Archivé – Évaluation du programme de mise en valeur des salmonidés


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Numéro de projet 6B105
Rapport final
22 septembre 2009

Table des matières

Acronymes
1.0 Résumé
1.1 Contexte
1.2 Critères d’évaluation – Volet A
1.2.1 Pertinence
1.2.2 Réussites
1.2.3 Rentabilité
1.3 Critères d’évaluation – Volet B
1.4 Recommandations
2.0 Introduction
2.1 Contexte du programme
2.2 Profil de risques
2.3 Fondements de l’évaluation
2.4 Objectifs et portée
2.5 Méthodologie
2.6 Limites
3.0 Constatations : Volet A
3.1 Pertinence
3.2 Réussite
3.2.1 Réussites
3.2.2 Occasions d’amélioration
3.2.3 Résultats non intentionnels
3.3 Rentabilité
3.3.1 Conception et prestation
4.0 Constatations : Volet B
5.0 Recommandations
6.0 Plan d’action de la gestion

Acronymes

AAP – Architecture des activités de programmes
AC – Administration centrale
C. B. – Colombie-Britannique
CGRR – Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats
CT – Conseil du Trésor
DOHMV – Direction des océans, de l'habitat et de la mise en valeur
LEP – Loi sur les espèces en péril
MPO – Ministère des Pêches et des Océans
OHEP – Secteur des océans, de l’habitat et des espèces en péril
PDÉC – Programme du développement économique des collectivités
PMVS – Programme de mise en valeur des salmonidés
PN – Premières nations
PPC – Programme de participation communautaire
RMR – Rapport ministériel sur le rendement
RPP – Rapport sur les plans et les priorités
SCT – Secrétariat du Conseil du Trésor

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1.0 Résumé

1.1 Contexte

Le Programme de mise en valeur des salmonidés (PMVS) a été instauré en 1977 dans le but de rétablir à leurs niveaux historiques les populations de saumon. En 30 ans, le programme axé à l’origine sur la production de saumon s’est développé en un programme à objectif à multiples facettes. Présentement, l’emphase du programme consiste à favoriser l’ensemble de l’écosystème et les retombées socio-économiques réparties en quatre priorités : la production de poisson, le développement des capacités communautaires, l’intendance publique et la restauration de l’habitat.

Le PMVS est engagé dans de nombreuses activités en vertu de son programme du développement économique des collectivités (près de 4 millions de dollars par année) en passant des contrats avec des organismes bénévoles, des bandes autochtones et des organismes communautaires sans but lucratif. En 1997, le Conseil du Trésor a octroyé au MPO le pouvoir exceptionnel de conclure des contrats à fournisseur unique non concurrentiels jusqu’à 1 000 000 $, alors que la Politique limite normalement ces marchés à 100 000 $. Le programme entreprend des contrats de service conformément au pouvoir exceptionnel de conclure des contrats à fournisseur unique non concurrentiels. En 2007, le Conseil du Trésor a reconduit ce pouvoir avec certaines restrictions pour une période de deux ans, en attendant les résultats d’une vérification et d’une évaluation du programme. La présente évaluation répond en partie à cette exigence du Conseil du Trésor et est nécessaire pour permettre au programme de renouveler à long terme ce pouvoir exceptionnel de passation de marchés.

1.2. Critères d’évaluation – Volet A

Le volet A évalue le programme en matière de pertinence, de réussites et de rentabilité.

1.2.1 Pertinence

Le PMVS s’inscrit dans la lignée des priorités du gouvernement du Canada ainsi que du mandat et des objectifs stratégiques du MPO. Le besoin continu pour le programme de mise en valeur des salmonidés (PMVS) a été accentué par le renouvellement récent du Traité sur le saumon du Pacifique (TSP) entre le Canada et les États-Unis, traité selon lequel le Canada s’engage à effectuer certaines activités de mise en valeur du saumon. À l’heure actuelle, le PMVS est le seul programme fédéral qui propose des activités à grande échelle de mise en valeur du saumon. Le besoin pour ce programme est davantage renforcé par la Politique concernant le saumon sauvage du MPO, qui précise les rôles et responsabilités du PMVS en matière de protection du saumon sauvage. Il y a également des signes d’appui du public envers les activités du PMVS dans la région du Pacifique, particulièrement en matière d’intendance de l'habitat, d'éducation et de portée, qui sont importantes afin d’effectuer les changements nécessaires dans la société pour conserver les ressources.

1.2.2 Réussites

Les observations globales montrent que le PMVS a très bien réussi dans de nombreux secteurs. Le PMVS a atteint et parfois surpassé les objectifs en matière de production des écloseries, d’activités de proximité et de partenariats avec les collectivités et de sensibilisation du public par l’entremise d’éducation relativement à la conservation et à la protection de l’habitat des saumons. Cependant, il y a place à l’amélioration en ce qui a trait à la mesure du rendement et de la démonstration des progrès quant au rétablissement de la population de saumons.

1.2.3 Rentabilité

Présentement, le PMVS fait partie de la Direction des océans, de l’habitat et de la mise en valeur (DOHMV) dans la région du Pacifique. Cependant, du point de vue du fonctionnement et du financement, il relève de la Gestion des pêches et de l’aquaculture (GPA) de l’administration centrale. Le PMVS fait rapport de ses activités de mise en valeur du saumon à la GPA, mais les activités liées à la restauration de l’habitat ne sont pas officiellement déclarées au Secteur des océans, de l’habitat et des espèces en péril (OHEP) de l’administration centrale. La contribution du PMVS aux objectifs en matière de pêches et d’aquaculture durables par l’entremise de la GPA est reconnue, tandis que sa contribution aux objectifs visant à obtenir des écosystèmes aquatiques sains et productifs par l’entremise du OHEP ne l’est pas. Dans la région, la DOHMV et la GPA sont sous la responsabilité du même directeur régional.

Un nombre important d’employés du PMVS approche de la retraite. Afin de permettre au Programme de poursuivre ses objectifs et atteindre ses résultats, des efforts devront être déployés pour s’assurer que les connaissances vitales sont transmises au personnel existant et aux nouveaux employés.

Par sa conception, le Programme met l’accent de façon notable sur la production en écloserie et, pour cette raison, une part importante du budget du PMVS est consacrée en permanence à l'entretien et à l'exploitation des installations majeures. Une quantité croissante de fonds est donc nécessaire pour supporter et entretenir les installations vieillissantes, des fonds qui auraient pu être utilisés pour financer d’autres objectifs et activités du programme.

Pendant les années 1990, le PMVS a fait l’objet d’évaluations techniques et d’analyses coûts-avantages pour rationalise les installations ayant un mauvais rendement. La pression du public et des intervenants était telle que toutes les installations sont demeurées ouvertes. Une étude a aussi été menée pour évaluer les installations vieillissantes du PMVS et calculer les coûts nécessaires à leur restauration. Le besoin d’investissements en infrastructures et en matière d’exploitation a limité la capacité du Programme à réassigner ses ressources et à s’adapter à l’évolution des besoins et priorités. Les obligations du gouvernement fédéral et du ministère, les besoins et objectifs changeants, le vieillissement des installations et les nouvelles approches en matière de production de saumons mettent de la pression sur le PMVS pour qu’une évaluation des installations soit effectuée.

1.3 Critères d’évaluation – Volet B

Le volet B évalue si les subventions et les contributions, au lieu du pouvoir exceptionnel de conclusion de contrats à fournisseur unique, constitueraient un mécanisme de prestation plus adéquat et plus efficace.

En 1997, le Conseil du Trésor a octroyé au MPO le pouvoir exceptionnel de conclure des contrats à fournisseur unique non concurrentiels jusqu’à 1 000 000 $. Ce pouvoir exceptionnel a été prolongé de deux ans en 2007. Les demandes subséquentes de renouvellement de ce pouvoir exceptionnel ont été assorties d'une condition par le Conseil du Trésor : la vérification et l’évaluation du PMVS. De plus, cette évaluation devait déterminer si les subventions et contributions constituaient un mécanisme de prestation plus adéquat et efficace.

Un examen a été effectué afin de déterminer si les subventions et contributions seraient une alternative viable pour la prestation du programme.

Au moment de la création du Programme, les priorités sous-jacentes du gouvernement relativement au développement économique ainsi que les réalités sociales et économiques dans les régions éloignées et isolées où se situaient les écloseries rendait la tâche du recrutement d’employés en nombre suffisant difficile pour le MPO.

Étant donné que le PMVS avait pour mandat de faire des activités de mise en valeur directe du saumon (écloseries), des contrats de service ont été conclus avec les Premières Nations et d’autres collectivités pour aider le Programme à remplir son mandat. La prestation de ces services était mieux assurée par l’entremise de contrats à fournisseur unique, ce qui permettait au PMVS de participer directement à l’exploitation des usines, et de s’assurer que les intérêts de la Couronne, des intervenants et des Canadiens étaient protégés.

