Le ministère des Pêches et des Océans (MPO) a réagi à cet arrêt en lançant l’Initiative de l’après-Marshall (IAM) initiale. Ce programme d’un an, approuvé le 25 janvier 2000, disposait d’un budget de 159,6 millions de dollars et avait pour but la négociation d’ententes de pêche provisoires (EPP) visant à accroître immédiatement l’accès des Premières nations à la pêche commerciale. En 2001, faisant fond sur l’initiative initiale, le MPO est passé à l’IAM à long terme, pour laquelle il a obtenu un financement de 430,2 millions de dollars jusqu’au 31 mars 2004, en vue de négocier les ententes de pêche nécessaires. En janvier 2004, le MPO a été autorisé à prolonger de deux ans (jusqu’au 31 mars 2006) l’IAM qui avait commencé en avril 2001 et devait se terminer en mars 2004, afin d’avoir plus de temps pour s’acquitter des engagements contractés dans les ententes de pêche. L’IAM a ensuite été prolongée jusqu’au 31 mars 2007; le MPO n’a pas obtenu de financement supplémentaire pour ces deux prolongations.

Les objectifs de l’évaluation étaient les suivants :

Examiner la pertinence de l’Initiative de l’après-Marshall dans le contexte des priorités stratégiques du MPO et des besoins des Premières nations.
Déterminer le degré de succès de l’IAM en ce qui a trait à l’atteinte de ses objectifs, en vérifiant dans quelle mesure les résultats attendus ont été obtenus.
Déterminer l’efficacité de la gouvernance, de la conception et de l’exécution de l’IAM, en insistant sur les leçons tirées de l’expérience.

La portée de l’évaluation englobait l’administration centrale (AC) et les régions du Québec, du Golfe et des Maritimes, durant les exercices 2001-2002 à 2006-2007, ainsi que les activités suivantes :

négociations et consultations;
accès à la pêche commerciale;
renforcement de la capacité;
pêche paisible et ordonnée.

L’IAM initiale est fréquemment mentionnée dans l’évaluation en raison de son chevauchement avec l’IAM à long terme.

Pertinence

Nous (les membres de l’équipe d’évaluation) avons conclu que l’IAM est pertinente pour l’objectif du MPO d’assurer des pêches et une aquaculture durables. En outre, en respectant l’arrêt de la CSC, l’IAM contribue à répondre aux besoins des Premières nations.

La mise en œuvre de l’IAM est compatible avec la priorité du MPO d’assurer le renouvellement des pêches, puisqu’elle favorise la conservation et l’exploitation durable des ressources halieutiques.

Réussite

Nous concluons que l’IAM a atteint ses objectifs :

Permettre aux Premières nations micmaques et malécites du Nouveau-Brunswick, de l’Île-du-Prince-Édouard, de la Nouvelle-Écosse et de la Gaspésie, au Québec, d’avoir accès aux pêches commerciales.
Aider les Premières nations à renforcer et à gérer leurs activités de pêche.
Veiller à ce que la pêche soit paisible et ordonnée.

Dans le cadre d’une enquête, les Premières nations ont déclaré qu’on avait réalisé de grands progrès en vue d’atteindre les principaux objectifs de l’IAM, en spécifiant toutefois qu’elles ne voulaient pas qu’on interprète cela comme un commentaire sur la portée et l’étendue de leurs droits reconnus par les traités.

Négociation et consultation

On a conclu des ententes avec 30 des 34 Premières nations intéressées dans le contexte de l’Initiative de l’après-Marshall initiale, puis avec 31 sur 34 d’entre elles dans le cadre de l’IAM à long terme. La majorité des Premières nations qui ont participé à l’évaluation ont déclaré que le processus de négociation avait été largement satisfaisant, voire très bon. Globalement, le processus de négociation est donc considéré comme un succès.

En ce qui a trait à la consultation, le MPO était conscient qu’il devait consulter les parties touchées par l’arrêt de la CSC; des fonctionnaires ont donc amorcé des discussions avec ces parties. Par ailleurs, le Ministère a retenu les services d’un représentant adjoint du gouvernement fédéral chargé d’aider le représentant en chef du gouvernement fédéral dans ses discussions avec les pêcheuses et les pêcheurs (pêcheurs) commerciaux et les autres parties intéressées. Toutefois, les parties touchées par l’arrêt Marshall — notamment les pêcheurs commerciaux — ont mentionné ne pas avoir été pleinement satisfaites du processus de consultation. Elles estimaient ne pas avoir été convenablement consultées au moment du développement de l’IAM et en ce qui a trait à son volet sur le retrait de permis.

Accès

L’IAM a réussi à fournir aux collectivités des Premières nations les permis, les bateaux et les engins nécessaires pour accroître et diversifier leur participation à la pêche commerciale et pour contribuer à l’atteinte d’une subsistance convenable grâce aux pêches. Toutefois, l’absence d’uniformité des données à l’échelle ministérielle (p. ex., sur les quantités débarquées, les permis actifs/inactifs) nous a empêchés d’évaluer intégralement les progrès réalisés par les Premières nations, en ce qui touche l’exploitation de leur accès à la pêche commerciale.

Nos conclusions sont les suivantes :

On peut quantifier le nombre de permis de pêche commerciale et de bateaux de pêche qui ont été fournis aux Premières nations, et il est évident que les efforts du MPO ont été couronnés de succès à cet égard.
Le nombre total de permis délivrés à des membres des Premières nations est passé de 411 en 1999 à 1 143 en 2006.
Les collectivités des Premières nations ont obtenu un accès diversifié aux ressources halieutiques, avec des permis qui les autorisent à pêcher plus de 30 espèces; plus de 50 % de ces permis leur donnent accès à des espèces lucratives, comme le homard, le crabe des neiges, la crevette et le pétoncle.

Capacité

Une grande partie de la formation dispensée portait sur l’acquisition des aptitudes indispensables pour accomplir les tâches quotidiennes d’un pêcheur commercial; il faut aussi songer à l’acquisition des compétences nécessaires pour exploiter des entreprises de pêche commerciale prospères.

Dans le contexte de l’IAM, les Premières nations ont contribué à la gestion ainsi qu’à la conservation de leurs ressources et se sont fait aussi offrir la possibilité de participer à des activités de cogestion avec le MPO.

Un élément extrêmement important de leur contribution à la gestion et à la conservation des ressources halieutiques est l’importance de leur participation aux processus des comités consultatifs ainsi qu’à l’élaboration des plans de gestion intégrée des pêches. C’est un aspect qu’il faudra développer davantage pour que les Premières nations puissent devenir des participantes à part entière, pleinement intégrées dans la pêche commerciale.

Pêche paisible et ordonnée

L’IAM avait notamment pour objectif d’établir de meilleures relations entre les principaux groupes participant à la pêche commerciale, afin d’assurer la stabilité et la paix dans cette industrie. Le secteur des pêches a été extrêmement perturbé dans les jours et les semaines qui ont suivi la publication de l’arrêt Marshall. Les Premières nations avaient mis leurs bateaux à l’eau et elles pêchaient hors-saison, tandis que les pêcheurs non autochtones n’étaient pas sûrs de leur avenir dans le secteur de la pêche commerciale. Les relations entre les Premières nations et les pêcheurs commerciaux non autochtones sont meilleures depuis 1999, mais la situation pourrait encore s’améliorer. En outre, une enquête réalisée en 2007 auprès des Premières nations visées par l’IAM a révélé que plus de 63 % de leurs membres estiment que leurs relations avec le MPO se sont améliorées.

Mesure du rendement

En 2002, on a établi pour l’IAM un cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) pouvant servir de stratégie de mesure de son rendement grâce à l’identification des résultats attendus. Pour mesurer l’effet de l’IAM en appliquant la stratégie définie dans le CGRR, il fallait recueillir et analyser des renseignements provenant tant du MPO que de tierces parties (notamment les Premières nations). Néanmoins, en dépit de tous ses efforts pour recueillir ces renseignements, le MPO n’est pas arrivé à obtenir des Premières nations toutes les données sur le rendement nécessaires, ce qui a nettement limité sa capacité à mesurer le rendement de l’IAM.

Il va falloir continuer d’évaluer l’effet de l’IAM, non seulement pour déterminer si elle a accompli tout ce qu’on attendait d’elle, mais aussi parce que cette démarche est importante aussi bien pour le MPO que pour les Premières nations, dans leurs négociations qui pourraient un jour aboutir à des ententes à long terme, grâce au processus du ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien (MAINC). Par ailleurs, c’est une bonne pratique de gestion pour une entreprise de s’assurer que son responsable sache si elle atteint ses buts ou pas. Pour aider les Premières nations à adopter cette bonne pratique, il serait opportun de leur souligner tous les avantages qu’elles tireraient de mesurer leur rendement et de donner au MPO les renseignements qu’elles obtiendraient à cet égard.

Efficacité

Gouvernance – La structure de gouvernance mise en place pour la mise en œuvre de l’IAM a été considérée comme appropriée.
Conception et exécution du programme – L’arrêt Marshall n’avait pas été prévu, et rien ne laisse entendre que le MPO disposait d’un plan d’intervention dans l’éventualité où Donald Marshall aurait gain de cause dans son appel des décisions des tribunaux inférieurs. S’il avait eu un plan d’intervention sous une forme ou une autre, le MPO aurait peut-être été en mesure d’éviter de se retrouver avec certains des problèmes, qu’il a dû résoudre dans les jours et les semaines qui ont suivi la publication du jugement. Depuis, le Comité ministériel de gestion du risque juridique a été créé pour assurer la gestion des questions juridiques et litigieuses touchant le MPO.

Conclusion sur l’efficacité

En dépit des défis que le MPO a dû relever pour implanter l’IAM (en raison notamment de l’absence de tout plan d’intervention et du climat houleux des pêches), nous concluons que le mécanisme d’exécution qu’il a employé était le plus efficace possible dans les circonstances.

Effets imprévus

Voici certains des effets imprévus de l’IAM que nous avons constatés :

Direction des ports pour petits bateaux : Cet organisme du MPO a dû composer avec une augmentation de ses coûts résultant de l’utilisation accrue de certains ports.
Augmentation des coûts de retrait des permis : Les coûts inhérents au retrait des permis de pêche commerciale ont augmenté sous la pression de la demande due à l’obligation de donner accès à la pêche commerciale aux Premières nations.
Pêche à l’extérieur des zones traditionnelles : Historiquement, les pêcheurs commerciaux non autochtones pêchaient dans des « zones non officielles » de leurs régions de pêche respectives. Ils se passaient ces zones non officielles de génération en génération, et les endroits où les pêcheurs commerciaux allaient pêcher étaient fonction d’elles. Les pêcheurs non autochtones s’attendaient à ce que les Premières nations respectent ces zones de pêche traditionnelles, ce qui aurait permis d’éviter que des efforts additionnels ne doivent être déployés dans un port ou à l’endroit où se pêche une espèce donnée. Quand ils ont constaté que ce n’était pas toujours le cas, il en a résulté des tensions et des risques de conflits entre eux et les Premières nations, aux endroits touchés. Par ailleurs, certaines Premières nations n’étaient pas bien accueillies par certains pêcheurs non autochtones dans ces zones non officielles.
Affrètement moyennant redevances (« Royalty Charters ») : Lorsque le titulaire d’un permis retient les services d’autres pêcheurs pour prendre les prises auxquelles il a droit, il perçoit des redevances pour cet affrètement. C’est parfois le cas pour les permis et les quotas que les Premières nations ont obtenus dans le cadre de l’IAM. Nous n’avons pas pu déterminer le nombre exact de permis de pêche utilisés pour le compte des Premières nations par d’autres pêcheurs, mais tant le personnel du MPO que les représentants des pêcheurs commerciaux ont déclaré que la pêche par affrètement moyennant redevances les inquiétait.
Relations entre les Premières nations : L’enquête de 2007 auprès des Premières nations visées par l’IAM a fait état d’une amélioration nettement marquée des relations entre les Premières nations. C’est un phénomène extrêmement positif, car en développant leurs capacités de pêche commerciale, il est essentiel que les Premières nations coopèrent pour avoir du succès.

