Archivé – Évaluation du Programme autochtone de gestion des ressources aquatiques et océaniques


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Numéro de projet 6B103
Rapport final
9 avril 2009

Table des matières

Abréviations
1.0   Sommaire
2.0   Introduction et Contexte
2.1   Description du programme
2.2   Objectifs et portée de l’évaluation
2.3   Méthodologie
2.3.1  Examen de documents et de fichiers
2.3.2  Entrevues
2.3.3  Limites de la méthodologie
3.0   Observations et Recommandations
3.1.   Pertinence
3.2.   Rendement
3.2.1   Efficience
3.2.2   Efficacité
3.2.3   Économie
4.0   Plan d'action de la gestion

Abréviations

  • AC – Accord de contribution
  • ACN – Administration centrale nationale
  • APA – Agent des pêches autochtones
  • CGRR – Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats
  • CP – Conservation et protection
  • CT – Conseil du Trésor
  • CVAR – Cadre de vérification axé sur les risques
  • DG – Directeur général
  • DGR – Directeur général régional
  • GPA – Gestion des pêches et de l’aquaculture
  • MPO – Pêches et Océans Canada
  • PGA – Politiques et gouvernance autochtones
  • PAGRAO – Programme autochtone de gestion des ressources aquatiques et océaniques
  • PN – Première nation
  • PTA – Programme de transfert des allocations
  • SMA – Sous-ministre adjoint
  • SMR – Stratégie de mesure du rendement
  • SRAPA – Stratégie relative aux pêches autochtones
  • T-N-L – Terre-Neuve-et-Labrador 

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1.0 Sommaire

Le Programme autochtone de gestion des ressources aquatiques et océaniques (PAGRAO) était un programme de contribution quinquennal, de 2004-2005 à 2008-2009. La participation à ce programme était volontaire et son financement a totalisé 51,0 millions de dollars sur cinq ans. Pour être admissibles, les groupes autochtones devaient former un regroupement chargé de la gestion d’un bassin hydrographique ou d’un écosystème et satisfaire à certaines exigences liées aux pratiques de gestion.  

Le PAGRAO se divisait en trois composantes principales : 1) la gestion concertée, incluant des agents des pêches autochtones (APA); 2) le renforcement des capacités; 3) des opportunités économiques.

Les objectifs de la présente évaluation consistent à déterminer la pertinence des activités du PAGRAO par rapport au mandat et aux résultats stratégiques du MPO, de même qu’aux priorités du gouvernement du Canada; ainsi que le rendement atteint par le PAGRAO pendant la prestation de ses activités, tout spécialement l’efficience, l’efficacité et l’économie.

Pertinence
Le PAGRAO correspond très bien aux objectifs stratégiques suivants : Pêches et aquaculture durables; Écosystèmes aquatiques sains et productifs. Il faut constamment veiller à la participation des Autochtones aux questions touchant la gestion des pêches et des océans. Le maintien du PAGRAO aidera à concrétiser ce but en appuyant les regroupements pour qu’ils acquièrent l’expertise et les capacités nécessaires pour participer efficacement aux divers processus consultatifs et décisionnels pour la gestion des ressources aquatiques et des océans.
 
Rendement
Efficience
Depuis le début du programme, en 2004-2005, 53 accords de renforcement des capacités et 33 accords de gestion concertée ont été conclus. 

Dans l’ensemble, la responsabilité du PAGRAO revient au sous-ministre adjoint délégué, Renouvellement de la pêche. Lorsque le programme a été instauré, en 2004, le personnel de l’ACN assurait sa mise en œuvre et les régions jouaient un rôle de liaison avec les regroupements. En 2008-2009, une partie de l’administration du programme a été déléguée à la région du Pacifique. Les rôles et responsabilités n’ont pas été clairement définis pendant les premières années du programme et il demeure encore de l’incertitude à leur sujet aujourd’hui. 

Un Comité directeur national de mise en œuvre du PAGRAO a été créé. Selon l’évaluation, il fonctionnait davantage comme un comité de travail opérationnel que comme un organisme de supervision stratégique. En 2007-2008, PGA lançait deux organismes de coordination, à savoir un comité stratégique national et un comité opérationnel national, tous deux chargés de la coordination de tous les programmes autochtones.

Il évaluait toutes les propositions à l’aide d’une grille de notation afin d’orienter l’évaluation et faisait des recommandations finales sur l’admissibilité des bénéficiaires et les niveaux de financement de l’accord. Les regroupements croient que le processus d’approbation des propositions était un peu compliqué et exigeait beaucoup de temps parce qu’il ne semblait pas y avoir de méthode coordonnée d’examen et d’approbation des propositions ni de délais connexes. Des améliorations au processus ont été apportées; cependant, les normes de service officielles entre les divers niveaux de l’organisation ne sont pas en place pour la prestation de tous les éléments du PAGRAO.  

Pour les ententes de plus de 250 000 $, les regroupements devaient soumettre des rapports mensuels au Ministère pour obtenir leur financement. Ces rapports suivaient un processus d’examen à plusieurs paliers. Le temps requis pour examiner et approuver les rapports risque d’avoir une incidence sur la trésorerie des regroupements ainsi que sur leur capacité de recruter des employés et de les garder en poste. 

Efficacité
Une stratégie de mesure du rendement, qui déterminait les résultats attendus ainsi que les indicateurs et la méthodologie de collecte des données nécessaire pour les évaluer, avait été préparée en vue du PAGRAO. Or, cette stratégie n’a pas été pleinement mise en œuvre. Les personnes qui se sont occupé du programme ont expliqué le succès qu’il a remporté mais une bonne partie de cette réussite repose sur de l’information anecdotique et non sur des renseignements sur le rendement fiables et concrets. 

Même si les accords de gestion concertée variaient d’un groupe à l’autre, la majorité d’entre eux visaient à améliorer les capacités scientifiques, techniques et administratives des regroupements  pour leur permettre d’acquérir les compétences nécessaires pour renforcer leur capacité de participer à la prise de décisions sur la gestion des ressources aquatiques et océaniques.

