Archivé – Évaluation du Programme autochtone de gestion de l'habitat dans les régions intérieures


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Numéro de projet 6B104
Rapport final
9 avril 2009

Table des matières

Abréviations
1.0   Sommaire
2.0   Introduction et Contexte
2.1   Description du programme
2.2   Objectifs et portée de l’évaluation
2.3   Méthodologie
3.0   Observations et Recommandations
3.1.   Pertinence
3.2.   Rendement
3.2.1   Efficience
3.2.2   Efficacité
3.2.3   Économie
4.0   Plan d'action de la gestion

Abréviations

  • AC – Accord de contribution
  • ACN – Administration centrale nationale
  • APN – Assemblée des Premières Nations
  • C et A – Centre et Arctique
  • CAFE – Créditeurs à la fin de l’exercice
  • CGRR – Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats
  • CRHAC – Conseil des ressources humaines autochtones du Canada
  • CT – Conseil du Trésor
  • CVAR – Cadre de vérification axé sur les risques
  • ETP – Équivalent temps plein
  • F et E – Fonctionnement et entretien
  • GC – Gestion concertée
  • GPA – Gestion des pêches et de l’aquaculture
  • IAM – Initiative de l’après-Marshall
  • MJANR – Mise à jour annuelle des niveaux de référence
  • MPO – Pêches et Océans Canada
  • OHEP – Océans, habitat et espèces en péril
  • PAGHRI – Programme autochtone de gestion de l’habitat dans les régions intérieures
  • PAGRAO – Programme autochtone de gestion des ressources aquatiques et océaniques
  • PTA – Programme de transfert des allocations
  • RC – Renforcement des capacités
  • S et C – Subventions et contributions
  • SMA, Océans – Sous-ministre adjoint, Océans, habitat et espèces en péril
  • SRAPA – Stratégie relative aux pêches autochtones

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1.0 Sommaire

Introduction
Le Programme autochtone de gestion de l’habitat dans les régions intérieures (PAGHRI) est un programme de contribution (allocation de 9 millions de dollars sur 5 ans : de 2004-2005 à 2008-2009) dont l’objectif consiste à améliorer la capacité des collectivités autochtones de participer, en collaboration, aux processus décisionnels liés aux activités réglementaires et non réglementaires de gestion de l’habitat. Le PAGHRI se divise en deux composantes, soit la gestion concertée et le renforcement des capacités, et il s’applique aux groupes autochtones situés dans les provinces intérieures (Alberta, Saskatchewan, Manitoba, Ontario et des parties du Québec).

Les objectifs de la présente évaluation consistent à déterminer la pertinence des activités du PAGHRI en fonction du mandat et des résultats stratégiques de Pêches et Océans Canada (MPO), ainsi que des priorités du gouvernement du Canada; et le rendement du PAGHRI dans la prestation de ses activités en ce qui concerne leur efficience, leur efficacité et leur économie.

Pertinence
Ce programme concourt à l’atteinte de l’objectif stratégique du MPO : « Écosystèmes aquatiques sains et productifs ». Les objectifs du PAGHRI demeurent valables puisqu’il faut constamment financer les groupes autochtones des provinces intérieures pour les aider à participer aux activités de gestion concertée avec le MPO et d’autres partenaires en vue de la gestion de l’habitat du poisson.   

Rendement
Efficience
Au départ, la prestation et l’administration du PAGHRI relevaient de la Direction générale de la gestion de l’habitat de l’ACN.  Pendant la deuxième année du programme, le pouvoir de signer l’approbation des paiements du PAGHRI a été subdélégué au directeur de l’Habitat, région du Centre et Arctique (C et A), et le budget du programme a été directement affecté à cette région. Lorsque l’administration du PAGHRI a été décentralisée au profit de la région, les rôles et responsabilités n’ont pas été clairement définis. 

Le manque de personnel du MPO affecté au programme a eu une grande incidence sur la prestation du PAGHRI. Bien que des fonds aient été versés, il n’y a pas eu de gestionnaire du programme à plein temps dans la région du C et A avant le mois de juin 2008. Pour optimiser l’expertise et offrir le PAGHRI comme il se doit, il faut aussi une relation étroite entre Océans, habitat et espèces en péril (OHEP), la région du C et A et Gestion des pêches et de l’aquaculture (GPA).

Le but du PAGHRI était de faire intervenir des regroupements de collectivités autochtones et de s’associer avec eux pour renforcer leur capacité de participer à la gestion de l’habitat du poisson au niveau du bassin hydrographique ou de l’écosystème. Au début, six groupes autochtones ont été abordés pour savoir s’ils souhaitaient participer au PAGHRI, ce qui a soulevé plusieurs inquiétudes, entre autres, les autres groupes autochtones n’étaient pas au courant de l’existence du PAGHRI et se sentaient exclus de la possibilité de prendre part au programme. Par conséquent, on a déterminé qu’il fallait consulter les groupes autochtones à grande échelle. En 2005, l’Assemblée des Premières Nations (APN) a réalisé une série d’ateliers pour informer les groupes autochtones au sujet du PAGHRI et chercher à obtenir leurs conseils sur sa mise en œuvre.