Les contrats constituent une méthode de financement facile à adapter, rapide et sécuritaire qui permet d'assurer une production de saumon constante. Ils donnent au PMVS une façon de gérer et de surveiller le fournisseur, ce qui permet de respecter des exigences précises en matière de cibles, de dates, d’aliments, de cycles d’espèces, de cueillette de données et de production de rapports. Les subventions et les contributions ne fourniraient pas le même niveau de financement assuré et régulier que les contrats. Les subventions et les contributions sont davantage conçues pour répondre à des besoins sociaux et ne tiendraient pas compte des besoins opérationnels et des réalités de la production de saumon. Par conséquent, les subventions et les contributions ne constitueraient pas une alternative viable comme mécanisme de prestation pour le Programme.

Les limites exceptionnelles du PMVS en matière de conclusion de contrats représentent une méthode de financement adéquate et efficace pour la prestation du Programme, du point de vue de la production de saumon. Elles permettent de conserver les occasions de récupération, de préserver les relations avec les collectivités, d'assurer l'intendance et la responsabilité.

1.4 Recommandations

Volet A

1. Il est recommandé de développer et de mettre en œuvre un plan de relève et de mentorat. Ce plan doit comprendre la méthode de transmission du savoir collectif fondamental au personnel nouveau et existant, en particulier les conseillers communautaires et le personnel scientifique et technique.

2. Il est recommandé que le PMVS complète son modèle logique et sa stratégie de mesure du rendement au moyen d’indicateurs de rendement pertinents et réalistes pour tous les niveaux d’extrants et de résultats (immédiats, intermédiaires et à long terme), afin de révéler la chaîne de résultats du programme. La stratégie devrait inclure un mécanisme visant à communiquer les résultats au Secteur de la gestion des pêches et de l’aquaculture (production de poisson) ainsi qu’au Secteur des océans, de l’habitat et des espèces en péril (restauration de l’habitat) au sein de l’administration centrale.

3. Il est recommandé que le PMVS entreprenne une évaluation de ses installations, en mettant en facteur les répercussions du Traité sur le saumon du Pacifique et la Politique concernant le saumon sauvage sur le PMVS, ainsi que l’estimation des coûts pour la remise en état des installations.

Volet B

4. [Renseignements confidentiels du Cabinet]

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2.0 Introduction

2.1 Contexte du programme

Le Programme de mise en valeur des salmonidés (PMVS) a été instauré en 1977 dans le  but de rétablir à leurs niveaux historiques les populations de saumon et de truites anadromes[1] et, avait comme objectif principal, de doubler les prises de saumon. La mise en place de systèmes d’écloseries et de frayères artificielles, la construction et la remise en état de chenaux de ponte et l’ensemencement des lacs et l’amélioration de l’habitat du poisson d'eau douce en Colombie-Britannique et au Yukon sont autant d’activités qui ont permis d’atteindre cet objectif. Le PMVS avait également plusieurs objectifs sociaux secondaires comme l’accroissement du revenu national, l’emploi et le développement régional, l’amélioration du bien-être des peuples autochtones, ainsi que l’amélioration et la préservation des ressources de salmonidés et de leur environnement.

En 30 ans, le programme axé à l’origine sur la production de saumon s’est développé en un programme à objectif à multiples facettes qui satisfait aux priorités du gouvernement du Canada et aux objectifs stratégiques de Pêches et Océans Canada (MPO). En conséquence, bien que le PMVS soit à l’origine d’un certain nombre d’activités, il a graduellement élargi son rôle pour fournir des renseignements aux programmes de gestion des pêches et d’évaluation des stocks, pour améliorer la gestion des stocks de saumon du Pacifique et pour appuyer des négociations et des exigences de traités internationaux, notamment le Traité sur le saumon du Pacifique (TSP).

Étant donné les milliers de stocks largement répartis dans l’ensemble de la Colombie-Britannique, l’ampleur de la conservation et de la mise en valeur des salmonidés dépend de la collaboration entre le MPO, les Premières nations, les organismes sans but lucratif, les groupes communautaires et les nombreux autres intervenants. À la suite de consultations approfondies auprès du public et des intervenants en 2000, le personnel du MPO a réorganisé les priorités initiales en quatre objectifs de programme au cours de l’évaluation.

  • Production de poisson
  • Développement des capacités communautaires
  • Intendance publique
  • Restauration de l’habitat

Grandes installations de mise en valeur du poisson du MPO (15,3 M$ par année) :

Les grandes installations de mise en valeur du poisson visaient le rétablissement des stocks et la reconstitution des stocks épuisés, tout en offrant des possibilités de pêche et des avantages connexes dans le cadre d'un plan de gestion intégrée des pêches. Le PMVS compte 23 grandes installations de mise en valeur du poisson, dont vingt-deux sont détenues et exploitées par le MPO. L’écloserie du ruisseau Pallant dans les îles de la Reine-Charlotte, qui appartient au MPO, a été cofinancée par le PMVS et la Stratégie des pêches autochtones et est exploitée par la Société tribale des Haidas.

  • Programme de participation communautaire (PPC) (6,5 M$ par année) :
    Le PPC se compose de deux volets; d’une part le Programme de développement économique des collectivités (PDEC) au budget annuel approximatif de 3,5 millions de dollars et qui compte 21 projets d’écloseries exploitées sous contrats et, d’autre part, le Programme de participation publique (PPP) qui reçoit 3 millions de dollars pour l’éducation, la sensibilisation, les activités des gardiens des cours d’eau et de petites écloseries tenues par des bénévoles et qui finance environ 350 projets.

  • Restauration de l’habitat (2,7 M$ par année) :
    Cet élément met l’accent sur l’habitat, sur la restauration, ainsi que sur le soutien inhérent à la planification intégrée des bassins hydrologiques et aux partenariats en matière d’habitat. Il mise sur un financement des secteurs privé et bénévole variant entre trois et quatre millions de dollars par année.

  • Coordination, évaluation et direction du programme (1,2 M$ par année) :
    Cet élément assure la planification, la coordination et le soutien technique, ainsi que la direction des autres éléments du programme.

Il faut insister sur le fait que la production de poisson demeure le principal objectif du PMVS et celui auquel on consacre le plus de ressources (19,3 M$ sur 25,7 M$) et d’activités, qu’il s’agisse de grandes écloseries du MPO ou de petites écloseries exploitées par les Premières nations et les groupes communautaires en vertu du Programme de développement économique des collectivités.

En 2008, le PMVS a lancé une stratégie quinquennale de revitalisation en vue de moderniser et de renouveler le programme. Cependant, au moment de l’évaluation, comme la stratégie de revitalisation du PMVS était toujours en cours d’élaboration, il était trop tôt pour intégrer ces résultats dans l’analyse.

2.2 Profil de risques

En 2007, on a développé un profil de risques du programme[2] . Sept risques ont été cernés et classés de modéré à extrême.

Risque Niveau Événement à risque
1. Harmonisation du financement à l’exécution du programme Extrême Il se peut que les engagements et les exigences d’exécution du PMVS excèdent le financement.
2. Infrastructure Élevé Il se peut que la détérioration de l’infrastructure empêche le programme de protéger ses biens.
3. Connaissances Élevé Il se peut que la perte de connaissances essentielles liées au PMVS soit telle que l’efficacité du programme tombe sous des niveaux acceptables.
4. Efficacité du programme Élevé Il se peut que le PMVS soit incapable faire preuve de rendement.
5. Structure de gouvernance Élevé Il se peut que l’état actuel de la mise en œuvre de la structure de gouvernance fasse rater des occasions de répondre stratégiquement aux priorités régionales et de mettre le programme en œuvre de manière cohérente.
6. Gestion de l’information Modéré Il se peut que des informations se perdent et que la recherche documentaire soit inefficace.
7. Partenaires Modéré Il se peut que le PMVS perde du financement de ses principaux partenaires et clients.

2.3 Fondements de l’évaluation

Le PMVS utilise son pouvoir de passation de marchés à fournisseur unique pour obtenir des services auprès d’organismes bénévoles, de bandes autochtones et d’organismes communautaires sans but lucratif. En vertu de la directive sur les marchés du Conseil du Trésor, les ministères doivent obtenir l’approbation du Conseil du Trésor pour passer des marchés au-delà de certains seuils financiers. En 1997, le Conseil du Trésor a octroyé au MPO le pouvoir exceptionnel de conclure des contrats à fournisseur unique non concurrentiels jusqu’à 1 000 000 $ (plutôt que 100 000 $), pour une période de dix ans. 

En 2007, ce pouvoir a été reconduit pour deux autres années. Le MPO a dû soumettre le programme à une vérification et à une évaluation. L’évaluation portait également sur l’utilisation du pouvoir de passation de marchés à fournisseur unique comparativement aux subventions et contributions. La présente évaluation répond à cette exigence et est nécessaire pour permettre au programme de renouveler à long terme ce pouvoir exceptionnel de passation de marchés.

2.4 Objectifs et portée

Le volet A de la présente évaluation avait pour objectifs d’examiner la pertinence continue du PMVS, de déterminer s’il avait réussi à atteindre les objectifs et d’évaluer la mesure dans laquelle il avait été rentable. Le volet B avait pour but de déterminer si les subventions et contributions étaient des outils plus appropriés et efficaces que le pouvoir actuel de passation de marchés à fournisseur unique du Ministère pour mener à bien certaines activités du PMVS. L’évaluation a couvert les exercices 2002-2003 à 2007-2008 (25,7 M$ par année).

