Archivé – Évaluation des espèces aquatiques envahissantes


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Numéro de projet 6B080
Rapport final
Le 16 septembre 2008

Table des matières

Liste des acronymes

AC
Accord de contribution
C et A
Centre et Arctique
CCLM
Centre de contrôle de la lamproie de mer (Sault Ste. Marie)
CCMPA
Conseil canadien des ministres des pêches et de l'aquaculture
CEARA
Centre d’expertise pour l’analyse des risques aquatiques
CGRR
Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats
CIEM
Conseil international pour l'exploration de la mer
CNEAE
Comité national sur les espèces aquatiques envahissantes
CPGL
Commission des pêcheries des Grands Lacs
CT
Conseil du Trésor
DGVE
Direction générale de la vérification et de l’évaluation
EAE
Espèces aquatiques envahissantes
EC
Environnement Canada
EEP
Entente d'exécution du programme
ETP
Équivalent temps plein
FPT
Fédéraux, provinciaux et territoriaux
GTEAE
Groupe de travail sur les espèces aquatiques envahissantes
LEP
Loi sur les espèces en péril
MPO
Ministère des Pêches et des Océans
OFAH
Ontario Federation of Anglers and Hunters
ONG
Organisation non gouvernementale
OSMPN
Organisation des sciences de la mer pour le Pacifique Nord
PEAE
Programme sur les espèces aquatiques envahissantes
PLLM
Programme de lutte contre la lamproie marine
RNREAE
Réseau national de recherche sur les espèces aquatiques envahissantes
SMA
Sous-ministre adjoint
SSM
Sault Ste. Marie
TC
Transports Canada
USFWS
United States Fish and Wildlife Services

 

1.0 Résumé

1.1 Introduction

Les espèces aquatiques envahissantes (EAE) sont des espèces aquatiques nuisibles dont l'introduction en dehors de leur aire de distribution naturelle menace l'environnement, l'économie et la société. Les introductions d’EAE peuvent endommager les écosystèmes fragiles et nuire aux pêches, à l’aquaculture, à l’infrastructure municipale, au tourisme, ainsi qu’à d’autres importantes industries.

En 2005-2006, le Conseil du Trésor (CT) a consenti un financement de 20 millions de dollars sur cinq ans au ministère des Pêches et des Océans (MPO) pour lui permettre d’entreprendre le développement d’un programme sur les espèces aquatiques envahissantes (10 millions de dollars) et d’accroître sa contribution à la Commission des pêcheries des Grands Lacs (CPGL) pour la gestion de lamproie de mer dans les Grands Lacs (10 millions de dollars). [Renseignements confidentiels du Cabinet]

1.2 Objectifs et portée

L’évaluation consistait à :  

  1. établir la pertinence du Programme de lutte contre la lamproie marine (PLLM) et du Programme sur les espèces marines envahissantes (PEAE) en relation avec les objectifs stratégiques du MPO et les priorités du gouvernement du Canada;
  2. établir la pertinence des mécanismes de conception et d’exécution du PLLM et du PEAE;
  3. évaluer le succès du PLLM et du PEAE en établissant la mesure dans laquelle ils ont atteint leurs objectifs et les résultats escomptés; 
  4. évaluer l’efficacité du PLLM.

L’évaluation a été menée au sein de l’administration centrale du MPO et dans toutes les régions et portait sur les exercices 2005-2006 à 2007-2008.  

Pour ce qui a trait au PLLM, seul le volet du programme financé par l’allocation annuelle de 8,1 millions de dollars du MPO (2 millions de dollars approuvés par le CT + 6,1 millions de dollars de crédits votés) versé à la CPGL a fait l’objet de l’évaluation et non la totalité des programmes de la CPGL.

1.3 Résumé des observations

1.3.1 Pertinence

Les EAE menacent les pêches commerciales et l’industrie de l’aquaculture au Canada. Les activités visant à lutter contre la lamproie marine et d’autres EAE contribuent à protéger ces importantes industries. À cet égard, les activités inhérentes au PEAE et au PLLM s’harmonisent à l’objectif stratégique « pêches et aquaculture durables » du MPO.

1.3.2 Conception et exécution des programmes

PEAE
Le PEAE ne fait l’objet d’aucun cadre de gouvernance au sein du MPO et les pouvoirs, les rôles et les responsabilités à son égard ne sont pas clairement définis. Jusqu’à maintenant, c’est le secteur des Sciences du MPO qui a dirigé le dossier, principalement en raison de la recherche scientifique nécessaire sur les EAE. Étant donné la nature évolutive du dossier des EAE et l’ampleur de l’enjeu scientifique, il est nécessaire de nommer un responsable et d’établir une structure de gouvernance claire.

Il y a preuve d’une collaboration à l’égard des activités sur les EAE par le biais d’un certain nombre de comités et d’organisations tant à l’échelle internationale que ministérielle. Quelques régions ont mis sur pied des comités sur les EAE composés de représentants des différents secteurs du MPO, d’autres ministères fédéraux, de l’industrie et d’autres paliers de gouvernement.   

Le personnel du MPO tire parti d’occasions avec les gouvernements provinciaux pour faire le meilleur usage possible des travaux pouvant être entrepris avec un financement restreint.

Le MPO reçoit 2 millions de dollars chaque année pour mener à bien des activités sur les EAE autres que la lamproie marine. Comme la proposition de financement ne prévoyait aucun équivalent temps plein (ETP), une partie du fonds d’exploitation de 2 millions de dollars a été convertie en salaires, entraînant un coût de 20 %.

PLLM
Dans le cadre de la CPGL, la structure de gouvernance du PLLM est bien définie et les rôles et responsabilités du Centre de contrôle de la lamproie de mer (CCLM) sont clairs. Cependant, le PLLM n’a pas été intégré aux autres activités sur les EAE au sein du MPO. Il n’y a de plus aucune consultation stratégique entre le CCLM et les secteurs du MPO sur des questions plus vastes en matière d’EAE.

Le montant consenti à la CPGL s’élève à 8,1 millions de dollars annuellement. Les dispositions financières exigent que le MPO finance 31 % des coûts liés au PLLM et 50 % des coûts liés à la recherche sur la lamproie marine et à l’administration de la CPGL. 

Le versement des fonds est complexe. Il n’y a pas de transfert direct de fonds entre le MPO et la CPGL. Le MPO conserve certaines sommes pour la gestion du CCLM, dont le montant est approuvé par la CPGL. Les autres sommes sont versées à la CPGL selon la facture soumise. On a également noté que l’entente d’exécution des programmes (EEP) entre le MPO et la CPGL est fondée sur les activités et non sur les résultats.

Certains aspects de l’EEP au sein de la CPGL manquent de clarté, en particulier une disposition sur les droits réversifs à l’égard des biens acquis par le MPO et utilisés par le CCLM qui doivent être renvoyés à la CPGL à la conclusion ou à la cessation du PLLM.

L’importance relative de la lamproie marine par rapport aux autres EAE ne fait l’objet d’aucune évaluation afin de justifier la contribution de 8,1 millions de dollars pour cette espèce et des sommes bien moindres consacrées aux autres EAE.

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1.3.3 Succès

PEAE
D’un point de vue scientifique, le MPO a réalisé une grande partie des travaux prévus avec le peu de ressources qu’il a reçues pour les EAE, notamment le financement du Réseau national de recherche sur les espèces aquatiques envahissantes (RNREAE) pour la recherche sur les voies d’introduction et sur les facteurs influant sur l'établissement des espèces, la mise en place d’un Centre d’expertise pour l’analyse des risques aquatiques (CEARA) et les évaluations de risques, terminées ou en cours, de 20 espèces prioritaires.

Le partage limité des résultats de la recherche du RNREAE, l’insuffisance de priorités nationales en matière de financement des projets de recherche sur les EAE du MPO, le cadre national d’intervention rapide, les ressources limitées qui empêchent le CEARA d’évaluer un certain nombre d’espèces clés et la nécessité d’entreprendre des évaluations socioéconomiques de concert avec l’évaluation des risques biologiques sont autant de points à améliorer. De plus, le partage d’informations et de connaissances est faible.

Un certain nombre d’initiatives législatives et réglementaires à l’égard des EAE ont été amorcées en 2007-2008; cependant, il faut déployer davantage d’efforts pour mener à bien le développement d’un cadre réglementaire et stratégique connexe pour les EAE. 

PLLM
Le succès du PLLM dépend des efforts déployés par la CPGL et ses agents, le MPO et le United States Fish and Wildlife Service (USFWS). La réussite ou l’échec du programme ne peut être attribuable qu’à une seule partie.