Le PAGRAO a eu un avantage certain : la capacité d’accroître la collaboration entre les groupes autochtones et de renforcer les liens entre les groupes et le MPO. Les regroupements sont en mesure de partager des connaissances et de l’information avec leurs collectivités membres et de participer plus activement aux réunions avec le MPO et d’autres organisations. En outre, les relations avec le MPO se sont améliorées, même si elles étaient entachées par des aspects administratifs du programme (p. ex., les rapports mensuels). 

Le PAGRAO a également versé 9 537 710 $ pour que les regroupements aient accès aux pêches, y compris des permis, des quotas, des navires et des engins dans les régions du Pacifique (4 094 950 $), du Québec (4 442 760 $) et de Terre-Neuve-et-Labrador (1 000 000 $). Dans la région du Pacifique, tous les permis retirés en vertu du PAGRAO n’ont pas été, de manière permanente, délivrés à des groupes autochtones et demeurent en réserve.  Cependant, les permis saumonés ont été émis sur une base annuelle aux groupes autochtones conduisant la pêche de démonstration.  Grâce aux permis, on a démontré qu’il était possible d’améliorer la situation économique des groupes autochtones.

Pour ce qui est de l’aquaculture, certains regroupements ont engagé des personnes chargées de réaliser des activités dans ce domaine, notamment le marketing et la planification opérationnelle.

Économie
Le programme était conçu de manière à garantir l’utilisation des fonds de façon efficiente et économique. Les groupes du PAGRAO devaient remplir des critères d’admissibilité pour participer au programme. En raison de la méthode en deux étapes, les groupes autochtones devaient démontrer qu’ils avaient la capacité nécessaire pour passer d’un niveau de financement à l’autre. Par ailleurs, le personnel de PGA à l’ACN suivait les coûts de près. Tout cela a permis à la direction du programme de réagir aux écarts quant à l’utilisation des fonds et de déterminer les montants qui pouvaient être reportés d’une année à l’autre.
Recommandations
Le sous-ministre adjoint délégué devrait :

  1. maintenir le comité directeur existant du PAGRAO et revoir le cadre de gouvernance du PAGRAO afin de tenir compte des mandats du Comité stratégique national de PGA et du Comité opérationnel national de PGA dans le but d’assurer l’orientation stratégique et opérationnelle du PAGRA;
  2. veiller à ce que toutes les personnes qui s’occupent du PAGRAO soient au courant de leurs rôles et responsabilités respectifs et les comprennent;
  3. établir des normes de service pour le personnel du MPO chargé de traiter les propositions et rapports sur le PAGRAO et établir un système de suivi des progrès au fil des ans;
  4. à l’aide de la Politique sur les paiements de transfert, examiner les exigences actuelles de présentation de rapports applicables aux regroupements afin que le processus de présentation de rapports soit moins pénible, qu’il exige moins de temps et qu’il se concentre sur la présentation des résultats;
  5. fixer des cibles, conjointement avec la stratégie de mesure du rendement qui est en voie d’élaboration pour le programme;
  6. établir un mécanisme pour obtenir les commentaires des regroupements sur la réussite du programme et la prestation des services par le personnel du MPO. 

Le DGR, région du Pacifique, devrait :

7. élaborer un plan qui permette à la région d’utiliser les permis retirés grâce au financement du PAGRAO et qui indique les avantages que devraient en retirer les groupes autochtones.

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2.0 INTRODUCTION ET CONTEXTE

2.1   Description du programme

Le Programme autochtone de gestion des ressources aquatiques et océaniques (PAGRAO) est un programme de contribution qui est l’aboutissement d’un examen des programmes de PGA réalisé par le MPO en 2003, notamment sur la Stratégie relative aux pêches autochtones (SRAPA). Pendant le processus de consultation de cet examen, les groupes autochtones ont souligné deux grands défis à relever : un manque de capacités (p. ex., compétences, infrastructure et ressources financières) et l’accès insuffisant à des opportunités d’exploiter les ressources aquatiques. 

Le PAGRAO avait recours à une méthode communautaire reconnaissant que les groupes en étaient à diverses étapes du renforcement de leurs capacités et qu’ils n’avaient pas les mêmes buts et priorités. La participation à ce programme était volontaire et le financement total a été de 74,8 millions de dollars sur cinq ans. Pour être admissibles, les groupes autochtones devaient se constituer en structures organisées (ci-après appelées des regroupements) en vue de la gestion d’un bassin hydrographique ou d’un écosystème et satisfaire à certaines exigences liées aux pratiques de gestion. Le programme appuyait la création de nouveaux regroupements dans les groupes autochtones et le renforcement des regroupements existants, le cas échéant.

Le PAGRAO cherchait à aider les regroupements à acquérir la capacité nécessaire pour gérer leurs activités liées aux ressources et à mieux participer aux processus décisionnels à intervenants multiples et autres employés par Pêches et Océans Canada (MPO) pour la gestion des ressources aquatiques et océaniques. En même temps, le PAGRAO devait permettre d’atteindre l’objectif plus large du gouvernement, soit améliorer la situation socioéconomique des Autochtones.

Tout spécialement, le PAGRAO a été conçu pour :

  • aider les groupes autochtones à acquérir la capacité administrative et le savoir-faire scientifique/technique nécessaire pour favoriser leur participation à la gestion des ressources aquatiques et des océans;
  • encourager l’établissement de structures de gestion concertée qui contribuent à l’intégration des processus de planification et de gestion des écosystèmes/bassins hydrographiques;
  • améliorer les structures de gestion concertée actuelles, au besoin;
  • favoriser la prise de décisions judicieuses dans le cadre de processus consultatifs et d’autres processus liés à un certain nombre de domaines de responsabilité du MPO;
  • renforcer les relations au moyen d’un partage d’information accru entre les groupes autochtones, le MPO et d’autres intervenants, ainsi que d’un partage d’information des groupes autochtones entre eux;
  • contribuer à l’atteinte de l’objectif général du gouvernement fédéral qui consiste à améliorer la qualité de vie des Autochtones.

Le PAGRAO comporte trois composantes principales :

  1. la gestion concertée, incluant des agents des pêches autochtones (APA);
  2. le renforcement des capacités;
  3. des opportunités économiques.