2.5 Méthodologie

Pour les besoins de l’évaluation, on a eu recours à des sources de données multiples, y compris :

Analyse documentaire: l’évaluation a inclut un examen de divers documents gouvernementaux et ministériels, rapports (RMR, RPP), analyses économiques, documents sur le contexte et sur la mesure du rendement du programme, dossiers de consultation publique, plans et cadres stratégiques, dossiers administratifs, dossiers financiers et vérifications et évaluations antérieures. Des articles scientifiques et économiques sur la mise en valeur du saumon ont également été consultés.

Entrevues : au total, 70 entrevues ont été menées en personne et par téléphone auprès d’informateurs clés composés de sept fonctionnaires du MPO à l’administration centrale, de 29 membres du personnel régional et de l’administration centrale de la région du Pacifique et de 34 intervenants, dont sept représentants des Premières nations.

Visites des lieux : au total, cinq installations du PMVS ont été visitées, dont quatre écloseries visées par le PDEC et une grande installation dans le district régional du Grand Vancouver. Parmi les quatre installations visées par le PDEC, une était située dans le Lower Mainland, deux sur l’île de Vancouver (dont une exploitée par un organisme autochtone) et la quatrième, près de Kamloops dans le Secteur de l'intérieur de la Colombie-Britannique, tenue par un organisme autochtone.

2.6 Limites

La tenue de la présente évaluation s’est vue imposer deux (2) principales limites. La première portait sur la disponibilité restreinte de l’information sur la gestion axée sur les résultats du PMVS. Le PMVS bénéficie d’unfinancement des activités de base datant d’avant l’adoption des lignes directrices du Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) du SCT. Le programme n’était donc pas tenu de produire un CGRR. En raison de l’absence d’un tel cadre officiel de mesure du rendement et d’un modèle logique, on a développé pour le programme une chaîne de résultats au moyen de l’information sur le rendement fondée sur la Structure de gestion, des ressources et des résultats du MPO (2007-2008) et sur les publications ministérielles du MPO (c.-à-d. les rapports sur les plans et priorités et les rapports ministériels sur le rendement entre 2002-2003 et 2007-2008). Ces indicateurs de rendement n’ont pas fourni suffisamment de preuves pour démontrer que les résultats du programme avaient été atteints. On a dû accorder une plus grande confiance à d’autres sources de données.

Deuxièmement, étant donné le peu de temps et de ressources disponibles pour entreprendre la présente évaluation, seul un petit échantillonnage des installations actuellement en exploitation a été pris en considération. Seulement une des 23 grandes installations a fait l’objet d’une visite, et ce, malgré le fait que près de 60 % du budget du PMVS sont consacrés aux grandes installations. De plus, aucune installation du nord de la Colombie-Britannique n’a été visitée.

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3.0 Constatations : Volet A

3.1 Pertinence

Principales constatations :

  • Le PMVS concorde avec les priorités du gouvernement du Canada, ainsi qu’avec le mandat et les résultats stratégiques du MPO.
  • Le public semble appuyer les activités du PMVS dans la région du Pacifique.
  • Le Traité sur le saumon du Pacifique (TSP) entre le Canada et les États-Unis vient d’être renouvelé et prévoit des engagements en matière de mise en valeur du saumon du Pacifique; la Politique concernant le saumon sauvage du MPO énonce clairement les rôles et responsabilités du PMVS en matière de conservation du saumon sauvage, met en lumière la nécessité continue du Programme de mise en valeur des salmonidés (PMVS) à titre de programme unique offrant des activités de mise en valeur des salmonidés à grande échelle à l’appui des engagements du gouvernement fédéral et du Ministère.

Au moment de l’évaluation, tout portait à croire qu’il y avait une harmonisation croissante entre le PMVS et les priorités du gouvernement du Canada, y compris un appui à l’égard des industries traditionnelles comme la pêche, la protection des terres et de l’eau et l’amélioration de la vie des peuples autochtones du Canada. En outre, en avril 2009, le PMVS a reçu du financement dans le cadre de la stratégie nationale de stimulation économique du gouvernement du Canada annoncée dans le budget de 2009. Le PMVS sera financé en vertu de l'Initiative de modernisation des laboratoires fédéraux pour remettre ses écloseries en état (2,6 M$) et pour rénover l’infrastructure afin d’améliorer les systèmes d’alimentation en eau et de distribution (5,47 M$).

Il existe des liens entre le PMVS et le mandat et les priorités stratégiques du MPO. Dans la structure de l’architecture des activités de programmes (AAP) de 2007 du MPO, le PMVS s’inscrit dans le cadre de la Gestion des pêches et, à ce titre, contribue principalement au résultat stratégique intitulé des pêches et une aquaculture durables. L’objectif de production de poisson, qui représente 75 % du budget total du PMVS, appuie l’activité de gestion des pêches de l’AAP. Le PMVS fait également partie intégrante des plans stratégiques du MPO (2000-2005, 2005-2010), des stratégies de développement durable (2001-2003, 2005-2006, 2007-2009) et des RPP du MPO (2005-2006, 2006-2007, 2007-2008).

Les trois autres objectifs du PMVS, soit la restauration de l’habitat, le développement des capacités communautaires et l’intendance publique, qui représentent 25 % du budget du PMVS, peuvent également être liés à un résultat stratégique de l’APP, soit celui des écosystèmes aquatiques sains et productifs, bien qu’ils ne soient pas nommément formulés comme tels.

La nécessité continue du PMVS peut être mise en évidence par le renouvellement du Traité sur le saumon du Pacifique (TSP) entre le Canada et les États-Unis en 2008. En vigueur de 2009 à 2018, le traité veille à la conservation et au partage de la pêche du saumon du Pacifique et engage les deux parties à planifier et à coordonner soigneusement un programme conjoint de mise en valeur des cours d’eau transfrontaliers. Le traité soumet également le Canada et les États-Unis à certains principes, notamment la mise en œuvre d’un programme de mise en valeur en conformité avec la protection des stocks existants de saumon sauvage et de l’habitat dont ils dépendent, ainsi que de l’utilisation d’une panoplie de méthodes d’accroissement de la production. Ce traité et ses principes ont d’importantes répercussions sur le MPO, en particulier sur ses activités de mise en valeur du saumon pour lesquelles le PMVS est l’unique instrument permettant au Canada de respecter ses engagements.    

La Politique du MPO concernant le saumon sauvage en vigueur depuis 2005 fait ressortir davantage la nécessité du PMVS. Cette politique décrit de quelle manière le MPO s’acquittera de ses responsabilités en matière de conservation du saumon sauvage du Pacifique. Elle adopte unbut général pour la politique sur le saumon sauvage, cerne les principes fondamentaux qui guident la prise de décisions en matière de gestion de la ressource, établit des objectifs et des stratégies pour atteindre le but et définit les rôles et responsabilités du PMVS à l’égard de la mise en valeur et d’autres activités.

Le personnel du programme a relevé que le PMVS devait être dynamisé et recentré de manière à mieux réagir au contexte actuel des ressources de salmonidés et à la diminution continue des stocks de saumon sur la côte du Pacifique. Pour ce faire, il faudrait harmoniser le PMVS à la Politique concernant le saumon sauvage. L’approche à préconiser pour ce faire serait d’aligner le PMVS sur la Politique concernant le saumon sauvage. D’autres initiatives, comme la Vision de la pêche récréative et la Loi sur les espèces en péril(LEP), les changements climatiques et la planification intégrée dans la Loi sur les océans pourraient également avoir des répercussions sur le PMVS.

Le public semble appuyer le PMVS dans ses efforts visant à mettre l’accent sur la gérance environnementale par des groupes bénévoles, la protection et la restauration de l’habitat, l’éducation et le développement des collectivités éloignées grâce aux retombées économiques produites par les écloseries. La majorité des informateurs externes estiment que le recours à des mécanismes sociaux, tels l’intendance, l’éducation et la sensibilisation, est important pour concrétiser les ajustements sociétaux en matière de conservation de la ressource. Par ailleurs, on considère que la mise en valeur réalisée par le biais de moyens écologiques, comme la restauration de l’habitat, est une mesure plus responsable de maintien de la ressource. Il semble que l’appui du public à l’égard du PMVS ne soit pas uniforme dans l’ensemble de la province. Dans les régions côtières, où l’industrie de la pêche commerciale et récréative est importante, la sensibilisation au PMVS est élevée, contrairement aux régions intérieures de la province où le programme jouit d’une moins grande visibilité.   

Il semble que l’appui du public à l’égard des activités primaires des installations de mise en valeur du poisson du PMVS ne soit pas aussi solide. Les résultats de la consultation publique de 2002 semblent reconnaître l’importance du maintien du saumon sauvage (c.-à-d. le maintien de populations de saumon à la diversité génétique capables de se reconstituer), mais laissent entendre que le maintien des pêches au moyen d’écloseries pose un risque pour le saumon sauvage. La consultation révèle qu’on préfère les plus petites installations aux grandes installations et qu’on estime que les écloseries devraient servir de mesure temporaire lorsqu’une montaison de saumon est menacée d’extinction et jusqu’à ce qu’elle soit sécurisée et viable à nouveau. Il est à noter que les dernières consultations (en 2000) menées dans le cadre du PMVS ont été entreprises simultanément avec les consultations sur l’ébauche de la Politique concernant le saumon sauvage et qu’elles peuvent avoir influé sur la compréhension du public et donné lieu à un appui pour la mise en valeur à des fins de conservation plutôt qu’à des fins de pêche.