Recommandations

Le sous-ministre adjoint à la gestion des pêches et de l’aquaculture (SMA à la GPA) et la directrice et les directeurs généraux régionaux (DGR) des régions des Maritimes, du Golfe et du Québec devraient vérifier le répertoire existant de tous les permis délivrés aux Premières nations dans le cadre de l’IAM (initiale et à long terme) et corriger tout écart dans les bases de données. Cette démarche faciliterait la gestion des programmes autochtones à venir comme l’Initiative des pêches commerciales intégrées de l’Atlantique (IPCIA) et la détermination des besoins connexes (exemple : formation) des Premières nations.
Lors de la mise en œuvre de l’IPCIA, le SMA à la GPA devrait tenir compte de la nécessité :
1. d’accroître le niveau de participation des Premières nations aux comités consultatifs et aux processus d’élaboration des plans de gestion intégrée des pêches.
2. de déployer davantage d’efforts pour accroître les aptitudes des Premières nations en gestion des entreprises de pêche commerciale, afin qu’elles puissent exploiter tout le potentiel de l’actif qu’on leur fournit.
Le SMA à la GPA devrait continuer d’évaluer les progrès réalisés par les Premières nations sur le plan de la pêche commerciale afin de déterminer si le MPO a atteint les objectifs fixés pour l’IAM à long terme.
Le SMA à la GPA devrait souligner aux Premières nations à quel point il serait avantageux qu’elles mesurent leur rendement et donnent au MPO les renseignements qu’elles obtiendraient à cet égard. Cela pourrait être communiqué par le biais de la formation offerte aux Premières nations dans le cadre de l’IPCIA.

2.0 INTRODUCTION

2.1 Contexte

Le 17 septembre 1999, dans l’arrêt Marshall, la Cour suprême du Canada (CSC) a confirmé le droit de chasser, de pêcher et de faire la cueillette pour s’assurer un niveau de subsistance convenable qu’avaient reconnu les traités de paix et d’amitié conclus en 1760 et 1761. Cet arrêt s’appliquait aux 34 Premières nations micmaques et malécites du Nouveau-Brunswick, de l’Île-du-Prince-Édouard, de la Nouvelle-Écosse et de la Gaspésie, au Québec. La CSC confirmait aussi dans cet arrêt que le ministre de Pêches et Océans Canada peut réglementer l’exercice de tous les droits garantis par les traités à condition de pouvoir justifier toute atteinte à ces droits.

En réponse à l’arrêt de la CSC, le MPO a immédiatement entrepris l’acquisition et le transfert des permis donnant l’accès à la pêche aux collectivités des Premières nations. L’arrêt ne prévoyait pas de période de mise en œuvre graduelle qui aurait permis au MPO d’élaborer une stratégie à long terme d’acquisition des permis nécessaires.

Les collectivités des Premières nations ont interprété l’arrêt de la CSC comme une confirmation de leur droit de pêcher sur une base commerciale. Toutefois, le MPO demeurait responsable du maintien d’une bonne gestion et d’une réglementation judicieuse des pêches. Les collectivités des Premières nations ont commencé à pêcher immédiatement après l’arrêt et elles avaient l’intention de pêcher dès l’ouverture de la saison de pêche commerciale de 2000, que le MPO leur ait délivré des permis à cette fin ou pas. Afin de minimiser les conflits en mer (entre les pêcheurs des Premières nations et les pêcheurs non autochtones), qui auraient été inévitables si les Premières nations avaient pêché sans avoir de permis valides, de même que les retombées potentiellement négatives qu’une pêche non réglementée aurait eues pour les ressources halieutiques, il était indispensable de conclure des ententes négociées sur l’accès à la pêche. Une fois ces ententes négociées, le MPO devait encore fournir des permis pour offrir l’accès négocié dans les ententes sur les pêches avec les Premières nations.

Le MPO a réagi à l’arrêt de la CSC en mettant en œuvre l’Initiative initiale de l’après-Marshall initiale, un programme d’un an prévoyant un financement de 159,6 millions de dollars pour la négociation des ententes provisoires sur les pêches (EPP) qui accroissaient immédiatement l’accès des Premières nations à la pêche.

L’IAM initiative comprenait deux volets, le Programme d’accès aux pêches (PAP) et la cogestion; le premier fondé sur une approche de retrait volontaire des permis de pêche commerciale, le second ayant pour but de préparer les Premières nations à devenir des pêcheurs commerciaux prospères, en les aidant aussi à participer aux processus de gestion des pêches commerciales.

Quand la CSC a rendu son arrêt, le MPO a immédiatement commencé à élaborer un cadre opérationnel pour s’y conformer. Il a chargé un représentant en chef du gouvernement fédéral de négocier pour lui des ententes d’un an, et il a retenu les services d’un représentant adjoint du gouvernement fédéral qui devait veiller à ce que l’on tienne compte du point de vue des pêcheurs commerciaux non autochtones et d’autres parties intéressées dans ce contexte. L’IAM initiale était aussi censée renforcer la capacité de gestion des activités de pêche des Premières nations, de même que les aider à perfectionner leurs compétences en matière de pêche commerciale. C’est alors que, de concert avec les Premières nations, les pêcheurs commerciaux et les autres intervenants, les représentants du MPO ont commencé à prendre des mesures pour éviter que la conservation ne soit compromise.

Durant l’IAM initiale, le MPO a aussi élaboré l’Initiative de l’après-Marshall à long terme, en s’efforçant d’accroître l’accès des Premières nations à la pêche commerciale ainsi que de négocier le renforcement de la capacité, d’améliorer la formation et de prendre d’autres mesures visant à maximiser les avantages rendus possibles par cet accès accru.

Le MPO a aussi coopéré avec les pêcheurs commerciaux non autochtones qui voulaient retirer volontairement leurs permis, afin de faire de la place pour les nouveaux pêcheurs commerciaux autochtones, sans accroître la pression sur les ressources halieutiques.

C’est en 2001 que le MPO a introduit l’IAM à long terme faisant fond sur l’Initiative initiale de l’après-Marshall, et qu’il s’est vu consentir un financement de 430,2 millions de dollars jusqu’au 31 mars 2004 pour négocier des ententes sur les pêches. Les objectifs de l’IAM à long terme étaient les suivants :

offrir aux Premières nations micmaques et malécites du Nouveau-Brunswick, de l’Île-du-Prince-Édouard, de la Nouvelle-Écosse et de la Gaspésie, au Québec, l’accès aux pêches commerciales.
aider les Premières nations à établir et gérer leurs activités de pêche.
maintenir une pêche commerciale paisible et ordonnée.

En janvier 2004, le MPO a obtenu l’approbation d’une prolongation de deux ans (jusqu’au 31 mars 2006) de cette IAM qui devait au départ durer d’avril 2001 à mars 2004, ce qui lui donnait plus de temps pour s’acquitter des engagements contractés dans les ententes sur les pêches. L’IAM a été prolongée par la suite jusqu’au 31 mars 2007; les prolongations n’étaient assorties d’aucun financement supplémentaire.

En mars 2004, le MPO avait conclu des ententes sur les pêches avec 31 des 34 Premières nations admissibles à l’IAM; en 2005, il a conclu une entente de contribution avec une Première nation de plus, mais il lui a été impossible de s’entendre avec les deux autres Premières nations, essentiellement parce qu’elles ne souhaitaient pas conclure des accords qui auraient pu, selon elles, saper leurs droits reconnus par les traités.

Pour bien comprendre ce rapport, le lecteur doit être conscient du contexte dans lequel l’arrêt de la CSC a été rendu, ainsi que des difficultés auxquelles le personnel du MPO a dû faire face pour y donner suite. Quand l’arrêt Marshall a été rendu public, en septembre 1999, le MPO a conçu et mis en œuvre l’IAM en très peu de temps, dans des conditions difficiles. Comme certains problèmes n’ont pas été résolus après la mise en œuvre de l’IAM initiale, des risques d’affrontement demeuraient durant l’implantation du programme. Malgré tout, le personnel du MPO s’est efforcé de résoudre les problèmes et il a réussi à mettre en œuvre l’IAM à long terme.

Ce rapport est un exposé des constatations de l’évaluation sommative de l’IAM; il tire parti de l’évaluation provisoire de l’IAM réalisée en 2005-2006 et fait état des progrès constatés depuis la mise en œuvre du programme.

2.2 Objectifs et portée

Les objectifs de l’évaluation sommative étaient les suivants :

Examiner la pertinence de l’Initiative de l’après-Marshall dans le contexte des priorités stratégiques du MPO et des besoins des Premières nations.
Déterminer le degré de succès de l’IAM en ce qui a trait à l’atteindre de ses objectifs, en vérifiant dans quelle mesure les résultats attendus avaient été obtenus.
Déterminer l’efficacité de la gouvernance, de la conception et de l’exécution de l’IAM, en insistant sur les leçons tirées de l’expérience.

L’évaluation portait sur les activités dont le MPO était responsable :

négociations et consultations;
accès à la pêche commerciale;
renforcement de la capacité;
pêche paisible et ordonnée.

L’évaluation touchait l’AC ainsi que les régions du Québec, du Golfe et des Maritimes, et elle s’appliquait aux exercices de 2001-2002 à 2006-2007. On fait régulièrement état de l’Initiative de l’après-Marshall initiale dans l’évaluation, en raison de son chevauchement avec l’IAM à long terme.

Les facteurs suivants ont été inclus dans l’évaluation :

Pertinence

Dans quelle mesure l’IAM a-t-elle contribué à la réalisation des objectifs stratégiques du MPO?
Dans quelle mesure l’IAM a-t-elle répondu aux besoins des Premières nations?

Succès (accès, renforcement de la capacité, pêche paisible et ordonnée)

Accès

Dans quelle mesure l’IAM a-t-elle contribué à la capacité des Premières nations de participer avec succès à la pêche?
- Dans quelle mesure l’IAM a-t-elle contribué à l’amélioration et à la diversification de l’accès des Premières nations à la pêche commerciale?

Renforcement de la capacité

Avec l’IAM, comment les Premières nations ont-elles contribué à la gestion et à la conservation de la ressource?
Comment l’IAM a-t-elle accru l’activité de cogestion entre le MPO et les Premières nations?
- Dans quelle mesure l’IAM a-t-elle contribué à accroître le nombre des participants des Premières nations à divers projets de pêche?
Comment l’IAM a-t-elle contribué à l’amélioration des aptitudes ainsi qu’au renforcement de la capacité de gestion des membres des Premières nations?
- Dans quelle mesure les Premières nations ont-elles amélioré leurs aptitudes pour pêcher sans danger ainsi que pour gérer et administrer des entreprises de pêche?

Pêche paisible et ordonnée

Dans quelle mesure l’IAM a-t-elle contribué à une pêche paisible et ordonnée?
- Dans quelle mesure l’IAM a-t-elle contribué à améliorer les relations entre le MPO, les Premières nations et les pêcheurs commerciaux non autochtones?

Efficacité

L’évaluation a déterminé l’efficacité de la gouvernance, de la conception et de l’exécution de l’IAM, en insistant sur les leçons tirées de l’expérience.

2.3 Méthode

Conformément aux pratiques exemplaires, l’approche d’évaluation faisait appel à de multiples indicateurs.

Examen des documents et des dossiers

Nous avons examiné les documents d’importance à l’AC et dans les trois régions visées, à savoir, la documentation sur le programme, les dossiers de correspondance et les systèmes de données, de même que les coupures de journaux et de revues contenant de l’information sur les perceptions que le public pouvait avoir à l’égard de l’IAM.

Entrevues

Nous avons réalisé des entrevues avec les fonctionnaires (actuels et antérieurs) du MPO qui ont participé à la conception et à la mise en œuvre de l’IAM. Nous avons aussi interrogé des représentants des Premières nations, de même que des pêcheurs commerciaux non autochtones. En tout, nous avons interrogé ou consulté 61 personnes.

Enquête de 2007 auprès des Premières nations visées par l’IAM

Un des éléments cruciaux de l’évaluation était l’enquête réalisée auprès de 34 Premières nations malécites et micmaques de la Nouvelle-Écosse, du Nouveau-Brunswick, de l’Île-du-Prince-Édouard et du Québec, dont 19 ont répondu (un peu plus de 70 % de la population des Premières nations des Maritimes et du Québec touchée par l’arrêt Marshall).

