Archivé – Programme des subventions et contributions versées par le MPO à des catégories de bénéficiaires


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Numéro de projet 6B101
Rapport Final
16 Septembre 2008

Table des matières

Liste d’acronymes

1.0 Résumé
1.1 Introduction
1.2 Les constatations
1.3 Les leçons apprises
1.4 Les recommandations

2.0 Introduction
2.1 Le contexte
2.2 L’objet de l’évaluation
2.3 La méthodologie
2.3.1 La méthodologie
2.3.2 Les limites

3.0 Observations et recommandations
3.1 La pertinence du programme
3.1.1 Le programme répond aux besoins continus du MPO et des bénéficiaires et est conforme aux objectifs du MPO
3.2 La performance du programme
3.2.1 Le programme a été mis en œuvre comme prévu
3.2.2 Le programme a atteint ses objectifs
3.2.3 Le programme a été mis en œuvre au meilleur coût possible
3.3 Les leçons apprises
3.4 Conclusions
3.5 Recommandations

4.0 Plan d'action de la gestion

Liste d'acronymes

  • CGRR - Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats
  • CT - Conseil du trésor
  • DSCGF - Direction des services consultatifs de gestion financière
  • MPO - Ministère des pêches et des Océans Canada
  • PSC - Programme des subventions et des contributions versées par le Ministère des pêches et des Océans Canada à des catégories de bénéficiaires
  • RCN - Région de la capitale nationale
  • SI - Services intégrés
  • SMA - Sous-ministre adjoint
  • SRG - Système de rapports de gestion
  • UN-ICP - United nations Informal Consultative Process

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1.0 Résumé

1.1 Introduction

Le programme des subventions et contributions versées par le Ministère des pêches et des Océans Canada (MPO) à des catégories de bénéficiaires (PSC) est principalement utilisés par la plupart des secteurs du MPO afin d’appuyer et financer des projets réalisés par des organisations externes, telles que des études menées en collaboration, des projets de recherche, la participation à des conférences et consultations, la promotion du mandat du ministère, etc.

1.2 Les constatations

Après avoir évalué la pertinence et la performance du programme, conformément au mandat, on retient que :

1.      Le PSC répond aux besoins continus du MPO et des bénéficiaires et est conforme aux objectifs du MPO :
  • Les projets ayant bénéficiés d’une subvention / contribution sont liés à l’un ou l’autre des trois objectifs stratégiques du ministère.
  • Le soutien financier du MPO (subventions / contributions) a permis à des organismes de réaliser ou participer à des projets correspondants aux activités admissibles du PSC.
2. Le PSC a été mis en œuvre comme prévu : Activités
  • Les activités du programme ont été réalisées : le MPO a reçu et examiné des demandes d’aide financière, puis choisi des projets conformément à la procédure établie.

Extrants

  • Des ententes  (118 contributions / 61 subventions) ont été conclues avec des bénéficiaires depuis le renouvellement du programme en 2004.
3. Le PSC a atteint ses objectifs : Résultats immédiats
  • Les subventions et contributions ont généralement permis aux bénéficiaires d’améliorer leur expertise en matière de pêches et océans.
  • Les résultats immédiats pour l’ensemble du programme sont difficiles à déterminer parce qu’il n’y a personne au MPO pour assurer la coordination du programme. Les données sur les projets sont recueillies et conservés dans les secteurs et les directions régionales concernés seulement.
4. Le programme a été mis en œuvre au meilleur coût possible :
  • Le MPO a établi et suivi un processus standard visant l’approbation et le suivi des subventions  / contributions.
  • Les projets ont été complétés dans les délais prévus et aucune aide financière additionnelle n’a été demandée au MPO.

1.3 Les leçons apprises

  1. Le MPO ne publicise pas le PSC aux organisations œuvrant dans les secteurs de la pêche et des océans puisque les secteurs du MPO doivent puiser les fonds de subventions et de contributions à même leurs budgets existants. Le MPO ne peut se permettre de recevoir un nombre excessif de demandes d’aide financière.
     
  2. Le PSC prévoit également allouer une aide financière (subventions / contributions) à des organismes internationaux qui œuvrent dans les domaines d’intérêts du MPO. Toutefois, le programme s’applique difficilement aux organisations internationales essentiellement parce qu’il y a un manque de flexibilité, autant sur le plan financier que juridique.