On relève que les activités du PMVS en matière de restauration de l’habitat, de développement des capacités communautaires et d’intendance publique partagent des objectifs de même nature avec d’autres programmes et accords de contributions du MPO. Cependant, leurs activités se complètent plutôt que de se chevaucher. (Voir le graphique 1 à la page suivante.) 

Ces programmes et leurs bénéficiaires ne partagent pas les mêmes activités ni les mêmes critères de sélection de projets qui diffèrent d’un programme à un autre. Le PMVS et le Programme d’intendance de l’habitat (PIH) par exemple, partagent des objectifs globaux semblables, mais ont des critères différents. Les projets du PMVS visent des activités de mise en valeur du saumon, notamment des projets de restauration de l’habitat, de développement des capacités communautaires, d’intendance publique et de production de poisson.

Les projets du PIH, pour leur part, ne portent que les espèces visées par la Loi sur les espèces en péril (LEP) et ne financent que des projets de restauration de l’habitat, de développement des capacités communautaires et d’intendance publique liés à ces espèces. (Les critères de sélection de projets pour les programmes et bénéficiaires énumérés dans le graphique 1 n’ont pas fait l’objet d’une étude approfondie aux fins de l’évaluation du PMVS.)

Il est à noter que parmi les quatre activités du PMVS, la production de poisson est unique. Le PMVS est le seul programme fédéral qui prévoit des activités de mise en valeur du saumon à grande échelle et c’est cette activité qui servirait à appuyer les objectifs, les principes et les engagements du MPO en vertu du Traité sur le saumon du Pacifique.

Caractère unique des activités du PMVS : Production de poisson

Caractère unique des activités du PMVS : Production de poisson

Graphique 1
(cliquez sur l'image pour l'élargier)

3.2 Réussite

Principales constatations :

  • Le PMVS a réussi à atteindre ses objectifs de production en écloseries, d’approche et d’éducation communautaires et de sensibilisation du public à la conservation et à la protection de l’habitat du saumon.
  • Le PMVS a des occasions d’améliorer ses processus de mesure du rendement et de compte rendu des progrès en vue de rétablir les populations de saumon.

3.2.1 Réussites

Le financement du PMVS étant basé sur les services votés, ce programme n’a pas eu à développer de CGRR, de modèle logique ni de stratégie de mesure du rendement qui auraient permis d’obtenir des données pertinentes axées sur les résultats. L’absence d’un cadre officiel de mesure du rendement et d’un modèle logique a obligé l’équipe d’évaluation à développer une chaîne de résultats du programme à partir de l’information de haut niveau sur le rendement tirée de la Structure de gestion, des ressources et des résultats du MPO (2007-2008) et des publications ministérielles du MPO (RPP et RMR de 2002-2003 à 2007-2008). Étant donné que les indicateurs de rendement diffèrent d’une année à l’autre, il a fallu mettre davantage l’accent sur les points de vue des 70 informateurs.

Avant et pendant la présente évaluation, le PMVS a entrepris, dans le cadre de son processus de revitalisation, de développer un modèle logique et un cadre de mesure du rendement axés sur les résultats. Ce processus a contribué à aider le PMVS à cerner, à délimiter et à comprendre ses rôles et responsabilités ainsi que ceux de ses partenaires, les secteurs des Sciences et de la Gestion des pêches et de l’aquaculture (GPA) du MPO.

Les efforts déployés pour mesurer les retours du saumon ont diminué au fil des ans en raison des réductions du financement des activités de surveillance et de suivi, réduisant par le fait même la capacité de déterminer la réussite du PMVS à reconstituer les populations de saumon.

Sensibilisation du public, approche communautaire, partenariat, éducation et restauration de l’habitat

On considère la sensibilisation du public, l’approche communautaire, le partenariat, et l’éducation comme les activités les plus fructueuses du PMVS. Le PMVS a réussi, grâce à ses efforts de collaboration et de reconnaissance des bénévoles, à faire de 10 000 bénévoles réguliers des membres à temps plein de nombreuses organisations (gardiens des cours d’eau, sociétés d’habitat, etc.). Ces bénévoles participent à des activités prépondérantes en matière de conservation du saumon, de sensibilisation et d’intendance. Quelque 10 000 à 20 000 autres bénévoles occasionnels apportent une contribution régulière en appuyant les activités de ces autres organismes. Des intervenants ont relevé que ces bénévoles dévoués semblent moins touchés par l’épuisement (burn-out) que les bénévoles impliqués dans d’autres initiatives caritatives. Toutefois, le recours accru aux bénévoles en raison des pressions économiques et de la réduction des budgets de programme risque de nuire à la viabilité d’un tel niveau d’engagement. 

Les répondants ont mentionné qu’il est possible que le PMVS soit devenu « victime de son propre succès », en particulier en raison de certaines activités éducatives qui ont accru la sensibilisation du public, en donnant pratiquement au saumon un statut d’icône. La sensibilisation du public et la sensibilité que les Britanno-colombiens ont attribuée au saumon ont rendu difficile la gestion du PMVS en vue d’une prise de décision éclairée, telle la rationalisation de l’utilisation des installations. 

La majorité des répondants internes et externes conviennent que le PMVS réussit à concrétiser la restauration de l’habitat par l’entremise de projets de partenariats communautaires. Les organismes environnementaux non gouvernementaux sont d’avis que le PMVS atteint les objectifs d’engagement communautaire grâce aux nombreuses écoles et écloseries en cause (PDEC et PPP).  

Il est à noter que les réussites du PMVS sont reconnues à l’extérieur du Canada. L’état de Washington a entrepris de répéter le modèle éducatif du PMVS.

Production, activités et cibles

Les parties en cause dans la production en écloserie ou dans le processus de production de rapport conviennent que les objectifs d’extrants prescrits par le PMVS ont été atteints. Seules quelques circonstances hors de leur contrôle, tels une météo défavorable, des pannes de courant, des problèmes techniques avec le matériel d’écloserie ou un stock insuffisant de reproducteurs, les ont empêchés d’atteindre les objectifs. 

Bien que les objectifs de production aient été atteints, les répondants ont mentionné que ces installations n’étaient pas utilisées à leur pleine capacité pour un certain nombre de raisons, y compris une insuffisance de ressources financières pour un approvisionnement adéquat en aliments piscicoles, des installations d’écloserie nécessitant des réparations ou des mises à niveau, des stocks de reproducteurs insuffisants et un manque de personnel. Ces problèmes ont touché les grandes écloseries, mais plus particulièrement les installations du PDEC.

L’exploitation des écloseries s’est également avérée fructueuse. La majorité des répondants, principalement les clients externes, estiment que le PMVS atteint ses objectifs.

Le PMVS recueille et fournit des données sur les quantités réelles d’alevins produits par les écloseries (les grandes et celles du PDEC). Pour sa part, le PMVS a réussi à libérer des alevins dans les cours d’eau. Les intervenants conviennent que les grandes installations et les écloseries visées par le PDEC atteignent généralement leurs objectifs de production.

Rétablissement des populations de saumon

Les répondants au sein du MPO sont d’avis que, malgré qu’il n’ait pas atteint son objectif initial qui consistait à doubler les prises de saumon, le PMVS a réussi à rétablir les populations de saumon en fonction d’objectifs liés à l’écologie. On estime que le PMVS a servi les pêches autochtones et sportives en favorisant la viabilité de la population de saumon. Des informateurs externes, toutefois, ont des opinions partagées à ce sujet. Certains estiment que la raréfaction des ressources a entraîné une réduction de la production de saumon mis en valeur nécessaire pour pallier la diminution des stocks. D’autres croient que d’autres variables, comme les changements dans le régime marin, les changements climatiques et les pressions accrues exercées sur l’utilisation du sol dans les bassins hydrologiques, sont à l’origine des difficultés éprouvées par le PMVS et les autres à rétablir le stock de saumon.

L’objectif du PMVS qui consistait à donner aux pêcheurs récréatifs la possibilité de pêcher a été atteint grâce à différents facteurs, notamment les changements dans la proportion de la population d’espèces de salmonidés privilégiée par les pêcheurs récréatifs. Les occasions de pêche semblent davantage axées sur la pêche récréative que sur la pêche commerciale. 

3.2.2 Occasions d’amélioration

Nombre d’installations et mesure du rendement

La majorité des répondants estiment qu’il y a trop peu d’écloseries et de chenaux de ponte pour que les objectifs du PMVS soient atteignables. Ce point de vue est principalement celui des intervenants et clients externes, et non celui du personnel du MPO. Jusqu’au début des années 1990, on a régulièrement entrepris des études de rentabilisation pour évaluer l’efficacité de ces installations et formulé des recommandations en vue de fermer celles qui n’étaient pas rentables. Des informateurs clés internes croient qu’un solide appui du public et que l’influence politique exercée par divers milieux ont grandement contribué à empêcher le PMVS de fermer des installations sélectives.   

Cependant, sans la mise en œuvre d’un cadre rigoureux de mesure du rendement, il sera difficile de départager les installations qui sont efficaces de celles qui ne le sont pas. Le PMVS doit également veiller à ce que les moyens nécessaires pour mesurer l’efficience et l’efficacité des écloseries soient fournis, notamment pour la surveillance et le suivi des activités.