En 2004-2005 et 2005-2006, un accord a été signé chaque année et en 2006-2007, deux autres accords ont été signés. Ces accords portaient surtout sur la définition du programme et aidaient les groupes autochtones à préparer des propositions pour le PAGHRI. En 2007-2008, 13 autres accords ont été signés et 12 étaient en vigueur en 2008-2009, dont 9 accords pluriannuels qui remontaient à 2007-2008. Bien qu’il y ait un processus d’examen des propositions, il n’existe aucune façon systématique de les évaluer. Par ailleurs, les accords n’établissent pas de distinction entre les deux composantes du programme (la gestion concertée et le renforcement des capacités), ce qui pourrait porter certains groupes à recevoir des fonds pour la gestion concertée avant d’avoir acquis les compétences nécessaires pour réussir à cette étape du programme. 

Efficacité
Une stratégie de mesure du rendement, qui détermine les résultats attendus ainsi que les indicateurs et la méthodologie de collecte des données servant à les évaluer, a été préparée pour le PAGHRI. Or, cette stratégie n’a pas été pleinement mise en œuvre. Les personnes chargées du programme ont expliqué le succès remporté par le programme mais cette réussite repose en grande partie sur de l’information anecdotique et non sur des renseignements sur le rendement fiables et concrets. 

Économie
[Document confidentiel du Cabinet] Sur les 7,875 millions de dollars approuvés sous la forme de financement de contribution destinés au PAGHRI, 3,1 millions de dollars ont été inutilisés, reportés ou prêtés à d’autres programmes ministériels en raison des difficultés éprouvées pendant les premières années du PAGHRI. Voilà un indice que le Ministère n’était pas en mesure d’offrir le programme comme il se doit ni de dépenser les fonds de manière judicieuse. 

Conclusion
Étant donné les défauts liés à la mise en œuvre du programme et à l’utilisation inefficace du financement, les évaluateurs concluent que les modalités soient poursuivi dans la mesure où une évaluation sera faite en 2010-11 et une décision sera prise à ce moment-là, si le programme sera poursuivi ou discontinué.

Recommandations :
Le SMA, OHEP, et le sous-ministre adjoint délégué, Renouvellement de la pêche, devraient :

  • 1. discuter des meilleures possibilités d’offrir le PAGHRI, en tenant compte de la nécessité de fournir une expertise suffisante sur l’habitat et les questions autochtones.

Le SMA, OHEP, en consultation avec le DGR, région du C et A, devrait :

  • 2. préparer un énoncé des rôles et responsabilités afin de préciser les fonctions de toutes les personnes chargées de la prestation du PAGHRI, notamment les employés de l’ACN, du secteur régional et des bureaux de district;
     
  • 3. fixer les critères d’évaluation des propositions de financement du PAGHRI;
     
  • 4. clairement définir dans quelles conditions un groupe peut recevoir des fonds pour le renforcement des capacités ou la gestion concertée;
     
  • 5. instaurer un mécanisme pour obtenir les commentaires des groupes du PAGHRI sur la réussite du programme, ce qui pourrait prendre la forme d’un questionnaire que les clients devraient remplir une fois l’an ou aux six mois;
     
  • 6. établir des normes de service destinées au personnel du MPO et applicables au traitement des propositions et des rapports du PAGHRI.
     
  • 7. Le SMA, OHEP, en consultation avec le DGR, région du C et A, devrait présenter un rapport sur le rendement au Comité ministériel d’évaluation pour l’exercice 2009-2010.
     
  • 8. Le chef de l’évaluation devrait faire une évaluation de suivi en 2010-2011 et recommander si le PAGHRI devrait être poursuivi ou prendre fin.

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2.0 Introduction et Contexte

2.1   Description du programme

Le Programme autochtone de gestion de l’habitat dans les régions intérieures (PAGHRI) est un programme de contribution (allocation de 9 millions de dollars sur 5 ans : de 2004-2005 à 2008-2009) dont l’objectif consiste à améliorer la capacité des collectivités autochtones de participer, en collaboration, aux processus décisionnels liés aux activités réglementaires et non réglementaires de gestion de l’habitat.

Le PAGHRI s’adresse aux groupes autochtones (regroupements de collectivités autochtones) situées dans les provinces intérieures (Alberta, Saskatchewan, Manitoba, Ontario et des parties du Québec) où ces dernières gèrent les pêches mais où le MPO est toujours responsable de la gestion de l’habitat du poisson.

Grâce au PAGHRI, le MPO aide des groupes autochtones des régions intérieures à renforcer leurs capacités et à s’engager dans la gestion concertée de l’habitat du poisson. Cette façon de faire permet d’améliorer la coordination des questions liées à l’habitat et d’assumer d’une manière plus efficace les responsabilités des programmes de gestion de l’habitat du MPO.

La participation au PAGHRI est volontaire et les groupes doivent préparer une proposition décrivant en détail tous les coûts et activités prévus, avant de soumettre un plan de mise en œuvre pour avoir accès au financement du programme. Voici quels sont les deux principes fondamentaux de l’élaboration de ces propositions :

  • la possibilité de succès et la durabilité des groupes;
  • les propositions doivent reposer sur les caractéristiques des programmes autochtones de gestion des ressources les plus réussis déterminées une fois que le MPO a examiné ces programmes.