Gestion concertée

Cette composante a favorisé la création et l’élaboration de structures du PAGRAO appelées regroupements. Des fonds ont été versés aux groupes autochtones admissibles pour qu’ils :

  • mettent en place la capacité et le personnel compétent (biologistes, techniciens, gestionnaires des pêches, etc.) nécessaires pour réussir à gérer leurs activités touchant l’utilisation et la gestion des ressources aquatiques et des espaces océaniques;
  • participent de manière efficace aux processus décisionnels et consultatifs du MPO (et à ceux d’autres ministères, au besoin);
  • puissent avoir droit à du financement en vue du perfectionnement et de l’embauche d’APA.

Renforcement des capacités

Cette composante a permis de verser des fonds aux groupes qui n’étaient pas encore admissibles en vertu de la composante de la gestion concertée et des opportunités connexes mais qui s’étaient engagés à chercher à le faire. Les activités financées comprenaient ce qui suit :

  • favoriser le dialogue entre plusieurs groupes qui souhaitaient se regrouper le long de bassins hydrographiques/d’écosystèmes;
  • mettre en œuvre des pratiques commerciales loyales et des procédures de présentation de rapports;
  • assurer la préparation administrative, financière et juridique nécessaire à la création d’un regroupement.

Opportunités économiques

Cette composante se divisait en trois grands éléments :

  • le retrait volontaire des permis commerciaux et le transfert des opportunités commerciales (notamment l’émission de permis et l’acquisition de navires et d’engins) aux regroupements admissibles;
  • le versement de fonds pour permettre aux groupes de poursuivre des activités liées à l’aquaculture, notamment : une aide technique et financière pour élaborer de nouvelles opportunités; la formation aux compétences professionnelles, des stages et des initiatives de mentorat; ainsi qu’une aide au développement, y compris des études environnementales et de faisabilité.

Pour être admissibles en vertu de cette composante, les regroupements devaient d’abord passer par la phase de gestion concertée.

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2.2 Objectifs et portée de l’évaluation

L’évaluation avait pour objectif de déterminer :

  1. la pertinence des activités du PAGRAO par rapport au mandat et aux résultats stratégiques du MPO, de même qu’aux priorités du gouvernement du Canada;
  2. le rendement atteint par le PAGRAO pendant la réalisation de ses activités, tout spécialement :
    1. l’efficience : dans quelle mesure plus d’extrants sont produits avec un niveau d’intrants identique ou inférieur (ressources);
    2. l’efficacité : dans quelle mesure le PAGRAO obtient les résultats attendus;
    3. l’économie : dans quelle mesure les coûts engagés pour utiliser les ressources sont réduits si l’on tient compte de la qualité et de la quantité. 

L’évaluation a été d’envergure nationale et s’est étendue de l’exercice 2004-2005 à l’exercice 2008-2009.

2.3  Méthodologie

Conformément aux meilleures pratiques, l’évaluation a été réalisée au moyen de la méthode des recoupements grâce à ce qui suit :

2.3.1 Examen de documents et de fichiers

L’évaluation a inclus l’examen de fichiers ministériels, du site Web du MPO, de la documentation sur le programme, de coupures de presse et de la correspondance.

2.3.2 Entrevues

Des entrevues ont été réalisées avec des représentants du MPO qui s’occupaient de la conception et de la mise en œuvre du PAGRAO. D’autres entrevues ont eu lieu avec des représentants des Premières nations. L’équipe d’évaluation a également assisté à deux ateliers du MPO (l’un sur les programmes autochtones du MPO et l’autre tout spécialement consacré au PAGRAO dans la région du Pacifique). Au total, 21 personnes ont été interviewées.

2.3.3 Limites de la méthodologie

Au moment où le PAGRAO a été instauré, en 2004, un cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) a été préparé à son égard. Ce cadre incluait une stratégie de mesure du rendement (SMR) pour le programme mais cette stratégie n’a jamais été mise en œuvre.

Même si le CGRR établissait des critères d’évaluation du programme, l’information nécessaire n’était pas disponible parce qu’elle n’avait pas été recueillie ou, lorsqu’elle l’avait été, elle n’avait pas été regroupée de manière à permettre d’évaluer le programme. 

La Direction des politiques et de la gouvernance autochtones (PGA) avait prévu  instaurer une base de données pour saisir les principales données qui mesureraient le rendement du programme mais cette base de données n’avait toujours pas été élaborée au moment de l’évaluation. 

Le défaut d’instaurer la SMR et l’absence d’une base de données pour accumuler de l’information sur le rendement ont limité la capacité de l’équipe d’évaluation d’évaluer pleinement le programme.

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3.0 Observations et Recommandations

3.1. Pertinence

Lien avec les objectifs stratégiques du MPO

Le MPO cherche à atteindre trois objectifs stratégiques : Voies navigables sécuritaires et accessibles; Écosystèmes aquatiques sains et productifs; Pêches et aquaculture durables. Le PAGRAO correspond très bien aux objectifs stratégiques Pêches et aquaculture durables et Écosystèmes aquatiques sains et productifs parce qu’il aide les regroupements à acquérir l’expertise et les capacités nécessaires pour participer à la prise de décisions et aux forums de gestion des ressources aquatiques et océaniques.

Conformité aux priorités du gouvernement fédéral

Dans le discours du Trône de 2009, le gouvernement fédéral a renforcé l’une de ses priorités, soit veiller à ce que les Canadiens autochtones reçoivent leur pleine part des opportunités économiques. Le PAGRAO correspond à cette priorité parce qu’il finance des regroupements afin qu’ils acquièrent la capacité administrative ainsi que l’expertise scientifique et technique nécessaires pour prendre part aux opportunités offertes dans les secteurs des pêches, de l’aquaculture et des océans et pour en créer. Plus les Autochtones acquièrent de connaissances sur les pêches, l’aquaculture et les océans, plus il y a de chances que des opportunités économiques surgissent dans ces secteurs.

Nécessité continue du programme

Le PAGRAO a été conçu pour être instauré graduellement. Le renforcement des capacités a facilité le rassemblement des groupes autochtones pour former des regroupements ayant la bonne méthode de gouvernance et la bonne structure avant de passer à l’étape de la gestion concertée. La gestion concertée a permis aux regroupements d’acquérir les compétences nécessaires pour progresser jusqu’à leur pleine participation aux processus décisionnels touchant la gestion des pêches et des océans. Le PAGRAO est encore un programme relativement nouveau et, en tant que tel, certains groupes en sont encore à l’étape du renforcement des capacités, alors que d’autres en sont aux premières étapes de la gestion concertée. Il faut constamment assurer la participation des groupes autochtones aux questions touchant les pêches, l’aquaculture et les océans et le maintien du PAGRAO sera une aide précieuse en ce sens.