1.4 Les recommandations

  1. Le Sous-ministre adjoint du secteur des Services intégrés devrait prendre les mesures nécessaires, en collaboration avec les secteurs et les régions, pour que le programme soit plus flexible concernant ses aspects financiers et juridiques afin de rendre plus efficace le mécanisme de support aux organismes internationaux. Ainsi, le programme pourrait être amendé afin de lui permettre d’effectuer des transferts de fonds dans des fonds communs.
     
  2. Le Sous-ministre adjoint du secteur des Services intégrés devrait voir à ce que l’information recueillie sur les projets (par les secteurs et dans les régions) puisse faire l’objet d’une synthèse globale afin de pouvoir tirer des conclusions sur le rendement du programme dans son ensemble.

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2.0 Introduction

2.1 Le contexte

Pêches et Océans Canada (MPO) est responsable, au nom du gouvernement du Canada, des politiques et des programmes à l’appui des intérêts économiques, environnementaux et scientifiques du Canada dans les domaines des océans et de l’habitat du poisson d’eau douce. Cependant, au cours des années, il est devenu évident que le MPO ne pouvait réaliser toute la recherche scientifique nécessaire pour lui permettre de réaliser son mandat, sans créer des partenariats avec des intervenants externes, c’est-à-dire en concluant des ententes de cogestion avec eux.

Avant 1987, le MPO devait régulièrement solliciter le Conseil du trésor (CT), par le biais de présentations individuelles, dans le but d’obtenir son approbation concernant une vaste gamme de subventions et de contributions de peu de valeur monétaire ou à faible risque. Compte tenu de la nature de ces subventions et contributions individuelles, du faible risque encouru et des initiatives du Secrétariat du Conseil du trésor en vue de réduire la charge de travail et de favoriser des gains de rendement en administration, le Programme des subventions et contributions versées par le MPO à une catégorie de bénéficiaires (PSC) a été mis en application le 1er avril 1987. Au cours des années, le programme a notamment été modifié pour améliorer le partenariat et la cogestion (1994), et pour se conformer à la nouvelle politique du CT sur les paiements de transfert (2000). Le programme est principalement utilisé par la plupart des secteurs du MPO pour appuyer et financer des projets réalisés par des organisations externes telles que des études menées en collaboration, des projets de recherche, la participation à des conférences et consultations, la promotion du mandat du MPO, etc. Le programme a été renouvelé pour la période couvrant le 1er avril 2004 au 31 mars 2009.

2.2 L’objet de l’évaluation

L’objectif principal de l’évaluation consistait à évaluer la pertinence et la performance du PSC.

Programme des subventions et contributions versées par le MPO à une catégorie de bénéficiaires
Enjeux Questions d’évaluation
Pertinence   Le programme répond-il aux besoins du MPO (mandat et résultats stratégiques) et des clientèles cibles?
Performance Efficience : Le programme a-t-il été mis en œuvre comme prévu?
Efficacité : Le programme a-t-il atteint ses résultats escomptés?
Coût : Le programme a-t-il été mis en œuvre au meilleur coût possible?

L’évaluation a également permis de: déterminer si une stratégie de mesure du rendement a servi à recueillir des données valides et fiables; tirer des leçons sur cette expérience, c’est-à-dire distinguer ce qui fonctionne bien de ce qui fonctionne moins bien; et de proposer des recommandations permettant d’améliorer la prestation du programme.

L’évaluation a eu lieu dans la région de la capitale nationale pour l’année 2007/08. De plus, des données sur des projets ont été recueillies dans les régions du Québec et du Pacifique parce que ce sont les deux régions qui ont reçu le plus de projets, mis à part la Région de la capitale nationale (RCN).

2.3 La méthodologie

2.3.1 La méthodologie

Les informations permettant de répondre aux questions d’évaluation provenaient de diverses sources et ont été recueillies à l’aide de trois méthodes de collecte de données : l’examen de la documentation du MPO, de la recherche sur Internet et de bases de données; ainsi que par des entrevues.