Le PAGHRI se divise en deux composantes principales : 

(1) Gestion concertée (GC) – Les groupes autochtones admissibles reçoivent un financement afin d’engager du personnel compétent et d’obtenir le soutien connexe nécessaire à la gestion réussie de l’habitat du poisson. La GC permet également la participation véritable des Autochtones aux processus consultatifs et décisionnels du MPO liés à la gestion de l’habitat, notamment les autres processus gouvernementaux pertinents. 

(2) Renforcement des capacités – Cette composante prévoit le versement de fonds à des groupes qui ne sont pas admissibles à la composante de la gestion concertée pour les aider à créer des organismes autochtones de gestion et/ou améliorer ceux qui existent.

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2.2   Objectifs et portée de l’évaluation

Les objectifs de l’évaluation consistent à déterminer:

  1. la pertinence des activités du PAGHRI par rapport au mandat et aux résultats stratégiques du MPO, de même qu’aux priorités du gouvernement du Canada;
  2. le rendement atteint par le PAGHRI pendant la réalisation de ses activités, tout spécialement :
    1. l’efficience : dans quelle mesure plus d’extrants sont produits avec le moins d’intrants (ressources);
    2. l’efficacité : dans quelle mesure le PAGHRI obtient les résultats attendus;
    3. l’économie : dans quelle mesure les coûts engagés pour utiliser les ressources sont réduits si l’on tient compte de la qualité et de la quantité.

Portée

L’évaluation a été réalisée à l’administration centrale nationale (ACN) et dans la région du Centre et Arctique (C et A). Pour la région du Québec, les accords du PAGHRI sont administrés par la région du C et A. L’évaluation a porté sur les exercices 2004-2005 à 2008-2009.

2.3   Méthodologie

Conformément aux meilleures pratiques, l’évaluation a été réalisée au moyen de la méthode des recoupements grâce à ce qui suit :

2.3.1   Examen de documents et de fichiers

Les principaux documents ont été examinés à l’administration centrale et dans la région du C et A. Les sources documentaires comprenaient le site Web du MPO, la documentation sur le programme et les fichiers ministériels. En outre, les documents fournis par les groupes du PAGHRI ont été examinés. 

2.3.2   Entrevues

Pendant l’évaluation, des entrevues ont été réalisées avec des représentants du MPO qui s’occupaient de la conception et de la mise en œuvre du PAGHRI et avec des représentants des organismes du programme. Par ailleurs, l’équipe d’évaluation a assisté à deux ateliers : l’un qui était organisé par le MPO et a porté sur des programmes autochtones, dont le PAGHRI; l’autre, un atelier consacré au PAGHRI, qui a été organisé par l’APN et où les organismes du programme ont pu rendre compte de leur expérience.

Au total, 11 personnes ont été interviewées ou consultées.

2.3.3   Limites de la méthodologie 

Au moment où le PAGHRI a été instauré, en 2004, un cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) a été préparé. Ce cadre incluait une stratégie de mesure du rendement (SMR) pour le programme mais cette stratégie n’a pas été pleinement mise en œuvre.

Même si le CGRR établissait des critères d’évaluation du programme, l’information nécessaire n’était pas disponible parce qu’elle n’avait pas été recueillie ou, lorsqu’elle l’avait été, elle n’avait pas été regroupée de manière à permettre d’évaluer le programme. 

Puisqu’il a fallu attendre quatre ans avant que des progrès importants dans les accords du PAGHRI ne soient faits (2007-2008), il existe peu de preuves de la réussite du programme.

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3.0 Observations et Recommandations

3.1   Pertinence

Favoriser l’atteinte des objectifs stratégiques du MPO conformément aux priorités du gouvernement fédéral

Même si des progrès importants n’ont pas été réalisés avant 2007-2008, le programme a commencé à démontrer qu’il aidait à atteindre l’objectif stratégique du MPO « Écosystèmes aquatiques sains et productifs ». La majorité des accords qui ont été conclus en 2007-2008 ont versé des fonds pour la composante du renforcement des capacités. Le financement de cette composante a aidé les organismes du PAGHRI à embaucher les experts scientifiques, professionnels et techniques qui leur ont permis de prendre part au processus décisionnel avec le MPO dans les provinces intérieures. En outre, le financement améliore les capacités des organismes du PAGHRI et de leurs collectivités membres de participer à la conservation et à la gestion de l’habitat du poisson dans leurs territoires traditionnels et leur permet de prendre une part active aux évaluations environnementales. 

Le gouvernement fédéral est responsable de la gestion de l’habitat dans les provinces intérieures.  Par conséquent, le PAGHRI correspond aux rôles et responsabilités fédéraux. 

Nécessité continue du programme

Lorsque le PAGHRI a été conçu, son objectif consistait à améliorer la capacité des collectivités autochtones de participer, en collaboration avec les organismes du programme, à la prise de décisions liées aux activités réglementaires et non réglementaires de gestion de l’habitat.  Grâce à la création d’organismes du PAGHRI, le MPO devait aider les groupes Autochtones des régions intérieures à renforcer la capacité nécessaire pour réaliser des activités de gestion de l’habitat du poisson au moyen d’une méthode concertée et intégrée. Une plus grande coordination avec les groupes autochtones des régions intérieures sur les questions touchant l’habitat permettra de mieux s’acquitter des responsabilités du MPO en matière de gestion de l’habitat et aidera les groupes autochtones et le MPO à travailler de manière plus efficace afin de comprendre et de déterminer les répercussions sur les groupes Autochtones des projets ou propositions qui touchent l’habitat du poisson.