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3.2. Rendement

Le rendement du programme a été évalué en fonction de son efficience, de son efficacité et de son économie. Un cadre a été élaboré pour déterminer les critères d’évaluation.

3.2.1 Efficience

L’évaluation a porté sur la structure de gouvernance, la conception du programme et les processus de prestation en place pour déterminer si les résultats attendus du PAGRAO (des accords de contributions (AC)) avaient été atteints de la manière la plus efficiente qui soit.

Depuis le début du programme, en 2004-2005, 53 accords de renforcement des capacités et 33 accords de gestion concertée ont été conclus. Ces accords ont fait intervenir environ 319 groupes autochtones à l’échelle nationale et 3 conseils des Autochtones dans le Canada atlantique. En outre, de nombreux groupes  sont représentés tant au niveau national que régional par des organismes cadres tels que l’Assemblée des Premières Nations, l’Atlantic Policy Congress et l’Aboriginal Aquaculture Association.

Structure de gouvernance

Responsabilisation
Dans l’ensemble, la responsabilité du PAGRAO revient au sous-ministre adjoint délégué, Renouvellement de la pêche (nouveau poste). Auparavant, le programme relevait du sous-ministre adjoint (SMA), Gestion des pêches et de l’aquaculture (GPA). Le directeur général, PGA, et les directeurs généraux régionaux, ou leurs délégués respectifs, ont obtenu le pouvoir de signer les accords du PAGRAO au nom du gouvernement du Canada. 

La négociation des modalités des accords du PAGRAO conclus avec les regroupements revient à la fois à l’ACN et aux bureaux de secteur du MPO. 

Comité directeur national

Un Comité directeur national de mise en œuvre du PAGRAO (composé de deux membres de l’ACN-PGA, l’un de chaque région, l’autre de chaque unité/secteur principal (Océans, Science, Aquaculture, Conservation et protection (CP)) et d’un représentant des Services juridiques au besoin) a été créé pour donner des conseils et présenter des recommandations au directeur général, PGA, sur la gestion et l’administration générales du PAGRAO. Il devait également être le principal organisme de coordination des questions touchant la mise en œuvre du PAGRAO.

Le mandat du Comité directeur se lit comme suit :

Le Comité directeur national de mise en œuvre du PAGRAO sera responsable pour apporter des conseils et des recommandations au Directeur général, PGA, sur la gestion et l’administration globale du PAGRAO et pour agir à titre de conseil de coordination en chef pour les questions de mise en application.

En 2006, le rôle du Comité directeur a été défini plus à fond pour inclure des responsabilités telles que le leadership, la supervision et l’orientation de tous les aspects du PAGRAO. Le Comité ne s’est pas toujours acquitté de ces tâches supplémentaires. 

Même si la création d’un groupe chargé d’examiner les propositions des accords de contribution a permis d’assurer l’uniformité et une certaine orientation à l’échelle nationale, le Comité directeur fonctionnait davantage comme un comité de travail opérationnel que comme un organisme de supervision stratégique. À mesure que le PAGRAO acquerra de l’expérience et qu’un plus grand nombre de groupes renforceront leurs capacités pour passer à l’étape de la gestion concertée, il faudra des directives sur les prochaines étapes du programme. Certains regroupements se demandent déjà : « Et maintenant? » Ils croient être prêts à prendre part à la gestion (et au processus décisionnel) de certains éléments des pêches et il faut une certaine orientation stratégique dans ce domaine.

En 2007-2008, APG a lancé deux principaux organismes de coordination : un comité stratégique national, assurant l’orientation stratégique de l’ensemble des programmes autochtones, notamment le PAGRAO, et un comité opérationnel national, chargé des questions quotidiennes concernant l’administration des programmes et de l’administration. Toutefois, le mandat du Comité directeur du PAGRAO et la documentation sur les rôles et les responsabilités du PAGRAO n’ont pas été mis  à jour pour tenir compte de ce changement.

Il serait peut-être bon de tenir compte des mandats des comités nationaux dans la structure du PAGRAO en vue d’assurer l’orientation opérationnelle et stratégique du programme. On pourrait songer à inclure des participants des regroupements à l’examen de l’orientation stratégique.

Conception et prestation du programme

Le PAGRAO se divise en trois composantes : la gestion concertée, qui comprend une sous-composante pour les agents des pêches autochtones; le renforcement des capacités; et des opportunités économiques (pour être admissibles au volet des opportunités économiques, les regroupements devaient d’abord passer par la composante de gestion concertée).

Lorsque le PAGRAO a été instauré, en 2004, le personnel de l’ACN était responsable de son administration. Même si les régions ont continué de jouer un rôle de liaison avec les regroupements grâce à des activités telles qu’une aide dans l’élaboration des propositions, la participation au processus du Comité directeur et l’examen des rapports, la responsabilité du programme dans son ensemble, y compris le versement des paiements, revenait à l’ACN.

En 2008-2009, une partie de l’administration du programme a été déléguée à la région du Pacifique qui est responsable de la moitié des regroupements. Le pouvoir de conclure des accords revient toujours à l’administration centrale nationale et le Comité directeur continuera d’examiner les nouvelles propositions. L’ACN continuera aussi d’offrir des lignes directrices générales sur l’élaboration du programme. La région a assumé les rôles suivants liés à la mise en œuvre et à la prestation :

  • élaboration des ébauches d’accords;
  • signature d’accords/de modifications – par le DGR de la région du Pacifique;
  • pouvoir final d’examiner et d’approuver des rapports;
  • pouvoir de demander des paiements.

Même si la délégation de certains aspects de la prestation du programme peut permettre de donner un service plus efficace aux regroupements, il faut souligner qu’elle ne s’est accompagnée d’aucune ressource supplémentaire dans la région du Pacifique pour s’acquitter des nouvelles responsabilités.