Huit (8) entrevues incluant onze (11) personnes ont été réalisées entre le 16 juin 2008 et le 4 juillet 2008 auprès de membres du personnel du MPO à Ottawa. Ces entrevues ont surtout permis à l’équipe d’évaluation d’obtenir des informations sur le programme en général. De plus, quatre (4) membres du personnel du MPO des régions du Québec et du Pacifique ont fourni des réponses par écrit sur des projets ayant été réalisés dans leur région respective.

2.3.2 Les limites

La direction de la vérification et de l’évaluation a réalisé dans le cas du PSC, une évaluation de type petite échelle puisque ce programme a été jugé comme comportant peu de risque. Ce type d’évaluation devait servir de banc d’essai pour un tel programme.  Pour ce faire, la portée de l’évaluation a été réduite pour réaliser le mandat à l’intérieur du meilleur délai possible. Le nombre de personnes interviewées a été restreint aux membres du personnel du MPO directement concernés par le programme et aucun bénéficiaire n’a été rencontré.

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3.0 Observations et Recommandations

3.1 La pertinence du programme

3.1.1 Le programme répond aux besoins continus du MPO et des bénéficiaires et est conforme aux objectifs du MPO

Tous les projets ayant reçu une aide financière en 2007-2008 (subventions / contributions) sont liés à l’un ou l’autre des trois objectifs stratégiques du Ministère : 1) des voies navigables sécuritaires et accessibles; 2) des écosystèmes aquatiques sains et productifs; 3) des pêches et une aquaculture durables.

Le PSC répond également aux besoins des bénéficiaires. En 2007-2008 par exemple, c’est le soutien financier du MPO (subventions / contributions) qui a surtout permis à des organisations possédant une expertise particulière dans les domaines d’intervention du Ministère de réaliser des projets liés aux activités admissibles du programme. Dans leur lettre de demande, les bénéficiaires ont clairement démontré qu’ils avaient besoin du soutien financier du MPO pour réaliser certains projets.

3.2 La performance du programme

3.2.1 Le programme a été mis en œuvre comme prévu

Les activités et le processus

Le PSC a été mis en œuvre comme prévu, c’est-à-dire que les activités liées au programme ont été réalisées : le MPO a effectivement reçu et examiné des demandes, puis choisi des projets éligibles. Voici la procédure qui a été généralement suivi par le Ministère pour traiter les demandes de subventions et contributions par catégorie.

Étapes suivis Résultats
1. Demande : Des organisations ont soumis au MPO une demande d’aide financière  (subventions / contributions).
2. Évaluation : Les régions / secteurs ont évalué les propositions dans le contexte du programme et ont préparé des notes d’information à l’intention du sous-ministre (subventions / contributions).
3. Recommandation : Les Sous-ministres adjoints (SMA) des secteurs concernés ont recommandé la plupart des propositions. Celles-ci ont été transmise au secteur des Services intégrés (SI), plus précisément à la direction des services consultatifs de gestion financière – DSCGF (subventions / contributions).
4. Examen critique : La DSCGF a examiné les demandes et s’est assurée que toutes les modalités soient respectées et que les contributions et subventions relèvent de l’autorité du Ministère (subventions / contributions).
Étape à suivre Résultats
5. Approbation finale : Le Ministre a approuvé les subventions de catégorie. Les approbations ont été retournées au SMA, SI (subventions).

La Sous-ministre a approuvé les contributions de catégorie. Les approbations ont été retournées au SMA, SI (contributions).

6. Transfert de fonds : La DSCGF a traité les demandes de transfert budgétaire pour assurer l’affectation du financement pour les subventions et les contributions et a retourné les documents aux secteurs concernés (subventions / contributions).
7. Communication : Les bénéficiaires ont été avisés de la décision : une lettre officielle a été  envoyée aux bénéficiaires et des demandes de paiement ont été présentées par les bénéficiaires (subventions / contribution).
Signature : Les accords ont été signés conjointement par le bénéficiaire et le gestionnaire responsable du MPO qui avait reçu, par délégation, le pouvoir de signer au nom du Ministre (contributions).

Les informations recueillies auprès de membres du personnel du MPO démontrent que la plupart des demandes d’aide financière ont été acceptées, parfois après avoir obtenu des renseignements additionnels. En 2007-2008, une seule demande d’aide financière aurait été refusée.