Progrès réalisés en vue de rétablir les populations de saumon

Les répondants ont des opinions partagées quant à la réussite du PMVS à l’égard de son approche pour répondre aux différentes attentes des intervenants et pour aborder le changement d’orientation des objectifs du programme, passant de la production à la mise en valeur du saumon axée sur la conservation. Leurs opinions divergent également quant à savoir si le PMVS a utilisé les bonnes approches pour rétablir la population de saumon.

Toutes les sources (les informateurs clés et l’analyse documentaire) ont soulevé une autre préoccupation peut-être plus importante : la production de saumon mis en valeur a-t-elle une incidence négative sur le saumon sauvage? Plusieurs risques ont été cernés, le plus éminent étant la surpêche de saumon sauvage dans une pêche de stocks mélangés incluant des montaisons mises en valeur et des interactions génétiques. Ces risques sont jugés suffisamment importants pour que l’on adopte une approche préventive en matière de développement et de gestion des écloseries en l’absence de recherches en cours suffisantes[3].

Un certain nombre de répondants ont mentionné que le MPO manquait d’information et de données crédibles pour déterminer convenablement si les stocks étaient ou non rétablis. Le processus de mesure du rendement du PMVS était à l’origine axé sur les extrants du programme et orienté par des données sur les populations de saumon fournissant de l’information sur le cycle de vie. Il y a moins d’indicateurs ou de mesures disponibles pour déterminer si le PMVS fait véritablement des progrès, étant donné que les activités du MPO pour surveiller les retours du saumon ont été réduites en raison des restrictions budgétaires. Le PMVS collabore avec d’autres secteurs du MPO afin de mieux adapter les rôles, les relations et les responsabilités à cet égard. Cela est particulièrement vrai lorsqu’il s’agit de collaborer avec la Gestion des pêches et de l’aquaculture (GPA) pour planifier et gérer la pêche et avec les Sciences pour l’évaluation des stocks, les changements du régime marin, les changements climatiques et d’autres variables environnementales en vue de planifier, de développer et d’intégrer ces informations que le PMVS ne peut recueillir à lui seul.  

On a également soulevé des préoccupations au sujet des installations visées par le PDEC, en particulier l’insuffisance du soutien consultatif technique (de biologistes et d’ingénieurs) requis pour régler des problèmes tels le diagnostic et le traitement de maladies des poissons et pour résoudre des problèmes d’équipement sur place, afin d’assurer de meilleurs taux critiques de survie dans les écloseries.

Quelques informateurs clés ont préconisé la nécessité de soumettre les projets à des évaluations, étant donné que les extrants/résultats du PMVS sont fondés sur des projections touchées par une surveillance réduite. Il est à noter que la surveillance et l’évaluation des stocks, principalement une responsabilité du secteur des Sciences, ont été réduites ou abolies au fil des ans, ce qui a laissé au PMVS le soin, dans le meilleur des cas, d’évaluer la réussite des activités de mise en valeur (soit la production en écloserie et le rétablissement des ressources).

Enfin, certains répondants estiment que le PMVS et le MPO n’ont pas déployé suffisamment d’efforts pour contrer les effets de l’utilisation des terres à des fins industrielles/récréatives sur le rétablissement du saumon et pour remédier aux dommages croissants à l’habitat, même si l’utilisation des terres est une responsabilité provinciale.

3.2.3 Résultats non intentionnels

Le virage d’une approche présumant que le poisson produit en écloserie ne ferait qu’ajouter à la production globale et pallier les réductions de stocks de saumon causées par des facteurs humains et autres vers une approche centrée sur la conservation, la viabilité et l’intégrité des populations de saumon constitue un résultat à long terme non intentionnel.

Le PMVS a réussi à obtenir le soutien du public pour la protection, l’intendance et le rétablissement du saumon et de son habitat. Tout porte à croire que le PMVS est considéré comme un programme de démonstration pour le gouvernement fédéral dans la région du Pacifique. On mentionne qu’en raison du succès qu’a connu le PMVS avec son approche d’exécution du programme axée sur la base, la collectivité et les bénévoles s’identifient totalement au PMVS, comme s’il s’agissait d’une entité autonome et non d’un élément du MPO.

3.3 Rentabilité

Principales constatations :

  • Le PMVS relève de façon fonctionnelle de la Gestion des pêches et de l’aquaculture (GPA) et est financé par celle-ci. Les activités de mise en valeur du saumon sont rapportées à la GPA, mais les activités liées à l’habitat et leurs résultats ne sont pas rapportées au Secteur des océans, de l’habitat et des espèces en péril (OHEP).
  • Un nombre important d’employés du PMVS approche de la retraite. Des efforts devront être déployés pour s’assurer que les connaissances capitales pour la réussite du programme ne se perdent pas.
  • La conception du programme et la production en écloserie font en sorte qu’une quantité croissante de fonds est donc nécessaire pour supporter et entretenir les installations vieillissantes, des fonds qui auraient pu être utilisés pour financer d’autres objectifs et activités du programme.
  • Les obligations du gouvernement fédéral et du MPO, les besoins et objectifs changeants, le vieillissement des installations et les nouvelles approches en matière de production de saumon mettent de la pression sur le PMVS pour qu’une évaluation des installations soit effectuée.

3.3.1 Conception et prestation

Depuis 2000, le modèle d’administration régionale du MPO a donné lieu à une décentralisation des services du Ministère en cinq zones géographiques couvrant la Colombie-Britannique et le Yukon. Pour les activités d’orientation communautaire du PMVS (c.-à-d. le développement des capacités communautaires, la restauration et l’intendance de l’habitat), certain estime que le modèle a bien fonctionné, en ce sens qu’il a permis une meilleure intégration des différents objectifs du programme, comme la production de poisson et l’habitat du poisson. Cependant, il est possible que ce modèle ait fait obstacle à la capacité du PMVS à harmoniser, à coordonner et à optimiser ses activités et certains croient qu’il a empêché le programme de recourir à des normes cohérentes, de partager des biens physiques et de l’équipement et de coordonner des extrants qui ont pu affecter les grandes écloseries. Bien que certains jugent nécessaire de modifier ou d’améliorer l’approche de conception et d’exécution, d’autres estiment que le PMVS continue d’être efficace.

Certains jugent désuets les objectifs du PMVS fixés il y a 30 ans, nommément la production de poisson en vue de doubler les prises de saumon, et on laisse entendre que le modèle de financement ne reflète peut-être pas les objectifs actuels du PMVS en matière de production de poisson axée sur la conservation, de développement des capacités communautaires, d’intendance publique et de conservation de l’habitat, pas plus qu’ils ne s’y harmonisent.

Le PMVS fait actuellement partie de la Direction des océans, de l'habitat et de la mise en valeur (OHMV) dans la région du Pacifique, mais relève sur le plan fonctionnel de la Gestion des pêches et de l’aquaculture (GPA) à l’administration centrale. Le PMVS déclare ses activités de mise en valeur du saumon à la GPA, mais ses activités liées à la restauration de l’habitat ne sont pas officiellement déclarées au Secteur des océans, de l’habitat et des espèces en péril (OHEP) à l’administration centrale. Dans la région, la OHMV et la GPA relèvent du même directeur régional.

Depuis le début, le PMVS fait partie du secteur de la gestion des pêches à l’AC et, jusqu’à sa fusion avec la OHMV au milieu des années 1990, il relevait de la GPA régionale. Cette situation a permis au PMVS d’établir de meilleurs liens avec le programme de l’habitat au sein de la région, tout en demeurant une partie intégrante de l’objectif de la GPA. Le PMVS, tout en ne contribuant officiellement qu’à la GPA (objectif de pêches et d’aquaculture durables), contribue également à l’Habitat (objectifs d’écosystèmes aquatiques sains et productifs) et devrait être révélé comme tel. À l’échelle régionale, ce lien est reconnu par le biais d’une structure hiérarchique, mais il reste tout de même à établir des liens intersectoriels solides entre la GPA, les Sciences et la OHMV, conformément aux objectifs du PMVS.

Rôle des grandes écloseries

Les grandes écloseries visées par le PMVS sont financées et exploitées par le MPO, à l’exception de l’écloserie du ruisseau Pallant dans les îles de la Reine-Charlotte qui appartient au MPO, a été cofinancée par le PMVS et la Stratégie des pêches autochtones et est exploitée par la Société tribale des Haidas. Il en coûte 15,3 millions de dollars par année pour exploiter les installations ou environ 60 % du budget du PMVS, soit le plus important poste budgétaire du PMVS. Les grandes écloseries étant au fil des ans de plus en plus dans la mire du public, elles se doivent plus que jamais d’être rentables en plus d’être productives.

L’efficacité des activités des écloseries dépend des différents besoins régionaux en matière de production du saumon. Des différences sociétales et économiques entre les secteurs géographiques de la Colombie-Britannique sont à l’origine de la réorientation des priorités des zones. Dans les milieux urbains de la côte Sud en croissance rapide, les priorités sont axées sur la conservation en vue de maintenir et de rétablir des espèces en péril ou de protéger l’habitat du saumon et appuyer une pêche récréative féconde. Dans les régions intérieures, le cycle de vie du saumon étant plus fragile, avec des taux de survie inférieurs et des populations de saumon moins importantes, on vise la surveillance et l’évaluation de la santé et de la vigueur des populations de saumon en général.