Malgré la lenteur de la mise en œuvre du programme, l’objectif du PAGHRI est demeuré le même et il faut continuer de financer les groupes autochtones des provinces intérieures pour les aider à participer aux activités de gestion concertée avec le MPO et d’autres partenaires à la gestion de l’habitat du poisson.    

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3.2   Rendement

3.2.1   Efficience

Gouvernance

Le SMA, OHEP, est responsable de la prestation globale du PAGHRI. Le directeur général, Gestion de l’habitat, signe les accords du PAGHRI au nom du Canada et est chargé d’élaborer la politique et d’assurer la coordination globale du programme.

Au début du programme, la négociation des modalités des accords du PAGHRI avec les groupes autochtones, ainsi que la prestation et l’administration globales du programme, relevaient de la Direction générale de la gestion de l’habitat, à l’ACN. Pendant la deuxième année du programme (février 2006), la prestation et l’administration ont été déléguées à la région du C et A puisque le pouvoir de signer l’approbation des paiements versés dans le cadre du PAGHRI a été subdélégué au directeur régional, Habitat. De même, l’affectation budgétaire du PAGHRI a été envoyée directement à la région du C et A. 

Lorsque le PAGHRI a été instauré, GPA du MPO a mis en place un programme semblable, le Programme autochtone de gestion des ressources aquatiques et océaniques (PAGRAO), à l’intention des collectivités côtières. GPA possède une vaste expérience de la mise en œuvre de programmes autochtones à la grandeur du pays. Depuis 1993-1994, ce secteur offre la Stratégie relative aux pêches autochtones (SRAPA) et, en 2000, il a commencé à instaurer l’Initiative de l’après-Marshall (IAM). 

OHEP aurait pu profiter (et peut encore profiter) de l’expérience et des leçons apprises par GPA pendant la mise en œuvre de ces programmes s’il y avait eu une collaboration plus étroite entre les deux secteurs. Il faut des relations plus étroites entre OHEP, la région du C et A et GPA. Chaque organisation possède une expertise qui pourrait aider à offrir le PAGHRI comme il se doit. OHEP s’y connaît dans les questions touchant l’habitat, GPA possède de l’expertise des questions autochtones et la région apporte un point de vue régional qui aide à créer des relations avec les collectivités autochtones au quotidien.

Le rôle de GPA à l’égard du PAGHRI pourrait être amélioré de plusieurs façons, notamment les suivantes :

  • Transférer la responsabilité du programme à GPA. Le transfert du programme pourrait inclure le transfert des salaires et des fonds connexes de F et E à GPA.
     
  • GPA pourrait donner des conseils, au besoin. Le personnel de GPA pourrait participer davantage à l’approbation des propositions de financement du PAGHRI et au processus de consultation avec les groupes autochtones. OHEP pourrait continuer de s’occuper du programme. Cette relation devrait être établie clairement dans un accord entre les deux secteurs et la région.
     
  • Le PAGHRI pourrait être géré par OHEP, GPA et la région du C et A. Le DGR, région du C et A, pourrait être responsable du programme et le SMA, OHEP, et le sous-ministre délégué adjoint assureraient l’orientation fonctionnelle du DGR. Cette entente devrait être établie clairement dans un accord sur les niveaux de service conclu entre toutes les parties. 

En 2008-2009, le PAGHRI a constitué officiellement un Comité directeur chargé d’assurer le leadership, de superviser la gestion et de donner des conseils stratégiques sur la mise en oeuvre et l’élaboration du programme, conformément aux politiques et aux priorités ministérielles décrites dans le CGRR et le Cadre de vérification axé sur les risques (CVAR). Également en 2008-2009, un Sous-comité d’opérations a été créé pour instaurer les activités du PAGHRI et superviser les travaux de tous les groupes de travail établis par le Comité directeur.

Rôles et responsabilités

Le CGRR contient les principaux éléments des rôles et responsabilités. Le SMA, OHEP, est responsable de la prestation globale du PAGHRI, notamment l’orientation stratégique, la mesure du rendement, l’approbation des accords et les résultats du programme.

Cependant, lorsque l’administration du PAGHRI a été décentralisée et confiée à la région du C et A, les rôles et responsabilités n’ont pas été clairement définis. Actuellement, plus de membres du personnel du MPO s’occupent du programme, notamment à l’ACN, dans le bureau régional et dans les bureaux de secteur. Les rôles et responsabilités de toutes les parties visées n’ont pas été définis clairement et certains membres du personnel ne savent peut-être pas quelles sont ou devraient être leurs fonctions à l’égard du programme. Cette question a été soulevée par certains groupes du PAGHRI qui ne pensaient pas recevoir suffisamment de soutien ou d’information de la part de certains bureaux du MPO et attribuaient ce problème au manque de connaissance du programme chez les employés. Des rôles et responsabilités clairement définis pourraient atténuer les problèmes lorsqu’il s’agit de savoir qui devrait s’acquitter de fonctions particulières à l’égard du programme.     

Le manque de précisions quant aux rôles et responsabilités crée de l’incertitude, nuit au leadership et au sentiment de responsabilité ou d’appartenance, réduit la capacité de tisser des liens avec les organismes du PAGHRI et retarde le processus décisionnel. En bout de ligne, il a une incidence négative sur les résultats du programme en ce qui concerne son efficacité et son efficience.

