerait que, dans les années 1990, avant l’Examen des programmes, la fonction de gestion des actifs dépendait principalement des affectations F&E pour l’entretien des actifs. Ce type de fonds a généré une stratégie « d’évitement des coûts » qui visait à optimiser le coût du cycle de vie des actifs au moyen d’un entretien préventif opportun.

Au fil des ans, d’après nos observations, il y a eu une baisse appréciable du financement F&E pour l’entretien des actifs. La détérioration des actifs a entraîné l’introduction de fonds du PNDC, destinés au radoub et la remise en état des actifs. Le vieillissement de la base d'actifs (taux d'investissement insuffisants) et la baisse des fonds F&E disponibles ont obligé la GCC à faire le choix d'« hypothéquer l'avenir ». En affectant les fonds disponibles aux mesures correctives nécessaires dans l'immédiat et en ne les consacrant pas aux mesures préventives qui auraient permis de réduire les travaux correctifs ultérieurs, c'est le besoin futur d'entretien correctif qui augmentera. Les effets se font déjà sentir et en fait, c'est pour répondre à cela qu'a été introduit le PNDC.

Malheureusement, l'envergure d’une analyse économique qui permettrait de préciser laquelle des deux approches, « correction et remise en état » ou « investissement préventif », est la plus économique dépasse le mandat de la présente évaluation. Toutefois, le risque est que, à mesure que les actifs vieillissent, on compromette la réalisation de l'objectif à plus long terme, à savoir obtenir le coût le plus bas possible. De plus, les fonds pour dépenses en capital pourraient ne pas être suffisants pour faire en sorte qu’une masse critique d’actifs se situent au niveau opérationnel de référence qui permettra à la Garde côtière de remplir ses engagements en matière de services.

Il pourrait falloir procéder à un examen détaillé des répercussions de l’utilisation des fonds F&E comparativement aux fonds d’équipement, pour préciser le contexte dans lequel ces fonds doivent être utilisés pour optimiser la stratégie de gestion du cycle de vie des actifs.

3.3 Leçons retenues

Les évaluateurs ont fait nombre d'observations tout au long du projet. La leçon dont il est question ci-après vaut particulièrement la peine d'être soulignée. La gestion du cycle de vie des actifs exige une approche holistique, pour faire en sorte que les actifs répondent bien aux besoins, qu’ils soient, disponibles et fiables, et que le critère de minimisation du coût du cycle de vie est respecté. Toutefois, des éléments d'appui jugés essentiels lors de la livraison d’un nouvel actif ont été périodiquement omis dans le passé. Ces éléments comprennent entre autres la formation des technologues, une documentation technique adéquate, la gestion de la chaîne d’approvisionnement et des plans d’entretien téléchargés dans les bases de données. Les facteurs qui ont été à l’origine de ces omissions comprennent les réductions du personnel de soutien au cours de l’Examen des programmes dans les années 1990, ainsi que des écarts importants entre les estimations initiales et les coûts de construction, plus élevés qu’on ne le prévoyait. Historiquement, les actifs étaient fournis aux régions sans les éléments de soutien nécessaires à leur exploitation et à leur entretien. Ainsi, les régions devaient prendre ces actifs en charge sans disposer d’un soutien adéquat. Signalons que la GCC a été vertement critiquée lors de sa dernière vérification en raison de l'absence, à bord des navires actuels, de manuels, de documentation et de plans d'entretien adéquats. Il ne faudrait pas oublier cette leçon, à l’avenir, lorsque la Garde côtière procèdera au renouvellement de sa flotte de navires sur les 30 prochaines années. Si les actifs ne bénéficient pas du soutien logistique approprié, leur gestion en souffrira, il y aura des inefficacités et on ne pourra minimiser le coût du cycle de vie de ces actifs.

Recommandation 6

Que les aspects soutien et maintenabilité des nouveaux actifs soient réglés dès la phase d'acquisition. Il faudrait établir des obligations redditionnelles claires à l’égard des rôles et des responsabilités liés à l'acquisition des nouveaux actifs et s'assurer qu’elles sont bien comprises.

3.4 Conclusion

L’exécution du SGCV par l’entremise des SGCVA est relativement récente en ce que les services techniques relevaient autrefois des directions générales de la Flotte et des Services maritimes. La Direction générale des services techniques intégrés, qui est responsable de l’exécution des SGCVA, en est encore à définir son rôle et ses responsabilités concernant ses clients, à savoir la Flotte et les Services maritimes.