Rôles et responsabilités

Bien que les grandes responsabilités de l’ACN et des régions aient été précisées, les rôles et responsabilités de toutes les parties qui s’occupaient de la mise en œuvre du PAGRAO n’ont pas été clairement définis pendant les premières années du programme et il reste encore de l’incertitude à leur égard. Un document sur les rôles et responsabilités a été créé en août 2006 et définit les rôles de l’administration centrale, des régions et des bureaux de secteur. Or, il n’est pas certain qu’il ait été transmis comme il se doit au personnel du PAGRAO dans les régions. En outre, certains représentants des regroupements ont dit qu’il existait de la confusion quant aux rôles que devaient jouer l’administration centrale, les régions et les bureaux de secteur pendant la durée du programme. Voilà un domaine où il faut apporter des éclaircissements. 

Propositions

La participation au PAGRAO était volontaire. Les groupes autochtones devaient remplir des critères de base pour être admissibles. Ils devaient élaborer une proposition décrivant en détail tous les coûts et activités prévus et soumettre un plan de mise en œuvre pour avoir accès aux fonds du programme. Ils étaient tenus de présenter une proposition/déclaration d’intérêt pour que l’on tienne compte de leur nom en vue du financement dans le cadre du PAGRAO. Le Comité directeur a évalué toutes les propositions à l’aide d’une grille de notation afin d’orienter l’évaluation et a fait des recommandations finales au DG, PGA, sur l’admissibilité des bénéficiaires et les niveaux de financement. Selon la disponibilité des fonds, les groupes qui obtenaient la note minimale devenaient admissibles au financement. 

Les regroupements croient que le processus de présentation de propositions était un peu compliqué et exigeait beaucoup de temps. Une proposition pouvait leur être retournée plusieurs fois pour diverses raisons. Il ne semblait pas y avoir de méthode coordonnée d’examen et d’approbation des propositions ni de délais connexes. Par ailleurs, il n’existe pas de normes de services officielles pour la prestation des éléments du PAGRAO.

Exigences sur la présentation de rapports sur le programme

Une fois une proposition approuvée et un AC conclu, les regroupements devaient soumettre des rapports mensuels au Ministère pour recevoir leur financement. Ces rapports contenaient de l’information financière et quelques données sur le rendement. Ils passaient par un processus d’examen à plusieurs niveaux. La plupart du temps, un rapport passait entre les mains du regroupement et d’un bureau de secteur du MPO, puis au bureau régional et, enfin, au personnel de l’ACN, en vue d’un examen. À toutes les étapes du processus, un rapport pouvait être retourné au regroupement pour qu’il apporte des précisions, des renseignements supplémentaires ou des corrections (comme des erreurs de calcul). Si un rapport était retourné à un regroupement pour quelque raison que ce soit, le processus repartait à zéro.

Le temps nécessaire pour examiner et approuver les rapports risque de se répercuter sur la trésorerie des regroupements. Certains d’entre eux ont fait savoir que cette question avait une incidence grave sur eux, notamment parce qu’ils devaient emprunter de l’argent auprès d’institutions financières ou d’autres groupes et engager des frais bancaires. Cette façon de faire nuisait également à leur capacité de recruter des employés et de les maintenir en poste parce qu’ils risquaient de ne pas avoir les fonds nécessaires pour verser des paiements à temps. 

Le MPO doit être redevable de la prestation de ses programmes en temps opportun. Actuellement, il n’existe pas de normes de service sur la prestation des éléments du PAGRAO, particulièrement sur les propositions et les rapports. De telles normes obligeraient le personnel du MPO à traiter les propositions et les rapports en temps opportun. 

La Politique sur les paiements de transfert (octobre 2008) du Conseil du Trésor donne aux ministères une plus grande marge de manœuvre quant à l’administration de leurs programmes de contribution. Le MPO pourrait souhaiter avoir recours aux opportunités dont il dispose pour mettre en application les exigences en matière de présentation de rapports en fonction de l’évaluation des risques que pose chaque regroupement. 

Depuis la mise en œuvre du PAGRAO, le personnel du MPO a instauré le concept de la gestion axée sur les résultats à l’intention des regroupements. Un projet pilote de gestion axée sur les résultats a été entrepris avec 10 regroupements du groupe de travail conjoint (MPO et Autochtones) sur la reddition de comptes et l’évaluation du PAGRAO. Des séances de formation ont été organisées avec le personnel des regroupements des groupes pour leur expliquer la raison d’être de la mesure du rendement. Certains groupes ont fait savoir que cela devrait servir de fondement aux rapports qu’ils présentaient au MPO. Mais il semble y avoir un écart entre les leçons que les groupes ont tirées de leur formation concernant la gestion axée sur les résultats et le genre de rapports que leur demandaient les régions. Les regroupements ont ressenti de la frustration à l’égard de la résistance aux processus de reddition de comptes du MPO relatifs à la transition de la reddition de comptes axée sur les activités à une approche plus axée sur les résultats. Ils estimaient en outre que le personnel de l’administration centrale et des régions faisait part de messages et de lignes directrices contradictoires aux bénéficiaires.

Gestion des risques

Les risques ont été pris en compte au moment d’instaurer le programme en 2003-2004. Un cadre de vérification axé sur les risques (CVAR) a été préparé pour déterminer plusieurs risques importants liés au programme. Des stratégies d’atténuation des risques ont aussi été établies à ce moment. 

La gestion des risques a également été prise en considération pendant la conception et l’instauration du PAGRAO. La méthode graduelle d’accès au financement du programme a réduit le risque qui y était lié. Elle a permis aux regroupements d’avoir la structure de gouvernance et la capacité nécessaires en place pour accroître la probabilité que la composante de la gestion concertée soit couronnée de succès.

Lorsque le programme a débuté, les groupes autochtones et le MPO ont constaté que les capacités de divers groupes se situaient à des niveaux différents, ce qui pouvait se répercuter sur la réussite du programme. Grâce à l’étape de renforcement des capacités, les regroupements avaient l’occasion de créer une base solide sur laquelle bâtir leur succès sans risquer de perdre des fonds ou d’échouer à l’étape de la gestion concertée.