Les rapports annuels de la CPGL révèlent que malgré l’importance du travail effectué et poursuivi pour accroître l’efficacité des traitements de contrôle et des évaluations, l’ensemble du PLLM n’atteint pas les objectifs établis par la CPGL et les comités des Grands Lacs. Pour y remédier, on s’emploie à réviser et à rajuster les méthodes et approches de traitement afin d’en améliorer l’efficacité et d’atteindre de meilleurs résultats.

1.3.4 Efficacité

Dans l’ensemble, le CCLM a réussi à exécuter son programme. Outre l’établissement d’une structure de gouvernance, on note un degré élevé de participation des intervenants à la gestion du PLLM. Ces facteurs améliorent l’efficacité du programme. 

Le programme étudie régulièrement des façons d’améliorer son efficacité et vient d’adopter de nouvelles mesures pour utiliser plus efficacement les ressources par l’affectation multiple du personnel d’évaluation et de contrôle.

1.3.5 Répercussions et risques imprévus

Certains risques et répercussions imprévus à l’égard du PLLM ont été relevés au cours de l’évaluation et requièrent l’attention du Ministère.
L’équipe d’évaluation a relevé des cas où les traitements anti-lamproies du PLLM peuvent avoir eu des répercussions sur d’autres espèces :

  • le recours à un lampricide pour contrôler la lamproie de mer a réduit les populations de lamproies du Nord autour des Grands Lacs. Par conséquent, la lamproie du Nord, qui n’est pas une EAE est considérée pour inscription à la liste de la Loi sur les espèces en péril (LEP);
  • en avril 2008, un nombre important de dorés jaunes ont été retrouvés morts sur le rivage d’une rivière de l’état de New York à la suite d’un traitement anti-lamproies effectué par le personnel du MPO. La cause n’a pas encore été déterminée.
Le personnel du MPO en poste au CCLM a entrepris des travaux d’évaluation et de contrôle du côté états-unien des Grands Lacs, en particulier dans l’état de New York. Rien ne prouve que le risque a été pleinement évalué, documenté ou atténué par le MPO.

1.4 Recommandations

Il est recommandé que :

  1. le sous-ministre adjoint, Sciences, en partenariat avec les sous-ministres adjoints, Politiques, Gestion des océans et de l’habitat et Gestion des pêches et de l’aquaculture, devrait nommer un responsable sectoriel autorisé par le sous-ministre à établir un cadre de gouvernance approprié pour les EAE au sein du MPO [Renseignements confidentiels du Cabinet].L’une des principales tâches du responsable consisterait à entreprendre une approche intégrée qui inciterait les secteurs clés à développer une orientation stratégique à long terme à l’égard des EAE; 
  2. le sous-ministre adjoint, Sciences, en collaboration avec le directeur général régional, Centre et Arctique, devrait examiner la pertinence du financement et des autres accords entre les MPO et la CPGL; 
  3. le responsable sectoriel devrait entreprendre une analyse de l’importance relative de toutes les espèces aquatiques envahissantes connues (y compris la lamproie de mer) afin de dresser une liste de priorités en matière de ressources et d’intégrer la lamproie de mer dans une stratégie globale à l’égard des EAE du MPO;
  4. le sous-ministre adjoint, Sciences, devrait s’assurer que des priorités nationales sont établies et communiquées avant l’appel de propositions annuel pour la surveillance et le financement de la recherche;
  5. le sous-ministre adjoint, Sciences, devrait s’assurer que la base de données sur les EAE sert d’outil de communication des travaux de recherche, y compris ceux du RNREAE, au personnel de Sciences du MPO; 
  6. le sous-ministre adjoint, Politiques, devrait accélérer le développement du cadre réglementaire et politique sur les EAE d’ici le 31 mars 2009;
  7. le sous-ministre adjoint, Politiques, en collaboration avec le sous-ministre adjoint, Sciences, devrait veiller au développement d’un cadre d’analyse des risques qui comprend des évaluations socioéconomiques en plus du processus actuel d’évaluation des risques biologiques; 
  8. [Renseignements confidentiels du Cabinet]

2.0 Introduction

En 2005, le Conseil du Trésor (CT) a consenti un financement de 85 millions de dollars sur cinq ans pour que les ministères et organismes gouvernementaux exécutent la mise en œuvre des mesures prioritaires d’une Stratégie nationale sur les espèces exotiques envahissantes. De ce montant, 20 millions de dollars ont été alloués au ministère des Pêches et des Océans (MPO), soit 10 millions de dollars pour remplir les obligations internationales du Canada à l’égard de la Commission des pêcheries des Grands Lacs (CPGL) pour la gestion du Programme de lutte contre la lamproie marine (PLLM) avec les États-Unis. Les autres 10 millions de dollars ont été consacrés au traitement d’autres espèces aquatiques envahissantes (EAE) au Canada. [Renseignements confidentiels du Cabinet]

2.1 Contexte

En 2004, une « Stratégie nationale sur les espèces exotiques envahissantes » a été développée par des organismes fédéraux-provinciaux-territoriaux (FPT) et approuvée par les ministres responsables des forêts, des pêches et de l'aquaculture, de la faune et des espèces en péril. Cette stratégie vise à minimiser les nouvelles introductions d’espèces exotiques envahissantes grâce à des analyses de gestion des risques et des techniques scientifiques, qui permettront d'éclairer les décideurs et d'évaluer et d'atténuer les risques. La stratégie prévoit des dispositions pour les EAE.

Afin de mettre en œuvre la stratégie sur les EAE, le Groupe de travail sur les espèces aquatiques envahissantes du Conseil canadien des ministres des pêches et de l'aquaculture (CCMPA), coprésidé par le MPO et le ministère des Richesses naturelles de l’Ontario, a développé un « plan d’action canadien de lutte contre les espèces aquatiques envahissantes ». Ce plan prévoit quatre activités de mise en œuvre prioritaires : les lois et règlements; la gestion des risques; l’intendance, l’éducation et la sensibilisation; la recherche scientifique.

2.1.1 Programme sur les espèces aquatiques envahissantes (PEAE)

Une somme de 10 millions de dollars sur cinq ans a été attribuée pour appuyer le développement d’un programme national sur les espèces aquatiques envahissantes compatible avec un « plan d’action canadien de lutte contre les espèces aquatiques envahissantes ». 

Les objectifs à long terme du Programme sur les espèces aquatiques envahissantes (PEAE) consistent à contrôler les voies d’entrées des EAE dans les eaux canadiennes et la propagation des EAE existantes. Les fonds étaient destinés à s’attaquer aux domaines hautement prioritaires suivants :

  • la prévention – initiatives comprenant l'amélioration de la capacité de recherche et d'évaluation des risques concernant les voies d'introduction afin de faciliter l'élaboration de politiques et la gestion des voies d'introduction au moyen de règlements; 
  • la détection précoce - activités visant la mise en place d’un réseau national coordonné de surveillance et de suivi pour les lieux et les voies d'introduction à risque élevé;
  • l’intervention rapide - activités mettant l’accent sur l'établissement, en collaboration avec les provinces et les territoires, de pouvoirs juridiques et réglementaires, y compris d'une politique générale, pour la gestion des espèces aquatiques envahissantes.

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2.1.2 Programme de lutte contre la lamproie de mer (PLLM)

C’est la Commission des pêcheries des Grands Lacs Commission (CPGL), créée en 1955 à la signature de la Convention sur les pêcheries des Grands Lacs par le Canada et les États-Unis, qui gère le PLLM. La CPGL est chargée de coordonner les travaux de recherche sur les pêches et d’instaurer un programme visant à réduire le niveau de la population de lamproies de mer. 
Le PLLM a trois objectifs :

  1. déterminer la répartition et l’abondance des populations de lamproies de mer dans les Grands Lacs;
  2. mettre en œuvre un programme de contrôle pour réduire les populations de lamproies de mer à des niveaux conformes aux objectifs pour les communautés de poissons en matière d’abondance des lamproies et de dommages causés aux communautés de poissons fixés par les comités interinstitutionnels des Grands Lacs;
  3. développer d’autres méthodes de réduction des populations de lamproies en vue d’accroître l’efficacité du programme.  
Le MPO alloue, pour le compte du Canada, 8,1 millions de dollars (2 millions de dollars approuvés par le CT + 6,1 millions de dollars de crédits votés) à la CPGL pour lui permettre de poursuivre ces objectifs, ainsi que les activités de recherche qu’elle coordonne, et de défrayer la gestion et le soutien du programme. Le MPO s’acquitte de sa part de responsabilité par le biais du Centre de contrôle de la lamproie de mer (CCLM) situé à Sault Ste. Marie (SSM) en Ontario.