Les SGCVA constituent un programme pertinent. Ils constituent un besoin, appuient les priorités du gouvernement du Canada et sont harmonisés avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral et de la GCC.

Les SGCVA ont la capacité d’atteindre leurs résultats intermédiaires immédiats. En grande majorité, les activités exécutées par les SGCVA aboutissent aux extrants escomptés. Elles produisent les résultats immédiats, comme on s’y attendrait, mais avec quelques exceptions. Il est toujours possible d’apporter des améliorations, mais, de façon générale, les actifs sont disponibles et fiables et ils répondent bien aux besoins. De plus, dans le contexte des activités de radoub et de remise en état, le critère de minimisation du coût du cycle de vie est respecté. Avec le temps, le vieillissement des actifs et la hausse des besoins d'entretien correctif poseront un défi de taille en matière de fiabilité et de disponibilité dans l'immédiat et à moyen terme. Il faudrait vraiment se demander si cette situation peut durer.

Les SGCVA sont efficaces et économiques. Les SGCVA ont amélioré leur efficacité par l’application de méthodologies de gestion de projet. On pourrait améliorer le suivi des résultats escomptés et appuyer les processus décisionnels par une stratégie nationale de mesure du rendement. En matière d’économie, nous avons constaté qu’on ne pouvait réduire encore les ressources des SGCVA, car cela aurait des répercussions qualitatives et quantitatives sur les extrants.

En bref, les SGCVA atteignent les résultats attendus, mais non sans difficultés importantes. Si ces dernières sont reconnues et réglées par certaines mesures de gestion ciblées, l’avenir devrait permettre une amélioration du rendement global des SGCVA.

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3.5 Recommandation

Voici nos recommandations à la GCC :

Recommandation 1:
Que les SGCVA introduisent progressivement, au cours d’une période raisonnable, un système de gestion des stocks par classe d’actifs et par région conforme aux politiques du MPO sur la gestion des stocks.

Recommandation 2:
Que l’on prépare, pour les Services maritimes, des plans plus stratégiques concernant les classes d’actifs.

Recommandation 3:
Que la GCC se départisse du système LORAN C.

Recommandation 4:
Que la GCC se dote de méthodes capables de faire ressortir les coûts du cycle de vie au niveau des classes d’actifs, pour les navires et, au besoin, pour les actifs individuels.

Recommandation 5:
Que les SGCVA préparent une stratégie nationale de mesure du rendement permettant d'évaluer la prestation des SGCVA et grâce à laquelle on pourra surveiller le rendement de la totalité de la base d’actifs de façon cohérente.

Recommandation 6:
Que les aspects soutien et maintenabilité des nouveaux actifs soient réglés lors de la phase d'acquisition. Il faudrait établir des obligations redditionnelles claires à l’égard des rôles et des responsabilités liés à l'acquisition des nouveaux actifs et s'assurer qu’elles sont bien comprises.

 

4.0 Plan d’action de la direction

Mise à jour du rapport de suivi

Recommandations

Plan d’action de la direction

date cible

Date d’achèvement

  • Que les SGCVA introduisent progressivement, au cours d’une période raisonnable, un système de gestion de l’inventaire par classe d’actifs et région conforme aux politiques du MPO sur la gestion de l’inventaire.

La Garde côtière canadienne (GCC) accepte la recommandation.

Stratégie de la GCC  : 
La stratégie de la GCC est de mettre en place un système de gestion des stocks conforme aux politiques du MPO et du CT. Le système inclura une vaste gamme de processus et de procédures de la GCC et utilisera le système de gestion des actifs (SGA) actuel pour assurer le suivi, gérer et établir la valeur des avoirs des stocks de la GCC.
La GCC travaille actuellement en étroite collaboration avec la Gestion du matériel du MPO et continuera ainsi, pour s’assurer que les politiques ministérielles de gestion du matériel et les exigences opérationnelles de la GCC sont compatibles et que la GCC et le MPO soient bien préparés pour la vérification financière du MPO en 2012.