Dans le Nord, les pêches commerciales et récréatives ont une plus grande valeur et sont soumises à des pressions en vue d’une production de saumon à grande échelle, sans compter qu’il faut tenir compte de la pêche de stocks mélangés qui pose un risque potentiel au saumon sauvage.  

Ces besoins zonaux divergents se répercutent sur l’efficacité des grandes installations, puisqu’ils influent sur les types de saumon produits. Tous les types ne sont pas produits aussi facilement biologiquement et économiquement ni ne sont produits de la même manière.

La reconstitution d’un stock et l’action réciproque entre le saumon sauvage et le saumon mis en valeur ont des répercussions sur le contexte opérationnel des grandes écloseries. Les nouvelles politiques, comme la Politique concernant le saumon sauvage, et les nouvelles lois, comme la Loi sur les espèces en péril, ont modifié fondamentalement la nature de la mise en valeur des salmonidés. Un débat scientifique fondamental demeure au sujet de l’impact génétique du saumon produit en écloserie sur les populations de saumon sauvage. On a laissé entendre que le PMVS est rentable pour produire du saumon dans de grandes installations. Cependant, tout nouveau rôle de « production de poisson axée sur la conservation » imputé aux grandes écloseries devrait tenir compte de la Politique concernant le saumon sauvage et des obligations du Canada en vertu du Traité sur le saumon du Pacifique. Cet accord entre le Canada et les États-Unis comporte une clause importante au sujet de la production d’un grand nombre de saumon en vue de maintenir les stocks indicateurs et d’accroître la prospérité économique.

Le passage graduel du PMVS de l’exploitation des écloseries à la production de saumon axée sur la conservation semble une exception par rapport aux autres pays producteurs de saumon. D’autres pays comme la Russie, le Japon et les États-Unis (principalement l’Alaska) concentrent les activités de leurs écloseries de mise en valeur du saumon sur la production d’espèces de saumon principalement à des fins de pêche pour l’industrie de la pêche et qui sont plus faciles à élever en écloserie, ce qui permet d’en produire une plus grande quantité. L’objectif du PMVS qui consiste à réorienter le rôle des écloseries vers une production de poisson plus axée sur la conservation, tout comme des programmes dans les états de Washington et de l’Oregon, constitue une approche novatrice en vue de la durabilité de l’environnement.

Certains sont également d’avis que les installations devraient être des solutions temporaires et que la réponse réside dans de meilleures pratiques de gestion et dans la réforme des écloseries. De meilleures pratiques de gestion des pêches pourraient permettre d’utiliser les écloseries que pour une période de temps moyenne (c.-à-d. jusqu’à ce que les montaisons de saumon mis en valeur deviennent autosuffisantes à nouveau), plutôt que sur une base permanente, puisqu’une réforme des écloseries a été jugée nécessaire à la fois par des informateurs clés et dans des rapports techniques pour permettre au MPO de respecter ses obligations en vertu de la Politique concernant le saumon sauvage. D’autres proposent qu’afin d’améliorer la prise de décision, les écloseries visées par le PMVS pourraient servir à des fins scientifiques (c.-à-d. l’évaluation des stocks) et de conservation, plutôt qu’à des fins de production pour l’industrie de la pêche (commerciale et récréative).  

Il pourrait s’avérer difficile pour le PMVS de changer le rôle de certaines écloseries, étant donné qu’elles n’ont pas été construites ni conçues pour la production de poisson axée sur la conservation et qu’une perte de la capacité d’ingénierie du MPO poserait un défi à l’adaptation des installations à ces nouveaux objectifs.

Capacité

En raison des contraintes de financement, certains se sont demandé si les installations fonctionnaient à plein régime ou en deçà de leur capacité. La sous-utilisation des installations nuirait à la rentabilité des écloseries, étant donné que le niveau optimal de production n’est pas atteint. D’autres se demandent si certains objectifs de production ne sont pas fixés trop haut ou si certaines grandes installations ne sont pas surdimensionnées. Certains répondants clés sont d’avis que même si les écloseries sont efficaces pour la production de masse du saumon, les avantages que conférerait l’harmonisation de la mise en valeur du saumon du PMVS aux approches énoncées dans la Politique concernant le saumon sauvage (une approche de mise en valeur plus holistique qui comprend la planification des bassins hydrographiques et des côtes) favoriseraient la viabilité, la diversité et la santé à long terme des populations de saumon.  

Besoins en matière de recherche et d’évaluation des stocks

Les activités d’évaluation et de surveillance, nécessaires pour déterminer et quantifier l’efficacité de la mise en valeur, assureraient une meilleure planification du PMVS. On a relevé le manque de soutien axé sur les sciences et la recherche. La Direction des sciences est responsable de l’évaluation dans la région du Pacifique. De meilleures informations sur les stocks et sur la survie des saumons pourraient conférer de meilleurs résultats aux PMVS. 

Financement et marge de manœuvre opérationnelle

On estime que les réductions budgétaires ont limité la capacité du PMVS à innover et à s’adapter à un environnement en évolution. L’allocation de fonds fondée sur un modèle âgé de 30 ans n’a pas laissé suffisamment de latitude au PMVS pour financer le programme en fonction de ses objectifs les plus efficaces.

Les ressources se sont également raréfiées au cours de la durée du PMVS. Il y a eu des réductions budgétaires d’environ 39 % entre 1990 et 1996. Depuis, il y a eu des réductions moins importantes qui se sont stabilisées en 2006 à 26 millions de dollars par année (voir le graphique 2). Il est à noter que ces réductions se sont aggravées parce que le budget du PMVS n’a pas été indexé en fonction du taux d’inflation.

Budget du PMVS (1990-2008)

Budget du PMVS (1990-2008)

Graphique 2 : Budget du PMVS

Le PMVS, tel qu’il est conçu, accorde une grande importance à la production en écloserie et, à ce titre, une importante partie de son budget y est consacrée en permanence afin d’entretenir et d’exploiter de grandes installations. Par conséquent, il faut de plus en plus d’argent pour soutenir et entretenir des installations vieillissantes, des sommes d’argent qui auraient pu servir à financer d’autres objectifs et activités du programme. L’exploitation des écloseries requiert une connaissance d’un type particulier d’infrastructure et des compétences spécialisées difficiles à trouver sur le marché du travail.

On estime également que les importantes sommes requises pour l’entretien de l’infrastructure vieillissante ont nui à la capacité du PMVS d’atteindre d’autres objectifs. On ne recourt pas aux nouvelles technologies nécessaires pour réaliser des objectifs évolutifs aussi rapidement qu’il le faudrait puisque les fonds restreints servent à soutenir les installations du PMVS.

L’autre motif à l’origine du manque de marge de manœuvre en matière de financement du PMVS est un résultat inattendu des efforts d’éducation du public déployés dans le cadre du programme. Le personnel du MPO et les intervenants ont expliqué que le PMVS, par le biais de ses activités d’éducation et de sensibilisation, avait soulevé un élan d’empathie au sein du grand public en vue de « sauver le saumon du Pacifique ». Cet élan, toutefois, a accru les pressions exercées par le public dans le but de suspendre les fermetures ou les réformes des installations ou tout autre projet, chaque fois que le MPO tente de réorienter le programme. Selon certains informateurs clés, une stratégie de communication plus efficace contribuerait à remédier à la situation.

Ressources humaines

Les défis que doit relever le PMVS à l’égard des ressources humaines sont importants et doivent être pris en considération pour que les objectifs du programme puissent être atteints. Un bon nombre d’employés œuvrant au sein du PMVS sont sur le point de prendre leur retraite. Des efforts devront donc être déployés pour que les connaissances soient transmises au personnel existant et aux nouveaux employés. La majeure partie des connaissances et de l’expertise capitales à la réussite du programme est détenue par le personnel scientifique, technique et les conseillers des collectivités. Le développement et la mise en œuvre d’un plan de relève et de mentorat au sein du PMVS passe par l’assurance qu'aucune capacité du programme ne se perdra. De plus, certains intervenants clés ont affirmé qu'il faut pourvoir les postes vacants le plus tôt possible. 

Valeur ajoutée

La contribution du PMVS à la mise en œuvre du saumon à des fins de pêches commerciales et récréatives a été reconnue et harmonisée aux objectifs du MPO. Des informateurs clés sont également d’avis que le PMVS ajoute une valeur en contribuant au « bien collectif », à l’intégrité environnementale et au développement durable. Cette valeur se mesure par l’ampleur de l’appui du public à l’égard du PMVS dans l’ensemble de la Colombie-Britannique. Grâce aux efforts de sensibilisation et d’éducation du public déployés dans le cadre du PMVS, le saumon du Pacifique est presque devenu une espèce iconique étroitement liée à l’identité culturelle de la province. Selon certains informateurs, le PMVS a également inculqué des valeurs plus profondes comme la prise de conscience des problèmes de l’environnement qu’il est impossible de quantifier monétairement. On prétend en outre que le PMVS contribue à donner une image positive du MPO dans la région du Pacifique.  