Les extrants

Des ententes (118 contributions / 61 subventions) ont été concluent avec des demandeurs au cours des 4 dernières années, soit depuis que l’initiative a été renouvelée le 1er avril 2004.

Régions  Nombre de projets
Subventions Contributions Total
RCN : 53 50 103
Pacifique : 4 19 23
Centre et Arctique : - 2 2
Maritimes : - 4 4
Golfe : - 5 5
Québec : 1 29 30
Terre-Neuve et Labrador : 3 9 12
Total : 61 118 179
Note : Les données du tableau ont été fournies par le secteur SI. Elles présentent 118 contributions au lieu des 123 qui sont inscrites dans le système de rapports de gestion (SRG). La différence provient du fait que certains projets inscrits dans le SRG sont comptabilisés à chaque année. Le montant global des contributions demeure le même dans les deux cas.

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3.2.2 Le programme a atteint ses objectifs

Les résultats immédiats

Les projets financés (subventions / contributions) ont généralement concerné les enjeux auxquels doit faire face le MPO. Ceux qui ont été financés en 2007-2008 correspondent aux activités admissibles du PSC et ils rejoignent l’un ou l’autre des trois objectifs stratégiques du MPO.

Parmi les subventions par catégorie allouées :

Projets Activités admissibles Objectifs stratégiques du MPO
Cinq (5) projets … ont permis à des bénéficiaires de participer, en tant que membre, à des organisations canadiennes et internationales qui sont associées à la recherche, à la mise en valeur, à la gestion, à la sauvegarde, à la conservation et à la protection des ressources halieutiques et océaniques et questions connexes. Ces projets concernent l’atteinte des objectifs stratégiques suivants : des écosystèmes aquatiques sains et productifs; des pêches et une aquaculture durables.
Un (1) projet… a permis de promouvoir une organisation engagée dans la conservation et la protection des ressources halieutiques et océaniques. Ce projet concerne l’atteinte des objectifs stratégiques suivants : des écosystèmes aquatiques sains et productifs; des pêches et une aquaculture durables.
Trois (3) projets… ont permis de promouvoir des initiatives liées aux pêches, aux océans et à la sécurité des voies navigables. Ces projets concernent l’atteinte des objectifs stratégiques suivants : des écosystèmes aquatiques sains et productifs; des pêches et une aquaculture durables.

Parmi les contributions par catégorie allouées :

Projets Activités admissibles Objectifs stratégiques du MPO
Un (1) projet … a permis de mieux définir et mettre en valeur des ressources halieutiques. Ce projet concerne l’atteinte des objectifs stratégiques suivants : des écosystèmes aquatiques sains et productifs; des pêches et une aquaculture durables.
Trois (3) projets… concernaient l’administration, la gestion des habitats marins et d’eaux douces et l’application des règlements les concernant. Ces projets concernent l’atteinte des objectifs stratégiques suivants : des écosystèmes aquatiques sains et productifs; des pêches et une aquaculture durables.
Sept (7) projets… ont permis la recherche et la surveillance relatives aux secteurs de l’aquaculture, de l’hydrographie, de l’océanographie et des sciences. Ces projets concernent l’atteinte des objectifs stratégiques suivants : des voies navigables sécuritaires et accessibles; des écosystèmes aquatiques sains et productifs; des pêches et une aquaculture durables.
Un (1) projet… concernait le soutien à la sécurité maritime. Ce projet concerne l’atteinte de l’objectif stratégique suivant : des voies navigables sécuritaires et accessibles.
Six (6) projets… concernaient le développement et la promotion des pêches commerciales. Ces projets concernent l’atteinte des objectifs stratégiques suivants : des écosystèmes aquatiques sains et productifs; des pêches et une aquaculture durables.

Les informations recueillies auprès des membres du personnel du MPO ainsi que des régions du Pacifique et du Québec, démontrent que le PSC a permis aux organismes bénéficiaires d’améliorer leur expertise dans les domaines de la pêche et des océans en leur permettant, entre autres, de participer à des recherches et d’assister à des conférences sur les enjeux liés à la pêche et aux océans.