2.2 Objectifs et portée

L’approche du MPO visant les EAE se divise en deux volets distincts : le PLLM et les autres activités en vertu du PEAE. La méthode d’évaluation utilisée tenait compte des différents niveaux de maturité des deux volets, afin d’assurer une évaluation juste et équitable du PLLM et du PEAE. L’évaluation consistait à :

  1. établir la pertinence des deux volets concernant les objectifs stratégiques du MPO et les priorités du gouvernement du Canada;  
  2. établir la pertinence des mécanismes de conception et d’exécution des deux volets;
  3. évaluer le succès des deux volets en établissant la mesure dans laquelle ils ont atteint leurs objectifs et les résultats escomptés,
  4. évaluer l’efficacité du PLLM.

L’évaluation a été menée au sein de l’administration centrale du MPO et dans toutes les régions (par le biais de visites physiques et virtuelles) et portait sur les exercices 2005-2006 (début du financement du CT) à 2007-2008. L’équipe a toutefois évalué des activités antérieures à l’exercice 2005-2006 pour établir une base de référence visant à cerner les progrès réalisés grâce au financement.

La présente évaluation ne visait que les activités sur les EAE menées par le MPO. Les autres ministères/organismes qui ont reçu des fonds pour mettre en œuvre des initiatives sur les EAE sont tenus de faire leur propre évaluation et d’en soumettre les résultats au Secrétariat du Conseil du Trésor.

Pour ce qui a trait au PLLM, seuls les résultats des activités menées par le MPO aux termes de l’allocation annuelle de 8,1 millions de dollars versée à la CPGL ont fait l’objet de l’évaluation et non la totalité des programmes de la CPGL.

2.3 Méthode

Un cadre de travail a été développé pour orienter l’évaluation et aborder les objectifs énoncés à la section 2.2 du présent rapport. 

On a utilisé une méthode d’évaluation fondée sur des faits, c'est-à-dire que ses conclusions et ses recommandations reposent, dans la plus grande mesure possible, sur des faits objectifs, quantitatifs et démontrés. 

On a utilisé une méthode axée sur de multiples sources de données, notamment :

  • l’examen de dossiers ministériels et de documents sur les programmes; 
  • des entrevues auprès du personnel régional et de l’administration centrale du MPO;
  • des entrevues auprès de représentants des gouvernements provinciaux;
  • des entrevues auprès de représentants de la CPGL;
  • des entrevues auprès de partenaires de recherche (de l’Université de Windsor, p. ex.);
  • la consultation de bases de données nationales et régionales pertinentes (sur la mesure du rendement, p. ex.);
  • l’examen et l’analyse de l’information recueillie.

Limites de la méthodologie

Une stratégie de mesure du rendement du PEAE a été élaborée en 2005 aux fins du Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR), mais n’a jamais fait l’objet d’une mise en œuvre officielle. Par conséquent, il n’y a aucune stratégie de mesure du rendement en place pour suivre l’efficacité des activités entreprises et en rendre compte. 

L’évaluation n’a pas permis d’examiner les activités d’autres ministères fédéraux, étant donné qu’elles sont assujetties à leurs propres évaluations.

Une autre limite découle du fait que les activités du MPO ne constituent qu’un volet du Programme de lutte contre la lamproie marine. L’équipe d’évaluation n’avait ni le pouvoir ni le mandat d’approfondir les enjeux non visés par la somme de 8,1 millions de dollars versée par le MPO à la CPGL. L’équipe d’évaluation a eu du mal à départager les activités du MPO des activités conjointes MPO/USFWS/CPGL.

3.0 Observations et recommandations

3.1 Pertinence

L’évaluation a établi la pertinence des deux volets en relation avec les objectifs stratégiques du MPO et les priorités du gouvernement du Canada.

3.1.1 Harmonisation aux priorités stratégiques

Il y a un lien manifeste entre les EAE et le mandat et les priorités stratégiques du MPO. Les EAE sont formellement identifiées comme une sous-activité du secteur des Sciences au sein de la structure de l’architecture des activités du programme (AAP) et liées à l’objectif stratégique « pêches et aquaculture durables ». 

Les EAE s’inscrivent dans les dix projets de recherche prioritaires du programme de recherche quinquennal du MPO de 2007-2012 qui reconnaissent que les espèces aquatiques envahissantes (EAE) constituent une menace importante pour la biodiversité aquatique et la santé des écosystèmes. 

3.1.2 Rôle du gouvernement fédéral

Le gouvernement fédéral s’intéresse aux EAE depuis 1955, année de création du CPGL dans la région des Grands Lacs. Le Canada a reconnu officiellement que les EAE étaient une priorité pour la Stratégie canadienne de la biodiversité de 1995. En 2004, la « Stratégie nationale sur les espèces exotiques envahissantes » a reformulé l’objectif principal du gouvernement en matière de prévention de l’introduction d’espèces aquatiques envahissantes.

Le MPO est le ministère fédéral responsable de l’initiative sur les espèces aquatiques envahissantes et il est chargé de la conservation et de la protection du poisson et de son habitat. Le MPO est également chargé de mener des recherches scientifiques et de donner des conseils scientifiques à Transports Canada sur les règlements et normes touchant l'eau de ballast. De tels conseils sont essentiels étant donné que l’eau de ballast a été reconnue comme l’un des principaux vecteurs ou voies d’accès des EAE au Canada.

Au sein du gouvernement fédéral, c’est au MPO qu’incombe la responsabilité ultime des EAE, mais selon les espèces et leurs voies d’accès dans les eaux canadiennes, les mesures de gestion peuvent également nécessiter la participation d’autres ministères comme Environnement Canada (EC) et Transports Canada (TC).

3.1.3 Intérêt public

En raison de leur possible effet destructeur sur l’habitat et sur la biodiversité naturelle, les EAE constituent un important enjeu d’intérêt public pour les Canadiens. Le fait que le Canada soit l’habitat de 20 % de la communauté des poissons d’eau douce et que ses rives soient parmi les plus longues au monde soulève un risque important d’EAE.  

Les gouvernements provinciaux et territoriaux ont une responsabilité partagée à l’égard des EAE, tout comme les organisations telles la Commission mixte internationaleet la CPGL. L’industrie, de nombreuses organisations non gouvernementales (ONG), les Autochtones et le grand public sont également concernés.

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3.2 Conception et exécution des programmes

L’évaluation a établi la pertinence des mécanismes de conception et d’exécution des programmes en place pour le PEAE et le PLLM.

3.2.1 Gouvernance

PEAE

Lorsque le MPO a lancé le PEAE en 2005-2006, aucun cadre de gouvernance officiel n’a été mis en place. Le CGRR, développé pour le PEAE dans le cadre de la demande de financement, indiquait que la responsabilité de l’exécution du programme serait partagée entre le secteur des Sciences et le secteur des Politiques du MPO. L’évaluation a révélé que, mise à part une certaine participation régionale, le secteur des Politiques n’avait pas joué un rôle officiel de gouvernance à l’égard des EAE. Étant donné l’importance de l’accent mis sur la recherche scientifique, c’est plutôt le secteur des Sciences qui s’est occupé du dossier des EAE, étant donné que les aspects de la recherche et de la surveillance du programme étaient gouvernés par des structures de gestion scientifique existantes au sein du Ministère. L’absence d’un cadre de gouvernance à l’égard des EAE s’est répercutée sur les domaines suivants :

  • la définition claire des rôles/responsabilités et des pouvoirs;
  • la mesure du rendement et les rapports sur le rendement;
  • l’orientation stratégique/la surveillance;
  • l’établissement des priorités;
  • le développement des règlements/politiques;
  • la coordination/le partage efficaces de l’information entre les secteurs/régions.

Les questions d’EAE sont généralement traitées dans le cadre de réunions nationales des directeurs régionaux, Sciences, puisqu’il n’y a actuellement aucun comité sur les EAE en place au MPO pour en discuter à l’échelle nationale.

Maintenant que maintes  recherches scientifiques sur les EAE sont terminées, l’information devrait servir à développer un plan d’action de la gestion en matière de politiques et de soutien. Il est impératif d’instaurer un mécanisme de leadership permanent pour veiller à ce que l’approche intégrée et l’orientation stratégique englobent tous les secteurs clés et continuent à bénéficier des connaissances acquises jusqu’à maintenant. Les secteurs des Sciences, des Politiques, des Océans, de la Gestion de l’habitat et de la Gestion des pêches et de l’aquaculture ont tous un rôle à jouer dans le développement d’une stratégie à long terme à l’égard des EAE. La responsabilité des futures mesures et du leadership devrait cependant être conférée à un secteur chargé de la gestion des enjeux inhérents aux EAE.    