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4.0 Constatations : Volet B

Principale constatation : Le pouvoir exceptionnel de passation de marché à fournisseur unique du PMVS demeure un mécanisme de financement approprié et efficace pour exécuter le PMVS au chapitre de la production de saumon, en vue de préserver les relations avec les collectivités, assurer l’intendance et la responsabilité.

Le PMVS entreprend certaines de ses activités, principalement aux fins des projets du Programme de développement économique des collectivités (près de 4 M$ par année), par l’entremise de marchés à fournisseur unique. En 1997, le Conseil du Trésor a octroyé au MPO le pouvoir exceptionnel de conclure des contrats à fournisseur unique non concurrentiels jusqu’à 1 000 000 $. Ce pouvoir a été reconduit pour une période de deux ans en 2007. Les présentations subséquentes au Conseil du Trésor en vue du renouvellement de la limite exceptionnelle requièrent que le PMVS soit soumis à une vérification et à une évaluation. De plus, l’évaluation devait déterminer si les subventions et contributions auraient constitué un mécanisme d’exécution plus approprié et plus efficace.  

Bien que les pouvoirs exceptionnels d’attribution des contrats n’aient été octroyés qu’en 1997, il est à noter que des contrats servent à financer les activités du PDEC depuis le lancement du programme en 1977. Avant 1997, les contrats étaient administrés par le ministère fédéral de l’Approvisionnement et des Services. Les contrats servaient également de moyens pour approcher les Premières nations, pour favoriser de bonnes relations entre le MPO et les peuples autochtones de la Colombie-Britannique ainsi que pour consolider la prospérité économique de ces collectivités souvent défavorisées sur le plan économique.

La présente évaluation examine le recours actuel à l’attribution d’un contrat à fournisseur exclusif, sa raison d’être et la justification d’une telle pratique et évalue si elle demeure un mécanisme d’exécution efficace et approprié pour les activités du PMVS. L’évaluation étudie en outre la possibilité de recourir à des subventions et contributions à titre de mécanisme de financement principal pour l’exécution des activités du PMVS.

Utilisation actuelle du pouvoir de passation de marchés à fournisseur unique

À sa création, le PMVS avait comme intention sous-jacente d’appuyer les collectivités et de développer des partenariats, en particulier avec des organismes autochtones, par l’entremise du Programme de développement économique des collectivités (PDEC). À cette époque, les priorités du gouvernement étaient axées sur la fourniture d’un soutien économique aux entreprises et/ou organismes communautaires des secteurs et régions du Canada défavorisés sur le plan économique. Le PMVS était en mesure de le faire et, par conséquent, a reçu les fonds nécessaires du ministère de l’Expansion industrielle régionale (aujourd’hui Industrie Canada).

À l’origine, le PMVS visait l’installation et l’exploitation d’écloseries et l’infrastructure à l’appui. Une enquête sur la biorenaissance a conclu que les régions éloignées de la Colombie-Britannique et les terres autochtones étaient les sites les plus appropriés pour recevoir des écloseries.

Le MPO et le PMVS étaient aux prises avec les réalités sociales et économiques de ces collectivités et firent face à des difficultés pour recruter suffisamment de personnel pour appuyer les activités au sein de ces régions éloignées ou isolées. Comme le PMVS avait pour mandat d’effectuer directement des activités de mise en valeur du saumon (écloseries), des contrats de service ont été conclus avec les autochtones et d’autres collectivités pour aider le PMVS à s’acquitter de ses responsabilités. De plus, la passation de marchés s’est avérée un moyen efficace, car il n’aurait pas été réaliste ni possible d’entreprendre des opérations commerciales sur des terres autochtones. On a convenu que le meilleur moyen d’offrir de tels services serait de conclure des marchés à fournisseur unique afin d’assurer au PMVS une participation directe à l’exploitation des installations et de protéger les intérêts de la Couronne, des intervenants et des Canadiens.

De tels marchés offrent également un moyen de financement plus flexible, opportun et sûr garantissant une production de saumon ininterrompue. Ils offrent un niveau de sécurité et un financement régulier que n’auraient pas permis des subventions et des contributions. On estime en outre que les subventions et contributions sont davantage conçues pour répondre à des besoins sociaux plutôt qu’opérationnels. Outre le PMVS, on a relevé 54 autres exemples de pouvoirs exceptionnels de passation des marchés (y compris quatre autres au MPO) au sein des ministères et organismes fédéraux visés par la Politique sur les marchés du CT.

Bien que les priorités du PMVS soient passées du mandat initial de production de poisson à une production plus axée sur la conservation, un examen du PDEC entrepris en 2005 dans la région du Pacifique a démontré que la plupart des activités[4], compte tenu du coût et du délai d’un projet visé par le PDEC, visaient à appuyer les activités du PMVS ou à répondre aux besoins du MPO, ou les deux, en matière d’évaluation des stocks. Entre 70 et 80 % des fonds du PDEC sont attribués à des écloseries du PDEC consacrées à la production de poisson et à des activités connexes en vue d’offrir des possibilités de pêche.

Non-viabilité des subventions et contributions en tant que mécanisme de financement

Un examen a été entrepris afin de déterminer si les subventions et contributions seraient un autre mécanisme viable d’exécution du programme. 

La méthode actuelle de recours aux contrats offre au PMVS un outil de contrôle et de surveillance entre le client et l’entrepreneur. Les contrats prévoient un cadre de contrôle de la vérification par lequel un secteur de programme doit obtenir l’approbation d’un tiers au sein du ministère, généralement les Finances, avant d’autoriser un paiement à un entrepreneur. Sous le régime des subventions et contributions, la responsabilité repose uniquement entre les mains du gestionnaire de programme donc moins de mesures incitatives à retenir des paiements. En ce qui concerne les installations du PDEC, les marchés sont plus efficaces pour gérer une activité quotidienne, car l’entrepreneur est responsable du respect des objectifs et des dates de production fixés, pour respecter des normes (p. ex., le respect des bionormes du PMVS, des normes du travail comme la formation du personnel en santé et sécurité). Les contrats permettent également de contrôler d’autres exigences tels l’usage approprié d’aliments piscicoles, l’élevage de bons types de poissons, la collecte de données, les exigences en matière de rapport et les assurances. Bon nombre d’employés saisonniers du PMVS sont d’avis que certains projets du PDEC ont eu besoin d’un tel encadrement car ils ont souvent dû résoudre des problèmes administratifs et techniques courants.

Les contrats sont également jugés utiles pour offrir différents niveaux de protection juridique à l’égard des intérêts de la Couronne et des Canadiens, en exigeant de l’entrepreneur qu’il contracte une assurance, en établissant des mécanismes officiels et alternatifs de règlement des différends et, au besoin, en autorisant des poursuites en justice en cas de dommages ou de pertes, en cas de mauvaise gestion de l’installation ou de bris d’équipement et de blessures et de pertes. Les subventions et contributions n’offrent pas au MPO/PMVS ni la possibilité ni le niveau de recours pour exiger du bénéficiaire qu’il respecte de telles conditions, ni ne devraient le faire, puisqu’elles sont fondées sur le développement d’aspects plus sociaux, comme le développement des capacités communautaires, plutôt que sur la prestation d’un service essentiel, comme des écloseries.

Le recours à des marchés à fournisseur unique soulève des enjeux délicats perçus ou réels sur les plans politique et juridique, en particulier dans des régions où les écloseries du PMVS sont situées sur des terres autochtones ou sur des terres louées à des tiers, un organisme provincial (p. ex., BC Hydro), une administration municipale ou une entreprise privée, notamment. Des accords de contribution risqueraient également de créer une rotation continue d’organisations différentes à la tête d’une installation du PMVS sur une terre ne relevant pas de la Couronne. En pareil cas, le gouvernement du Canada devrait négocier régulièrement des changements de bail à long terme et obtenir des propriétaires fonciers qu’ils acceptent qu’une nouvelle organisation exploite l’installation sur leur terre. Une telle situation risque d’accroître le temps, les coûts administratifs et juridiques et d’interrompre les activités de l’écloserie, l’empêchant de rétablir avec efficience et efficacité les stocks de saumon et d’atteindre d’autres objectifs fixés. Même si ces risques demeurent lors du recours à des marchés à fournisseur unique, le PMVS, grâce à ses trente années d’expérience, a minimisé ces risques en développant un procédé qui assure que le fournisseur répond aux critères et prend en compte la vulnérabilité du saumon quant à son cycle de vie en plus d’assurer une production de saumon axée sur la conservation en vue de rétablir des espèces en péril pour soutenir la prospérité économique reliée aux produits de la pêche. Par exemple, les activités d’une écloserie sont très vulnérables au facteur temps et que, par conséquent, toute interruption des activités risque d’entraîner la perte d’une ou de plusieurs années de production.

Le mécanisme existant de marché à fournisseur unique, qui prévoit le financement des activités de base pour une période de dix ans, offre au PMVS la stabilité qui lui assure l’exploitation continue des écloseries et installations du PDEC. Les changements apportés aux montants alloués aux accords de contribution et le financement temporaire des subventions et contributions sont moins stables puisqu’ils requièrent des renouvellements à court terme, sans garantie de renouvellement ou de maintien du financement aux mêmes taux minimaux. Le mécanisme de passation des marchés permet au PMVS la réaffectation de fonds d’un projet à un autre au besoin. Cette marge de manœuvre garantit une optimisation des ressources de l’objectif PDEC du programme.