C’est aussi le cas pour le MPO, dans la mesure où les secteurs et les directions régionales du Ministère ont recueilli des données pertinentes sur le rendement de chacun des projets les concernant ayant fait l’objet d’une contribution. Ces données sont conservés séparément dans les diverses unités administratives du Ministère. Par contre, elles n’ont pas fait l’objet d’une synthèse globale au niveau du programme. En conséquence, les résultats immédiats du PSC sont difficiles à déterminer parce qu’il n’y a pas vraiment de coordination de l’information pour ce programme au MPO. Il n’y a personne qui soit chargé de coordonner la collecte d’information sur le programme en général. Les données du projet sont recueillies et conservées par les secteurs concernés et les directions régionales seulement. Le PSC est un programme très décentralisée.

Le Secteur des SI n’est pas mandaté pour faire le suivi du rendement du programme, mais il accompli correctement son mandat de surveillance du processus entourant le traitement des demandes de subventions / contributions.

Les résultats intermédiaires et à long terme

Il est mentionné dans le Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) que le programme ne tient compte que des résultats immédiats prévus. C’est ce qui a été fait. La raison avancée est la suivante : « Puisque le programme est très large, couvrant l’ensemble du Ministère par le biais de demandes individuelles », il a été convenu qu’il « sera énormément difficile de mesurer et d’évaluer réellement, en termes de fiabilité, de crédibilité et de validité, les conséquences et les effets de tous les résultats intermédiaires et à long terme »1.

3.2.3 Le programme a été mis en œuvre au meilleur coût possible

Le PSC a été mis en œuvre au meilleur coût possible. Deux facteurs tendent à le démontrer.

Le MPO a établi un processus standard (voir les pages 3 et 4) visant l’approbation et le suivi des subventions et contributions versées à une catégorie de bénéficiaires. Généralement, ce processus a été suivi pour chacune des demandes subventions / contributions reçus au MPO. Il comprend un examen du programme et un examen financier préalables à l’approbation du Sous-ministre pour les contributions ou du Ministre pour les subventions.

Les projets qui ont été examiné dans le cadre de la présente évaluation, soit ceux de l’année financière 2007-2008, ont été complétés dans les délais prévus. De plus, aucun d’entre eux n’a eu recours à une aide financière additionnelle du MPO pour être complété.

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3.3 Les leçons apprises

  1. Le programme des subventions et contributions est financé à l'interne, c'est-à-dire par l'intermédiaire des divers budgets sectoriaux du MPO. Pour ces raisons, le ministère reconnaît que la publication des exigences de programme pourrait entraîner un excès de demande d'aide financière, ce qui n'est pas souhaitable et/ou abordable.  Compte tenu de ceci, le MPO ne fait pas la publicité du programme des subventions et contributions aux organisations au sein des secteurs des pêches et des océans.  Cependant, avec ces conditions, les organisations pourraient ne pas avoir connaissance de l'existence de ce programme.
     
  2. Le programme manque de flexibilité. Le PSC prévoit également allouer une aide financière (subventions / contributions) à des organismes internationaux qui œuvrent dans les domaines d’intérêts du MPO. Toutefois, le programme s’applique difficilement aux organisations internationales essentiellement parce qu’il démontre un manque de flexibilité, autant sur le plan financier que juridique. Voici deux exemples qui méritent une attention particulière.

    Le PSC permet d’allouer une aide financière (subventions / contributions) à des organisations domestiques et/ou internationales, mais non à des Fonds Commun, comme celui des Nations Unies qui permet à des membres des pays en voie de développement de participer au Processus Informel de Consultation sur les Océans et le Droit de la Mer (United Nations Informal Consultative Process - UN-ICP). Le Fonds Commun auquel participent des États membres, à l’exception du Canada, permet de défrayer les coûts de transport et d’hébergement des participants provenant de pays en voie de dévelopement provenant de l’Afrique, l’Asie, etc. Le Canada, voire le MPO, s’est pourtant engagé à fournir sa part au Fonds Commun, mais il ne peut le faire que par l’intermédiaire du PSC. Cependant, l'aide financière de ce type n'est pas possible à cause des différences concernant les clauses juridiques entre le Canada et les autres États. Le programme ne supporte d’ailleurs pas la participation aux Fonds Commun car cette forme d’aide financière ne fait pas parti des dépenses éligible, ni sous l’ombrelle des subventions, ni sous celle des contributions. Dans ces conditions, il n’est pas possible de transférer les fonds nécessaires aux Nations Unies afin d'honorer l’engagement du Canada / MPO.