Conception et prestation

Le but du PAGHRI était de faire intervenir des regroupements de collectivités autochtones (groupes autochtones) et de s’associer à eux pour renforcer leur capacité de participer à la gestion de l’habitat du poisson au niveau du bassin hydrographique ou de l’écosystème. Le modèle du regroupement était une méthode innovatrice qui cherchait à fournir une base solide pour optimiser les avantages tirés des ressources du PAGHRI en : 1) utilisant le bassin hydrographique ou l’écosystème comme principale unité de gestion des pêches et de l’habitat; 2) fournissant à tous les groupes autochtones une base pratique où participer à la gestion des pêches et de l’habitat du poisson s’ils choisissaient de le faire; 3) permettant de concentrer suffisamment les ressources financières du programme pour renforcer considérablement la capacité de gestion des pêches et de l’habitat.

Avant le début du programme, en 2004, on a décidé qu’il faudrait déterminer s’il existait des « regroupements » de collectivités autochtones qui puissent servir de fondement à la composante du renforcement des capacités du PAGHRI. Après des recherches, le Programme de gestion de l’habitat a abordé six groupes autochtones dans les cinq provinces intérieures pour savoir s’ils souhaitaient participer au PAGHRI. Cinq groupes autochtones ont répondu en soumettant une déclaration d’intérêt à prendre part au programme. 

Peu après que les six groupes d’origine eurent été abordés, d’autres groupes autochtones ont soulevé plusieurs inquiétudes, ce qui a mené à repenser la méthode adoptée. Les autres groupes autochtones n’étaient pas au courant de l’existence du PAGHRI et se sentaient exclus de la possibilité de prendre part à un programme qui pourrait les aider à renforcer leur capacité de participer aux processus décisionnels liés à la gestion de l’habitat. On a donc déterminé qu’il fallait réaliser des consultations à grande échelle avec les groupes autochtones. 

En janvier 2005, l’APN a abordé le MPO afin d’organiser une série d’ateliers pour informer les groupes autochtones sur le PAGHRI et chercher à obtenir leurs commentaires sur sa mise en œuvre. En mars 2005, le MPO a conclu avec l’APN un accord de contribution (AC) de 294 000 $ dont le but était de favoriser l’engagement des groupes autochtones au dialogue sur la gestion de l’habitat du poisson grâce au renforcement des capacités de même qu’au dialogue intercommunautaire et à la collaboration dans les bassins hydrographiques et les grands écosystèmes. Le financement appuyait une série d’ateliers dans les provinces intérieures. 

L’APN a organisé 6 ateliers à l’hiver et au printemps 2005. L’une des principales recommandations découlant de ces consultations a été la demande d’offrir le programme de façon coordonnée dans chacune des cinq provinces. Cette prestation coordonnée signifie que les groupes autochtones de chaque province auraient l’occasion d’élaborer ensemble des déclarations d’intérêt à participer au PAGHRI afin de l’offrir dans leur province.

Le Ministère a appuyé les recommandations et a décidé d’apporter des modifications à l’administration du programme en en transférant la gestion quotidienne à la région du C et A (puisque cette région représente quatre des cinq provinces du PAGHRI) et a créé un Comité de gestion national composé de membres du personnel de la RCN et de la région. Le MPO a également signé un accord de contribution avec le Conseil des ressources humaines autochtones du Canada (CRHAC) en novembre 2005 pour mettre de l’avant les recommandations de l’APN avec les dirigeants autochtones dans chacune des provinces intérieures. Les premiers accords du PAGHRI (à l’exclusion de ceux conclus avec l’APN et le CRHAC) sont entrés en vigueur en 2007-2008.

Capacité du MPO d’instaurer le PAGHRI

Le manque de personnel du MPO voué au programme a eu une grande incidence sur la prestation du PAGHRI. Malgré la réception des fonds (traitements et salaires de 125 000 $ sur 225 000 $) destinés à pourvoir un poste équivalent temps plein (ETP), lorsque le programme a été instauré, aucun membre du personnel n’y était affecté à plein temps à l’ACN. Quand le programme a été délégué à la région du C et A, le rôle de gestionnaire du PAGHRI était une responsabilité supplémentaire d’un gestionnaire de l’habitat de cette région. Avant le mois de juin 2008, il n’y avait eu aucun gestionnaire du PAGHRI à plein temps en poste depuis 14 mois. En juin 2008, un gestionnaire du PAGHRI à plein temps de la région du C et A a été nommé de façon intérimaire et il y a présentement un concours en cours pour combler le poste permanent.

Propositions

Il n’existe pas d’ensemble de critères pour évaluer les propositions reçues des groupes autochtones. Bien qu’il y ait un processus d’examen des propositions, il n’existe pas de façon systématique de les évaluer. L’absence de critères pourrait se traduire par l’acceptation de propositions qui ne sont pas dans l’intérêt du programme.