Recommandations

Le sous-ministre adjoint délégué devrait :

  1. maintenir le comité directeur existant du PAGRAO et revoir le cadre de gouvernance du PAGRAO afin de tenir compte des mandats du Comité stratégique national de PGA et du Comité opérationnel national dans le but d’assurer l’orientation stratégique et opérationnelle du PAGRAO;
  2. veiller à ce que toutes les personnes qui s’occupent du PAGRAO soient au courant de leurs rôles et responsabilités respectifs et les comprennent;
  3. établir des normes de service pour le personnel du MPO chargé de traiter les propositions et rapports sur le PAGRAO et établir un système de suivi des progrès au fil des ans;
  4. à l’aide de la Politique sur les paiements de transfert, examiner les exigences actuelles de présentation de rapports applicables aux regroupements afin que le processus de présentation de rapports soit moins pénible, qu’il exige moins de temps et qu’il se concentre sur la présentation des résultats.   

3.2.2 Efficacité

L’efficacité se définit comme la mesure dans laquelle des progrès ont été réalisés en vue d’obtenir les résultats attendus. Une stratégie de mesure du rendement, qui précisait les résultats attendus ainsi que les indicateurs et la méthodologie de collecte de données servant à les évaluer, a été préparée pour le PAGRAO. Or, cette stratégie n’a pas été pleinement mise en œuvre. Par conséquent, il n’existe pas de méthode systématique de collecte des données qui permettrait d’évaluer l’atteinte des résultats attendus du programme. 

Malgré l’absence de renseignements détaillés sur le rendement, les évaluateurs ont tenté de déterminer les progrès réalisés en vue d’atteindre les résultats attendus du PAGRAO. L’évaluation repose sur une combinaison d’examen de documents, de même que d’entrevues et de discussions avec des membres du personnel du MPO et des représentants des regroupements. 

Préparation accrue des groupes autochtones à participer au PAGRAO

La composante du renforcement des capacités du PAGRAO cherche à offrir aux regroupements le temps nécessaire pour améliorer leurs capacités professionnelles et administratives et établir une structure de gouvernance, une vision et une mission bien définies afin de passer à la composante de la gestion concertée. En ce qui concerne la gouvernance des regroupements du PAGRAO, vingt-cinq regroupements se sont constitués en société et cinq autres sont exploités sous la tutelle d’un conseil tribal ou de l’autorité provinciale.

Même si les accords de gestion concertée variaient d’un groupe à l’autre, la majorité d’entre eux cherchaient à améliorer les capacités scientifiques, techniques et administratives de base des regroupements. Certains d’entre eux ont fait savoir que cet aspect leur avait permis de participer davantage et de manière plus efficace aux processus à intervenants multiples du MPO.

Le financement du PAGRAO a aidé certains regroupements à acquérir des compétences qui leur permettront de renforcer leur capacité de participer à la prise de décisions touchant la gestion des ressources aquatiques et océaniques. Voici une illustration du genre et de la nature des compétences que les regroupements ont engagées :

Genre de poste Nombre de postes créés
Gestion 33
Soutien administratif 45
Gestion des ressources 49
Soutien scientifique 38
Aquaculture 3
Observation et application de la loi 12
Politiques et soutien consultatif 29
Partenariats et sensibilisation 9
Aide à la communication 17
Questions socioéconomiques et marketing 9
Systèmes de données et d’information 12
Formation et éducation 7
Total 263

Bien que l’impact de l’engagement de ces divers experts ne soit pas encore connu, il est l’indice de la capacité éventuelle des regroupements à prendre part aux processus décisionnels.

Collaboration accrue entre de nombreuses collectivités dans un bassin hydrographique/écosystème, notamment le renforcement des relations entre le MPO, les groupes autochtones et les intervenants non autochtones

De par leurs traditions, les groupes autochtones préféraient traiter avec le MPO de façon bilatérale, c’est-à-dire que le Ministère collabore surtout avec chacune des Premières nations (PN). La mise en œuvre du PAGRAO reposait sur la collaboration avec des groupes autochtones pour un bassin hydrographique/écosystème. La capacité d’accroître la collaboration entre les groupes autochtones afin de renforcer les relations entre eux et le MPO a été l’un des avantages évidents du PAGRAO. Les regroupements sont en mesure de partager des connaissances et de l’information avec leurs collectivités membres et de participer plus activement aux réunions des comités consultatifs et à d’autres réunions avec le MPO et d’autres organisations.

La création de bonnes relations était un aspect important du PAGRAO et la relation entre le MPO et les groupes autochtones s’est quelque peu améliorée mais elle a été entachée par des aspects administratifs du programmes tels que la lenteur de l’approbation des propositions et des rapports soumis par les regroupements. 

Amélioration de la situation économique des groupes/collectivités autochtones

Le PAGRAO peut aider à améliorer la situation économique des regroupements de bien des façons. L’une d’elle consiste à retirer des permis en vigueur et à les émettre au nom des regroupements pour améliorer leur accès aux pêches (permis et navires) et renforcer leur potentiel de gains. Le MPO a retiré des permis dans les régions du Pacifique, du Québec et de Terre-Neuve-et-Labrador (T-N-L). 

Dans la région du Pacifique, le MPO a retiré 18 permis et 3 345 livres du quota de flétan (ce qui représente 0,04289 % du quota total de flétan du Pacifique) grâce au financement du PAGRAO entre 2004 et 2007. Sur les 18 permis, 15 s’appliquent à la pêche au saumon et sont utilisés depuis 2006 pour appuyer des projets de pêches de démonstration à court terme.

Les pêches de démonstration offrent l’occasion d’envisager de nouvelles façons d’accéder aux ressources en saumon de manière à améliorer le rendement économique de la pêche, à accroître l’accès économique des groupes autochtones aux ressources halieutiques et à augmenter la coopération entre les pêcheurs tout en assurant la conservation des stocks de saumon. Les pêches de démonstration comprennent l’essai de nouveaux types d’engins, de nouvelles ententes de partage des affectations dans les flotilles, des méthodes de pêche sélective, l’évaluation des nouveaux stocks et la pêche d’échantillonnage, ainsi que des ententes de collaboration entre des pêcheurs commerciaux et des Premières nations. Bien que des regroupements puissent profiter de certains des avantages des pêches de démonstration avec le temps, ceux-ci ne retirent actuellement pas d’avantages directs du retrait des permis dû au financement du PAGRAO. 