Les personnes interviewées ne s’entendaient pas quant à savoir quel secteur devrait être responsable des EAE. Selon certains, en raison des exigences intersectorielles des EAE, le secteur des Politiques pourrait être le mieux placé pour s’en occuper. Selon d’autres, ce serait plutôt le secteur de la Gestion des océans et de l’habitat, étant donné l’approche intégrée à la gestion des océans ainsi que les répercussions potentielles de certaines EAE sur l’habitat.  

Du point de vue de l’exécution du programme, la gestion devra déterminer quel secteur est le mieux placé pour en assumer la responsabilité et entreprendre une approche collaborative intégrée à l’égard des EAE.
 
PLLM

Le PLLM est géré par la CPGL, une organisation découlant de la signature en 1954 de la Convention sur les pêcheries des Grands Lacs par le Canada et les États-Unis. Une structure de gouvernance définit clairement le rôle du MPO à l’égard du PLLM. 

La CPGL est composée de huit commissaires, quatre nommés par le Canada et quatre nommés par les États-Unis. Deux des commissaires du Canada proviennent du MPO. Le Canada et les États-Unis ont chacun un droit de vote et toutes les décisions doivent être unanimes. Les décisions des commissaires des pêcheries des Grands Lacs sont fondées sur des conseils prodigués par les nombreux groupes de travail et comités des Grands Lacs, comme le comité de lutte commune (Sea Lamprey Integration Committee) et le Program Integration Working Group. Le MPO compte un représentant dans chacun de ces groupes et comités chargés de gérer le PLLM.

Les rôles et responsabilités inhérents au PLLM découlent du mandat de la CPGL et les rôles et responsabilités du MPO à l’égard du PLLM sont clairs. Le personnel du CCLM de SSM relève, sur le plan fonctionnel, de la CPGL et a un rapport hiérarchique au sein du MPO avec le directeur régional des Sciences de la région du Centre et de l’Arctique du MPO.

3.2.2 Collaboration

EAE

Malgré l’absence d’une structure de programme formalisée, la collaboration aux activités sur les EAE s’effectue par le biais de nombreux mécanismes. Par exemple, le MPO représente le Canada sur la scène internationale à titre de membre de l’Organisation des sciences de la mer pour le Pacifique Nord (PICES) et duConseil international pour l'exploration de la mer(CIEM), deux organisations scientifiques visant à promouvoir et à coordonner les recherches marines entre les pays membres.  

Le GTEAE, instauré à l’origine pour développer le Plan d'action canadien de lutte contre les espèces aquatiques envahissantes, devait se dissoudre en 2007. En 2007, le CCMPA a décidé d’en faire un sous-comité permanent du CCMPA intitulé le Comité national sur les espèces aquatiques envahissantes (CNEAE). Il s’agit d’un comité intergouvernemental coprésidé par le secteur des Sciences du MPO et le ministère des Richesses naturelles de l’Ontario et composé de représentants des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux. Il est doté d’un mandat, mais ce comité sert davantage de forum d’échange d’information que d’organe décisionnel. 

Dans le but d’accroître la collaboration sur des questions relatives aux EAE à l’échelle régionale, les régions de Terre-Neuve-et-Labrador, du Golfe et du Pacifique ont mis sur pied des comités d’EAE régionaux dont les membres proviennent de différents secteurs du MPO, d’autres ministères fédéraux, de ministères provinciaux, de l’industrie, d’établissements d’enseignement et d’autres parties intéressées par les EAE. Ces comités servent de forum d’échange d’information et de pratiques exemplaires sur les EAE.

Jusqu’à maintenant, l’accent porté sur la recherche scientifique des EAE signifiait que peu de collaboration était nécessaire entre les secteurs du MPO. Bien qu’il y ait tout de même une certaine collaboration selon les besoins, le Ministère participe désormais de plus en plus à des activités qui s’étendent au-delà de la recherche scientifique et son intégration et sa participation aux autres secteurs du MPO s’accroissent. Le niveau de participation ou les rôles et responsabilités connexes restent à définir.

Les enjeux liés aux EAE sont extrêmement complexes et nécessitent la participation d’une vaste gamme d’intervenants, dont les gouvernements, les secteurs de l’industrie et les ONG. Le succès dépend impérativement d’un leadership et d’une coordination efficaces, puisque ces derniers permettent de réduire les chevauchements et de concentrer les efforts sur les tâches les plus importantes. Dans chaque région du MPO, la collaboration entre les homologues provinciaux et ceux de l’industrie est manifeste; à l’échelle nationale, cependant, l’absence d’un responsable de la coordination des enjeux liés aux EAE au sein du MPO se fait toujours sentir.

PLLM

Bien qu’il n’y ait aucune interaction officielle entre le PLLM et d’autres secteurs, il existe une collaboration ad hoc semblable à celle qui existe dans d’autres programmes. Le personnel du CCLM consulte la Direction générale de la gestion de l’habitat au sujet des permis et de la construction d’obstacles pour contrôler la lamproie de mer, mais la collaboration entre le CCLM et d’autres secteurs du MPO n’est pas évidente. Il y a une légère interaction entre le CCLM et l’AC du MPO sur des questions relatives aux EAE et les activités du CCLM ne font pas partie d’une stratégie intégrée sur les EAE au sein du Ministère.

Le CCLM fonctionne de manière indépendante et a peu d’interaction avec des entités autres que la CPGL ou que le secteur des Sciences. Le directeur de division chargé du CCLM siège au comité de gestion des sciences de la région C et A et a un rapport hiérarchique avec le directeur régional des Sciences. Grâce à ce comité, le directeur du CCLM interagit avec ses collègues d’autres bureaux des Sciences. En juin 2007, un atelier stratégique régional sur les EAE a été organisé dans la région C et A pour établir les activités existantes sur les EAE, cerner les lacunes, classer les activités par ordre de priorité et développer un plan de travail. Le directeur de division du CCLM, sous la direction du directeur régional des Sciences, était le chef de projet de cet événement.  

Étant donné la nature des activités entreprises par le CCLM, en particulier les traitements et les répercussions possibles sur les autres espèces et leur habitat, il serait avisé de maintenir des relations de travail étroites avec d’autres secteurs du Ministère. De plus, comme le CCLM traite d’une EAE (la lamproie de mer) depuis les années 1950, des leçons apprises (bonnes et mauvaises) pourraient être partagées avec les secteurs et contribuer au développement du programme sur les EAE.

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3.2.3 Dispositions financières

Puisque les dispositions financières à l’égard du PEAE et du PLLM font l’objet de deux allocations de fonds distinctes par l’AC et par la région C et A, les deux programmes sont traités individuellement dans la présente section. 

PEAE

Depuis 2005-2006, le MPO reçoit chaque année 2 millions de dollars en fonds d’exploitation pour mettre en œuvre un programme national sur les espèces aquatiques envahissantes compatible avec un « Plan d’action canadien de lutte contre les espèces aquatiques envahissantes ».Les fonds étaient consacrés à la recherche scientifique et à la surveillance des activités sur les EAE ainsi qu’au développement de cadres de gestion des risques et réglementaire. Avant 2005-2006, le MPO a alloué environ 1,9 million de dollars chaque année aux ressources inhérentes aux EAE. L’équipe d’évaluation n’a pu valider ni la source ni la nature de ce financement.

Lorsque le projet de financement a été développé pour 2005-2006 et au-delà, il a été convenu de ne demander aucun équivalent temps plein (ETP) pour assurer le maximum de fonds à l’exploitation du programme. Cette décision était fondée sur l’hypothèse selon laquelle le personnel existant serait en mesure d’assumer la charge de travail supplémentaire à l’égard des EAE. L’absence d’ETP et de salaires a donné lieu à une méthode inefficace de conversion des fonds d’exploitation en salaires et engendré un coût d’environ 20 % des fonds consacrés aux avantages des employés et, en fin de compte, a réduit les fonds destinés aux activités sur les EAE.

En raison de sa capacité restreinte d’agir face aux  EAE, le personnel du MPO tire parti d’occasions de partenariat avec les gouvernements provinciaux pour maximiser les résultats pouvant être atteints. Par exemple, à l’intérieur de la Colombie-Britannique, le personnel du MPO collabore avec la province au développement d’une approche stratégique à l’égard des poissons à rayons épineux. De plus, à l’Île-du-Prince-Édouard, le MPO et ses homologues provinciaux travaillent en étroite collaboration à la lutte contre les tuniciers. 