Activités à ce jour :
La GCC possède une capacité de gestion des stocks informatisée. Le SGA de la GCC, qui est responsable de la documentation des activités d’entretien à bord des navires et des actifs terrestres, sera utilisé pour faire le suivi et établir la valeur des stocks de la GCC. MAXIMO sera utilisé pour la gestion des stocks de tous les petits bateaux et les actifs terrestres de la GCC, et Maintelligence servira d’outil de gestion des stocks pour les gros navires de la GCC.
L’organisation régionale normalisée de la GCC a été conçue pour être dotée de postes de la chaîne d’approvisionnement responsables de la gestion des stocks. Les modèles nationaux de description de travail (MNDT) pour les postes régionaux de la chaîne d’approvisionnement sont à l’étape finale d’élaboration.
Le gestionnaire de la Chaîne d’approvisionnement à l’AC participe activement à l’aspect de gestion du matériel et des stocks du projet des cadres de renforcement des contrôles financiers et du matériel du MPO lancé à l’automne 2007.
Des représentants de toutes les régions de la GCC ont participés à un atelier mettant l’accent sur les définitions de comptabilité des stocks nécessaires pour clarifier la portée des exigences d’établissement de rapports sur les stocks en préparation à la vérification financière complète prévue pour le 1er avril 2012.
Le Comité exécutif des STI a « approuvé en principe » la création d’un centre pour l’identification du matériel responsable du processus d’identification du matériel et de gestion des registres principaux des articles.

Prochaines étapes :
La GCC continuera de travailler en étroite collaboration avec la Gestion du matériel du MPO pour définir les exigences de gestion des stocks et élaborer les normes, les procédures et les processus requis pour la mise en place  avant le mois d’avril 2012.

La GCC déploiera des pratiques et des processus de gestion des stocks conformes aux politiques du MPO pour tous les actifs, sauf les navires de gros tonnage.  

La GCC déploiera des pratiques et des processus de gestion des stocks conformes aux politiques du MPO qui incluront le déploiement d’un module des stocks dans le SGA à bord des navires de gros tonnage.

La GCC dotera de façon permanente les postes régionaux de la chaîne d’approvisionnement après la classification des MNDT.

La GCC élaborera le concept des opérations pour un centre d’expertise de l’identification du matériel de la GCC.  




















































































Traveaux en cours deveant être exécutés avant mars 2012

 

Mars 2012

 


Mars 2013

 

 


Mars 2012

 


Septembre 2010

 

 

  • Que l’on prépare, pour les Services maritimes, des plans plus stratégiques concernant les classes d’actifs.

La Garde côtière canadienne (GCC) accepte la recommandation.

Stratégie de la GCC  : 
La stratégie de la GCC est d’élaborer des stratégies à long terme pour les exigences en matière d’activités et de ressources permettant à la GCC de réaliser ses objectifs d’efficacité et d’efficience de la prestation des services et de maintenir la valeur de ses actifs. Les plans de classes documenteront l’état des actifs, les exigences techniques actuelles et émergentes, et les stratégies de gestion des actifs pour chaque groupe d’actifs. Ceci permettra à la GCC de prendre des décisions concernant l’entretien à court terme et des décisions éclairées en matière d’investissement, et ce, à plus long terme.

Activités à ce jour :
La GCC a préparé un modèle principal de plan de classe qui sera utilisé pour présenter les stratégies d’investissement pour les actifs de la GCC.  
En réponse à un intérêt croissant pour la planification intégrée des investissements, la GCC a commencé à s’attarder sur l’état des actifs d’une perspective nationale stable. À ce jour, une évaluation nationale de haut niveau de l’état des actifs a été complétée pour tous les navires de la flotte. L’évaluation des actifs terrestres à l’appui des aides à la navigation (AtoN) et des Services de communications et de trafic maritimes (SCTM) a été commencé mais n’est cas complété..     
La GCC a mis en place un système d’entretien informatisé, notamment le SGA, qui sera utilisé pour évaluer et suivre l’état des actifs ainsi que l’historique de l’entretien.

Prochaines étapes :
La GCC complètera une évaluation de haut niveau de l’état des actifs terrestres à l’appui des aides à la navigation (AtoN) et des Services de communications et de trafic maritimes (SCTM).

La GCC produira des plans de classes des actifs pour les classes d’actifs des Aides à la navigation.

La GCC produira des plans de classes des actifs pour les classes d’actifs pour les Services de communications et de trafic maritimes (SCTM).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Mars 2011

 

 



Mars 2012

 


Mars 2012

 

 

  • Que la GCC se départisse du système LORAN C.

La GCC accepte la recommandation.  Cependant, le dessaisissement d'éléments d'actif est une décision partagée avec la US Coast Guard.

Stratégie de la GCC  :
La stratégie de la GCC est d’arrêter le service LORAN C. Cette stratégie correspond maintenant à la récente décision de la US Coast Guard de discontinuer toute transmission à compter du 8 février 2010, sauf pour les transmissions faisant partie d’accords internationaux séparés avec la Russie et le Canada. Le Canada arrêtera son signal le 1er octobre 2010.