Accords

En raison des problèmes liés à la mise en œuvre initiale du programme, très peu d’accords de contribution (AC) ont été conclus pendant les trois premières années du programme. En 2004-2005 et 2005-2006, un AC a été conclu pendant chaque exercice. En 2006-2007, deux AC ont été conclus avec des organismes du PAGHRI. En 2007-2008, treize accords ont été signés. Bon nombre des accords de 2007-2008 ont été signés très tard pendant l’exercice (de décembre à mars), ce qui n’a pas laissé beaucoup de temps aux organismes du PAGHRI pour terminer les activités qu’ils avaient prévues. Beaucoup de ces accords ont fini par devenir des créditeurs à la fin de l’exercice (CAFE) en vue du paiement pendant un exercice ultérieur mais, puisque les travaux n’étaient pas terminés, des fonds étaient inutilisés à la fin du programme (402 878 $).  Douze accords étaient en vigueur en 2008-2009, dont 9 qui étaient reportés de l’exercice 2007-2008. 

Le PAGHRI a été conçu à l’aide de deux composantes distinctes : le renforcement des capacités et la gestion concertée. Dans la plupart des accords, le but du financement est destiné au renforcement des capacités. Selon l’examen des activités liées au financement, les accords incluent une combinaison des deux composantes plutôt que l’une ou l’autre. Le fait de ne pas établir de distinction entre les deux composantes pourrait signifier que certains groupes reçoivent le financement de la gestion concertée avant d’avoir les compétences nécessaires dans cette composante du programme. 

Recommandations

Le SMA, OHEP, et le sous-ministre adjoint délégué, Renouvellement de la pêche, devraient :

  • 1. discuter des meilleures possibilités d’offrir le PAGHRI, en tenant compte de la nécessité de fournir une expertise suffisante sur l’habitat et les questions autochtones.

Le SMA, OHEP, en consultation avec le DGR, région du C et A, devrait :

  • 2. préparer un énoncé des rôles et responsabilités afin de préciser les fonctions de toutes les personnes chargées de la prestation du PAGHRI, notamment les employés de l’ACN, du secteur régional et des bureaux de district;
     
  • 3. fixer les critères d’évaluation des propositions de financement du PAGHRI;
     
  • 4. clairement définir dans quelles conditions un groupe Autochtone peut recevoir des fonds pour le renforcement des capacités ou la gestion concertée.

3.2.2   Efficacité

L’efficacité se définit comme la mesure dans laquelle des progrès ont été réalisés en vue d’atteindre les résultats attendus.  

Résultats attendus

Une stratégie de mesure du rendement, qui détermine les résultats attendus ainsi que les indicateurs et la méthode de collecte des données servant à les évaluer, avait été préparée pour le PAGHRI. Or, cette stratégie n’a pas été pleinement mise en œuvre. 

Les personnes chargées du programme ont expliqué que ce dernier faisait des progrès en vue d’atteindre les résultats attendus. Toutefois, sa mise en œuvre a été limitée et une bonne partie des preuves de son succès repose sur de l’information anecdotique et non sur des renseignements sur le rendement fiables et concrets. Le programme doit pouvoir démontrer son succès grâce à de l’information suffisante sur la mesure du rendement. 

Certains groupes ont rendu compte de leurs activités au MPO mais il n’existait pas de méthode systématique de collecte des données pour évaluer l’atteinte des résultats attendus. Des groupes ont dit avoir fait des progrès selon les composantes du programme, soit le renforcement des capacités et la gestion concertée. Voici des exemples des progrès qui ont été signalés : 

Renforcement des capacités

  • Formation du personnel et de la collectivité autochtone.
  • Meilleur équipement pour la recherche sur l’habitat.
  • Participation à des examens et à des évaluations de l’habitat.
  • Participation à la planification de l’habitat.

Gestion concertée

  • Création de nouveaux partenariats entre le PAGHRI, des universitaires et d’autres organismes.
  • Nouveaux modèles et processus de gestion de l’habitat créés par des groupes autochtones.
  • Possibilités de mentorat offertes à des groupes autochtones et des jeunes.

Même si ces activités donnent à penser que des progrès ont été réalisés, il faut accumuler des données pendant une longue période pour démontrer que le programme a suffisamment progressé pour atteindre les résultats attendus du PAGHRI. En raison de la lenteur de la mise en œuvre du programme, des progrès plus poussés n’ont pas été faits.

Mesure du rendement

Dans le CGRR qui a été préparé pour le PAGHRI, on précise que la responsabilité liée à la mesure du rendement du programme devrait être centralisée dans la Direction générale de la gestion de l’habitat, à l’ACN. Cependant, la stratégie de mesure du rendement faisant partie du CGRR n’a pas été mise en œuvre. Même si les données de certains rapports ont été recueillies, celles sur la mesure du rendement n’ont pas été compilées de façon systématique pour pouvoir être utilisées par l’équipe d’évaluation ou les gestionnaires du programme en vue de la prise de décisions. 

Le Ministère est en voie d’élaborer une stratégie intégrée de mesure du rendement pour le renouvellement prévu des modalités du PAGHRI et d’autres programmes autochtones du MPO, (p. ex., la SRAPA et le PAGRAO). Dans des évaluations des programmes autochtones du MPO qui ont été faites dernièrement, il ressort une lacune commune : le manque d’attention portée à la mise en œuvre de stratégies de mesure du rendement.  La stratégie autochtone intégrée peut servir de fer de lance pour changer la culture du personnel du MPO afin que la mesure du rendement devienne un outil de gestion permanent. 

Les organismes du PAGHRI sont les mieux placés pour faire des commentaires au MPO sur l’atteinte ou l’échec des résultats attendus du programme. En plus des rapports soumis au Ministère, on pourrait obtenir les commentaires des organismes du PAGHRI en demandant au MPO d’exiger des groupes Autochtones des commentaires une fois l’an et de s’en servir dans son information sur la mesure du rendement. 