PLLM

Le MPO est tenu de financer 31 % du PLLM (soit l’équivalent du coût d’exploitation du CCLM de SSM) et 50 % des projets de recherche et des fonctions administratives inhérents à la CPGL. Ce pourcentage, établi par la CPGL dès les premières années du programme, est fondé sur la valeur historique des pêches commerciales canadiennes et sur la zone géographique des Grands Lacs au Canada. 

Le montant du financement versé par le MPO à la CPGL n’est pas précisé dans la Loi sur la convention relative aux pêcheries des Grands Lacs, mais est fondé sur le coût du programme établi par la CPGL. Nous comprenons que la taille du programme dépend du financement offert par les États-Unis et le Canada et nous présumons que si les fonds étaient moindres, le niveau d’efforts déployés à l’égard du programme s’en trouverait réduit d’autant.  

Depuis 2005-2006, les fonds versés par le MPO au PLLM et à la CPGL s’élèvent à 8,1 millions de dollars chaque année. La disposition en matière de financement entre le MPO et la CPGL est fondée sur une entente d’exécution du programme (EEP) qui précise les activités qu’entreprendra le MPO et leurs coûts. 

Les complexités découlent de la disposition financière avec la CPGL. Cette disposition est ainsi faite que le MPO retient des fonds pour couvrir les dépenses du PLLM (5,2 millions de dollars en 2007 pour des activités de contrôle et d’évaluation) au CCLM de SSM et est facturé pour le reste des 8,1 millions de dollars (2,9 millions de dollars en 2007 pour des activités de recherche et d’administration) par la CPGL. Tous les fonds non utilisés à des fins de contrôle et d’évaluation sont détournés vers la CPGL à des fins de recherche et d’administration. 

La part de financement des États-Unis est versée directement à la CPGL qui passe des contrats avec la USFWS pour exécuter le volet du PLLM qui relève de sa compétence. Le MPO pourrait utiliser un instrument comme un accord de contribution (AC) avec la CPGL. Cet AC pourrait préciser la méthode de transfert de fonds à la CPGL en plus d’établir les résultats escomptés de la contribution de 8,1 millions de dollars. L’AC pourrait permettre au MPO de verser les fonds destinés aux activités de recherche et d’administration directement à la CPGL et de retenir ce qui reste des 8,1 millions de dollars pour défrayer l’exploitation du CCLM de SSM. L’exploitation du CCLM serait considérée une contribution non financière à la CPGL et précisée comme telle dans l’AC.

En 1989, le « Rapport d’évaluation de la Commission des pêcheries des Grands Lacs » d’une équipe d’évaluation conjointe Canada-États-Unis a soulevé la question du financement et recommandé que : 

« …tous les fonds votés par le Parlement pour couvrir la contribution canadienne à la CPGL devraient être versés directement à la CPGL pour lui permettre de passer un contrat avec celui qui effectuera le contrôle ».

Un accord de contribution direct simplifierait la comptabilité et la gestion des fonds et permettrait de fixer les résultats escomptés de l’utilisation des fonds versés par le MPO à la CPGL. 

Les dispositions de l’EEP avec la CPGL prévoient également une clause qui stipule que « …la  CPGL retiendra un intérêt réversif sur les biens et équipements acquis en vertu de cette entente ». Il n’est pas clair que ce que représentent les biens et équipements ni ce qui doit être renvoyé à la CPGL advenant l’application de cette clause de l’entente. La question a été portée à l’attention du personnel régional des Finances de C et A qui n’a pu expliquer avec certitude les implications de cette clause. 

Le MPO dépense beaucoup plus pour la gestion de la lamproie de mer que pour toutes les autres EAE réunies. Les lamproies de mer font l’objet d’un accord international de lutte, tandis que les autres EAE sont traitées de façon ponctuelle à l’échelle régionale.

L’équipe d’évaluation n’a trouvé aucune preuve d’analyse de l’importance relative d’une EAE par rapport aux autres, bien que le gouvernement du Canada verse des fonds à la CPGL depuis plus de 50 ans pour la gestion de la lamproie de mer. Étant donné le nombre croissant d’espèces aquatiques envahissantes relevé et les ressources limitées consacrées à leur gestion, des fonds devraient être alloués pour la gestion des espèces qui engendrent les plus hauts risques et qui ont les plus grandes répercussions sur les Canadiens. (Toute réaffectation de fonds devrait tenir compte des implications des obligations du Canada en vertu de la Loi sur la convention relative aux pêcheries des Grands Lacs quant au respect de son engagement en matière de gestion de la lamproie de mer. La décision du CT concernant l’allocation de 2 millions de dollars chaque année au PLLM et de 2 millions de dollars au reste des EAE doit également être respectée.)

3.2.4 Occasions de partenariat

La nature intergouvernementale complexe des EAE rendrait difficile le transfert, en totalité ou en partie, des responsabilités au secteur privé/bénévole. Cependant, il est manifeste que les gouvernements fédéral et provinciaux collaborent déjà avec différentes organisations pour lutter contre les EAE. Par exemple, l’Ontario Federation of Anglers and Hunters (OFAH) est associée depuis 1992 au ministère des Richesses naturelles de l’Ontario dans le cadre d’un « Programme de sensibilisation sur les espèces envahissantes ». Ces organisations, indépendantes du MPO, consacrent de grands efforts aux Grands Lacs. 

En ce qui a trait au PLLM, la Commission des pêcheries des Grands Lacs et le Centre de contrôle de la lamproie de mer travaillent de concert avec les gouvernements provinciaux et les administrations des États, les établissements d’enseignement, le secteur privé et les ONG. Le ministère des Richesses naturelles de l’Ontario et le ministère de l’Environnement, l’OFAH, les associations de pêche, les universités et les Premières nations sont consultés régulièrement et apportent leur contribution en participant à différents comités des Grands Lacs.

Selon la CPGL et le CCLM, certaines activités, comme la construction d’obstacles et les évaluations, ont été entreprises par le secteur privé. Le personnel a dû consacrer du temps et des efforts pour s’assurer du respect des procédures et veiller à la qualité du travail. L’approche n’a pas permis de réaliser les économies de coûts prévues et n’a pas été reconduite.

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3.2.5 Recommandations

  1. Le sous-ministre adjoint, Sciences, en partenariat avec les sous-ministres adjoints, Politiques, Gestion des océans et de l’habitat et Gestion des pêches et de l’aquaculture, devrait nommer un responsable sectoriel autorisé par le sous-ministre à établir un cadre de gouvernance approprié pour les EAE au sein du MPO [Renseignements confidentiels du Cabinet]. L’une des principales tâches du responsable consisterait à entreprendre une approche intégrée qui inciterait les secteurs clés à développer une orientation stratégique à long terme à l’égard des EAE. Voici certains domaines que le responsable sectoriel devrait prendre en considération :
    • la définition claire des rôles/responsabilités et des pouvoirs;
    • la mesure du rendement et les rapports sur le rendement;
    • l’orientation stratégique/la surveillance;
    • l’établissement des priorités;
    • le développement des règlements/politiques;
    • la coordination/le partage efficaces de l’information entre les secteurs/régions.
  2. Le sous-ministre adjoint, Sciences, en collaboration avec le directeur général régional, Centre et Arctique, devrait examiner la pertinence du financement et des autres accords entre les MPO et la CPGL. Les points suivants devraient être pris en considération :
    • le mécanisme de transfert de fonds à la CPGL;
    • l’incorporation de résultats clairs et mesurables à l’accord de financement;
    • la clarification de la clause sur les droits réversifs dans l’EEP concernant les biens et les équipements acquis en vertu de l’entente;
    • la pertinence du personnel du MPO qui entreprend des activités de traitement et d’évaluation aux États-Unis et les risques qui y sont associés (voir section 3.5).
  3. Le responsable sectoriel devrait entreprendre une analyse de l’importance relative de toutes les espèces aquatiques envahissantes connues (y compris la lamproie de mer), afin de dresser une liste de priorités en matière de ressources et d’intégrer la lamproie de mer dans une stratégie globale à l’égard des EAE du MPO.  

3.3 Succès

Le succès dépend des progrès réalisés au fil de la mise en œuvre du programme et des résultats escomptés obtenus. Une stratégie de mesure du rendement a été élaborée en 2005 aux fins du CGRR des EAE, mais n’a jamais fait l’objet d’une mise en œuvre officielle. Par conséquent, il n’y a aucune stratégie de mesure du rendement en place pour suivre l’efficacité des activités entreprises à l’égard des EAE. 