Activités à ce jour :
La GCC a déclaré dans un avis aux navigateurs que la date officielle prévue pour la fermeture du Loran-C au Canada est le 1e octobre 2010 ou avant.

Prochaines étapes :
La GCC déterminera la date officielle de fermeture du Loran-C au Canada. 

La GCC déterminera la stratégie de gestion du dessaisissement d'éléments d'actifs de système, et élaborera et approuvera un plan visant à déterminer comment disposer du matériel après l’interruption du signal. Des discussions bilatérales auront lieu avec les Américains sur cette question. 

Interruption du signal LORAN C.

Une fois la date de mise hors service et le plan de dessaisissement d'éléments d'actifs déterminés, la GCC élaborera un plan de transition en collaboration avec les employés affectés et les représentants syndicaux.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



Avril 2010




Septembre 2010

 

 



1e octobre 2010 (au plus tard)

Janvier 2011

 

 

  • Que la GCC se dote de méthodes capables de faire ressortir les coûts du cycle de vie au niveau des classes d’actifs, pour les navires et, au besoin, pour les actifs individuels.

La GCC accepte la recommandation.

Stratégie de la GCC  : 
La stratégie de la GCC est de mettre en place des processus et des outils lui permettant de démontrer les coûts du cycle de vie au niveau de l’actif et de la classe. Pour ce faire, les principaux outils utilisés seront l’outil d’exploitation des données du Ministère Cognos v8.4 et le SGA de la GCC. La GCC utilisera les renseignements générés par ces outils pour établir des modèles de coûts et des renseignements sur ces coûts. 

Activités à ce jour :
La GCC a élaboré et mis en œuvre un outil d’établissement des coûts de la gestion de projet (projets Oracle) permettant de suivre les coûts par rapport aux lots de travaux d’un projet spécifique.
Les Services techniques intégrés (STI) de la GCC utilisent la suite d’outils d’exploitation des données Cognos pour augmenter leur capacité d’accéder au système financier du Ministère afin de répondre aux exigences d’analyse des coûts du cycle de vie des actifs et de planification des investissements. Puisque chaque organisation ou secteur a élaboré indépendamment son propre cadre de récupération de renseignements à partir du système financier à l’aide de l’outil d’exploitation des données Cognos, le cadre n’est pas pratique et est instable, compromettant parfois la pertinence et la précision des données contenues dans les rapports. Le MPO reconnaît maintenant l’importance d’un outil d’exploitation des données et a mis en place une initiative de coordination de l’élaboration d’un cadre unique répondant aux besoins de renseignements des diverses organisations au sein du MPO – initiative à laquelle les STI de la GCC participent actuellement. Les travaux se déroulent en parallèle avec la mise à niveau de Cognos de la version 7 à la version 8.4.  Les exigences d’établissement des coûts du SGCVA à partir de Cognos version 7 ont été transférées dans l’environnement de production Cognos v8.4.
Un manuel des procédures de codage des STI associées à la collecte de données sur les dépenses dans la ligne de codage du MPO a été publié en 2004 et mis à jour en 2008. 
La GCC a doté un poste de gestionnaire  Analyse des affaires, à temps plein, pour gérer les questions associées au codage, surveiller la conformité aux procédures du codage et mettre à jour les tableaux de données de Cognos au besoin.  

Prochaines étapes :
La GCC mettra à jour le manuel des procédures de codage des STI et communiquera son contenu ou administrera une formation aux utilisateurs.

La GCC mettra au point la structure de ventilation des actifs (SVA) pour toutes les classes d’actifs de la GCC. Ceci assurera la continuité dans les renseignements de l’ensemble du système financier, du SGA de la GCC, et de son système de gestion de projet.

La GCC mettra au point la portée de la contribution de la GCC et la mise à niveau de l’outil d’exploitation des données Cognos, version 8.4, et formera les utilisateurs. 

La GCC mettra en place un processus formel de surveillance de la conformité de l’entrée des données dans le système financier par rapport au manuel des procédures de codage des STI pour les dépenses d’immobilisations et de F et E.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Mars 2010

 

 

Juin 2010

 

 

 

Juillet 2010

 

 

Décembre 2011

 

 

  • Que les SGCVA préparent une stratégie nationale de mesure du rendement permettant de suivre de façon cohérente le rendement sur la totalité de la base d’actifs.

La GCC accepte la recommandation.