Par ailleurs, il importe que le personnel du MPO soit redevable envers les groupes à qui il offre le programme. Il pourrait le faire en élaborant des normes de service sur la prestation du programme. Ces normes pourraient déterminer des paramètres (calendriers) pour réagir aux propositions de financement des clients ou pour approuver les rapports soumis par un groupe Autochtone. 

Recommandations

Le SMA, OHEP, en consultation avec le DGR, région du C et A, devrait :

  • 5. instaurer un mécanisme pour obtenir les commentaires des groupes du PAGHRI sur la réussite du programme, ce qui pourrait prendre la forme d’un questionnaire que les clients devraient remplir une fois l’an ou aux six mois;
     
  • 6. établir des normes de service destinées au personnel du MPO et applicables au traitement des propositions et des rapports du PAGHRI.

3.2.3   Économie

[Document confidentiel du Cabinet] De 2004-2005 à 2008-2009, ce financement a totalisé 9 millions de dollars, répartis comme suit :   

(en millions de dollars)
 

2004-2005

2005-2006

2006-2007

2007-2008

2008-2009

Total

Contributions

0,975

1,275

1,875

1,875

1,875

7,875

Capacité interne du MPO

0,225

0,225

0,225

0,225

0,225

1,125

Total

1,2

1,5

2,1

2,1

2,1

9,0

La capacité interne du MPO a servi à couvrir les salaires; le F et E; les locaux et le RASE.

En raison des problèmes liés à la mise en œuvre initiale du PAGHRI, très peu d’AC ont été conclus au cours des premières années du programme. Les fonds qui avaient été affectés n’ont pas été utilisés en entier pour des activités du PAGHRI, ce qui a entraîné l’inutilisation ou le report des fonds à un autre exercice pour appuyer d’autres programmes du MPO. En voici des exemples :

  • [Document confidentiel du Cabinet]  Par conséquent, ce montant a été inutilisé. 
  • Pendant l’exercice 2005-2006, le Ministère était exploité selon des mandats du gouverneur général et n’a pas pu convertir des fonds de F et E en S et C pour couvrir des engagements qui avaient déjà été approuvés dans le cadre du Programme de subventions et de contributions par catégorie du Ministère. Parce qu’on a déterminé que le PAGHRI n’avait pas dépensé son financement, le programme a dû verser 1 080 000 $ pour couvrir les exigences liées aux S et C par catégorie. 
  • Pendant l’exercice 2006-2007, le PAGRAO a demandé au PAGHRI un prêt de 1,1 million de dollars qui devait être remboursé sur une période de deux ans à raison de 550 000 $ par année. De plus, en 2006-2007, le PAGHRI a versé 35 000 $ pour financer deux postes des S et C par catégorie du Ministère pour lesquels des engagements avaient été pris. 
  • Pendant l’exercice 2007-2008, des accords ont été signés à la fin de l’exercice et les groupes du PAGHRI n’ont pas pu effectuer le travail qui était stipulé dans les accords. Par conséquent, des fonds d’un montant de 402 878 $ ont été inutilisés.

L’inutilisation de fonds et le transfert (report et prêt) de fonds à d’autres programmes ministériels donne à penser que le Ministère n’était pas en mesure d’offrir le PAGHRI comme il se doit ni de dépenser les fonds de façon judicieuse. Par conséquent, le PAGHRI n’a pas été rentable et n’a pas utilisé les fonds de la manière prévue.

Conclusion

Le PAGHRI offre la possibilité d’être un programme précieux pour le MPO et ses bénéficiaires.  Ses objectifs continuent d’être pertinents pour le MPO et l’habitat demeure une responsabilité fédérale. Dans l’ensemble, des lacunes dans la méthode de prestation sont survenues dès le début du programme. Le Ministère n’avait envisagé qu’un nombre limité de groupes autochtones à qui verser des fonds. Cette façon de faire n’était pas acceptable aux yeux des groupes autochtones des régions et le MPO a dû repenser son approche. Au début, il y a eu peu de consultation avec les groupes autochtones pour les informer de l’existence du PAGHRI, ce qui a entraîné des retards dans sa mise en œuvre et a créé des frictions avec des groupes autochtones.
 
La prestation du PAGHRI n’a pas tenu compte des meilleures pratiques ou des leçons que GPA avait tirées d’autres programmes autochtones. Une plus grande collaboration entre les GPA et OHEP aurait pu aider à la mise en œuvre du programme.

En raison des retards liés à la mise en œuvre du PAGHRI, les progrès réalisés en vue d’atteindre les résultats attendus ont été limités et la stratégie de mesure du rendement qui avait été préparée pour le programme n’a pas été instaurée. Le manque apparent de priorité ou d’urgence accordé au PAGHRI est un facteur qui a contribué au défaut de mettre en œuvre le programme. Le manque de personnel disponible pour offrir le programme à plein temps a nui à son instauration. Même si un poste a été financé par l’entremise du programme, personne n’a été nommé à plein temps au programme avant juin 2008.  

[Document confidentiel du Cabinet] De ce montant, 3,1 millions de dollars ont été inutilisés, reportés ou prêtés à d’autres programmes ministériels. Voilà qui indique bien qu’OHEP n’était pas en mesure d’offrir le programme comme il se doit.