Des permis autres que pour la pêche au saumon (1 pour la pêche au crabe, 1 pour le chalut du poisson de fond et un pour la pêche à l’oursin rouge) sont en réserve depuis le moment de leur retrait. Les groupes autochtones utilisent le quota de flétan qui leur a été fourni avec d’autres permis de pêche au flétan dans le cadre du Programme de transfert des allocations (PTA). Le tableau ci-après décrit le montant total du financement servant au retrait des permis et quotas dans la région du Pacifique.

Financement utilisé pour l’accès Financement destiné aux permis et quotas retirés par le MPO Nombre de transactions de quotas Nombre de transactions de permis
2004-2005 1 628 750 $ 1 5
2005-2006 1 443 000  $ 0 6
2006-2007 1 023 200 $ 0 7
TOTAL 4 094 950 $ 1 18

Tel que susmentionné, la majorité des permis/quotas retirés dans la région du Pacifique n’ont pas été émis au nom de regroupements. L’un des objectifs du PAGRAO consiste à améliorer la situation économique des groupes autochtones. Le retrait et l’émission des permis et leur non-utilisation maximale sont peu utiles à cet égard. Il faut un plan pour optimiser au maximum les permis abandonnés afin que les groupes autochtones puissent en profiter. 

Dans la région du Québec, 4,1 millions de dollars du financement du PAGRAO ont servi à retirer 3 permis de pêche au crabe des neiges et 342 760 $ ont été versés en vue de l’acquisition de navires et d’engins destinés à un regroupement, ce qui a permis à ce dernier de conclure des ententes en coentreprise et de répartition avec d’autres groupes autochtones. 

À T-N-L, en 2006-2007, 985 000 $ du financement du PAGRAO ont été fournis à un regroupement et utilisés pour retirer plusieurs permis (notamment pour la pêche : aux mollusques et crustacés (crabe, homard, pétoncles), au poisson de fond (morue, flétan, lompe et prises accessoires) et aux poissons pélagiques (hareng et maquereau)) et 15 000 $ ont été versés en vue de l’achat d’un navire.

Le PTA a permis aux groupes autochtones de T-N-L de créer des exploitations de pêche commerciale et d’acquérir de l’expérience en gestion au fil des ans et le PAGRAO en tire maintenant parti. Le regroupement a fait intervenir des entreprises de pêche commerciale existantes dans chacune de ses collectivités afin de gérer et d’exploiter ses permis. L’avantage vient du fait que le regroupement n’a pas eu besoin de renforcer ses capacités en gestion dans ce domaine ni de se détourner des activités aquatiques et océaniques qui étaient au cœur de son mandat. 

Pour ce qui est de l’aquaculture, certains regroupements ont engagé des personnes chargées de réaliser des activités dans ce domaine, notamment le marketing et la planification opérationnelle.

Mesure du rendement

Dans le CGRR qui a été préparé pour le PAGRAO, on précise que l’administration centrale du MPO et les bureaux régionaux offrant le programme se partageaient la responsabilité liée à la mesure du rendement. À l’échelle régionale, la collecte de données, l’analyse et la présentation de rapports relevaient des directeurs généraux régionaux. À son tour, le directeur général, PGA, était chargé de coordonner la présentation de rapports et d’intégrer les données régionales dans un seul rapport sur le rendement. Selon les entrevues régionales, puisque le programme était administré par l’administration centrale, que les rapports étaient approuvés et leurs données étaient recueillies officiellement par l’administration centrale, les régions ne recueillaient pas d’information en vue de mesurer le rendement.

Même si les données de plusieurs rapports ont été recueillies, celles sur la mesure du rendement n’ont pas été compilées de façon systématique pour pouvoir être utilisées par l’équipe d’évaluation ou par les gestionnaires du programme en vue de la prise de décisions. 

Bien qu’on ait tenu compte de cibles concernant le nombre d’ententes de renforcement des capacités ou de gestion concertée qui devaient être conclues ni au montant du financement qui devait être affecté à chaque composante, ces cibles n’ont pas été intégrées à la SMR en raison de l’intérêt initial à l’égard du programme démontré par les groupes autochtones. Par ailleurs, il n’y avait aucune cible sur le nombre/genre de permis qui devaient être retirés ou sur le nombre d’APA qui devaient être engagés. À l’avenir, l’établissement de cibles fixerait un but à atteindre et serait un indice des progrès réalisés par le programme.

Les personnes qui se sont occupées du programme en ont expliqué le succès mais cette réussite repose sur de l’information anecdotique et non sur des renseignements sur le rendement fiables et concrets. Même si le programme a pu remporter du succès dans certains domaines, il doit pouvoir établir la preuve de sa réussite grâce à de l’information suffisante sur la mesure du rendement. 

Parce qu’on s’attend à ce que les modalités du PAGRAO et d’autres programmes du MPO destinés aux Autochtones (p. ex., la SRAPA) soient renouvelées, PGA est en voie d’élaborer une stratégie intégrée de mesure du rendement pour ces programmes. Dans des évaluations récentes des programmes autochtones, on a recensé une faiblesse commune à tous ces programmes : le défaut de prêter attention à la mise en œuvre de stratégies de mesure du rendement. La stratégie intégrée peut servir de fer de lance pour changer la culture du personnel de PGA afin que la mesure du rendement devienne un outil de gestion permanent. 

Pendant les discussions avec certains d’entre eux, des regroupements ont soulevé la question des responsabilités de leur groupe et du MPO. Ils sont d’avis que le MPO les a toujours tenus responsables du financement qu’ils recevaient mais qu’il n’existait par contre aucune façon de rendre le Ministère redevable de ce qu’il faisait. Les regroupements croient qu’ils devraient avoir leur mot à dire pour déterminer comment le MPO atteint ses objectifs, notamment on pourrait demander aux regroupements de faire des commentaires et au MPO de s’en servir dans le cadre de son information sur la mesure du rendement. 

Recommandations

Le sous-ministre adjoint délégué devrait :

5. fixer des cibles, conjointement avec la stratégie de mesure du rendement qui est en voie d’élaboration pour le programme;

6. établir un mécanisme pour obtenir les commentaires des regroupements sur la réussite du programme et la prestation des services par le personnel du MPO;

Le DGR, région du Pacifique, devrait :

7. élaborer un plan qui permette à la région d’utiliser les permis retirés grâce au financement du PAGRAO et qui indique les avantages que devraient en retirer les groupes autochtones.

3.2.3 Économie

Plusieurs mesures ont été prises pour garantir que le financement du PAGRAO soit utilisé de manière économique.

La conception du programme a aidé à vérifier que les fonds étaient utilisés de façon efficace et économique. Les groupes du PAGRAO devaient remplir des critères d’admissibilité avant de pouvoir participer au programme. En raison de la méthode en deux étapes, les groupes autochtones devaient démontrer qu’ils avaient la capacité nécessaire pour passer d’un niveau de financement à l’autre. Par exemple, des regroupements ne pouvaient recevoir de financement pour la gestion concertée s’ils n’avaient pas établi la preuve qu’ils avaient la capacité de l’utiliser efficacement. 

Les groupes autochtones devaient soumettre des propositions pour que leur demande de financement du PAGRAO puisse être envisagée. Le Comité directeur du PAGRAO examinait toutes les propositions de financement du PAGRAO suivant les lignes directrices établies pour les évaluer, ce qui aide à assurer l’uniformité d’application des critères du programme et du versement du financement selon les lignes directrices. 

Une fois que des regroupements avaient reçu l’approbation de leur proposition, un processus de présentation de rapports très strict devait être observé avant qu’ils ne puissent recevoir leur financement. 

Le personnel de PGA à l’ACN suivait les coûts de près. Ainsi, la direction du programme pouvait réagir aux écarts quant à l’utilisation des fonds et déterminer ceux qui pouvaient être reportés d’une année à l’autre.

Enfin, le PAGRAO se faisait le complément de programmes existants de PGA. La relation étroite qui prévalait entre la SRAPA et le PAGRAO aidait à garantir qu’il n’y ait pas de dédoublement des activités entreprises dans le cadre des deux programmes. En outre, les permis et quotas retirés en vertu du PAGRAO ont été utilisés comme complément à ceux retirés en vertu du PTA pour assurer une plus grande utilisation par les groupes autochtones et accroître leur potentiel de gains.

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4.0 Plan d'action de la gestion

Recommandations Plan d’action de la gestion Mise à jour du rapport d’étape
Mesures prises Mesures à prendre Date limite

Le sous-ministre adjoint délégué devrait :

1 - Maintenir l'actuel Comité directeur du PAGRAO et modifier le cadre de gouvernance du PAGRAO pour tenir compte des mandats du Comité national des politiques de la PGA et du Comité national des opérations de la PGA afin d’imprimer une orientation stratégique et opérationnelle au PAGRAO.

Pour imprimer une orientation opérationnelle et stratégique au PAGRAO :
  1. Modifier le mandat du Comité national des politiques et l'afficher sur le site intranet de la PGA.
  2. Modifier le mandat du Comité national des opérations et l'afficher sur le site intranet de la PGA.
  3. Modifier le mandat du Comité directeur du PAGRAO pour tenir compte des mandats des comités nationaux des politiques et des opérations et l'afficher sur le site intranet de la PGA.
    Première : juin 2009
Révisée :
Mettre sur pied un comit é conjoint des politiques formé de représentants du MPO et d’Autochtones afin d’imprimer une orientation stratégique et une vision à la relation à long terme entre le MPO et les Autochtones. Première : 31 mars 2010
Révisée :
2 - Veiller à ce que tous ceux qui participent au PAGRAO soient au courant de leurs rôles et responsabilités respectifs et qu’ils les comprennent. Mettre à jour la charte de gouvernance ainsi que les documents sur les rôles et responsabilités afférant au PAGRAO et les afficher sur le site intranet de la PGA.     Première : juin 2009
Révisée :
Se doter de marches à suivre et de lignes directrices et offrir régulièrement de la formation sur tous les aspects de l'exécution du programme afin de préciser les rôles et responsabilités afférant au PAGRAO tout au long du cycle de vie du programme. Première : 31 mars 2010
Révisée :
3 - Établir des normes de service à l'intention des employés du MPO qui doivent traiter les propositions et rapports du PAGRAO. Établir des normes de service communes pour chacune des étapes du cycle de vie du PAGRAO. Établir des normes de service communes pour chacune des étapes du cycle de vie du PAGRAO.     Première : janvier 2009
Révisée :
Établir un système de suivi pour surveiller les normes de service au fil du temps. Première : 31 mars 2010
Révisée :
4 - À la lumière de la Politique sur les paiements de transfert, revoir les exigences de production de rapport imposées aux regroupements afin de simplifier et de raccourcir le processus de production de rapports et de se concentrer sur les résultats. Établir des critères pour faire correspondre les exigences administratives aux risques pour les bénéficiaires, et ainsi réduire le fardeau administratif (rapport, surveillance, vérification) qui leur est imposé et intégrer ces critères dans les prochains accords de contribution.     Première : 1er avril 2010
Révisée :
5 - Établir des objectifs, parallèlement à la stratégie de mesure du rendement du programme qui est en train d’être articulée. Établir des objectifs de rendement propres au PAGRAO et les intégrer à la stratégie de mesure du rendement.     Première : 31 mars 2009
Révisée :
6 - Établir un mécanisme pour solliciter la rétroaction des regroupements quant au succès du programme et à la prestation de service par les employés du MPO.  Établir et mettre en œuvre un mécanisme de rétroaction annuelle de la part des bénéficiaires à propos de l'exécution du programme et de la prestation des services du MPO.     Première : 31 mars 2009
et chaque année par la suite
Révisée :

Le DGR, région du Pacifique, devrait :

7 - élaborer un plan qui permette à la région d’utiliser les permis retirés grâce au financement du PAGRAO et qui indique les avantages que devraient en retirer les groupes/collectivités autochtones.

Des permis du PAGRAO seront distribués par le processus établi sous l'initiative des pêches commerciales intégrée du Pacifique où le fns doit développer des plans d'action pour que les entreprises de pêche commerciale augmentent l'écoulement des avantages de nouveau aux communautés. La région fera rapport au sous-ministre délégué adjoint, Renouvellement de la pêche, sur le statut du plan d'exécution sur une base trimestrielle.     Première : juin 2009; puis rapport trimestriel à compter de septembre 2009
Révisée :