Stratégie de la GCC  : 
La stratégie de la GCC est de mettre en œuvre une stratégie nationale de gestion du rendement (SGR) du SGCVA pour mesurer le rendement du programme à des fins de gestion interne et de surveillance des résultats à l’appui de l’évaluation future du programme. Le résultat escompté de la SGR est la détermination des forces et des faiblesses dans la prestation du programme et l’établissement de priorités et d’engagements envers l’amélioration de la prestation des services du SGCVA. La mise en œuvre de la SGR répondra à la nouvelle politique en matière d’évaluation.
Même si l’intention de la SGR vise l’établissement de rapports et la gestion interne du rendement, elle doit être reliée au processus externe d’établissement de rapports sur le rendement de la structure de gestion des ressources et des résultats (SGRR) et le cadre de gestion du rendement (CGR) de la GCC.

Activités à ce jour :
Actuellement, le MPO et la GCC examinent l’architecture des activités de programme (AAP), la SGRR et le CGR de la GCC utilisés pour l’établissement de rapports sur le rendement à l’externe des programmes aux membres du Parlement et aux Canadiens dans le cadre du rapport ministériel sur le rendement. La mise en œuvre de la nouvelle AAP, de la SGRR et du CGR est prévue au cours de l’exercice financier 2011-2012. L’AAP, la SGRR et le CGR sont à l’étape finale d’approbation. 

Prochaines étapes :
La GCC élaborera et approuvera une stratégie de mesure du rendement (SMR) du SGCVA pour mesurer la qualité de la prestation des services du SGCVA.

La GCC mettra en œuvre la SGR du SGCVA et commencera à utiliser les renseignements sur le rendement dans la gestion de son programme.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


Décembre 2010

 

 

Mars 2012

 

 

  • Que les aspects soutien et maintenabilité des nouveaux actifs soient réglés lors de la phase d'acquisition. Il faudrait établir des obligations redditionnelles claires à l’égard des rôles et des responsabilités liés à l'acquisition des nouveaux actifs et s'assurer qu’elles sont bien comprises.

La GCC accepte la recommandation.

Stratégie de la GCC  : 
La stratégie de la GCC est de mettre en place un processus, des outils et de la documentation définissant, documentant formellement et diffusant les renseignements décrivant les éléments de soutien et les considérations de maintenabilité devant être inclus dans la conception et l’acquisition de nouveaux actifs.
Ces processus, outils et documentation seront communiqués efficacement aux propriétaires d’actifs et aux membres de l’équipe de projet d’acquisition.

Activités à ce jour :
La GCC a élaboré et diffusé les documents suivants à utiliser pour répondre aux exigences en matière d’identification :

  • Guide du soutien logistique intégré à l’intention du gestionnaire de projet avec cahier d’estimation des coûts,
  • Modèle de passation de contrat avec les descriptions des éléments de données,
  • Norme sur l’élaboration d’un plan d’entretien,
  • Spécification des produits de données électroniques techniques à livrer, et
  • Manuel de formation technique.

Au sein de la GCC, l’organisation travaille en collaboration constante avec l’équipe de gestion de projet pour encourager l’inclusion des considérations de maintenabilité et les exigences en matière de soutien dans ses plans de projet et les résultats escomptés.

 

Prochaines étapes :
Élaborer des accords formels avec les Centres d’expertise de la Flotte et des Services maritimes pour s’assurer que les coûts associés aux éléments de soutien et aux exigences en matière de maintenabilité soient inclus dans toutes les estimations des projets (y compris les MC).

En collaboration avec les directions de la Flotte et des Grands projets de l’État, élaborer un modèle de responsabilisation et d’imputabilité pour les principaux processus associés aux éléments de soutien et aux questions de maintenabilité pour la prestation du programme de renouvellement de la flotte.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Septembre 2010

 

 

 

Mars 2010

 

 

 

5.0 Bibliographie

Garde côtière canadienne, Rapport d'examen du budget des services votés, 2003-2004 à 2005-2006, 29 septembre 2006.

Ernst & Young, Department of Fisheries and Oceans Audit Readiness Assessment- Phase One Final version, novembre 2007.

Bureau du vérificateur général du Canada, Chapitre 4 – La Gestion de la flotte et des services à la navigation maritime de la Garde côtière – Pêches et Océans Canada, février 2007, ISBN : 978-0-662-44855-6.


1 GCC – Aides à la navigation – Bilan sur LORAN C

2 Source : Système d’information du programme des aides à la navigation (SIPA)