Étant donné que les modalités prenaient fin le 31 mars 2008, il faut prendre en compte les antécédents du PAGRHI et son évolution depuis 2004 pour déterminer si les modalités du programme et son financement devraient être renouvelés pour les cinq prochaines années. Le programme n’a été pleinement fonctionnel que pendant la dernière année et demie. En raison des lacunes liées à la mise en œuvre et de l’utilisation inefficace du financement, les évaluateurs concluent que les modalités soient poursuivi dans la mesure où une évaluation sera faite en 2010-11 et une décision sera prise à ce moment-là, si le programme sera poursuivi ou discontinué.

Recommandations

  • 7. Le SMA, OHEP, en consultation avec le DGR, région du C et A, devrait présenter un rapport sur le rendement au Comité ministériel d’évaluation pour l’exercice 2009-2010.
     
  • 8. Le chef de l’évaluation devrait faire une évaluation de suivi en 2010-2011 et recommander si le PAGHRI devrait être renouvelé ou prendre fin.

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4.0 Plan d'action de la gestion

Recommandations Plan d’action de la direction Le point sur le rapport d’étape
Mesures terminées Mesures en suspens Échéance

La SMA d’OHEP et le SMAA de Renouvellement des pêches (RP) doivent :

1. Discuter des meilleures façons de mettre en œuvre le PAGHRI, en tenant compte de l’obligation de consulter les experts appropriés de l’habitat et d’intégrer les connaissances autochtones.

a) Le DG de la Gestion de l’habitat (GH) préparera une note d’information proposant des possibilités de mise en œuvre du PAGHRI, y compris le transfert de l’administration du Programme à Politiques et gouvernance autochtones (PGA).   Note d’information provisoire Initiale :
27 janvier 2009
Révisée :
b) La SMA d’OHEP organisera une réunion avec le SMAA de RP pour discuter des meilleures façons de mettre en œuvre le PAGHRI et pour conclure une entente sur le sujet.   Organiser la réunion Initiale :
Quatrième trimestre de 2008-2009
Révisée :
c) Le DG de la GH mettra en œuvre l’entente entre la SMA d’OHEP et le SMAA de RP.  

Entente provisoire

Mettre la dernière main à l’entente

Initiale :
Premier trimestre de 2009-2010
Révisée :

La SMA d’OHEP, en consultation avec le DGR de la région C et A, doit :

2. Préparer les énoncés de rôles et de responsabilités afin de préciser les fonctions de tous les employés qui participent à la mise en œuvre du PAGHRI, y compris les employés de l’ACN, et ceux des bureaux de zone et de district en région.

Le DG de la GH préparera un document sur les rôles et les responsabilités pour préciser les fonctions de tous les employés qui participent à la mise en œuvre du PAGHRI. Première ébauche terminée Ébauche finale, y compris les fonctions des bureaux de district du MPO Initiale :
27 janvier 2009
Révisée :
3. Définir les critères à partir desquels les propositions de financement du PAGHRI sont évaluées. Le DG de la GH définira des critères pour le PAGHRI à partir desquels les propositions de financement seront évaluées avec PGA.  

Critères provisoires

Mettre la dernière main à la définition des critères

Initiale :
Premier trimestre de 2009-2010
Révisée :
4. Définir clairement les conditions nécessaires qu’un groupe autochtone doit réunir afin de recevoir du financement pour le renforcement des capacités ou la gestion collaborative. Le DG de la GH définira les modalités de financement pour le renforcement des capacités et la gestion collaborative avec PGA.  

Modalités de financement provisoires

Mettre la dernière main aux modalités de financement

Initiale :
Premier trimestre de 2009-2010
Révisée :
5. Mettre en place un mécanisme pour recueillir les commentaires des groupes du PAGHRI sur le succès du programme. Il pourrait s’agir d’un questionnaire que les clients remplissent une fois ou deux par année. En collaboration avec PGA, le DG de la GH doit créer un questionnaire semestriel pour recueillir les commentaires des groupements visés par le PAGHRI.  

Questionnaire provisoire

Mettre la dernière main au questionnaire

Initiale :
Premier trimestre de 2009-2010
Révisée :
6. Établir des normes de service pour le personnel du MPO qui traite les propositions et les rapports du PAGHRI. En  collaboration avec PGA, le DG de la GH établira des normes de service pour le traitement des propositions et des rapports du PAGHRI. Des normes de service provisoires ont été établies et mises en œuvre par le biais d’un processus de vérification. Mettre la dernière main Initiale :
Premier trimestre de 2009-2010
Révisée :
7. La SMA d’OHEP, en consultation avec le DGR de la région C et A, doit fournir un rapport de rendement au Comité ministériel d’évaluation pour l’exercice financier 2009-2010. Un rapport de rendement sera préparé pour l’exercice financier 2009-2010 et sera présenté au Comité ministériel d’évaluation.   Initiale :
juin 2010
Révisée :
8. Le chef de l’Évaluation doit procéder à une évaluation de suivi en 2010-2011 et formuler une recommandation visant à déterminer si le PAGHRI doit être renouvelé ou aboli.  Une évaluation de suivi du PAGHRI a été ajoutée au Plan d’évaluation ministériel 2009-2010.   31 mars 2010