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5.0 Recommandations

Volet A

1. Les défis que doit relever le PMVS à l’égard des ressources humaines sont importants et doivent être pris en considération pour que les objectifs du programme puissent être atteints. Un grand nombre d’employés du PMVS approche de la retraite et il faut veiller à transmettre le savoir collectif fondamental au personnel nouveau et existant. Le développement et la mise en œuvre d’un plan de relève et de mentorat au sein du PMVS contribueront à maintenir la capacité du programme.

Il est recommandé de développer et de mettre en œuvre un plan de relève et de mentorat. Ce plan doit comprendre la méthode de transmission du savoir collectif fondamental au personnel nouveau et existant, en particulier les conseillers communautaires et le personnel scientifique et technique.

2. Le PMVS a entrepris en 2008 un processus de revitalisation quinquennal pour restructurer, moderniser et accroître la capacité de prestation de services du programme. Le PMVS développe actuellement un modèle logique et une stratégie de mesure du rendement pour évaluer s’il a réussi à atteindre les objectifs. Ce processus profitera au programme en l’aidant à mieux définir les activités visées par le PMVS et celles visées par d’autres secteurs du MPO. Le PMVS rapporte actuellement les résultats par le biais de la Gestion des pêches et de l’aquaculture; cependant, les activités de restauration de l’habitat contribuent également aux objectifs du Secteur des océans, de l’habitat et des espèces en péril (OHEP), mais ne sont pas rapportées à ce secteur au sein de l’administration centrale.

Il est recommandé que le PMVS complète son modèle logique et sa stratégie de mesure du rendement au moyen d’indicateurs de rendement pertinents et réalistes pour tous les niveaux d’extrants et de résultats (immédiats, intermédiaires et à long terme), afin de révéler la chaîne de résultats du programme. La stratégie devrait inclure un mécanisme visant à communiquer les résultats au Secteur de la gestion des pêches et de l’aquaculture (production de poisson) ainsi qu’au Secteur des océans, de l’habitat et des espèces en péril (restauration de l’habitat) au sein de l’administration centrale.

3. Le PMVS a par le passé, plus particulièrement dans les années 1990, obtenus des études techniques pour justifier la fermeture possible des installations non performantes, sans grand succès toutefois. Ces études utilisaient des méthodes d’analyse coût bénéfice et des critères d’efficacité pour permettre d’identifier les installations moins performantes. Par contre, le PMVS a rarement pris les actions appropriées suite aux pressions exercées par les intervenants et par le public pour garder les installations opérationnelles. Les pressions ont augmentées résultant du statut d’icône que le saumon du pacifique détient en Colombie-Britannique.

Une importante partie du budget du PMVS est consacrée aux grandes installations du PMVS et l’incapacité du programme de fermer les installations non performantes a résulté en une diminution des montants qui auraient pu servir à financer d’autres activités. Le PMVS a récemment entrepris une étude pour évaluer ses installations vieillissantes et établir les coûts de remise à niveau de ces infrastructures.

Il est recommandé que le PMVS entreprenne une évaluation de ses installations, en mettant en facteur les répercussions du Traité sur le saumon du Pacifique et la Politique concernant le saumon sauvage sur le PMVS, ainsi que l’estimation des coûts pour la remise en état des installations.

Volet B

4. [Renseignements confidentiels du Cabinet]

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6.0 Plan d’action de la gestion

Recommandations

Plan d’action de la direction

Le point sur le rapport d’étape

Mesures terminées

Mesures en suspens

Échéance

1. Il est recommandé de développer et de mettre en œuvre un plan de relève et de mentorat. Ce plan doit comprendre la méthode de transmission du savoir collectif fondamental au personnel nouveau et existant, en particulier les conseillers communautaires et le personnel scientifique et technique.

La région élaborera un plan de relève pour des postes essentiels au sein du Programme de mise en valeur des salmonidés (PMVS) en marge de la stratégie générale de développement des ressources humaines de la Direction des océans, de l'habitat et de la mise en valeur (DOHMV).

Le PMVS entreprendra un examen organisationnel régional qui servira de base pour son plan de relève.

Élaborer un projet pilote de collecte des connaissances pour le PMVS qui sera lié à une initiative générale de collecte des connaissances de la DOHMV.

La stratégie de développement des ressources humaines et le plan d’action de la DOHMV (terminés en mars 2009)

Le PMVS a créé et doté un poste temporaire. Son titulaire dirigera l’examen organisationnel régional.

Le PMVS a amorcé (en août 2009) une initiative pilote de collecte des connaissances qui lui permettra de recueillir les connaissances précieuses de son personnel avant son départ du Ministère. Cette initiative servira de base à l’élaboration d’un programme de mentorat et de transfert des connaissances de la DOHMV.

Mettre en œuvre les éléments du PMVS de la stratégie de développement des ressources humaines et du plan d’action de la DOHMV.

Mener à bien l’examen organisationnel régional.

Mener à bien l’initiative pilote de collecte des connaissances et collaborer avec des gestionnaires de la DOHMV afin d’élaborer une initiative de transfert des connaissances de la Direction.

En cours, voir les commentaires plus bas.

30 juin 2010

31 décembre 2010

2. Il est recommandé que le PMVS complète son modèle logique et sa stratégie de mesure du rendement au moyen d’indicateurs de rendement pertinents et réalistes pour tous les niveaux d’extrants et de résultats (immédiats, intermédiaires et à long terme), afin de révéler la chaîne de résultats du programme. La stratégie devrait inclure un mécanisme visant à communiquer les résultats au Secteur de la gestion des pêches et de l’aquaculture (production de poisson) ainsi qu’au Secteur des océans, de l’habitat et des espèces en péril (restauration de l’habitat) au sein de l’administration centrale.

Soumettre le modèle logique du PMVS à l’approbation finale du comité régional de gestion (CRG) du Pacifique.

Élaborer des indicateurs de rendement à l’appui du modèle logique du programme.

Modifier et améliorer les mécanismes de rapport par le biais du processus d’élaboration annuel des rapports ministériels sur le rendement (RMR) avec la Gestion des pêches et de l'aquaculture (GPA) et Océans, Habitat et Espèces en péril (OHEP).

Obtenir le soutien de COS pour l’ébauche en cours d’un modèle logique (août 2009).

Les indicateurs de rendement provisoires sont terminés (mai 2009).

Finaliser le modèle logique et le faire approuver par le CRG.

Finaliser le cadre de mesure du rendement et les indicateurs de rendement provisoires.

Collaborer avec la GPA de l’AC afin de mettre à jour les modèles de rapport pour les RMR qui serviront au PMVS.

Présenter un mécanisme de rapport des résultats de la restauration de l’habitat dans le processus d’élaboration annuel des RMR d’OHEP.

13 octobre 2009

31 mars 2010

Septembre 2009

31 mars 2010

3. Il est recommandé que le PMVS entreprenne une évaluation de ses installations, en mettant en facteur les répercussions du Traité sur le saumon du Pacifique et la Politique concernant le saumon sauvage sur le PMVS, ainsi que l’estimation des coûts pour la remise en état des installations. 

Collaborer avec des régions et d’autres secteurs afin d’élaborer une stratégie de renouvellement de l’infrastructure stratégique qui reconnaît les priorités actuelles, nouvelles et futures du PMVS et qui est liée aux priorités régionales.

À la lumière du plan d’infrastructure stratégique, la région dressera une liste des travaux de remise en état classés par ordre de priorité. Cette liste sera liée à une stratégie de renouvellement des infrastructures de la région du Pacifique.

L’examen préliminaire des installations et les consultations des secteurs sont terminés (juillet 2009). On mène actuellement des discussions préliminaires avec le ministère de la Justice au sujet des réunions du personnel du Programme de développement économique communautaire (PDEC).

Fournir à la Gestion immobilière et soutien technique (GIST) des recommandations provisoires au sujet des priorités du PMVS (juillet 2009) en vue des réunions sur le processus de planification qui auront lieu dans la capitale nationale, en septembre 2009.

Terminer l’ébauche d’une stratégie de renouvellement de l’infrastructure du PMVS.

Élaborer des recommandations pour la GIST au sujet d’une stratégie de financement stratégique pour le cycle de planification de 2010-2011.

31 mars 2010

Juillet 2010

4. [Renseignements confidentiels du Cabinet]

[Renseignements confidentiels du Cabinet]

[Renseignements confidentiels du Cabinet]

[Renseignements confidentiels du Cabinet]

[Renseignements confidentiels du Cabinet]


1. Anadromes : se disent des poissons qui remontent les rivières pour y frayer.

2. Pêches et Océans Canada, Profil de risques du Programme de mise en valeur des salmonidés, Rapport final provisoire, 28 septembre 2007.

3. Gardner, Julia, David L. Peterson, Allen Wood et Vicki Maloney, Making Sense of the Debate about Hatchery Impacts: Interactions Between Enhanced and Wild Salmon on Canada’s Pacific Coast, Pacific Fisheries Resource Conservation Council, mars 2004.

4. L’examen du PDEC a été entrepris en 2005 par la région du Pacifique, p. 12.