Nous avons aussi réalisé des entrevues en profondeur avec des représentants des Premières nations, en plus de faire des recherches et des analyses dans les sources du MPO, de Statistique Canada et du Ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien (MAINC) pour compléter les constatations de l’enquête et pour les situer dans leur contexte.

Limites de la méthode

Peu de renseignements étaient disponibles pour déterminer les résultats attendus de l’IAM. Le MPO s’est fié aux Premières nations pour qu’elles lui fournissent de l’information sur leurs activités, ainsi qu’à l’appui des projets qu’elles ont entrepris. Pourtant, ces renseignements ne figuraient pas toujours aux dossiers, même si les ententes exigeaient que les Premières nations les fournissent au MPO. Un tel problème n’est pas rare; puisque les capacités peuvent varier parmi les Premières nations, il en va de même pour la qualité des renseignements fournis au Ministère.

En outre, les renseignements que nous nous attendions à trouver, dans les dossiers et dans les systèmes d’information à l’échelle ministérielle, pour nous aider à mesurer et à évaluer le rendement du programme, n’étaient pas disponibles ou l’étaient sous une forme inutilisable (p. ex., données sur les prises débarquées, renseignements sur les quotas et statistiques sur les permis). Si ces renseignements avaient été disponibles, nous aurions pu arriver à une évaluation plus complète de l’utilisation de l’accès aux pêches commerciales qui avait été transféré aux Premières nations.

3.0 OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS

En 2002, on a établi un cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) pour l’IAM. Le volet de mesure du rendement de ce CGRR précisait les activités, les résultats attendus, les indicateurs sur lesquels on devait se baser pour mesurer les résultats, les sources de données, les méthodes et les processus d’établissement de rapports sur le rendement. Une fois l’évaluation provisoire menée à bien, nous avons revu le CGRR pour déterminer s’il restait pertinent et apporter les changements nécessaires, au besoin. Les résultats attendus identifiés dans le CGRR sont le point de départ de l’évaluation des progrès réalisés durant la mise en œuvre de l’IAM.

3.1 Pertinence

Aperçu

L’évaluation avait notamment pour objectif de déterminer la pertinence de l’IAM en ce qui concerne la réalisation des objectifs stratégiques du MPO ainsi que la satisfaction des besoins des Premières nations, dans le contexte de l’arrêt de la CSC.

Dans quelle mesure l’IAM a-t-elle contribué à la réalisation des objectifs stratégiques du MPO?

Le MPO a trois objectifs stratégiques qu’il s’efforce d’atteindre : voies navigables sûres et accessibles; pêches et aquaculture durables; écosystèmes aquatiques sains et productifs. Celui des trois avec lequel l’IAM est le plus compatible consiste à assurer des pêches et une aquaculture durables.

Le volet du Programme d’accès aux pêches (PAP) de l’IAM partait du principe qu’on retirerait volontairement des permis de pêche commerciale, ce qui permettrait d’éviter les pressions accrues sur les ressources résultant de l’accès offert aux Premières nations. La mise en œuvre de l’IAM est compatible avec la priorité de renouvellement des pêches du MPO, dans une optique de conservation et d’utilisation durable de la ressource halieutique.

Dans quelle mesure l’IAM a-t-elle répondu aux besoins des Premières nations en se conformant à l’arrêt de la Cour suprême du Canada?

Nous avons déterminé dans quelle mesure l’IAM avait répondu aux besoins des Premières nations conformément à l’arrêt de la CSC. La Cour suprême avait fondamentalement confirmé le droit établi par les traités de chasser, de pêcher et de faire la cueillette pour s’assurer une « subsistance convenable ».

Pour se conformer à l’arrêt de la CSC, le MPO a mis en place un processus de négociation de l’accès aux pêches commerciales avec les Premières nations admissibles. C’est en permettant aux Premières nations d’accéder aux pêches commerciales que le MPO comptait les aider à s’assurer une « subsistance convenable » grâce aux pêches. Le MPO est parti du principe qu’avec un accès à la pêche commerciale, les Premières nations disposeraient du potentiel nécessaire pour y arriver.

Les Premières nations qui ont participé à l’enquête estimaient que de grands progrès avaient été réalisés en vue d’atteindre les objectifs de l’IAM. Même si leurs attentes étaient plus élevées au départ et qu’elles continuaient à devoir surmonter des difficultés et des pressions démographiques uniques pour tirer le maximum de leur participation à la pêche commerciale, les Premières nations étaient sûres qu’on avait réalisé de véritables progrès. Cependant, elles ne voulaient pas qu’on interprète ce point de vue comme un commentaire sur la portée et le contenu de leurs droits reconnus par les traités.

Conclusion sur la pertinence

Nous concluons que l’IAM est pertinente pour le MPO et qu’elle est compatible avec ses objectifs stratégiques, de même qu’avec son obligation de répondre aux besoins des Premières nations en conformité avec l’arrêt de la CSC.

3.2 Succès

Aperçu

Il s’agit ici de présenter dans quelle mesure les résultats attendus de l’IAM ont été obtenus. À cette fin, l’équipe d’évaluation a mesuré le degré auquel les résultats avaient été atteints, en fonction des extrants et des attentes du CGRR de l’IAM.

Les indicateurs de la réalisation des objectifs de l’IAM et de l’obtention des résultats attendus sont tirés des entrevues, des examens des dossiers, de l’analyse des statistiques disponibles au MPO et de l’enquête de 2007 auprès des Premières nations visées par l’IAM.

Les conclusions sont fondées sur l’examen des éléments de l’IAM définis dans le CGRR :

négociations et consultations;
accès à la pêche commerciale;
renforcement de la capacité;
pêche paisible et ordonnée.

3.2.1 Négociations et consultations

Le 15 octobre 1999, le ministre des Pêches et des Océans d’alors a nommé un représentant en chef pour représenter le gouvernement fédéral dans les négociations en vue de la conclusion d’ententes pratiques qui répondraient aux intérêts des Premières nations dans la pêche commerciale, tout en assurant la gestion ordonnée de cette activité. En novembre 1999, il a aussi nommé un représentant adjoint qui devait aider le représentant en chef dans ses discussions avec les intérêts commerciaux et autres.

Le représentant en chef et le représentant adjoint du gouvernement fédéral ont été nommés dans une période instable de l’Initiative de l’après-Marshall, soit quelques semaines seulement après que l’arrêt a été rendu public, alors qu’il y avait déjà des affrontements sur les eaux. Certaines Premières nations du Nouveau-Brunswick et de la Nouvelle-Écosse avaient commencé à pêcher commercialement, et les pêcheurs commerciaux non autochtones étaient incertains de ce que l’avenir leur réservait dans la pêche commerciale, après les retombées de l’arrêt Marshall.

Le représentant en chef et le représentant adjoint du gouvernement fédéral, avec le soutien du personnel du MPO, ont mené les négociations et les consultations au nom du Ministère. Les ententes ont été largement inspirées de propositions présentées par les bandes, dans lesquelles ces dernières avaient défini leurs besoins. Le principal objectif du représentant en chef consistait à conclure des ententes pour assurer l’établissement et le maintien d’une pêche commerciale ordonnée ainsi que le respect des intérêts des Premières nations dans cette pêche, d’une façon qui tiendrait compte des intérêts des autres intervenants qui dépendaient de la pêche. Dans le contexte de l’IAM initiale, le représentant en chef avait réussi à négocier des ententes provisoires sur les pêches (EPP) avec 30 des 34 Premières nations touchées par l’arrêt Marshall. C’était de toute évidence un succès, compte tenu des conditions existant dans les mois qui ont suivi ce jugement.

Les EPP ont balisé l’Initiative de l’après-Marshall à long terme; le travail n’a jamais cessé d’être ardu, mais il y avait quand même un point de départ, ce qui avait déjà été négocié dans la réaction initiale à l’arrêt de la CSC.

Le processus de négociation a donné aux Premières nations l’occasion de se faire une idée claire de ce que serait leur participation à la pêche commerciale et d’exprimer clairement leur vision à ce sujet. Le processus s’est conclu par des ententes de pêches avec 31 des 34 Premières nations intéressées. D’ailleurs, l’enquête de 2007 a confirmé que 65 % d’entre elles considéraient le processus de négociation de satisfaisant à très bon.

Le représentant adjoint s’est employé à obtenir les points de vue et les préoccupations des pêcheurs commerciaux non autochtones, grâce aux processus de liaison et de consultation qu’il a établis à cette fin; il les a communiqués au représentant en chef et au MPO, pour qu’ils puissent en tenir compte dans la stratégie de l’Initiative de l’après-Marshall. Des rencontres entre de hauts fonctionnaires du MPO et des pêcheurs commerciaux ont aussi eu lieu. Les entrevues réalisées par l’équipe d’évaluation avec des représentants de ces pêcheurs commerciaux ont révélé qu’ils n’étaient pas pleinement satisfaits du processus de consultation. Ils estimaient ne pas avoir été convenablement consultés au moment du développement de l’IAM et en ce qui a trait à son volet sur le retrait de permis. À leur avis, on n’avait pas suffisamment tenu compte de leurs préoccupations pendant le processus. Même si le représentant adjoint se devait d’appuyer le représentant en chef dans ses discussions avec les intérêts commerciaux et autres, les représentants des pêcheurs commerciaux non autochtones ne pensaient pas que le processus leur avait donné directement accès aux décideurs; ils n’avaient pas non plus acquis l’assurance que leurs messages étaient communiqués à qui de droit. Selon le personnel du MPO, le représentant adjoint a été transparent et il a transmis au Ministère les préoccupations et les suggestions que les pêcheurs commerciaux non autochtones avaient formulées.

Le MPO savait qu’il devait tenir des consultations avec les pêcheurs commerciaux et les autres parties intéressées, mais il l’a fait une fois que l’arrêt de la CSC a été rendu public. Personne ne s’attendait à ce jugement, de sorte qu’il a suscité une grande incertitude chez les pêcheurs commerciaux. Si le MPO avait été capable d’engager des discussions avec eux avant que la CSC ne le rende jugement, leurs craintes quant à leur avenir dans la pêche commerciale auraient peut-être été apaisées. Comme on le verra dans d’autres parties de ce document, les relations entre les pêcheurs commerciaux et les Premières nations se sont améliorées depuis la mise en œuvre de l’IAM, quoique, de l’avis des pêcheurs commerciaux, des difficultés persistent encore par suite de la réaction initiale à l’arrêt Marshall ainsi que des incertitudes qui planaient à l’époque.

Conclusion sur les négociations et les consultations

Les négociations des ententes de pêche avec les Premières nations se sont déroulées dans des conditions difficiles. Néanmoins, on a conclu des ententes avec 30 d’entre elles dans le cadre de l’IAM initiale, puis avec 31 sur 34 dans l’IAM à long terme. Qui plus est, la majorité des Premières nations qui ont répondu à l’enquête de 2007 ont déclaré que le processus de négociation était essentiellement satisfaisant, voire très bon. Par conséquent, le processus de négociation est considéré comme un succès, dans l’ensemble.

Par ailleurs, le MPO était conscient qu’il devait tenir des consultations avec les parties visées par l’arrêt de la CSC. Il est allé jusqu’à nommer un représentant adjoint du gouvernement fédéral pour aider le représentant en chef dans ses discussions avec les pêcheurs commerciaux non autochtones et les autres parties intéressées. Toutefois, les pêcheurs commerciaux ont déclaré ne pas avoir été pleinement satisfaits du processus.

3.2.2 Accès

Aperçu

La principale obligation à la suite de l’arrêt Marshall était de donner immédiatement accès à la pêche commerciale aux 34 Premières nations admissibles. Dans le volet d’accès à la pêche commerciale de l’IAM, on a interprété cette obligation comme celle de leur fournir les ressources matérielles nécessaires à la pêche (permis, quotas, bateaux et engins). Pour donner suite à l’arrêt de la CSC, le MPO a immédiatement entrepris le processus d’acquisition et de transfert des permis de pêche commerciale aux collectivités des Premières nations. L’arrêt n’avait pas prévu de période de mise en œuvre au cours de laquelle le MPO aurait pu élaborer une stratégie à long terme pour l’acquisition des permis nécessaires.

Comme les quotas de pêche étaient entièrement attribués, le principal moyen auquel le MPO a eu recours pour donner aux Premières nations l’accès à la pêche commerciale qui leur avait été promis dans les ententes sur les pêches était un programme de retrait volontaire des permis.

Cette approche était la plus pratique puisqu’elle était compatible avec la conservation des ressources halieutiques, en plus d’être acceptable pour toutes les parties touchées par le processus. Les permis auxquels des titulaires non autochtones ont renoncé ont été délivrés sous forme de permis commerciaux communautaires aux Premières nations, ce qui signifiait que leur titulaire était la collectivité des Premières nations plutôt qu’un individu.

Dans quelle mesure l’IAM a-t-elle contribué à la capacité des Premières nations de participer avec succès à la pêche?

Depuis l’arrêt de la CSC, le MPO a travaillé de concert avec les collectivités des Premières nations afin d’accroître leur accès à la pêche commerciale et de négocier le renforcement de la capacité, la formation et les autres mesures nécessaires à la maximisation de leurs avantages résultant d’un accès accru.

Permis

Des permis de pêche de différentes espèces ont été délivrés dans le contexte du processus de négociation de l’IAM, dès le début de ce programme. Les Premières nations avaient décidé quels permis elles voulaient en se fondant (dans la plupart des cas) sur une connaissance limitée des pêches et sur les conseils du MPO. Après avoir obtenu des permis dans le cadre de l’IAM initiale et avoir acquis une connaissance des réalités de l’industrie de la pêche, les Premières nations ont été plus en mesure de déterminer quelles espèces il leur serait profitable/possible de pêcher à long terme; cela a sans doute contribué à leurs demandes de permis de pêche de certaines espèces dans le cadre de l’IAM à long terme.

On a constaté une augmentation substantielle du nombre de permis délivrés aux Premières nations de 1999 à 2003. Depuis 2003, le nombre des permis qui leur ont été délivrés a légèrement baissé, mais on a vu graduellement augmenter le nombre des permis collectifs délivrés pour la pêche au homard, à la crevette, au pétoncle et au crabe, et ce, probablement parce que les Premières nations ont décidé d’obtenir des permis afin de pêcher les espèces susceptibles de générer le plus de revenus pour leurs communautés. Voici un tableau des permis délivrés aux Premières nations durant l’IAM.

Figure 1. Tableau des permis délivrés aux Premières nations

Suivre ce lien pour consulter le tableau des permis délivrés aux Premières nations

Source : compilé le 4 septembre 2007 à partir des données fournies par les régions du Québec, du Golfe et des Maritimes.

Remarque : Autre inclut les plantes marines, les vers marins, les moules, la palourde américaine, le phoque, l’alose, le requin, les athérinidés, le calmar et l’espadon.

Bateaux

En plus de délivrer des permis aux Premières nations, le MPO leur a fourni des bateaux. Sans eux, la plupart des collectivités des Premières nations n’auraient pas eu les moyens pour pêcher, malgré leurs permis nouvellement obtenus. Le tableau suivant est une ventilation des bateaux fournis aux Premières nations dans le cadre de l’IAM.

Figure 2. Bateaux fournis aux Premières nations dans le cadre de l’IAM

	Maritimes		Golfe		Québec		Total
	NEUFS	D’OCCASION	NEUFS	D’OCCASION	NEUFS	D’OCCASION	Total
IAM initiale	21	17	41	34	0	15	128
IAM à long terme	16	44	44	42	5	16	167
Total	37	61	85	76	5	31	295

Source : Direction générale des politiques autochtones et de la gouvernance, administration centrale, RCN.

Rendement économique

En 2000, le rendement économique potentiel des permis délivrés aux Premières nations s’élevait à 15 millions de dollars. Il était potentiellement de 45 millions de dollars en 2006, pour les permis en vigueur. Une telle augmentation (200 %) est extrêmement importante pour les collectivités des Premières nations et reflète tout l’avantage que l’IAM a eu pour elles.

Manques d’uniformité dans la collecte des données

Bien que l’on puisse clairement démontrer que l’IAM a réussi à donner aux Premières nations l’accès voulu à la pêche commerciale, nous avons été incapables de déterminer avec précision la mesure dans laquelle elles se servaient de leur nouvel accès.

Même si chacune des régions nous a fourni une abondance de renseignements, le manque d’uniformité de la définition, de la collecte et de la consignation des données par le MPO nous a empêchés de réaliser une analyse complète du rendement de la pêche commerciale des Premières nations. Nous avons tenté en vain d’établir des comparaisons entre les permis actifs et inactifs des Premières nations ainsi qu’entre les quotas qui leur ont été attribués et les prises débarquées.

De telles analyses seraient utiles au personnel du MPO, en ce qu’elles l’aideraient lors de l’évaluation de demandes d’accès accru à la pêche commerciale de Premières nations, de la négociation de traités à venir et de l’établissement des besoins futurs en matière de formation à offrir aux Premières nations.

En 2006-2007, la Direction générale de la vérification et de l’évaluation du MPO a réalisé une vérification interne du cadre de contrôle de la gestion à l’appui de l’information statistique sur les pêches (ISP). La vérification a révélé des lacunes dans la collecte et dans la gestion des données au MPO. Mentionnons parmi les principales constatations de la vérification :

La responsabilité de la coordination de l’élaboration d’une base de données ministérielle intégrée de l’ISP régionale n’est pas claire.
Les exigences détaillées applicables à une base de données intégrée de l’ISP du Ministère n’ont pas été réellement mises à jour. Les initiatives d’amélioration de l’ISP à l’échelle ministérielle ne seront pas possibles tant qu’on n’aura pas mené à bien une analyse exhaustive des besoins.

Le MPO a mis en place un plan d’action de la gestion (PAG) en réponse aux constatations du rapport de vérification. La mise en œuvre de ce PAG contribuerait beaucoup à remédier aux lacunes en matière de collecte de données et de production de rapports au MPO.

Dans quelle mesure l’IAM a-t-elle contribué à accroître et à diversifier l’accès des Premières nations à la pêche commerciale?

Nous avons conclu que l’IAM a réussi à offrir aux Premières nations un accès diversifié à la pêche commerciale. À cette fin, elle leur a fourni :

un nombre accru de permis de pêche de diverses espèces.
des bateaux et des engins afin qu’elles aient les moyens de se prévaloir des permis qui leur ont été délivrés.

Avec le temps, les Premières nations ont accru leur participation à la pêche et sont devenues plus conscientes de l’importance de la diversification. Le MPO a donné aux collectivités des Premières nations un accès diversifié à la pêche, avec des permis couvrant plus de 30 espèces.

Dans toutes les régions, les Premières nations ont accru leur accès à des pêches lucratives, comme celles du homard, du crabe, de la crevette et du pétoncle. Plus de 40 % de tous les permis délivrés aux Premières nations prévoient l’accès à au moins une de ces espèces.

Conclusion sur l’accès

L’IAM a réussi à fournir aux collectivités des Premières nations les permis, les bateaux et les engins nécessaires pour accroître et diversifier leur accès aux pêches commerciales. Cet accès leur a donné la possibilité de pêcher commercialement et a favorisé l’atteinte d’une « subsistance convenable » grâce aux pêches. Néanmoins, en l’absence de données ministérielles uniformes sur l’accès, l’équipe d’évaluation n’a pu déterminer exactement dans quelle mesure les Premières nations progressent vers l’utilisation intégrale de l’accès aux pêches commerciales qui leur a été donné.

Recommandation

Il est recommandé que le SMA à la GPA et la directrice et les DGR des régions des Maritimes, du Golfe et du Québec :

vérifient le répertoire existant de tous les permis délivrés aux Premières nations dans le cadre de l’IAM (initiale et à long terme) et corrigent tout écart dans les bases de données. Cette démarche facilitera la gestion des programmes autochtones à venir, comme l’IPCIA, et la détermination des besoins futurs (exemple : formation) des Premières nations.

3.2.3 Capacité

Aperçu

Le volet de la capacité de l’IAM a été conçu pour aider les collectivités des Premières nations à élaborer des plans de pêche, à les mettre en œuvre, à créer un cadre de pêcheurs professionnels pratiquant une pêche sélective conforme à l’approche de gestion des pêches du MPO, qui est à la fois prudente et basée sur la conservation, et à acquérir une capacité d’exploitation écologiquement et commercialement saine.

On a établi des programmes de formation pour que les nouveaux pêcheurs puissent se lancer en toute sécurité et avec succès dans la pêche commerciale. À cette formation s’est ajouté le financement dont les Premières nations avaient besoin pour bâtir l’infrastructure nécessaire à la pêche commerciale et recevoir la formation voulue pour gérer et administrer cette activité. La formation et l’infrastructure devaient être basées sur les permis délivrés aux Premières nations (précisés dans le volet de l’accès de IAM) pour donner à leurs membres l’occasion de se servir de leurs aptitudes afin d’établir des opérations de pêche commerciale en tant qu’outil d’emploi pour s’assurer une « subsistance convenable ».

Avec l’IAM, comment les Premières nations ont-elles contribué à la gestion et à la conservation de la ressource?

Le MPO a fourni aux Premières nations le financement nécessaire pour aider leurs membres à participer davantage à la gestion des pêches ainsi qu’à des projets scientifiques et à des projets portant sur l’habitat. La participation à de telles initiatives donne aux Premières nations de plus grandes possibilités de contribuer à la gestion et à la conservation des pêches de même qu’à la durabilité de la ressource.

Sensibilisation

Le MPO a aidé les Premières nations à devenir plus conscientes du rôle qu’elles devraient jouer dans la gestion et la conservation des pêches. De concert avec les membres des Premières nations, les pêcheurs commerciaux et d’autres intervenants, les fonctionnaires du MPO se sont efforcés de veiller à ce que la conservation ne soit pas sapée, tout en établissant des relations professionnelles productives.

Dans le contexte de l’IAM, une partie de l’enjeu qu’est la conservation est liée aux connaissances scientifiques acquises grâce à la participation des Premières nations à des projets scientifiques. Les renseignements disponibles sur ces projets confirment toute l’importance de la responsabilité du MPO à l’endroit des Premières nations, ainsi d’ailleurs que celle de sa contribution à la réalisation des objectifs de l’IAM. Dans la région des Maritimes, par exemple, nous avons constaté que le programme scientifique mis en place contribuait à la sensibilisation au besoin de conserver la ressource. La Direction régionale des sciences a encouragé l’établissement de bonnes relations professionnelles avec plusieurs Premières nations, ce qui a rendu possibles des interventions dans des domaines d’intérêt mutuel.

Dans la région du Golfe, plusieurs collectivités des Premières nations ont joué un rôle prépondérant dans l’évaluation de certains stocks de saumon de l’Atlantique, par le biais d’activités de surveillance et de marquage des poissons en cours de saison.

Processus des comités consultatifs

Un des éléments clés de la contribution des Premières nations à la gestion de même qu’à la conservation des ressources halieutiques est l’importance de leur participation aux processus des comités consultatifs ainsi qu’à l’élaboration des plans intégrés de gestion des pêches. Nous avons constaté des opinions contradictoires à cet égard, d’après les renseignements que nous avons obtenus du MPO, ceux qui ont été générés par l’enquête de 2007 et ceux résultant des consultations auprès des représentants des pêcheurs commerciaux.

Dans l’enquête de 2007 auprès des Premières nations visées par l’IAM, 66 % des répondants ont déclaré participer activement aux processus consultatifs du MPO. Le personnel du MPO a déclaré que le taux de participation des Premières nations aux réunions des comités consultatifs était faible; l’examen des procès-verbaux et des listes des participants aux réunions de ces comités par l’équipe d’évaluation l’a confirmé. Le personnel régional du MPO a fait valoir, dans ce contexte, que les Premières nations avaient peut-être été impressionnées ou intimidées par la nature extrêmement technique des délibérations du comité consultatif.

Les consultations avec les représentants des pêcheurs commerciaux au cours de l’évaluation ont aussi révélé que les Premières nations ne participaient pas assez souvent activement aux processus des comités consultatifs. Selon les représentants des pêcheurs commerciaux, elles ne participent pas fréquemment aux réunions et en sont « visiblement absentes ». Ces intervenants aimeraient que les Premières nations participent plus activement aux processus des comités; selon eux, cette participation faciliterait l’intégration des Premières nations dans les pêches commerciales.

En 2007, la région du Golfe du MPO a commandé une étude visant à lui assurer une meilleure compréhension des questions entourant la gestion de la pêche au crabe des neiges dans le golfe du Saint-Laurent, de même qu’à faciliter la participation des Premières nations au processus consultatif que le MPO administre en permanence à l’intention de tous les intervenants.

Les auteurs de l’étude ont constaté que les Premières nations ne se sentaient pas à l’aise dans ce processus de comités consultatifs, que ce soit pour le crabe des neiges ou pour d’autres espèces :

Les Premières nations se sentaient mal à l’aise, faute d’avoir les antécédents, les connaissances et l’expérience qu’avaient de nombreux membres des organisations de pêcheurs.
Les Premières nations ne comprenaient pas la plus grande partie des opinions divergentes exprimées par les intervenants, ni leurs discussions.
Des membres des Premières nations sentaient que certains des participants aux réunions toléraient leur présence et que d’autres se montraient plus réticents.

Bref, les auteurs de l’étude avaient conclu qu’il faudrait du temps avant que les Premières nations se sentent vraiment à l’aise de participer pleinement à un processus consultatif quelconque impliquant tous les intervenants; cela n’arrivera peut-être jamais, à moins que le MPO ne continue à déployer des efforts tout particuliers pour faciliter leur intégration.

Nous sommes arrivés à la même conclusion : pendant un certain temps, il faudra peut-être accorder une attention particulière aux Premières nations, en ce qui concerne le processus des comités consultatifs, mais sans que cela joue au détriment de leur intégration dans la pêche commerciale. Il ne serait pas bon pour des pêches commerciales intégrées qu’il existe un processus de comités consultatifs pour les pêcheurs non autochtones et un autre pour les autochtones. L’IPCIA devrait envisager des mesures propres à assurer une participation accrue des Premières nations aux processus en question.

Menace pour la conservation

Les représentants des pêcheurs commerciaux craignent que certaines Premières nations laissent leurs pièges et leurs engins dans l’eau à la fin de la saison de pêche, que des poissons y restent pris, et que cela constitue une menace pour les ressources halieutiques et appauvrisse les stocks.

Une telle faute pourrait résulter d’un manque d’expérience de certains pêcheurs des Premières nations ou d’un manque de conscientisation en ce qui a trait aux conséquences de ne pas retirer leur équipement de l’eau à la fin de la saison.

Comment l’IAM a-t-elle accru l’activité de cogestion entre le MPO et les Premières nations?

Le cadre stratégique des pêches de l’Atlantique du MPO définit la cogestion comme le partage, entre le MPO et les utilisateurs de la ressource, des responsabilités et de la responsabilisation quant aux résultats. L’équipe d’évaluation a conclu que l’IAM a assuré d’énormes avantages aux Premières nations dans le contexte de la pêche commerciale et qu’elle a donc accru nettement le nombre de leurs occasions de cogestion de cette pêche depuis sa mise en œuvre.

Activités scientifiques

Dans le domaine des sciences, trois grands secteurs (communication et vulgarisation, partenariats et formation, initiatives spéciales) ont mené à l’intégration des connaissances traditionnelles autochtones (CTA) dans les méthodes scientifiques actuelles du MPO, comme en témoignent des projets réalisés en collaboration, tels que le dégagement des cours d’eau.

Dans la région du Golfe, on a lancé les Journées de sensibilisation aux sciences (JSS), une activité éducative qui est le fruit de la coopération des collectivités des Premières nations, du MPO et des établissements d’enseignement, et qui vise à mieux faire comprendre le rôle des sciences dans l’industrie des pêches. Pour sa part, la région des Maritimes a vu la création d’un camp des sciences et de la culture micmaques, lequel sert de tribune où l’on peut organiser des réunions avec les collectivités des Premières nations et présenter, à ces collectivités de même qu’aux écoles, de la documentation sur les espèces de pêche commerciale et sur le rôle de la Direction des sciences du MPO.

Grâce à l’IAM, la région des Maritimes s’est également engagée dans de nombreuses initiatives scientifiques avec les Premières nations. C’est le cas notamment du programme ministériel et communautaire de recrutement des Autochtones qui a permis à la Direction des sciences (Division des poissons diadromes) de conclure une entente relative à un projet conjoint avec les bandes de St. Mary’s et de Woodstock, afin de donner aux membres de ces bandes l’occasion d’acquérir des connaissances élémentaires et de développer un intérêt à l’égard d’une formation théorique sur l’exploitation aquicole et les écloseries.

On a accru les activités de partenariat et d’établissement de relations, par exemple dans la région du Québec, où l’on a lancé un projet de suivi des données sur la pêche au crabe des neiges, au homard et au crabe commun avec des étudiants des Premières nations, le tout étant combiné avec des activités comme des projets d’étiquetage du homard visant à déterminer les tendances de migration et les taux de croissance de cette espèce.

On a vu aussi des membres des Premières nations et des pêcheurs commerciaux non autochtones collaborer dans des activités conjointes. Par exemple, dans la région du Golfe, la collectivité des Premières nations, la province du Nouveau-Brunswick, le MPO et l’Union des pêcheurs des Maritimes (UPM) ont participé en partenariat à un projet de recherche écologique (Étude sur l’écologie et l’amélioration du homard) visant à produire des larves de homard (stade IV) ainsi qu’à améliorer les zones de pêche au homard.

Ces efforts conjoints du MPO, des Premières nations, des pêcheurs commerciaux non autochtones et d’une province montrent le progrès accompli en ce qui concerne la cogestion des pêches au cours de la mise en œuvre de l’IAM.

En ce qui a trait à la participation des Premières nations, l’enquête de 2007 a révélé que 86 % d’entre elles reconnaissaient que l’IAM leur avait donné la possibilité de participer de façon plus tangible aux activités de gestion. Plus de la moitié des répondants ont déclaré qu’on tenait davantage compte de leurs connaissances traditionnelles dans la gestion des pêches, et 68 % ont dit que la capacité des Premières nations de saisir l’occasion de participer à cette gestion s’était accrue avec l’IAM.

Comment l’IAM a-t-elle amélioré les aptitudes et la capacité de gestion des membres des Premières nations?

La réaction du MPO à l’arrêt de la CSC a essentiellement consisté à offrir immédiatement aux Premières nations l’accès à la pêche commerciale. Au départ, les Premières nations réclamaient des permis, et l’on n’a pas consacré autant d’attention aux mesures nécessaires pour veiller à ce que tous leurs membres aient la formation nécessaire avant d’aller pêcher. La formation faisait partie de l’entente négociée au même titre que les bateaux, les engins et les permis. Si les circonstances s’y étaient prêtées, c’est à elle qu’on aurait accordé la priorité, plutôt qu’à l’accès immédiat à la pêche. Toutefois, aucune période de mise en œuvre de l’Initiative de l’après-Marshall, au cours de laquelle la formation nécessaire aurait pu être dispensée, n’avait été précisée; de plus, le climat d’instabilité de l’époque obligeait le MPO à offrir immédiatement l’accès.

La formation a été donnée aux pêcheurs des Premières nations grâce au financement de 21 millions de dollars inclus dans les ententes sur les pêches signées avec les bandes autochtones. Elle était destinée autant aux capitaines qu’aux matelots de pont, auxquels il fallait inculquer des aptitudes pratiques de navigation, de sécurité nautique, de réparation et d’entretien de l’équipement. Cela dit, il n’y a pas eu d’approche coordonnée pour la formation. Bien qu'on ait répondu aux besoins des Premières nations, rien n’indique que le MPO ait évalué de quelle formation les pêcheurs autochtones avaient effectivement besoin, avant la signature des accords de financement.

Depuis 1999, on estime qu’environ 2 000 membres des collectivités des Premières nations ont reçu une formation dans une vaste gamme d’aptitudes pratiques pour la pêche. Rien ne précise toutefois le nombre de personnes formées qui ont ensuite trouvé un emploi dans la pêche ou dans des activités connexes.

On a aussi mis en place un autre mécanisme de formation sous la forme d’un programme de formation et d’accréditation de mentors, mis en place et administré par le MPO, grâce auquel 80 pêcheurs expérimentés (20 conseillers techniques non autochtones et 60 mentors autochtones) ont été formés et agréés à titre de mentors des pêches des Premières nations. Le processus de mentorat a aussi permis de former environ 300 membres des Premières nations comme matelots de pont.

En outre, un programme pilote de déploiement de mentors administré par le MPO a inculqué à 217 membres des Premières nations de la formation sur le terrain en matière de sécurité, d’aptitudes de base pour les marins, d’habiletés de pêche et de quart, ainsi que d’autres tâches nécessaires pour la pêche. On a également formé 249 capitaines et membres d’équipage, en ce qui concerne l’entretien et l’hiverisation des bateaux.

Dans l’enquête de 2007, les répondants se sont dits généralement satisfaits de la qualité et de l’efficacité de la formation qu’ils avaient reçue. Sur une échelle de 1 à 10, ils la classaient de 6 à 8.

Malgré les énormes efforts consacrés aux initiatives de formation des pêcheurs autochtones, on reconnaît que de la formation s’impose encore. Une grande partie de la formation dispensée l’a été pour inculquer les aptitudes nécessaires pour accomplir les tâches quotidiennes d’un pêcheur commercial. Le cycle de formation accuse une lacune manifeste en ce qui concerne l’acquisition des compétences nécessaires pour exploiter une entreprise de pêche commerciale prospère. Si l’on veut que les Premières nations continuent à accroître leur capacité dans l’industrie de la pêche commerciale, il va falloir leur donner de la formation en ce sens, car elle les aidera à accroître leur aptitude à exploiter et gérer leur pêche commerciale ainsi qu’à mieux participer, avec les autres pêcheurs, à la gestion de pêches commerciales intégrées.

Dans quelle mesure l’IAM a-t-elle contribué à la possibilité pour les Premières nations de jouer un rôle actif dans la détermination et dans l’expression de ce que serait leur avenir dans la pêche?

L’IAM a donné aux Premières nations des possibilités accrues de participation à la pêche commerciale et de contribution active à la planification de leur avenir dans ce secteur d’activité. Elle a contribué à la durabilité de la ressource et à l’amélioration de la gestion et la conservation des pêches. Qui plus est, en accordant le financement nécessaire à la création et à l’exercice de rôles de planification (comme ceux des coordonnateurs des pêches pour chaque collectivité des Premières nations), le MPO a aidé les Premières nations à se doter du capital humain nécessaire pour gérer et administrer avec succès leurs pêches commerciales. Les membres des collectivités des Premières nations qui jouent des rôles de planification acquièrent, ce faisant, de plus grandes aptitudes en gestion des affaires et en administration publique, éléments qui vont jouer un rôle crucial dans le développement et la viabilité à long terme de la pêche commerciale dans leurs collectivités.

Certaines collectivités ont réussi, mieux et plus rapidement que d’autres, à se faire une idée claire de ce que serait leur participation à la pêche commerciale et à exprimer clairement leur vision à ce sujet; les autres ont encore besoin d’aide et de temps pour y arriver. L’ouvrage intitulé « Fisheries Management: Progress Towards Sustainability » ^[1] renferme un exemple d’une situation dans laquelle des Premières nations ont réussi à planifier leur avenir dans la pêche commerciale, dans une étude de cas confirmant que les Premières nations de l’Île-du-Prince-Edward ont commencé après l’arrêt Marshall à planifier leur participation dans la pêche de subsistance commune, en entamant des consultations internes afin de déterminer ce qu’elles souhaitaient pour leur pêche et en mettant en place des systèmes de gestion au sein de la bande. Les auteurs ont conclu que la Confédération micmaque de l’Île-du-Prince-Edward (qui avait coordonné l’élaboration de cette vision dans les bandes d’Abegweit et de l’île Lennox) avait notamment rendu possible le lancement d’entreprises de pêche commerciale qui allaient assurer aux membres de véritables emplois stables et des revenus suffisants pour répondre aux besoins modestes des pêcheurs et de leurs familles. [Traduction]

En dépit des succès obtenus, nous avons conclu que leur formation limitée prive les Premières nations de la capacité de gérer et de maximiser l’accès aux pêches que l’IAM leur a donné. On leur a dispensé de la formation pour qu’elles apprennent comment gérer des entreprises de pêche, mais une formation supplémentaire dans ce domaine serait avantageuse pour elles; elle les aiderait à concevoir puis à appliquer des plans d’entreprises pour la gestion de leurs pêches ainsi qu’à élaborer de solides pratiques de gestion de cette activité, y compris la gestion de l’actif et son remplacement éventuel, les politiques en matière de ressources humaines, de même qu’une capacité accrue de participation efficace aux processus consultatifs de gestion des pêches.

Conclusion sur la capacité

Grâce à l’IAM, les Premières nations ont contribué à la gestion et à la conservation de la ressource. En effet, depuis le lancement du programme, le MPO encourage une gestion judicieuse des pêches et offre, par ailleurs, la possibilité aux Premières nations de participer à des activités de cogestion avec lui.

On a offert d’importantes possibilités de formation aux Premières nations. En dépit des grands efforts déployés pour leur formation — essentiellement consacrés à l’acquisition des aptitudes indispensables pour mener à bien les tâches quotidiennes d’un pêcheur commercial — il faudra qu’on inculque aux Premières nations les compétences nécessaires pour exploiter des entreprises de pêche commerciale, afin qu’elles puissent maximiser l’accès aux pêches et l’actif qu’on leur a fournis dans le cadre de l’IAM et réaliser tout leur potentiel. Pour qu’elles puissent continuer à accroître leur capacité de participation à l’industrie de la pêche commerciale, il va falloir leur dispenser la formation supplémentaire pertinente.

Un des éléments clés de la contribution des Premières nations à la gestion et à la conservation des ressources halieutiques est l’ampleur de leur participation aux processus des comités consultatifs ainsi qu’à l’élaboration des plans intégrés de gestion des pêches. Même si les messages varient quant à la participation des Premières nations dans le processus des comités consultatifs, ce n’en est pas moins un domaine dans lequel elles doivent s’améliorer pour devenir des participantes à part entière et égales et pour intégrer leurs activités de pêche à la pêche commerciale.

Recommandation

Il est recommandé que, lors de la mise en œuvre de l’IPCIA, le SMA à la GPA tienne compte de la nécessité :
1. d’accroître la participation des Premières nations aux comités d’accès aux pêches et consultatifs et aux processus d’élaboration des plans de gestion intégrée des pêches.
2. de déployer davantage d’efforts pour accroître les aptitudes des Premières nations en gestion des entreprises de pêche commerciale, afin qu’elles puissent exploiter tout le potentiel de l’accès aux pêches et de l’actif qu’on leur a fourni.

3.2.4 Pêche paisible et ordonnée

Dans quelle mesure l’IAM a-t-elle contribué à une pêche paisible et ordonnée?

Un des objectifs de l’IAM était le maintien d’une pêche paisible et ordonnée. Un de ses objectifs les plus importants a donc consisté à établir de meilleures relations entre les principaux groupes du secteur de la pêche commerciale, de façon à contribuer à l’établissement et au maintien de la paix et de la stabilité dans l’industrie des pêches.

Dans les jours et les semaines qui ont suivi l’arrêt Marshall, le climat du secteur des pêches était vraiment perturbé. Certaines Premières nations s’étaient lancées dans la pêche hors-saison. Les pêcheurs non autochtones étaient en émoi, car ils étaient incertains de leur avenir dans la pêche commerciale. Il y avait eu des explosions de violence à certains endroits touchés par l’arrêt Marshall, avec des affrontements entre les membres des Premières nations, les pêcheurs commerciaux non autochtones et les fonctionnaires du MPO; ces derniers se devant de réagir rapidement pour établir l’ordre et pour mettre en place des mesures d’application de cet arrêt de la Cour suprême du Canada.

Quelques semaines à peine après que le jugement de la CSC eut été rendu public (le 15 octobre 1999), le ministre des Pêches et des Océans d’alors a nommé un représentant en chef du gouvernement fédéral pour qu’il établisse au nom du gouvernement des arrangements pratiques, compatibles avec les intérêts des Premières nations dans la pêche, tout en assurant la gestion ordonnée de cette activité.
Le 19 novembre 1999, le ministre a aussi annoncé la nomination d’un représentant adjoint du gouvernement fédéral, chargé pour sa part d’appuyer le représentant en chef dans ses discussions avec les pêcheurs commerciaux non autochtones et les autres intérêts touchés par l’arrêt Marshall.

Il s’agissait des premières mesures importantes prises dans les premiers jours de l’IAM pour paver la voie des discussions avec toutes les parties intéressées, afin de rendre possibles les négociations nécessaires à la conclusion d’ententes provisoires sur les pêches avec les Premières nations, de retirer des permis et de leur délivrer des permis communautaires.

Depuis les premiers jours de l’IAM, les relations entre le MPO et les Premières nations se sont améliorées, tout comme celles des Premières nations avec les pêcheurs commerciaux non autochtones.

Les entrevues réalisées avec le personnel du MPO ont révélé que ces relations se sont nettement améliorées depuis 1999, mais qu’elles pourraient encore s’améliorer. Cette constatation a été confirmée par l’enquête de 2007, dont les résultats ont montré que plus de 63 % des Premières nations estiment que leurs relations avec le MPO se sont améliorées depuis. En outre, des entrevues réalisées avec certains membres des Premières nations laissent entendre que leur perception du rôle que le MPO joue dans les pêches a changé. Auparavant, le Ministère était considéré comme un des responsables de l’application des politiques gouvernementales, alors que l’IAM a révélé un autre point de vue, à savoir que son approche des pêches est beaucoup plus axée sur la gestion.

Cette amélioration de la relation entre le MPO et les Premières nations a été en partie facilitée par la création de postes de coordonnateurs sectoriels des questions autochtones (CSA) dans les bureaux de secteur du MPO. Les CSA font office de premier point de contact du MPO avec les Premières nations et travaillent quotidiennement en étroite collaboration avec elles sur toutes sortes de questions liées aux pêches. Les CSA estiment qu’environ 80 % de leur temps a été consacré (jusqu’au 31 mars 2007) à des activités liées à l’IAM; les résultats sont tangibles : ils ont réussi à gagner la confiance des Premières nations, ils sont bien accueillis dans les collectivités des Premières nations, et on les invite à l’occasion à assister aux réunions des conseils de bande.

Les débuts de l’IAM ont été difficiles pour toutes les parties, parce qu’ils ne se prêtaient pas à des relations de coopération professionnelles des Premières nations et des pêcheurs commerciaux non autochtones. Les entrevues réalisées avec les représentants de ces pêcheurs commerciaux laissent entendre, dans la plupart des cas, que leur relation avec les Premières nations s’est améliorée depuis le commencement de l’IAM. Il arrive que des pêcheurs autochtones et non autochtones travaillent au coude à coude sur les quais pour gagner leur vie. Par exemple, au quai de Neguac, au Nouveau-Brunswick, où l’on a vu de violents affrontements il y a quelques années, les pêcheurs autochtones et non autochtones partagent des amarrages, travaillent ensemble et font partie de l’autorité portuaire locale.

L’enquête de 2007 auprès des Premières nations visées par l’IAM a révélé des changements minimes des relations entre les Premières nations et les autres pêcheurs. En effet, seulement 22 % des Premières nations ont déclaré que leurs relations s’étaient améliorées, contre 68 % qui ont dit qu’elles étaient restées inchangées. Il est probable que cela soit dû à plusieurs facteurs.

Premièrement, le degré d’acrimonie et de méfiance mutuelle qui s’est manifesté dans d’autres régions à la suite d’un changement majeur des activités de pêche en faveur des Premières nations semble avoir été minimisé grâce à l’IAM; en réalité, le changement minime pourrait donc être interprété comme un signe de stabilité globale des relations professionnelles entre les parties intéressées.

Les Premières nations et les pêcheurs non autochtones ont encore des problèmes qui influent sur leurs relations. Par exemple, comme on l’a déjà vu dans ce rapport, des représentants des pêcheurs commerciaux ont dit que certains pêcheurs autochtones laissaient leurs engins de pêche (exemple : leurs pièges à homard) dans l’eau à la fin de la saison de pêche, ce qui nuit à la conservation de la ressource, en plus de créer un danger environnemental. À cela s’ajoute le problème résultant du fait que certains membres des Premières nations vendent du homard exclusivement réservé à des fins alimentaires, sociales et rituelles (ASR). Des situations comme celles-là tendent à créer des tensions entre les pêcheurs autochtones et les non-autochtones, ce qui les empêche d’avoir des relations harmonieuses.

Il reste encore plusieurs points chauds où les tensions sont grandes entre les Premières nations et les pêcheurs non autochtones. Nous avons conclu que ces tensions sont, dans la plupart des cas, directement liées au rôle que jouent les Premières nations dans la pêche commerciale. Les tensions ont parfois tendance à être provoquées par des activités de pêche autochtone à des fins ASR auxquelles prennent part les Premières nations, notamment certaines pêches hors saison ou la vente d’une partie de leurs prises à des fins ASR. Les problèmes liés à cette pêche tendent à nuire aux relations entre les parties qui se livrent à la pêche commerciale.

Conclusion sur la pêche paisible et ordonnée

Dans les jours et les semaines qui ont suivi l’arrêt Marshall, le climat du secteur des pêches était vraiment perturbé. Les Premières nations s’étaient lancées dans la pêche hors-saison, et il y avait une certaine agitation parmi les pêcheurs non autochtones en raison de l’incertitude quant à leur avenir dans la pêche commerciale.

Même si elles pourraient encore s’améliorer, les relations sont nettement meilleures qu’en 1999; l’enquête de 2007 l’a confirmé, puisqu’elle a révélé que plus de 63 % des Premières nations estiment avoir de meilleures relations qu’avant avec le MPO. En outre, la relation entre les pêcheurs commerciaux non autochtones et les Premières nations s’est améliorée elle aussi depuis les premiers jours de l’IAM.

3.2.5 Mesure du rendement

En 2002, on a établi pour l’IAM un CGRR pouvant servir de stratégie de mesure de son rendement grâce à l’identification des résultats attendus. Le CGRR précisait de quelles données on allait devoir se servir pour déterminer si les résultats attendus du programme avaient été atteints. Pour mesurer l’effet de l’IAM grâce à la stratégie définie dans le CGRR, il fallait recueillir et analyser des renseignements provenant tant du MPO que de tierces parties, notamment des Premières nations.

Dans l’évaluation provisoire de l’IAM, on avait déclaré que le CGRR n’avait pas été entièrement mis en œuvre et qu’il faudrait prendre des mesures pour le réexaminer et s’assurer que les extrants et les résultats attendus étaient appropriés. Le MPO devait aussi voir à ce que les sources de données nécessaires pour l’évaluation de l’IAM soient accessibles. Le CGRR a donc été examiné par le personnel de l’IAM, qui lui a apporté des ajustements, mais comme le temps avait passé depuis la mise en œuvre de l’IAM, il aurait été difficile de revenir en arrière pour obtenir les renseignements nécessaires afin de déterminer s’il était un succès ou pas.

Pour qu’il lui soit plus facile de mesurer l’effet de l’IAM, le MPO s’est efforcé d’obtenir de l’information sur le rendement des Premières nations. Le personnel responsable du programme à l’AC a donc produit, avec le concours du personnel régional, un guide d’évaluation qui a été distribué à toutes les collectivités des Premières nations qui avaient signé une entente sur les pêches avec le MPO dans le cadre de l’IAM. Ce guide d’évaluation devait non seulement aider le MPO à mesurer l’effet de l’IAM, mais aussi compléter l’évaluation que les Premières nations auraient faite de leur participation aux pêches commerciales ainsi qu’à d’autres projets.

Toutefois, les Premières nations n’étaient pas tenues de fournir les renseignements demandés dans le guide d’évaluation; elles ne les donnaient que sur une base volontaire. Le guide d’évaluation n’a généré que peu de rétroaction.

Le MPO avait aussi offert aux Premières nations de la formation pour les aider à recueillir les renseignements nécessaires de façon que les deux groupes puissent évaluer l’effet de l’IAM sur les collectivités des Premières nations.

En plus des initiatives qu’il a prises pour obtenir de l’information des Premières nations, le MPO avait aussi imposé ses exigences dans les ententes sur les pêches. Par exemple, les Premières nations devaient lui soumettre un rapport annuel sur le rendement dans lequel elles étaient censées préciser les progrès réalisés relativement à l’IAM, en plus d’identifier les bénéficiaires de l’Initiative. Pourtant, rien ne semble indiquer que le MPO aurait reçu un tel rapport.

Bref, en dépit de ses tentatives pour recueillir de l’information, le MPO n’a eu qu’un succès limité pour obtenir des Premières nations les renseignements nécessaires, ce qui a nettement réduit son aptitude à mesurer le rendement de l’IAM.

Bien que l’IAM se soit officiellement terminée le 31 mars 2007, il faudra encore un certain temps pour en déterminer tout l’effet sur les Premières nations et sur les autres parties. Avec le temps, le MPO va devoir décider sur quoi se fonder pour déterminer si l’IAM a été un succès.

L’importance d’évaluer l’effet de l’IAM ne changera pas, pas plus d’ailleurs que le besoin de savoir si elle a entièrement accompli ce qu’elle était censée faire et aussi bien que la mesure dans laquelle le MPO a contribué au respect de l’arrêt de la CSC. Ce serait aussi un important mécanisme, tant pour le MPO que pour les Premières nations, au moment d’entreprendre des négociations qui pourraient déboucher un jour sur des ententes à long terme en vertu du processus du MAINC.

L’IPCIA doit offrir aux Premières nations de la formation visant à accroître leur aptitude à établir ainsi qu’à gérer des entreprises de pêche commerciale. Par ailleurs, c’est une bonne pratique de gestion pour une entreprise de s’assurer que son responsable sache si elle atteint ses buts ou pas. Pour aider les Premières nations à le faire, il serait opportun de leur souligner à quel point il serait avantageux qu’elles mesurent leur rendement et donnent au MPO les renseignements qu’elles obtiendraient à cet égard.

Il est recommandé que :

le SMA à la GPA continue d’évaluer les progrès réalisés par les Premières nations sur le plan de la pêche commerciale afin de déterminer si le MPO a atteint les objectifs fixés pour l’IAM à long terme.
le SMA à la GPA souligne aux Premières nations à quel point il serait avantageux qu’elles mesurent leur rendement et donnent au MPO les renseignements qu’elles obtiendraient à cet égard. Cela pourrait être communiqué par le biais de la formation offerte aux Premières nations dans le cadre de l’IPCIA.

3.3 Efficacité

Aperçu

Ce volet de l’évaluation porte sur l’efficacité de la gouvernance, de la conception et de l’exécution de l’Initiative de l’après-Marshall, ainsi que sur les leçons tirées de l’expérience.

La structure de gouvernance de l’IAM était-elle efficace?

Le MPO a mis en place un cadre d’exécution de l’IAM. L’AC était chargée d’assurer la surveillance et la gestion globale du programme, tandis que la plupart des activités opérationnelles connexes relevaient des régions.

Le SMA à la GPA était responsable de la réalisation globale de l’IAM, alors que le directeur général des politiques autochtones et de la gouvernance était chargé d’élaborer les politiques et d’assurer la coordination d’ensemble de l’IAM; enfin, les DGR étaient responsables de la mise en œuvre du programme. Pour compléter cette démarche, le MPO a tiré parti des compétences d’autres secteurs de son organisation, comme ceux des services juridiques, des politiques et de l’économie et des ressources humaines et services intégrés, sans oublier le rôle prépondérant des bureaux de secteur.

En 2001, le Ministère a élaboré un guide qui contenait des politiques et procédures visant à faciliter la mise en œuvre de l’IAM, puis il a mis sur pied un certain nombre de comités dans le cadre de la structure de gouvernance à cette fin, notamment le Comité de surveillance (qui a par la suite été remplacé par le Comité des politiques de la haute direction) pour tout ce qui a trait aux questions liées au retrait des permis et au programme en général et les Comités régionaux d’examen des soumissions chargés d’évaluer les soumissions individuelles et de formuler des recommandations au directeur général régional quant à leur acceptation. La région des Maritimes a quant à elle pris d’autres dispositions pour l’examen des soumissions.

De nombreuses études ont été entreprises sur l’IAM depuis 2000. Ces études, y compris la présente évaluation, ont permis de relever des défaillances (sur les plans de la surveillance et de la documentation) dans la mise en œuvre du programme. Elles ont été portées à l’attention de la direction, qui prendra les mesures correctives qui s’imposent. Une évaluation interne finale de l’IAM, qui sera entreprise au cours de l’exercice 2007-2008, portera davantage sur les problèmes de gestion.

Quoi qu’il en soit, et malgré ces lacunes sur le plan des résultats, on estime que la structure de gouvernance en place était adéquate et offrait un cadre propice à l’atteinte des résultats prévus de l’IAM au cours d’une période relativement courte.

Le programme a-t-il été conçu judicieusement et exécuté efficacement?

L’arrêt Marshall a été rendu public le 17 septembre 1999. On ne s’y attendait pas, et rien n’indique que le MPO ait eu un plan d’intervention en place pour parer à l’éventualité que l’appel des décisions des tribunaux inférieurs interjeté par monsieur Donald Marshall soit accueilli.

Les collectivités des Premières nations ont interprété cet arrêt de la CSC comme une confirmation de leur droit de pêche, mais le MPO avait encore la responsabilité d’assurer une gestion et une réglementation appropriées des pêches. Pour donner suite au jugement de la CSC, le MPO a immédiatement entrepris le processus d’acquisition et de transfert de permis donnant accès à la pêche commerciale aux collectivités des Premières nations.

Par conséquent, le MPO a mis en œuvre l’Initiative de l’après-Marshall initiale, un programme d’un an approuvé le 25 janvier 2000, avec un budget de 159,6 millions de dollars en vue de négocier des ententes sur les pêches qui donneraient immédiatement aux Premières nations un accès accru aux pêches.

L’IAM à long terme a fait fond sur l’IAM initiale, avec un financement totalisant 430,2 millions de dollars. Elle exigeait la négociation d’ententes sur les pêches à long terme avec les Premières nations; le MPO avait jusqu’au 31 mars 2004 pour négocier ces ententes. En janvier 2004, il a obtenu l’approbation d’une prolongation de deux ans (jusqu’au 31 mars 2006) du délai fixé au départ. Cette prolongation lui a donné plus de temps pour délivrer des permis communautaires d’accès aux pêches et pour s’acquitter des obligations de renforcement de la capacité contractées dans les ententes sur les pêches. L’IAM a ensuite été prolongée une deuxième fois, cette fois-ci jusqu’au 31 mars 2007.

L’arrêt Marshall avait essentiellement pour but d’offrir aux Premières nations l’accès à la pêche commerciale et de contribuer à leur permettre de s’assurer une « subsistance convenable » dans le contexte d’une pêche réglementée et harmonieuse. Le MPO a donc mis en place un programme de retrait volontaire de permis, afin de faciliter le retrait des permis de pêche commerciale pour donner aux Premières nations l’accès aux pêches en négociant des ententes sur les pêches. Ce processus lui a permis d’offrir cet accès à la pêche commerciale aux Premières nations, tout en maintenant sa priorité de conservation des ressources halieutiques.

Le représentant en chef a négocié des ententes individuelles avec les collectivités des Premières nations; une fois qu’elles ont été conclues, le MPO était tenu d’accorder l’accès prévu dans ces ententes sur les pêches ainsi négociées.

Les régions ont participé à différents degrés au processus de négociation. Une fois les ententes négociées, la responsabilité de les appliquer incombait aux régions des Maritimes, du Golfe et du Québec. Le personnel régional était le principal point de contact pour les Premières nations; il était chargé de veiller à ce que les obligations contractées dans les ententes négociées soient respectées.

Une des principales initiatives de l’IAM était la création de postes de coordonnateurs sectoriels des questions autochtones (CSA), dont le principal rôle était axé sur l’établissement d’une solide relation professionnelle au jour le jour avec les collectivités des Premières nations, pendant la mise en œuvre des ententes négociées.

En raison de l’ampleur de l’accès qu’il devait acquérir et délivrer aux Premières nations, le MPO faisait face à plusieurs enjeux. Des facteurs tels l’obligation de veiller à ce que le retrait des permis soit volontaire, le désir d’offrir aux Premières nations un accès à la pêche à proximité de leur territoire et les engagements pris envers elles dans le cadre des ententes sur les pêches, ainsi que les questions d’ordre opérationnel sur l’eau ont influé sur la capacité du MPO d’exécuter l’IAM.

Conclusion sur l’efficacité

En dépit des enjeux auxquels le MPO a dû faire face pour exécuter l’IAM (notamment les lacunes du plan d’urgence et le climat instable des pêches), l’équipe d’évaluation estime que le mécanisme que le Ministère a employé à cette fin était le plus approprié possible dans les circonstances.

Leçons tirées de l’expérience

Le MPO a tiré plusieurs leçons de la mise en œuvre de l’IAM; cette expérience lui sera probablement utile lorsqu’il mettra en œuvre d’autres programmes.

Planification d’urgence

Une des leçons importantes à tirer de ce qui s’est passé depuis l’arrêt Marshall est que le MPO doit se montrer proactif s’il veut bien s’acquitter des responsabilités susceptibles de le lui être imposées par des décisions des tribunaux. Dans le cas de l’IAM, Donald Marshall avait été accusé et jugé coupable d’avoir pêché l’anguille hors-saison. Le verdict avait été maintenu par les tribunaux inférieurs de la Nouvelle-Écosse, mais M. Marshall a interjeté appel de leurs décisions à la CSC.

À ce moment-là, la prudence aurait dû dicter au MPO un scénario avec options au cas où l’appel de M. Marshall aurait été accueilli. En raison de décisions rendues précédemment par les tribunaux inférieurs, on n’avait pas du tout prévu que le verdict de la Cour suprême serait favorable à M. Marshall. Par conséquent, le MPO n’était pas prêt lorsque l’arrêt a été rendu.

Des fonctionnaires du MPO ont déclaré lors d’entrevues qu’il y avait eu des discussions préparatoires avant que l’arrêt Marshall ne soit prononcé. Cependant, aucune preuve concrète n’a été présentée à l’équipe d’évaluation pour appuyer ces dires.

Très peu d’attention a été accordée à l’évaluation des risques au moment où M. Marshall faisait appel auprès de la CSC des décisions qui lui avaient été défavorables. Depuis, largement en réaction à l’arrêt Marshall, on a créé le Comité ministériel de gestion des risques juridiques (CGRJ).

Le CGRJ a notamment pour objectif de gérer les questions juridiques et les litiges qui, aux yeux du MPO, pourraient avoir une incidence considérable, conformément au Projet de gestion des risques juridiques du ministère de la Justice. Un des critères d’incidence considérable établis par le MPO se rapporte aux « litiges ou questions juridiques non associées aux litiges susceptibles de devenir des litiges ou d’avoir une incidence considérable sur les relations avec les peuples autochtones. »

On s’attend que le CGRJ aide le Ministère à éviter toute situation dans laquelle il devrait composer avec un arrêt de la CSC, alors qu’il n’aurait établi aucun plan d’intervention.

Formation

La priorité immédiate à la suite de l’arrêt Marshall consistait à offrir l’accès à la pêche commerciale aux Premières nations. Le MPO a mis des fonds à la disposition de ces dernières pour assurer leur formation dans le contexte de la négociation des ententes; il avait prévu quelque 21 millions de dollars à ce titre.

L’approche n’a pas du tout été coordonnée et l’on n’avait pas non plus tout à fait précisé de quelle formation les Premières nations auraient besoin avant de leur accorder ce financement. On a tiré des leçons de cette expérience; avec le temps, le MPO a opté pour une approche de formation mieux coordonnée et plus focalisée, en collaboration avec les Premières nations.

Consultation

Le MPO a reconnu la nécessité de consulter les parties touchées par l’arrêt de la CSC; il a donc chargé un représentant de discuter des implications de l’IAM avec les pêcheurs commerciaux et les autres parties intéressées, après que l’arrêt a été rendu public. Toutefois, les parties touchées par l’arrêt — les pêcheurs commerciaux, par exemple — estiment que le processus de consultation n’a pas répondu à leurs besoins. La leçon qu’on en a tirée est que les consultations avec les intervenants devraient se faire dès les premières étapes de tout processus.

3.4 Effets imprévus

Lorsqu’on prend une initiative comme l’IAM en réaction à un arrêt de la CSC, il est inévitable que des événements ou des situations (favorables ou non) se produisent sans qu’on puisse les prévoir. Nous avons d’ailleurs relevé quelques exemples d’effets imprévus de l’IAM, ils sont présentés ci-dessous.

Ports pour petits bateaux (PPB)

La Direction des ports pour petits bateaux du MPO a dû éponger des coûts imprévus résultant de la demande accrue dans certains ports. Puisque certaines installations portuaires n’avaient pas la capacité de répondre à la demande, il a fallu, pour répondre aux besoins d’espace et de services d’amarrage supplémentaires des pêcheurs des Premières nations, faire de gros travaux d’aménagement dans cinq d’entre elles, à un coût de 19,5 millions de dollars.

En outre, dans les régions des Maritimes et du Golfe, de fortes concentrations de membres des Premières nations voulaient débarquer leurs prises sur les mêmes quais; la situation était d’autant plus complexe que certains des bateaux construits pour les Premières nations étaient plus gros que ceux qu’utilisaient jusque-là les pêcheurs non autochtones. Il fallait donc que certains ports augmentent leur capacité en conséquence.

Le financement de ces améliorations a été rendu possible par une réaffectation des fonds d’autres programmes du MPO, et les travaux d’immobilisations prévus dans d’autres ports ont été reportés puisqu’on n’avait pas prévu de financement pour l’amélioration des ports commerciaux dans le contexte de l’IAM.

Augmentation des coûts de retrait des permis

Quand il a pris la décision de s’acquitter des obligations qui lui étaient imposées par suite de l’arrêt Marshall en établissant un programme de retrait volontaire des permis, le MPO a dû retirer les permis aux titulaires de permis commerciaux qui souhaitaient s’en départir. À mesure qu’il concluait des ententes avec les Premières nations, il se devait d’obtenir des permis pour s’acquitter des obligations énoncées dans les ententes. Au début de l’IAM, il était plus facile d’obtenir des permis, puisque certains pêcheurs qui arrivaient à l’âge de la retraite étaient prêts à retirer leur permis. Toutefois, avec le temps, il est devenu de plus en plus difficile d’obtenir des permis, puisque de moins en moins de pêcheurs étaient disposés à les retirer. Par conséquent, les coûts inhérents au retrait des permis ont augmenté.

En raison des obligations prévues dans les ententes de pêches conclues dans le contexte de l’IAM, la demande de permis a augmenté, tandis que l’offre — le nombre de titulaires qui souhaitaient retirer leurs permis — diminuait. Les représentants des pêcheurs commerciaux ont dit avoir des craintes quant aux répercussions de ce phénomène sur la prochaine génération de pêcheurs, notamment en déclarant que l’augmentation des coûts de retrait des permis allait empêcher les jeunes pêcheurs d’« acquérir » un permis et de lancer leur propre entreprise de pêche commerciale.

Pêche à l’extérieur des zones traditionnelles

La délivrance de permis aux Premières nations a créé des tensions et de la confusion entre elles et les pêcheurs non autochtones. Quand l’accès a été négocié, on a retiré des permis dans toute la mesure du possible pour les zones où les Premières nations allaient pêcher. Cette approche tenait compte des enjeux de conservation, mais pas des possibilités de changement des quais dont les Premières nations se serviraient.

Historiquement, les pêcheurs commerciaux non autochtones pêchaient dans des « zones non officielles » de leurs régions de pêche respectives. Ils se passaient ces zones non officielles de génération en génération, et les endroits où les pêcheurs commerciaux allaient pêcher étaient fonction d’elles. Les pêcheurs non autochtones s’attendaient à ce que ceux des Premières nations respectent ces zones de pêche traditionnelles, ce qui aurait permis d’éviter que de nouveaux efforts de pêche ne soient déployés dans un port ou à l’endroit de service donné.

Quand on leur a donné accès à la pêche commerciale, les Premières nations ont commencé à pêcher là où c’était le plus pratique ou le plus lucratif pour elles, créant ainsi une situation semée de tensions et de risques de conflits dans certaines zones de pêche. Par ailleurs, certaines Premières nations n’étaient pas bien accueillies dans certaines de ces zones non officielles.

Affrètement moyennant redevances (« Royalty Charters »)

Lorsque le titulaire d’un permis retient les services d’autres pêcheurs pour prendre les prises auxquelles il a droit, il perçoit des redevances pour cet affrètement. Le pêcheur embauché peut se servir de son propre équipement et avoir recours à son propre équipage pour pêcher le quota, mais peut aussi se servir d’un bateau appartenant au titulaire du permis. C’est parfois le cas pour les permis et les quotas que les Premières nations ont obtenus grâce à l’IAM. Nous n’avons pas pu déterminer le nombre exact de permis de pêche utilisés par d’autres pêcheurs pour le compte des Premières nations, mais tant le personnel du MPO et les représentants des pêcheurs commerciaux ont déclaré que la pêche par affrètement moyennant redevances constituait un problème. Le recours à des pêcheurs non autochtones pour la capture des prises des Premières nations a plusieurs répercussions sur les Premières nations :

Elles ne s’intégreront pas dans la pêche commerciale si ce sont des pêcheurs non autochtones qui pêchent leurs quotas.
Elles ne pourront pas acquérir la capacité requise pour participer efficacement à la pêche commerciale.
Les Premières nations perdront des possibilités d’emploi dans la pêche commerciale. L’enquête de 2007 auprès des Premières nations visées par l’IAM a révélé que 29 % des emplois dans la pêche des Premières nations sont occupés par des non-Autochtones.

On prévoyait que les Premières nations n’auraient pas la capacité (l’expérience ou la formation) nécessaire pour utiliser tous les permis qui leur étaient délivrés au début de l’IAM et que des pêcheurs non autochtones les aideraient à prendre leurs prises. Toutefois, cette pratique a persisté pendant huit ans après l’arrêt Marshall.

On se serait attendu à ce que les Premières nations participent plus activement à la capture de leurs prises avec le temps et que, graduellement, elles s’intègrent pleinement dans la pêche commerciale.

Relations entre les Premières nations

L’enquête de 2007 a fait état d’une amélioration nettement plus marquée des relations entre les Premières nations qu’avant. C’est un phénomène extrêmement positif. En développant leurs capacités de pêche commerciale, il sera essentiel que les Premières nations coopèrent pour avoir du succès. En outre, des questions aussi simples que l’utilisation optimale de la flotte nécessitent l’établissement de solides relations commerciales entre les Premières nations elles-mêmes. Les réponses à l’enquête laissent entendre que l’IAM a encouragé l’établissement d’un environnement initial propice à l’établissement de ces relations. Globalement, il semble que l’IAM ait vraiment contribué à l’établissement de solides relations professionnelles entre les Premières nations.

4.0 Plan d’action de la gestion

Recommandations	Plan d’action de la gestion	Première responsabilité	Échéance initiale
1. Il est recommandé que le sous-ministre adjoint à la gestion des pêches et de l’aquaculture (SMA à la GPA) et la directrice et les directeurs généraux régionaux (DGR) des régions des Maritimes, du Golfe et du Québec vérifient le répertoire existant de tous les permis délivrés aux Premières nations dans le cadre de l’Initiative de l’après-Marshall (initiale et à long terme) et corrigent tout écart dans les bases de données. Cette démarche facilitera la gestion des programmes autochtones à venir comme l’Initiative des pêches commerciales intégrées de l’Atlantique (IPCIA) et la détermination des besoins connexes (exemple : formation) des Premières nations.	La DG des politiques et de la gouvernance autochtones (PGA) a un inventaire des permis acquis et transférés aux Premières nations dans le cadre de l’IAM. Elle effectue actuellement une comparaison avec les régions pour s’assurer que l’inventaire est à jour et complet.	Ian Redmond	Décembre 2007
2. Lors de la mise en œuvre de l’IPCIA, le SMA à la GPA devrait tenir compte de la nécessité :	L’IPCIA favorise la hausse de la participation des Premières nations micmaques et malécites à la cogestion des pêches commerciales intégrées. Le cadre de l’IPCIA comporte des éléments qui répondent à toutes les recommandations. La mise en œuvre de l’IPCIA sera fondée sur le cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) qu’a approuvé le Conseil du Trésor (CT) pour cette initiative.	Kevin Fram	mi-2008
a. d’accroître le niveau de participation des Premières nations aux comités d’accès aux pêches et consultatifs et aux processus d’élaboration des plan de gestion intégrée des pêches.	La recommandation a) sera prise en compte dans le volet 3 de l’IPCIA, dans lequel le MPO souhaite accroître la participation des Premières nations, par le biais de leurs organismes de représentation, à la cogestion des pêches commerciales intégrées. Des postes de coordonnateurs des liaisons pour les pêches commerciales seront créés, et les personnes nommées feront partie de comités de gestion des pêches au nom des organismes regroupés.
b. de déployer davantage d’efforts pour accroître les aptitudes des Premières nations en gestion des entreprises de pêche commerciale, afin qu’elles puissent exploiter tout le potentiel de l’actif qu’on leur a fourni.	La recommandation b) sera prise en compte dans le volet 2 de l’IPCIA, qui porte sur l’amélioration des processus et des systèmes de gestion, administratifs et opérationnels essentiels à la réussite des entreprises de pêche commerciale des Premières nations. Une équipe de développement des entreprises sera créée. Celle-ci sera chargée de fournir de l’encadrement et des conseils dans tous les domaines liés à la gestion des pêches.
3. Le SMA à la GPA devrait continuer d’évaluer les progrès réalisés par les Premières nations sur le plan de la pêche commerciale, afin de déterminer si le MPO a atteint les objectifs fixés pour l’IAM à long terme.	Cette recommandation sera suivie par la mise en œuvre de l’IPCIA. Elle sera prise en compte tout au long de l’initiative, et le niveau de gouvernance, les compétences en gestion et le taux de récolte des Premières nations seront évalués par rapport à ceux des non-Autochtones. L’approche indiquera, pour chaque Première nation, quels secteurs nécessitent le plus de travaux.	Kevin Fram	À long terme
4. Le SMA à la GPA devrait souligner aux Premières nations à quel point il serait avantageux qu’elles mesurent leur rendement et donnent au MPO les renseignements qu’elles obtiendraient à cet égard. Cela pourrait être communiqué par le biais de la formation offerte aux Premières nations dans le cadre de l’IPCIA.	Le cadre de l’IPCIA comporte des éléments pour donner suite à cette recommandation. La mise en œuvre de l’IPCIA sera fondée sur le CGRR qu’a approuvé le CT pour cette initiative. Afin de progresser dans les divers volets de l’IPCIA, les Premières nations doivent préparer et soumettre de l’information sur le rendement. La responsabilité et la méthode de collecte de cette information seront établies durant la phase de la pratique de gestion (volet 2). Cette information sera évaluée par le MPO et aidera à déterminer les fonds supplémentaires à fournir, surtout pour la phase du programme consacrée à la diversification (volet 4).	Kevin Fram	À compter de 2008

[1] Source: Community-based Fisheries in the Canadian Maritimes by Anthony Charles, Arthur Bull, John Kearney, and Chris Milley), Chapter 13 of "Fisheries Management: Progress Towards Sustainability,” Edited by T.R. McClanahan, Page 288. (2007 - by Blackwell Publishing Ltd.)

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Rapports

Resources

Divulgation proactive

Évaluation sommative de l'Initiative de l'après-Marshall

TABLE DES MATIÈRES

1.0 RÉSUMÉ

2.0 INTRODUCTION

2.1 Contexte

2.2 Objectifs et portée

2.3 Méthode

3.0 OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS

3.1 Pertinence

3.2 Succès

3.2.1 Négociations et consultations

3.2.2 Accès

3.2.3 Capacité

3.2.4 Pêche paisible et ordonnée

3.2.5 Mesure du rendement

3.3 Efficacité

3.4 Effets imprévus

4.0 Plan d’action de la gestion