3.3.1 PEAE

Recherche

Grâce au financement accordé, le MPO a entrepris un projet de recherche sur les voies d’introduction, sur les facteurs qui influent sur l'établissement des espèces, sur les répercussions sur les écosystèmes et sur les méthodes d’atténuation. Ces activités de recherche s’inscrivent dans le cadre d’un accord de contribution avec le Réseau national de recherche sur les espèces aquatiques envahissantes (RNREAE). Le RNREAE est composé de spécialistes du milieu universitaire, du gouvernement, de l’industrie et d’organisations non gouvernementales. 

Depuis 2006-2007, le MPO verse 1 million de dollars sur cinq ans pour aider le RNREAE à faire des recherches sur les EAE. Ces recherches visent à cerner et à quantifier les vecteurs et les voies d’introduction des EAE au Canada, de même qu’à évaluer les facteurs qui influent sur l’établissement des EAE. Le RNREAE effectue également certains aspects d’évaluation des risques au sujet des EAE. La plupart des employés du MPO interviewés n’étaient pas au courant des travaux de recherche menés par le RNREAE, ce qui indique l’absence de mécanismes de communication efficaces. Bien que le personnel du MPO directement visé par le RNREAE ait une connaissance approfondie de ses activités, l’information n’est pas transmise à tout le personnel du MPO concerné par les activités sur les EAE. Puisque des activités de recherche sur les EAE sont également entreprises au sein du MPO, il y a risque de chevauchement des efforts non seulement entre le MPO et le RNREAE, mais aussi entre les régions du MPO en tant que telles.

Chaque année, les régions du MPO reçoivent des fonds pour mener des recherches sur des problèmes d’EAE propres à chacune, en fonction des projets soumis. Dans le cadre du processus de financement annuel des projets de recherche, les priorités sont établies après la réception des projets de recherche. Il serait plus efficace d’établir l’ordre de priorité des projets avant l’appel de propositions, puisque cela permettrait de mieux cibler l’élaboration des propositions.

Plusieurs régions mènent actuellement des projets de recherche sur la gestion de l'échange de l'eau de ballast, puisque cette eau est l’un des principaux vecteurs d’introduction des EAE dans les eaux canadiennes. La base de données sur les EAE, qui n’est pas encore fonctionnelle, est un outil qui pourrait faciliter la communication des résultats de recherche au sein du personnel des programmes et accroître la sensibilisation sur les types de recherche en cours pour réduire les risques de chevauchement des recherches.

Surveillance

Grâce au financement accordé, le MPO devait instaurer un programme de surveillance (détection précoce) des voies d’introduction, des espèces et des emplacements géographiques à risque élevé. Les régions du MPO collaborent par zone (Atlantique, C et A et Pacifique) à la mise en œuvre de protocoles de surveillance qui font appel à des programmes de contrôle/surveillance axés sur la collecte de données dans les régions à risque élevé. Dans certaines régions, cependant, puisque les EAE sont un problème naissant, il n’existe aucune donnée de référence à leur sujet pour monter un programme de surveillance. Par conséquent, les processus de surveillance sont davantage axés sur des enquêtes et visent à recueillir des données de référence qui serviront à des fins décisionnelles.

En plus de recourir à des enquêtes et à des collectes d’échantillons, les régions du MPO ont également lancé des programmes de recherche en collaboration avec des collectivités et des intervenants. Ces activités contribuent à accroître la sensibilisation sur les EAE et permettent à des collectivités et à des intervenants de prendre part à la détection et au suivi de la propagation des EAE. 

Intervention rapide

L’intervention rapide est la capacité de réagir promptement à une invasion advenant l’échec de la prévention. Normalement, l’éradication est le premier objectif. Le confinement de la population, le traitement suppressif visant à contenir la population en deçà d’un seuil économique ou écologique ou à ralentir sa propagation ou l’accommodement des effets de sa propagation, sont autant d’autres options de gestion. Il est important que chaque étape d’une intervention rapide prévoie des structures hiérarchiques claires pour le financement, de même qu’une stratégie de communication, élément essentiel du processus.  

Jusqu’à maintenant, peu d’efforts ont été consacrés aux activités d’intervention rapide, principalement parce que de telles activités ne sont pas financées par le MPO. Le MPO a piloté  un projet de cadre national d’intervention rapide en regard des espèces aquatiques envahissantes de tuniciers à l’Île-du-Prince-Édouard, mais le cadre n’est pas encore formalisé. La responsabilité à l’égard de cette activité demeure incertaine.   

Analyse des risques

[Renseignements confidentiels du Cabinet] les fonds devaient servir à financer des activités d’évaluation des risques qui incluaient le développement d’un modèle d’évaluation scientifique des risques et l’achèvement des évaluations des risques inhérents aux voies d’introduction et aux espèces prioritaires.  

En réponse aux exigences du CT, le MPO a mis sur pied en 2006 le Centre d’expertise pour l’analyse des risques aquatiques (CEARA).Le CEARA a pour mandat d’élaborer des normes nationales et d’offrir une orientation pour l’évaluation du risque biologique des EAE qui est valable sur le plan scientifique. Le CEARA est également responsable d’établir les priorités en matière d’évaluation du risque et de faire un suivi des évaluations du risque nationales pour émettre des conseils scientifiques liés à des écosystèmes sains et productifs, ainsi qu’aux pêches et à l’aquaculture durables.

Depuis sa création, le CEARA a réalisé de nombreux travaux en conformité avec son mandat, notamment : 

  • l’établissement de lignes directrices nationales pour l’évaluation du risque pour la biodiversité posé par l’introduction d’organismes aquatiques non indigènes dans un nouvel environnement;
  • l’achèvement des évaluations du risque et des résumés biologiques sur 11 espèces et sur 9 autres en cours;  
  • l’instauration d’un cadre pour l’identification des voies d’introduction et des espèces prioritaires aux fins de financement;
  • l’établissement de six évaluations des risques prioritaires en 2007-2008 qui n’ont pu être entreprises en raison d’une insuffisance de fonds.    

Le CEARA est en voie de développer un protocole d’évaluation rapide pour cerner les voies d’introduction et les espèces prioritaires aux fins de recommandation ou de dépistage. L’achèvement est prévu en 2008-2009.

Le rôle du CEARA en matière de risque se limite aux évaluations des risques biologiques. Il y a peu d'indications de progrès d’un point de vue socioéconomique. Au moment de l’approbation des fonds pour les EAE en 2005-2006, aucun financement n’était prévu pour la réalisation d’analyses sur les répercussions économiques. Par conséquent, un nombre restreint d’activités a été entrepris jusqu’ici et aucun modèle d’analyse des risques qui tient compte de facteurs biologiques et socioéconomiques n’a été développé.

Cadre réglementaire

Les textes de référence sur les activités liées aux EAE ne sont pas clairs. La nécessité d’un cadre réglementaire national sur les EAE a été énoncée pour la première fois à titre d’exigence dans le plan d’action national sur les EAE. [Renseignements confidentiels du Cabinet].

Le MPO a entrepris des travaux sur le développement d’un cadre réglementaire sur les EAE en 2007-2008. (Des fonds ont été versés en 2005-2006 et en 2006-2007, mais les activités entreprises ne sont pas claires.) Une fois les travaux terminés, le cadre devrait contenir les lois, les règlements et les politiques les plus efficaces pour contrôler les EAE au Canada, en fonction des différentes exigences régionales et voies d’introduction des EAE.   

En premier lieu, le MPO a entrepris l’examen des lois, règlements et politiques en vigueur à l’échelle fédérale, provinciale et territoriale pour contrôler les EAE au Canada. Ces travaux initiaux comprenaient également le recensement des lacunes et des chevauchements d’outils existants pour traiter les EAE. Les résultats de cet examen sont à l’étape du peaufinement.

Les prochaines étapes incluront la tenue d’un atelier intergouvernemental en 2008-2009 sur les résultats de l’examen et des options recommandées pour remédier aux lacunes et aux chevauchements existants. Après cet atelier, le cadre réglementaire sera organisé en fonction des meilleurs outils pour chaque voie d’introduction des EAE et région au Canada. Ces recommandations seront fondées sur les besoins propres à chaque région du Canada et tiendront compte des meilleures méthodes utilisées par d’autres pays. Les recommandations finales devraient être publiées en 2009.

On prévoit que la responsabilité du MPO à l’égard de l’ensemble des EAE sera élargie avec l’édiction d’une nouvelle loi sur les pêches. 

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3.3.2 PLLM

Le succès du PLLM dépend des efforts déployés par la CPGL et ses agents, le MPO et l’USFWS. La réussite ou l’échec du programme ne peut être attribuable qu’à une seule partie. La présente évaluation n’a porté que sur la contribution de 8,1 millions de dollars que le MPO a versée à la CPGL et non sur la totalité du PLLM. La présente ne vise aucunement à évaluer l’ensemble du PLLM. Il n’en demeure pas moins que l’évaluation peut commenter certains domaines et témoigner des progrès réalisés en vue de l’atteinte des résultats escomptés du programme.

Les activités menées aux fins du PLLM, y compris les applications de lampricide en vue d’éradiquer les lamproies de mer, sont entreprises en vertu de l'autorité que leur conférerait la Loi sur la convention en matière de pêche dans les Grands Lacs qui autorise la CPGL à « établir et mettre en oeuvre un programme d’ensemble visant à faire disparaître ou à réduire le plus possible en nombre la lamproie marine » dans les Grands Lacs. Comme il a été mentionné précédemment, la responsabilité du MPO à l’égard de la lamproie de mer (et des autres EAE) sera élargie avec l’édiction d’une nouvelle loi sur les pêches.

[Renseignements confidentiels du Cabinet].

Grâce au financement additionnel offert par le MPO, les activités de contrôle et d’évaluation ont augmenté et les ressources sont désormais utilisées plus efficacement. De plus, des techniques de contrôle de rechange, tel le programme de lâchers de mâles stériles dans la rivière St. Marys, ont été instaurées et on prévoit au cours des prochaines années la mise en œuvre d’une méthode de traitement aux phéromones. Ces deux nouvelles approches constitueraient des solutions de rechange aux pesticides pour le contrôle et l’éradication de la lamproie de mer dans le cadre du PLLM. Les fonds supplémentaires ont permis à la CPGL d’investir dans des projets de recherche sur ces approches et ainsi accélérer leur mise en œuvre.

Le PLLM a fait l’objet d’une collaboration fructueuse entre les gouvernements, les intervenants et le milieu universitaire depuis sa création en 1955 et enregistré une diminution notable des populations de lamproies de mer. Les entrevues et l’examen des documents ont révélé que l’abondance des lamproies de mer a diminué de 90 % pour atteindre une population d’environ 400 000 dans l’ensemble des Grands Lacs. La diminution s’est surtout produite aux premiers jours du PLLM et le défi des dernières années consiste à maintenir et à réduire davantage les niveaux de population de la lamproie de mer.

La CPGL, en collaboration avec des scientifiques et des experts techniques, et sur l’avis des comités individuels des Grands Lacs, a établi des mesures et des objectifs de réussite pour le PLLM, comme le nombre souhaitable ou maximal de lamproies de mer dans chacun des Grands Lacs ou le taux de mutilation acceptable sur des espèces hôtes de la lamproie de mer et la réhabilitation de la population de truites. 
L’examen des rapports annuels de la CPGL a révélé que malgré la quantité d’efforts qui ont été déployés et qui se poursuivent en vue d’accroître l’efficacité des traitements de contrôle et les évaluations, les populations de lamproie de mer et les taux de mutilation demeurent en deçà des objectifs dans l’ensemble des Grands Lacs. Le PLLM en général n’atteint pas les objectifs fixés par la CPGL et les comités des Grands Lacs. 

Le lac Ontario est le seul lac où la population de lamproies de mer est relativement stable, oscillant autour des objectifs fixés. Pour pallier la non-atteinte des objectifs des Grands Lacs, les méthodes de traitement ont été révisées et rajustées en vue d’accroître leur efficacité et d’obtenir de meilleurs résultats. Puisque le PLLM est une coentreprise entre le MPO et l’USFWS, l’échec de l’atteinte des objectifs n’est pas uniquement attribuable au MPO.

3.3.3 Recommandations


4.
Le sous-ministre adjoint, Sciences, devrait s’assurer que des priorités nationales sont établies et communiquées avant l’appel de propositions annuel pour la surveillance et le financement de la recherche.
5.
Le sous-ministre adjoint, Sciences, devrait s’assurer que la base de données sur les EAE sert d’outil de communication des travaux de recherche, y compris ceux du RNREAE, au personnel de Sciences du MPO.
6.
Le sous-ministre adjoint, Politiques, devrait accélérer le développement du cadre réglementaire et politique sur les EAE d’ici le 31 mars 2009.
7.
Le sous-ministre adjoint, Politiques, en collaboration avec le sous-ministre adjoint, Sciences, devrait veiller au développement d’un cadre d’analyse des risques qui comprend des évaluations socioéconomiques en plus du processus actuel d’évaluation des risques biologiques. .
8.
[Renseignements confidentiels du Cabinet]

 

3.4 Efficacité

L’efficacité est la mesure dans laquelle le programme est parvenu à obtenir les résultats souhaités. La présente section porte sur l’efficacité du PLLM. On a jugé prématuré d’inclure l’ensemble du PEAE, puisque le financement n’est pas en place depuis suffisamment longtemps pour permettre une évaluation appropriée de l’atteinte des résultats souhaités.

La CPGL, le personnel du CCLM et la direction du MPO évaluent constamment les opérations en vue d’accroître la productivité et de mieux atteindre les résultats escomptés. Les récents changements apportés aux opérations émanent des résultats d’un exercice d’évaluation et d’efficacité commandé par la CPGL. Les changements ont corrigé les inefficacités et entraîné des économies de coûts pour le PLLM, ce qui a permis au programme de réaliser un plus grand nombre d’activités. 

L’une des principales améliorations apportées aux opérations du MPO dans le cadre du PLLM, est la polyvalence des équipes d’évaluation et de contrôle du CCLM de SSM. Par le passé, ces activités étaient très distinctes et les équipes étaient très spécialisées dans chaque domaine. Au cours de la dernière année, les équipes ont reçu une formation polyvalente et peuvent désormais prendre part aux activités des autres et ainsi maximiser l’utilisation de leur temps.

Le MPO, en sa qualité d’agent de la CPGL, contribue de façon importante à l’exécution du PLLM qui, en fin de compte, donne lieu à l’atteinte des objectifs de la CPGL. Le MPO vise principalement à exécuter un programme d’évaluation et de contrôle pour le compte de la CPGL. Bien que le traitement du financement des opérations du MPO soulève quelques problèmes (voir la section 3.2.3 du présent rapport), la façon dont le MPO s’acquitte de sa part du programme est jugée efficace.

3.5 Répercussions et risques imprévus

Dans la plupart des cas, la mise en place des initiatives ou programmes donne lieu à des éventualités ou à des situations (positives ou négatives) imprévues. Voici des exemples de répercussions imprévues relevées au cours de la présente évaluation :

  1. Bien que le personnel du CCLM et la CPGL considèrent négligeables les répercussions des traitements de la lamproie de mer sur les autres espèces de poissons, l’équipe d’évaluation a relevé certains exemples où les traitements lampricides ont eu un effet sur d’autres espèces. 
    • La lamproie du nord, une espèce indigène et non une EAE, est actuellement considérée pour inscription à la liste de la Loi sur les espèces en péril (LEP). Le lampricide utilisé pour contrôler la lamproie de mer a réduit les populations de lamproies du nord dans les habitats où les deux espèces cohabitent.
    • Au début de la saison de traitement en avril 2008, il s’est produit un incident à la suite d’un traitement à Sandy Creek dans l’état de New York. Entre 1 000 et 1 500 dorés jaunes ont été retrouvés morts sur les rives. On n’a pu déterminer si la mort avait été causée par le traitement anti-lamproies ou s’il y a eu d’autres facteurs contributifs.
    Bien que ces deux exemples ne prouvent aucunement de grandes répercussions sur d’autres espèces, ils témoignent de l’effet nuisible potentiel des lampricides sur d’autres espèces dans les Grands Lacs et que bien qu’ils soient négligeables, certains risques existent.
  2. Depuis 1972, le MPO applique des traitements pesticides pour le compte de la CPGL dans des lacs et des cours d’eau de l’état de New York. Cette pratique visait à l’origine à pallier les pénuries de personnel du USFWS et s’est poursuivie jusqu’à ce jour. L’équipe d’évaluation n’a pu établir avec précision si cette activité a fait l’objet d’une évaluation des risques en vue de possibles obligations pour le Ministère. Il est à noter que l’USFWS n’applique pas de pesticide au Canada.

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4.0 Plan d’action de la gestion

Recommandations Plan d’action de la gestion Rapport de situation sur le plan
Mesures
prises
Mesures
à prendre
Échéance
visée

1. Le sous-ministre adjoint, Sciences, en partenariat avec les sous-ministres adjoints, Politiques, Gestion des océans et de l’habitat et Gestion des pêches et de l’aquaculture, devrait nommer un responsable sectoriel autorisé par le sous-ministre à établir un cadre de gouvernance approprié pour les EAE au sein du MPO [Renseignements confidentiels du Cabinet]. L’une des principales tâches du responsable consisterait à entreprendre une approche intégrée qui inciterait les secteurs clés à développer une orientation stratégique à long terme à l’égard des EAE. Voici certains domaines que le responsable sectoriel devrait prendre en considération :

  • la définition claire des rôles/responsabilités et des pouvoirs;
  • la mesure du rendement et les rapports sur le rendement;
  • l’orientation stratégique/la surveillance;
  • l’établissement des priorités;
  • le développement des règlements/politiques;
  • la coordination/le partage efficaces de l’information entre les secteurs/régions.

Le secteur des Sciences fera une présentation au Comité de l'intégration des politiques (CIP) des cadres supérieurs du Ministère sur la gestion du programme.

Le secteur des Sciences fera parvenir une note d’information au CGM sur la mise en place d’un comité de gestion.

Le secteur des Sciences présidera et organisera les premières réunions du comité de gestion du programme sur les espèces aquatiques envahissantes.

Le comité de gestion du programme sur les espèces aquatiques envahissantes rédigera un document sur les options proposées et formulera des recommandations au CGM sur le responsable du programme.

Le responsable sectoriel des EAE du MPO développera un cadre de gouvernance du programme pour donner une orientation stratégique, les priorités du programme et pour lancer le développement du cadre réglementaire et politique.

Présentation
au CIP.

 

Initiale:
2008-08-07
Révisée :

 

 

Initiale :
2008-07-31
Révisée : 

 

 

Initiale :
2008-09-26
Révisée : 

 

 

Initiale :
2008-12-31

Révisée : 

 

 

 

 

Initiale :
2009-03-31
Révisée : 

2. Le sous-ministre adjoint, Sciences, en collaboration avec le directeur général régional, Centre et Arctique, devrait examiner la pertinence du financement et des autres accords entre les MPO et la CPGL. Les points suivants devraient être pris en considération :

  • le mécanisme de transfert de fonds à la CPGL;
  • l’incorporation de résultats clairs et mesurables à l’accord de financement;
  • la clarification de la clause sur les droits réversifs dans l’EEP concernant les biens et les équipements acquis en vertu de l’entente;
  • la pertinence du personnel du MPO qui entreprend des activités de traitement et d’évaluation aux États-Unis et les risques qui y sont associés (voir section 3.5).

Le secteur des Sciences convoquera une réunion avec le CCLM et la Direction générale des finances du Ministère pour étudier les options de financement du MPO.

Le SMA des Sciences organisera une conférence téléphonique avec le DGR de Cet A pour étudier les mécanismes de financement en vue d’une collaboration avec la CPGL.

Le secteur des Sciences, en collaboration avec le CCLM, discutera de l’incorporation d’un ensemble plus précis de résultats dans les futurs accords de financement.

Le secteur des Sciences, en collaboration avec le responsable ministériel du programme et la région CetA, développera une entente de financement du programme révisée, clarifiera la clause sur les droits réversifs, et confirmera la position du Ministère quant à la capacité du personnel du MPO d’entreprendre des activités aux États-Unis.

 

 

Initiale :
2008-10-03
Révisée : 

 

 

 

Initiale :
2008-11-07
Révisée : 

 

 

 

Initiale :
2008-12-31
Révisée : 

 

 

Initiale :
2009-03-31
Révisée : 

3.  Le responsable sectoriel devrait entreprendre une analyse de l’importance relative de toutes les espèces aquatiques envahissantes connues (y compris la lamproie de mer), afin de dresser une liste de priorités en matière de ressources et d’intégrer la lamproie de mer dans une stratégie globale à l’égard des EAE du MPO.  

Sera adressé suite à la nomination d’un responsable sectoriel.

 

 

Initial:
Révisée : 

 

4.  Le sous-ministre adjoint, Sciences, devrait s’assurer que des priorités nationales sont établies et communiquées avant l’appel de propositions annuel pour la surveillance et le financement de la recherche.

Le secteur des Sciences, en collaboration avec le comité ministériel de gestion des EAE et, dans la mesure du possible, avec le responsable du programme, développera un ensemble clair de priorités avant l’appel de propositions annuel de financement.

 

Initiale :
2008-12-12
Révisée : 

5.  Le sous-ministre adjoint, Sciences, devrait s’assurer que la base de données sur les EAE sert d’outil de communication des travaux de recherche, y compris ceux du RNREAE, au personnel de Sciences du MPO.

Le secteur des Sciences, en collaboration avec le responsable du programme, analysera et développera un programme de formation officiel sur l’utilisation de la base de données existante à l’intention du personnel de l’AC et des régions visés par le PEAE.

Le secteur des Sciences étudiera la possibilité d’embaucher des étudiants ou des entrepreneurs pour mettre à jour la base de données nationale sur le EAE et en produire une version actualisée.

Le secteur des Sciences veillera à ce que la base de données existante sur les EAE soit mise à jour.  

 

Initiale :
2009-11-06
Révisée : 

 

 

 

 

Initiale :
2009-11-27
Révisée :

 

 

 

Initiale :
2009-03-31
Révisée :

6.  Le sous-ministre adjoint, Politiques, devrait accélérer le développement du cadre réglementaire et politique sur les EAE d’ici le 31 mars 2009. 

L’exigence d’une coopération intergouver-
nementale et intermi-
nistérielle sera essentielle pour déterminer si nous pouvons convenir d’une solution intégrée dans ce délai. Le secteur des Politiques s’engage à respecter le cadre réglementaire provisoire et tentera d’accélérer le développement du cadre au 31 mars 2009.  

Les travaux sur les politiques d’appui devront être coordonnés entre les secteurs du MPO, entre les ministères  et entre les gouvernements.

En 2007-2008,
on a donné en sous-traitance au principal organisme de
réglementation :
un examen des autorités existantes et proposées pour la gestion des EAE; l’organisation des processus de gestion des EAE (y compris l’intervention rapide); une analyse de lacunes des mécanismes législatifs et réglementaires de gestion des EAE; la proposition de mesures pour combler ces lacunes.

Achèvement
d’un cadre législatif et régle-
mentaire fédéral sur les EAE.

Initiale : 
mars 2010
Révisée : 
mars 2009

7.  Le sous-ministre adjoint, Politiques, en collaboration avec le sous-ministre adjoint, Sciences, devrait veiller au développement d’un cadre d’analyse des risques qui comprend des évaluations socioéconomiques en plus du processus actuel d’évaluation des risques biologiques.

Le secteur des Politiques, en collaboration avec le secteur des Sciences, effectuera une analyse de rentabilisation et le responsable sectoriel des EAE dressera la liste des domaines prioritaires de la recherche économique sur les EAE, comme l’évaluation des risques, en harmonie avec la Division des programmes scientifiques du Ministère et avec les grandes priorités du MPO.

L’analyse de rentabilisation cernera les analyses prioritaires à valeur ajoutée la plus efficace possible en vue d’appuyer le Programme sur les espèces aquatiques envahissantes du Ministère.  Cette analyse de rentabilisation sera essentielle pour combler cette lacune dans le prochain mémoire présenté au Cabinet.

Achèvement d’une analyse documentaire provisoire sur les modèles d’évaluation des risques socioé-
conomiques. 

Un groupe de travail ad hoc (représentants du secteur des Politiques des régions du Pacifique, du Centre et de l’Arctique, du Golfe et du Québec) est actif depuis plus d’un an.

Des liens ont été tissés avec la province de l’Alberta au sujet de son évaluation intégrée des risques des EAE.

Les tâches suivantes seront menées à bien cette année : 
- mise sur pied d’un groupe de travail socio-
économique composé de repré-
sentants compétents;
- préparation du mandat du groupe de travail;
- préparation de l’analyse de renta-
bilisation socio-
économique.

Sous réserve de l'approbation des fonds :
Une fois l’analyse de renta-bilisation révisée et les ressources appropriées obtenues, on intégrera l’analyse socio-
économique dans les programmes sur les EAE.

Initiale : 
2009-12-31
Révisée : 

8.  [Renseignements confidentiels du Cabinet]

Sera adressé suite à la nomination d’un responsable sectoriel.