    Des problèmes se posent également sur le plan juridique. Par exemple, l’obligation par l’organisme bénéficiaire de respecter une clause portant sur le respect des langues officielles du Canada, ou celle de réaliser des études d’évaluation et de vérification ne sont pas toujours applicables. Cela complique alors les ententes, de sorte que les organismes bénéficiaires doivent parfois faire preuve de flexibilité afin d'adhérer aux exigences juridiques et autres du PSC. La majorité des organismes internationaux œuvrent en anglais seulement, et n'ont pas un mandat bilingue. Certains organismes sont financés majoritairement par des subventions et des contributions en provenance de multiple sources, et il leurs est impossible d'adhérer à la clause d'évaluation et de vérifications car ils n'ont pas les ressources nécessaires en place pour honorer cette clause. Dans ces deux cas, les bénéficiaires internationaux peuvent difficilement accéder au PSC.

3.4 Conclusions

Le PSC est utile pour les organismes bénéficiaires et pour le MPO.

D’une part, le soutien financier du PSC a permis à des organisations œuvrant dans les secteurs des pêches et des océans de réaliser des projets et de participer notamment à des réunions, conférences, etc.  Les lettres de demande d’aide financière transmises par les organismes demandeurs démontrent en quoi le support du PSC leur permet d’améliorer leur expertise dans des domaines d’intérêt du MPO.

D’autre part, il n’est pas vraiment possible de déterminer avec précision dans quelle mesure le programme est utile pour le MPO à cause principalement de l’absence d’une mesure centralisée du rendement du programme. Il faudrait faire en sorte que les données sur les projets qui sont recueillies par les secteurs et dans les régions fassent l’objet d’une synthèse globale. Cela permettrait de déterminer les résultats immédiats du programme.

3.5 Recommandations

  1. Le Sous-ministre adjoint du Secteur des Services intégrés devrait prendre les mesures nécessaires, en collaboration avec les secteurs et les régions, pour que le programme soit plus flexible concernant ses aspects financiers et juridiques afin de rendre plus efficace le mécanisme de support aux organismes internationaux. Ainsi, le programme pourrait être amendé afin de lui permettre d’effectuer des transferts de fonds dans des fonds communs.
     
  2. Le Sous-ministre adjoint du Secteur des Services intégrés devrait voir à ce que l’information recueillie sur les projets (par les secteurs et dans les régions) puisse faire l’objet d’une synthèse globale afin de pouvoir tirer des conclusions sur le rendement du programme dans son ensemble.

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4.0 Plan d'action de la gestion

Titre du projet : Programme des subventions et contributions versées par le MPO à une catégorie de bénéficiaires.
Numéro du projet : 6B-101
Secteur :
Date d’apporbation au CMV :
1er rapport de suivi :
Recommandations Plan d’action de la gestion Mise à jour du rapport de suivi
Actions complétées Actions à compléter Échéance
1.    Le Sous-ministre adjoint du Secteur des Services intégrés devrait prendre les mesures nécessaires, en collaboration avec les secteurs et les régions, pour que le programme soit plus flexible concernant ses aspects financiers et juridiques afin de rendre plus efficace le mécanisme de support aux organismes internationaux. Ainsi, le programme pourrait être amendé afin de lui permettre d’effectuer des transferts de fonds dans des fonds communs. [document confidentiel du Cabinet]     Initiale : 31 mars 2010
Révisée :
2. Le Sous-ministre adjoint du Secteur des Services intégrés devrait voir à ce que l’information recueillie sur les projets (par les secteurs et dans les régions) puisse faire l’objet d’une synthèse globale afin de pouvoir tirer des conclusions sur le rendement du programme dans son ensemble. [document confidentiel du Cabinet]   Initiale : 31 mars 2010
Révisée :

1 Programme des subventions et des contributions versées par le MPO à des catégories de bénéficiaires. Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats.