En 1998, le gouvernement fédéral annonçait l’octroi de 400 millions de dollars au Programme d’adaptation et de restructuration des pêches canadiennes (PARPC). Ce programme pluriministériel avait vocation à résoudre les problèmes relatifs au poisson de fond sur la côte de l’Atlantique et à la pêche au saumon sur la côte du Pacifique. L’un des sous-programmes du PARPC, le Programme de pêche sélective du saumon du Pacifique (PPSSP), a reçu 21,5 millions de ce financement. Le PPSSP a été mené à bien entre 1998 et 2002 afin de donner suite aux préoccupations soulevées par la faible remonte des stocks de saumon coho dans la partie sud de la rivière Thompson et le cours supérieur de la rivière Skeena. Dans le cadre du Programme, on a encouragé les pêcheurs commerciaux, autochtones et récréatifs à mettre au point des engins et des méthodes de pêche sélective et à participer à des expériences et à des projets de recherche. Le PPSSP comprenait cinq volets : projets pilotes expérimentaux; achats d’engins par les Premières nations; projets de recherche; éducation, formation et communications; conformité.

La méthode d’évaluation prévoyait des analyses documentaires, deux enquêtes auxquelles un total de 165 personnes ont répondu et 35 entrevues d’informateurs clés, qui ont jeté les bases de l’analyse et de l’évaluation de la pertinence, de la réussite et de la rentabilité du PPSSP.

En ce qui a trait à la pertinence du Programme, on a constaté que le PPSSP était novateur et ambitieux et qu’il visait à mettre en œuvre des activités de pêche sélective et à promouvoir au Canada des politiques et des règlements de pêche sélective compatibles avec les règlements internationaux. Le Programme a contribué à la mise en œuvre de pratiques de gestion et de méthodes de pêche novatrices chez les pêcheurs commerciaux, autochtones et récréatifs. Le Programme est devenu indispensable pour concilier la conservation du saumon et la poursuite des activités de pêche commerciale récréative et autochtone et il est encore considéré comme l’option la plus appropriée.

En ce qui a trait à la réussite du Programme, des progrès ont été réalisés dans des domaines importants, par exemple l’introduction de normes visant les engins et les technologies de pêche sélective dans les conditions de délivrance des permis de pêche au saumon. Le principe et la politique d’allocation ont été bien pensés et appliqués avec succès à d’autres essais expérimentaux et pour encourager la sélectivité. Le Programme a permis d’assurer la survie de l’activité halieutique sous l’égide des plans de gestion intégrée des pêches qui renfermaient des mesures temporaires visant les engins et des plages de temps, qui ont aidé à soutenir l’industrie tout au long de la période de faible abondance en offrant une approche de gestion novatrice. La recherche sur l’identification des stocks a également progressé dans le cadre du PPSSP, mais certains volets du Programme qui visaient des résultats à long terme n’ont pas connu le même degré de réussite. Par exemple, en ce qui a trait à l’élaboration de normes de pêche sélective et de manipulation des poissons et au changement des habitudes des pêcheurs, mais également en ce qui concerne l’analyse des taux de survie et la collecte de données concluantes ou l’établissement de normes concernant les taux de mortalité totale en fonction des expériences et des essais réalisés à cette date. L’évaluation expérimentale de la survie et de la reproduction à long terme des saumons coho relâchés après avoir été pêchés accidentellement, qui constituait un autre volet essentiel, n’a pas été élaborée. Des chercheurs et des gestionnaires du MPO ont observé des changements dans les comportements des participants au Programme, alors qu’ils assuraient ensemble la surveillance des projets et du Programme. Les volets surveillance et application n’ont pas permis de changer les habitudes de tous les pêcheurs, une culture bien ancrée et la complexité de la survie dans l’industrie de la pêche commerciale. Plusieurs contraintes inhérentes au contexte ont limité la réussite du Programme dans son ensemble comme les habitudes de pêche ancrées des pêcheurs, la difficulté de traquer les contrevenants et la difficulté d’évaluer l’incidence sur les stocks de poisson. On attendait beaucoup des expériences concernant la survie à long terme des prises accessoires après leur remise à l’eau car ces expériences devaient se poursuivre et livrer des données sur le frai. On avait besoin de ces résultats pour jeter les bases de l’élaboration de normes de pêche sélective. Rien n’indique non plus que le PPSSP a eu une incidence sur la création d’une industrie halieutique viable et durable. S’il est clair que les activités du PPSSP ont atteint les objectifs des volet du Programme, on n’a pas prévu d’indicateur de mesure ni de collecte de données pour établir un lien entre, d’une part, les activités menées et, d’autre part, les résultats et les effets à long terme du Programme sur la conservation. En fait, les mesures de mise en œuvre précises et les indicateurs de conformité à la pêche sélective qui auraient permis d’évaluer les progrès du Programme faisaient défaut.

Dans l’ensemble, le Programme a permis d’amorcer un changement dans la façon de voir la pêche sélective au sein du milieu transformé de la pêche dans le Pacifique. Il a contribué à l’élaboration d’approches scientifiques et de gestion novatrices qui ont permis de se pencher sur les nouvelles tendances observées dans les déplacements du saumon. Toutefois, en ce qui a trait aux objectifs à long terme les plus importants comme les expériences concernant le frai et l’élaboration de normes de pêche sélective, le Programme n’a pas atteint son objectif. Alors qu’on a pu observer des changements comportementaux chez les pêcheurs participant aux projets, la modification du comportement de l’ensemble des pêcheurs est un processus de longue haleine et il est impossible, dans le cadre de cette évaluation, d’indiquer de façon concluante si le PPSSP a eu une incidence durable ou non.

Pour ce qui est de la rentabilité, on a mis en place une approche créative commune de sauvegarde du saumon coho. Les coûts que devaient assumer les pêcheurs pour acheter les engins de pêche sélective requis n’étaient pas prohibitifs pour la majorité d’entre eux. Les ressources ont été allouées à chacun des volets, lesquels ont été mis au point en fonction de la crise émergente. Le Programme a offert une solution de rechange à la fermeture de zones de pêche importantes du saumon du Pacifique.

ENSEIGNEMENTS TIRÉS

Il faudra tenir compte des leçons tirées au moment de l’élaboration d’autres programmes ayant pour but d’atteindre des résultats de conservation et d’accroître les mesures de protection des espèces en péril, tout en permettant la poursuite des activités halieutiques :

Choisir soigneusement les stratégies propres à favoriser les changements de comportement et de pratiques, étant donné que les changements qui sont induits par un système de rémunération risquent de disparaître quand les paiements prendront fin.
Utiliser 5 p. 100 du TAC (Total autorisé des captures) pour entreprendre l’élaboration et la mise en œuvre d’engins, de méthodes et de normes de pêche sélective de manière proactive en collaborant avec les pêcheurs. Évaluer la nécessité de demander 5 p. 100 du TAC sur une base annuelle en fonction de ses objectifs et mettre fin à cette pratique lorsque le but sera atteint.
Donner suite aux préoccupations relatives à la surveillance des systèmes en place et envisager d’autres méthodes de surveillance de façon à mettre au point des systèmes de surveillance qui fourniront des données fiables à l’appui des plans de pêche. Parmi les pratiques de surveillance des pêches qui nous ont été suggérées, mentionnons la présence d’observateurs à bord, des navires de patrouille nolisés et des survols des lieux de pêche, qui peuvent aider à déterminer le degré de conformité des flottilles en ce qui a trait à la déclaration des prises et aux exigences applicables aux engins et autres.
Améliorer les systèmes de surveillance pour mettre en évidence en temps opportun les domaines de non-conformité aux normes et pratiques de pêche sélective afin de permettre l’application des mesures d’exécution qui s’imposent.
Trouver des moyens proactifs de faire participer les pêcheurs commerciaux à l’élaboration de normes de manipulation du poisson dans le cadre des différents engins de pêche sélective.
Mettre en évidence différentes façons d’encourager la conformité aux mesures et aux normes applicables aux engins de pêche sélective.
Élaborer des indicateurs de mesure du rendement simples et clairs selon les différents volets du Programme pour évaluer en permanence les progrès réalisés.
Si l’on entreprend à l’avenir un programme de ce genre, il conviendra de prévoir des dispositions stables, des lignes directrices, des normes et des exigences claires, ainsi que des mesures incitatives beaucoup plus élevées pour que les pêcheurs respectent les nouvelles normes et exigences.
Pour encourager l’utilisation des pratiques de pêche sélective parmi les pêcheurs commerciaux, préciser à leur intention les conséquences de la non-conformité aux normes de pêche sélective. Élaborer des mécanismes de rétroaction pour donner aux pêcheurs une idée de leurs accomplissements en ce qui a trait au règlement sur la pêche sélective.
Veiller à la tenue d’évaluations en bonne et due forme pour tester la validité scientifique des expériences entreprises dans le cadre de l’entente de partage du TAC et faire fond sur ces travaux pour élaborer les normes.

2.0 Introduction

2.1 Contexte

En 1998, le Comité d’examen des évaluations scientifiques du Pacifique (CEESP) informe le ministre des Pêches et des Océans que les stocks de saumon coho dans le cours supérieur des rivières Skeena et Thompson sont en déclin. Ces deux stocks risquaient de disparaître malgré la fermeture de la pêche et l’interdiction de pêcher. Le ministre annonce alors l’introduction d’un régime de pêche au saumon axé sur la conservation interdisant la capture de certains stocks et de certaines espèces de saumon pour promouvoir leur pérennité. Le Ministère adopte le Programme d’adaptation et de restructuration des pêches canadiennes (PARPC), programme national très important, duquel découle le Programme d’adaptation et de restructuration des pêches du Pacifique (PARPP), qui en est le volet local dans le Pacifique. Le PARPP bénéficie d’un financement de 400 millions de dollars pour la mise en place du régime de conservation dans le Pacifique associé aux initiatives suivantes :

Restructurer l’industrie de la pêche commerciale en optant pour la pêche sélective, en diversifiant les possibilités de pêche et en réduisant encore la flotte de pêche au saumon;
Aider les gens et les collectivités à s’adapter;
Intensifier les efforts pour protéger et rétablir l’habitat du saumon.

Les autres programmes relevant du PARPP et évalués précédemment sont le Programme d’immobilisation des bateaux de pêche du saumon du Pacifique et le Programme de retrait de permis mis en œuvre respectivement en 1999 et en 2002.

Dans le cadre de la restructuration de l’industrie de la pêche commerciale, on a mis au point le Programme de pêche sélective du saumon du Pacifique (PPSSP) pour permettre la poursuite de la pêche commerciale, autochtone et récréative tout en réduisant ou en éliminant les prises accessoires de stocks et d’espèces dont les niveaux d’abondance étaient très faibles. Le Programme avait pour but de mettre au point et d’évaluer des techniques de pêche sélective, de faciliter l’adoption de pratiques de pêche sélective et de faire connaître aux participants de nouvelles méthodes de pêche qui donneraient lieu à une pêche sélective. Le financement approuvé du Programme s’élève à 21,5 millions de dollars sur quatre ans (1998-2002).

Pendant les quatre années d’existence du Programme, le MPO a financé 256 projets par le truchement des secteurs de pêche en vue de la mise au point et du déploiement de nouveaux engins, comme les viviers de réanimation, les salabardes, les tourniquets, le maillage, les hameçons sans ardillons, etc., pour un coût total de 21,5 millions de dollars en dépenses directes.

En décembre 2000, le MPO annonce une stratégie de retrait pour les pêches sélectives comprenant plusieurs recommandations visant la poursuite de la pêche sélective après la fin du Programme.

2.2 Objectifs et portée

Le but de la présente évaluation est de mesurer la pertinence, la réussite et la rentabilité du PPSSP en regard des objectifs de conservation présentés dans les cinq volets du Programme. L’évaluation porte sur les quatre années d’existence du Programme, soit de 1998 à 2002. Les principales questions à évaluer sont les suivantes :

Pertinence

La politique et la pratique du PPSSP étaient-elles adaptées au contexte international de la pêche sélective?
La conception et l’exécution du PPSSP étaient-elles adaptées aux problèmes auxquels faisaient face les pêches commerciales, autochtones et récréatives en 1998?

Réussite

Dans quelle mesure le PPSSP a-t-il donné lieu à l’adoption de nouvelles technologies et méthodes?
Dans quelle mesure le MPO, travaillant de concert avec les secteurs de pêche touchés, a-t-il mis au point des normes de pêche sélective?
Dans quelle mesure la réussite de la pêche sélective a-t-elle influé sur les allocations de pêche et l’accès aux pêches?
Dans les pêches du Pacifique où les prises accessoires posent problème, dans quelle mesure les pêcheurs respectent-ils des normes précises de sélectivité?
Dans quelle mesure le PPSSP favorise-t-il la poursuite de l’activité de pêche commerciale et récréative?
Dans quelle mesure le PPSSP et ses activités de communication, d’éducation et de formation ont-ils permis de changer les attitudes et les comportements des pêcheurs à l’égard des techniques et engins de pêche sélective?
Les activités de surveillance et d’application ont-elles porté fruit?
Dans quelle mesure le PPSSP a-t-il contribué à la conservation des stocks de saumon?
Dans quelle mesure le PPSSP a-t-il permis de modifier le comportement des pêcheurs?
Le PPSSP a-t-il contribué à une industrie halieutique plus viable et plus durable?

Rentabilité

Les ressources appuyant chaque volet du PPSSP ont-elles été allouées de manière rentable?
Le PPSSP était-il rentable par rapport à d’autres solutions comme l’absence d’intervention ou encore l’imposition d’un programme par le gouvernement sans participation de l’industrie?

2.3 Description du Programme

Le PPSSP a pour but de promouvoir l’application concrète du concept de pêche sélective dans les pêches commerciales, autochtones et récréatives. La pêche sélective est une approche de gestion axée sur la conservation qui permet la poursuite de la pêche de certains stocks ou de certaines espèces dont l’abondance est en déclin, tout en visant à réduire ou à éviter le plus possible les prises accessoires non volontaires, ou encore à laisser s’échapper et frayer les poissons pêchés accidentellement. Le Programme a invité les groupes des Premières nations, les pêcheurs commerciaux et les pêcheurs récréatifs à travailler avec les scientifiques du MPO à l’élaboration de projets de recherche et d’expériences en vue de tester de nouveaux engins et de nouvelles méthodes et de déterminer leur effet sur les prises accessoires non visées. Le Manuel de méthode : mesurer la sélectivité des engins de pêche avait été préparé en 1995 afin de guider les techniciens, les équipes de pêche chevronnées, les scientifiques et les observateurs au cours des étapes du processus – planification, réalisation des essais à l’aide d’engins mobiles et fixes visant différentes espèces et tailles et établissement des rapports connexes.

Le PPSSP comprenait les cinq volets suivants :

Volet Projet pilote expérimental : Ce volet a appuyé des projets d’évaluation de nouvelles technologies et de nouveaux engins de pêche sélective pour les pêcheurs commerciaux et autochtones ainsi que les pêcheurs récréatifs. Les expériences menées par le MPO en partenariat avec les secteurs halieutiques commerciaux, autochtones et récréatifs ont été examinées par des scientifiques du MPO pour s’assurer que la mortalité du saumon coho ne dépassait pas les objectifs de conservation du PPSSP. Tandis que les gestionnaires et l’industrie expérimentaient de nouveaux engins, les scientifiques observaient l’incidence de l’engin sur la physiologie du poisson. Le nombre de projets de recherche et d’essais de nouveaux engins s’est chiffré à 256.

Volet Achat d’engins par les Premières nations : Plus de 60 achats d’engins de pêche sélective par les Premières nations ont été financés par l’entremise du Programme. Du matériel de pêche sélective a été acheté en vue d’être utilisé dans le cadre de la pêche pratiquée à des fins alimentaires, sociales et rituelles. On a observé que les tourniquets, les nasses, les fascines, les sennes de plage et les salabardes achetés respectaient des normes de sélectivité plus rigoureuses que les filets maillants en eau douce et d’autres engins utilisés précédemment.

Volet Projets de recherche : Ce volet a évalué les effets des prises et des remises à l’eau; la sélectivité des technologies ou approches nouvelles et traditionnelles; et l’incidence globale de la pêche sélective pour ce qui est de son effet sur les niveaux globaux d’échappée. Il visait également à donner une assise scientifique à la mise au point de nouveaux engins et de nouvelles méthodes de pêche.

Volet Éducation, formation et communication : Ce volet visait à accroître la communication des résultats de la recherche et des expériences pilotes; à consulter les intervenants concernant les critères et le processus de sélection des projets; à appuyer les programmes de formation des pêcheurs concernant l’identification et la manipulation du poisson; à faciliter la remise à l’eau de poissons vivants; et à tenir des consultations sur les politiques de pêche sélective.

Volet Conformité : Il visait à s’assurer que tous les projets et les pêches sélectives concouraient à la réalisation des objectifs de conservation grâce à des programmes de surveillance de la conformité, d’observateurs et de contrôle étroit des prises.

3.0 Méthode

Pour assurer la validité et la fiabilité de nos résultats, nous avons utilisé pour réaliser cette évaluation plusieurs champs d’enquête afin de recueillir et d’analyser les données. L’équipe d’évaluation a examiné les documents pertinents, notamment le Cadre et la Politique de pêche sélective; le rapport final du PPSSP; des rapports de données statistiques; des études scientifiques et des rapports de projet; des rapports et des évaluations techniques; des comptes rendus analytiques des données sur les prises; des formules de commande du Programme, l’information du Bulletin et des documents et des dossiers financiers.

L’équipe d’évaluation a effectué deux enquêtes. La première s’adressait aux participants à des projets venant des secteurs de la pêche commerciale, autochtone et récréative. Un échantillon aléatoire de 44 participants au programme a été sondé sur une population totale de 80. L’autre enquête de nature générale s’adressait aux titulaires de permis de pêche commerciale, autochtone et récréative choisis de façon aléatoire. Un échantillon de 60 titulaires de permis de pêche commerciale et autochtone a été sondé sur une population totale de 1 417. Dans le cadre de la même enquête menée auprès des pêcheurs récréatifs, on a interrogé 53 pêcheurs sur une population totale de 200 000. Au total, 165 personnes ont été interrogées pour les besoins des deux enquêtes. Nous avons stratifié la population totale de pêcheurs en catégories en fonction du type d’engin afin de choisir un échantillon représentatif de chaque catégorie. Ensuite, nous avons appliqué une technique d’échantillonnage aléatoire à chacune des catégories d’engins, pour choisir l’échantillon.

Des entrevues ont été menées auprès de 35 informateurs clés – employés du MPO : 5 gestionnaires supérieurs, 13 gestionnaires, chefs et coordonnateurs; 1 chef chargé de la conservation et de la protection; 2 membres du personnel chargés de la surveillance à quai et 6 scientifiques et biologistes. Les participants extérieurs au PPSSP qui ont été interrogés étaient : 3 scientifiques de l’université Simon Fraser (SFU); 2 représentants du gouvernement provincial de la Colombie-Britannique (C.-B.); 1 représentant de la Commission des pêches autochtones; et 2 représentants du Conseil pour la conservation des ressources du Pacifique. Ces informateurs ont été choisis pour constituer une source d’information relativement à chaque question d’évaluation, comme nous l’expliquons dans le plan d’élaboration des méthodes défini dans le mandat du projet d’évaluation.

4.0 Résultats

4.1 Mise en œuvre du Programme

Les faibles niveaux d’abondance observés dans les stocks de saumon au cours des trois premières années du PPSSP n’ont pas permis de mettre à l’essai intégralement les engins et méthodes de pêche sélective proposés. Ceci était particulièrement le cas des filets-trappes dans le fleuve Fraser où la remonte du saumon rouge était faible. Le Programme, qui devait durer trois ans au départ, a été prolongé d’un an pour permettre la poursuite de la mise au point et de l’essai de nouvelles techniques à adopter dans le cadre de la pêche au saumon.

Pour lancer le Programme, deux ateliers multilatéraux ont été organisés, et plusieurs consultations intensives ont été tenues par le Comité technique de l’industrie sur la capture sélective du saumon, où siégeaient des membres des Premières nations et d’autres intervenants de l’industrie. Les groupes d’intervenants et les représentants du Ministère ont convenu des mécanismes de financement, de la stratégie de sélection des projets et des critères d’évaluation des propositions de projet. Le PPSSP a tiré parti de l’expérience des pêcheurs dans les trois grands secteurs de pêche : commerciale, autochtone et récréative. On a également recueilli les commentaires de gestionnaires des pêches, de scientifiques du MPO et de l’université Simon Fraser (SFU), de représentants du gouvernement provincial, de représentants d’organismes non gouvernementaux (ONG) et de groupes de conservation.

Comme le Programme visait à influer sur la gestion de la pêche du saumon du Pacifique, de nouvelles mesures obligatoires ont été introduites dans les conditions d’obtention des permis. Les viviers de réanimation sont devenus obligatoires à bord de tous les bateaux de pêche commerciale; les pêcheurs récréatifs et les pêcheurs à la traîne devaient utiliser des hameçons sans ardillons; le déchargement de poisson à l’aide d’épuisettes et le tri sont devenus obligatoires pour les pêcheurs à la senne; et des spécifications visant les filets de même que la pratique de la pêche de jour uniquement ont été imposées aux pêcheurs au filet maillant. On a estimé les objectifs de prise de saumon d’après les taux d’exploitation perçus pour les stocks en question. Les pêcheurs de la rivière Thompson et du cours supérieur de la rivière Skeena étaient tenus de remettre à l’eau toutes leurs prises accessoires de saumon coho. Pour évaluer les chances de survie et de frai des saumons coho ainsi remis à l’eau, les scientifiques ont élaboré une échelle pour mesurer le degré de mortalité afin d’évaluer la fréquence des rencontres de saumon coho et le degré de mortalité de ces derniers après leur remise à l’eau. Les observateurs des prises se trouvaient à bord des bateaux de pêche pour surveiller le volume des prises accessoires et encourager la conformité relativement à l’utilisation de nouveaux engins.

La gestion de la pêche dans le cadre du PPSSP nécessitait également un changement de comportement de la part des pêcheurs. L’un des principaux objectifs du Programme était d’informer les pêcheurs pour qu’ils adoptent des méthodes de pêche sélective et manipulent le poisson de manière moins préjudiciable. Ce changement de comportement de la part des pêcheurs était censé devenir la norme et amplifier l’efficacité de l’engin de pêche sélective. Le MPO a élaboré une stratégie de communication et transmis ses messages au moyen d’ateliers tenus par le secteur halieutique, de fascicules et de vidéos d’information. Les participants au programme issus de différents secteurs de pêche ont pris part à la préparation des ateliers où les pêcheurs étaient invités à échanger de l’information et à parler de leur expérience. Les ateliers ont permis d’informer les pêcheurs de différents secteurs des résultats des projets de recherche scientifique et des expériences visant la pêche sélective. La série de vidéos d’information présentait les objectifs du PPSSP et ce que cela signifiait pour les pêcheurs. On y présentait les stratégies d’évitement, l’utilisation d’engins de pêche sélective, un nouveau plan d’aménagement du bateau et une nouvelle technique pour la manipulation du poisson à bord. On y apprenait la façon d’identifier les stocks et les espèces ainsi que la façon de dénombrer par catégorie la mortalité du poisson.

Le Ministère a demandé aux groupes de pêcheurs commerciaux et autochtones des propositions pour expérimenter de nouveaux engins et de nouvelles méthodes de pêche sélective. Les membres du milieu de la pêche commerciale se sont interrogés sur l’impartialité du processus de sélection. Nous avons constaté que le processus de sélection visait à administrer le financement, la délivrance de permis et l’établissement de rapports sur certains projets et que les propositions retenues étaient les mieux articulées et les plus claires. En 1998-1999, le MPO a évalué 60 propositions de projets expérimentaux, puisque aucun comité de sélection officiel n’avait alors été mis en place. Pour le processus de sélection suivant, en 1999-2000, on a créé un comité de sélection officiel comprenant des représentants du gouvernement provincial de la C.-B. et des employés du MPO. En 2000-2001, le comité comprenait des pêcheurs commerciaux, autochtones et récréatifs et des représentants du gouvernement provincial de la C.-B. et du MPO. Tout au long du Programme, des propositions ont été envoyées à tous les représentants aux fins de commentaires avant le début du processus d’examen et de classement.

4.2 Pertinence

La politique et la pratique du PPSSP étaient-elles adaptées au contexte international de la pêche sélective?

Il ressort de nos analyses documentaires que les initiatives menées dans le cadre du Programme étaient conformes à l’orientation internationale des pratiques de pêche sélective. Le problème des prises accessoires, mis en évidence à l’échelle internationale en 1999 lors de la conférence annuelle de l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) à Rome, a suscité un intérêt au Canada pour l’étude de pratiques de pêche sélective. Grâce au PPSSP, le Canada est devenu l’un des plus grands adeptes de la stratégie internationale de pêche durable et il a contribué à l’élaboration du Code de conduite des Nations Unies pour une pêche responsable à la FAO. En tant que signataire du Code, le Canada a été parmi les premiers pays à se doter d’un plan national en vue de réduire la capacité de sa flotte de pêche. Indirectement, le Programme des pêches sélectives est devenu un modèle que les États-Unis surveillaient de près, ce qui a contribué à améliorer les relations entre les organismes canadiens et américains responsables des pêches.

À notre avis, le PPSSP présentait un plan novateur pour mettre en œuvre des activités de pêche sélective et élaborer des politiques et des règlements visant la pêche sélective au Canada. Les activités du Programme encourageaient l’adoption d’une approche de gestion des pêches novatrice par les gestionnaires du MPO et de nouvelles méthodes de pêche par les pêcheurs commerciaux, autochtones et récréatifs, qui étaient conformes aux pratiques de pêche sélective encouragées à l’échelle internationale. L’expérimentation avec les engins et les méthodes de pêche sélective se poursuivra grâce à l’utilisation de 5 p. 100 du TAC réservé.

La conception et l’exécution du PPSSP étaient-elles adaptées aux problèmes auxquels faisaient face les pêches commerciales, autochtones et récréatives en 1998?

Le PPSSP visait à régler les problèmes auxquels se heurtaient les pêcheurs commerciaux et autochtones ainsi que les pêcheurs récréatifs. Le MPO a souligné et exposé les objectifs de conservation de la Loi sur les océans dans ce programme et mis au point une pêche sélective afin d’améliorer la conservation du saumon tout en permettant la poursuite de l’activité halieutique. En 1999, les circonstances étaient telles que toute la pêche au saumon était menacée de fermeture. Or, grâce à la mise en place du PPSSP, on a pu maintenir la pêche, quoiqu’à une capacité bien inférieure aux années précédentes. L’exécution du Programme, axée sur des pratiques de pêche sélective reconnues à l’échelle internationale, présentait un degré élevé d’innovation et prévoyait à chaque étape la participation de l’industrie, des scientifiques et des gestionnaires. Le Programme était considéré comme la solution la plus appropriée et il était indispensable, compte tenu de la complexité de la situation.

Disons pour conclure que le Programme a été pertinent, dans la mesure où il a permis la mise en œuvre d’une planification novatrice et d’objectifs ambitieux en vue de déployer des activités de pêche sélective en adoptant au Canada des politiques et des règlements de pêche sélective en harmonie avec ceux des autres pays. La manière dont le Programme a été conçu et exécuté montre qu’il s’agissait de la meilleure solution dans une situation complexe à l’appui de la mise en œuvre de pratiques de gestion et de méthodes de pêche novatrices pour les pêcheurs commerciaux, autochtones et récréatifs. Le Programme a été indispensable pour concilier la conservation du saumon et l’exploitation industrielle de la ressource.

4.3 Réussite

Dans quelle mesure le PPSSP a-t-il donné lieu à l’adoption de nouvelles technologies et méthodes?

Le Programme a encouragé l’adoption de nouveaux engins et de nouvelles méthodes en aidant à modifier les conditions associées aux permis pour y inclure l’utilisation obligatoire du nouvel engin de pêche sélective par les pêcheurs commerciaux, autochtones et récréatifs. Quatre-vingt-un pour cent des participants interrogés ont reconnu que le nouvel engin était hautement sélectif par rapport à l’engin qu’ils utilisaient précédemment. D’après nos entrevues concernant l’adoption de nouvelles technologies, nous avons constaté que nombre des nouvelles conditions associées aux permis sont directement attribuables aux résultats des expériences du PPSSP.

Les informateurs clés ont indiqué que les pêcheurs commerciaux avaient adopté certaines technologies et méthodes. Par exemple, les conditions relatives à la pêche à la senne exigeaient des pêcheurs qu’ils utilisent une salabarde et une épuisette pour relâcher le poisson des filets lorsqu’il se trouve encore dans l’eau. Cette technique de pêche sélective provoque un minimum de blessures au poisson, et cette pratique est employée par suite de l’imposition de cette exigence au permis. L’utilisation de bacs de tri pour y placer les prises accessoires jusqu’à ce qu’elles se retrouvent dans les viviers de réanimation constitue une autre pratique utilisée à bord des bateaux. Tous les pêcheurs commerciaux étaient tenus de disposer d’un vivier de réanimation à bord à utiliser conformément aux conditions des permis. Les exigences relatives au maillage sont devenues obligatoires en vertu du PPSSP pour les pêcheurs à la senne et au filet maillant et l’utilisation de filets maillants câblés Alaska ou de filets maillants multifils est devenue une nouvelle condition de délivrance du permis pour les pêcheurs au filet maillant, tout comme l’obligation de réduire le temps de mouillage des prises accessoires. En vertu des nouvelles conditions, les pêcheurs à la traîne étaient censés utiliser des hameçons sans ardillons.

Les conditions associées aux permis de pêche commerciale s’appliquaient aussi aux pêcheurs commerciaux autochtones. L’un des volets du Programme, Achat d’engins par les Premières nations, finançait l’achat de tourniquets et d’autres matériels. On a observé que dans certains cas l’engin fourni aux pêcheurs autochtones n’était pas utilisé, et l’une des raisons invoquées était qu’il était difficile de rompre avec la tradition autochtone. D’autres projets concernant l’utilisation de nouveaux engins comme des tourniquets ont obtenu des résultats positifs. Cependant, ils ont été jugés trop onéreux et n’ont pas été adoptés. Nous avons également constaté que bien que l’engin soit acheté, son utilisation n’était pas réglementée.

La mise en place d’engins de pêche sélective a remporté plus de succès auprès des pêcheurs récréatifs pour lesquels l’utilisation de hameçons sans ardillons constituait le principal changement dans l’engin de pêche, qui occasionnait des coûts minimaux.

Dans quelle mesure le MPO, travaillant de concert avec les secteurs de pêche touchés, a-t-il mis au point des normes de pêche sélective?

Dans les pêches du Pacifique où les prises accessoires posent problème, dans quelle mesure les pêcheurs respectent-ils des normes précises de sélectivité?

Notre évaluation a porté sur deux types de normes : les normes qui visent les engins de pêche sélective et celles qui concernent la pêche sélective, notamment la manipulation des prises accessoires, les taux de rencontre acceptables pour les prises accessoires et les limites de la mortalité totale acceptable pour les prises accessoires non visées par la pêche. Il était nécessaire d’élaborer des normes pour établir des moyens universellement fiables d’assurer une sélectivité uniforme dans les pêches, mais aussi pour prolonger l’incidence du Programme.

La pêche de la C.-B. est gérée au moyen de plans de gestion intégrée des pêches (PGIP), l’un pour le sud de la C.-B. et l’autre pour le nord de la province. Ces plans ont été mis en œuvre afin de définir une nouvelle approche de gestion pour la pêche du saumon du Pacifique. On a réorienté la gestion qui, après avoir été axée sur le pêcheur individuel, vise désormais le groupe de pêcheurs. Cette réorientation était indispensable pour faire connaître les préoccupations des membres de la profession, car l’utilisation du nouvel engin nécessitait un effort collectif. Par ailleurs, il était prévu que les allocations sectorielles et entre sous-secteurs (senne, filet maillant, traîne) dépendraient du degré d’engagement de chaque sous-secteur à l’égard de la pêche sélective. Récemment, certains craignaient que les pêcheurs ne disposent pas de la rétroaction requise concernant leur degré de conformité.

On n’a pas élaboré ni mis en œuvre de normes générales concernant les taux de rencontre et la mortalité totale visant toutes les pêches au saumon comme le prévoyait le Programme; toutefois des progrès ont été réalisés en ce qui concerne les stocks jugés particulièrement préoccupants. Par exemple, on a élaboré des taux maximum d’exploitation pour le saumon quinnat de la rivière Thompson et de la côte Ouest de l’île de Vancouver qui ont constitué pendant plusieurs années des éléments d’importance cruciale dans les PGIP. Récemment, on a élaboré des taux maximum d’exploitation temporaire du saumon rouge de montaison tardive dans le Fraser qui ont été repris dans l’élaboration des plans de pêche du saumon rouge du Fraser.

En mars 2002, l’atelier sur les plans d’action et les normes de pêche sélective devait déclencher des interventions guidées par la Politique de pêche sélective (2001). Les normes et les plans d’action visant la pêche sélective devaient être établis avant janvier 2003; toutefois, au moment de la présente évaluation, ils n’étaient pas terminés.

Le PPSSP a surtout permis d’établir et de faire appliquer des normes concernant l’engin. Pour prendre des décisions concernant la mise en place de la pêche sélective, les gestionnaires peuvent s’appuyer sur les directives de gestion des pêches énoncées dans les PGIP. Les normes requises selon la zone de pêche, le secteur et le type d’engin sont également en place. Comme on l’a mentionné ci-dessus, certains engins et certaines techniques de pêche sélective sont devenus obligatoires en 1998 et ont été adoptés, tandis que d’autres expériences ont été menées mais sans aboutir à des normes. C’est le cas, par exemple, des filets à grille sélective pour les senneurs et des tourniquets considérés comme très sélectifs et le moins nocifs pour le poisson. Pourtant, on n’a pas fait suffisamment d’essais et d’analyses et, étant donné que la maintenance était jugée trop onéreuse, ces expériences n’ont pas abouti. Certaines expériences s’appuyant sur l’utilisation de 5 p. 100 du total autorisé des captures (TAC) de ses effets sur les espèces de saumon non visées se poursuivent. Certaines personnes interrogées ont indiqué que le PPSSP de courte durée, bénéficiant d’un bon financement, devait permettre de convaincre l’industrie de s’engager à assumer les coûts ultérieurs de la pêche sélective.

Les deux types de normes devaient prolonger l’effet du Programme. Les normes visant les engins font désormais partie des conditions associées aux permis et les pêcheurs sont tenus de les respecter. En 2003, les instructions relatives aux exigences concernant les engins de pêche sélective et l’ouverture de la pêche ont été introduites dans les PGIP pour le sud et le nord de la Colombie-Britannique.

Les normes visant la pêche sélective devaient permettre de déterminer des taux de rencontre acceptables, les limites de la mortalité totale acceptable et il restait à définir le type de soin requis pour manipuler les prises accessoires; toutefois, les progrès réalisés par rapport à ces objectifs sont limités. Vers la fin du PPSSP, on a produit le Rapport final du Programme des pêches sélectives (du saumon), qui donne un aperçu et un résumé des activités et des réalisations jusqu’en 2001. La politique de pêche sélective dans la région du Pacifique fut également diffusée en 2001, pour tenir compte des questions soulevées dans les documents et des discussions tenues à l’atelier et pour préciser les étapes suivantes et les dates visées pour l’établissement des normes de pêche sélective. Les normes de pêche sélective, en ce qui concerne les taux de rencontre, ont été définies à court terme dans les PGIP. Les limites de la pêche à long terme en fonction du taux de mortalité des prises accessoires, de même que les normes visant la manipulation du poisson, n’ont pas encore été élaborées.

Dans quelle mesure la réussite de la pêche sélective a-t-elle influé sur les allocations de pêche et l’accès aux pêches?

La Politique de répartition du saumon du Pacifique (1999) introduit sept principes de répartition. En ce qui concerne les allocations au secteur commercial, le principe n^o 6 a trait à la pêche sélective et se définit comme suit :

une partie du total autorisé des captures (TAC) doit être réservée aux titulaires de permis de pêche commerciale, afin qu’ils puissent faire l’essai d’autres technologies et engins de pêche plus sélectifs;
avec le temps, les allocations commerciales favoriseront ceux qui montrent la capacité de pêcher de manière sélective.

Ce principe, repris dans la Politique de pêche sélective en 2001, a justifié la poursuite des essais au terme du PPSSP. Un aspect à court terme de ce principe est le TAC, dont 5 p. 100 a été alloué au financement de l’essai d’engins. En général, les personnes interrogées ont accueilli positivement l’affectation du TAC, étant donné qu’elle fournit une motivation pour explorer les possibilités de pêche sélective. Selon l’information qui nous a été transmise, après la première année du Programme, moins de cinq propriétaires de bateau recevaient encore un TAC en vertu de cette entente. Rien n’indique que des évaluations structurées ont été réalisées pour analyser la validité scientifique des expériences entreprises en vertu de l’entente de partage du TAC.

En vertu de ce principe, on envisageait la réaffectation à long terme des TAC déterminés par la politique d’allocation aux secteurs qui peuvent faire la preuve de leur aptitude à pêcher de manière plus sélective. Bien qu’à ce jour on n’ait pas procédé à une nouvelle répartition à long terme des TAC entre les types d’engin, les allocations obtenues par les différentes flottilles commerciales, à court terme, ont été accordées en fonction de critères privilégiant la pêche sélective. Les allocations cibles annuelles documentées dans les plans annuels de gestion intégrée des pêches prennent en compte les estimations d’abondance d’avant-saison et les prévisions concernant l’efficacité des différents engins pour établir les TAC compte tenu des limitations à imposer impérativement en raison des besoins de la conservation. Cela signifie qu’à court terme les différents types d’engin ont une performance inférieure ou supérieure par rapport aux ententes de partage établies dans la politique d’allocation, en fonction de leur aptitude à pratiquer la pêche sélective. Cette façon de procéder a directement encouragé les participants au projet représentant la flotte des filets maillants, laquelle était les flottilles dont a réduit les allocations à élaborer des engins plus sélectifs ou à modifier l’engin qu’elles utilisent pour réduire la capture de stocks en déclin et, par conséquent être autorisées à pêcher avec ce type d’engins toute l’allocation qui leur aurait été allouée si aucun stock en déclin n’avait été en cause. À titre d’exemple, au dire des pêcheurs interrogés, la ferme détermination de la flotte de pêche au filet maillant à utiliser la nouvelle technologie et à modifier son engin selon les exigences expérimentales lui a permis d’avoir accès à des allocations semblables à celles des pêcheurs à la senne et à la traîne.

Les pêcheurs commerciaux sont fortement en faveur de l’utilisation d’une partie des allocations pour tester la pêche sélective et favoriser l’évitement de prises accessoires. Les stratégies mettaient l’accent sur la remise à l’eau du poisson capturé vivant et non blessé. Le MPO et l’industrie ont exprimé des opinions divergentes concernant les avantages de l’allocation de 5 p. 100 par zone, par engin et par espèce, considérant que rien ne serait fait dans le nord de la Colombie-Britannique si on adopte une approche par zone, engin, espèce. Le principe de l’allocation a été jugé efficace par les personnes interrogées, pour encourager dans un premier temps l’adoption de stratégies de pêche sélective, pour gérer la pêche dans son nouveau cadre juridique, pour renforcer la collaboration de l’industrie et, de façon générale, les personnes interrogées ont mentionné la détermination affichée par les pêcheurs qui participent aux projets menés en collaboration.

Dans quelle mesure le PPSSP favorise-t-il la poursuite de l’activité de pêche commerciale et récréative?

De l’avis des gestionnaires du MPO et des participants au programme, si le PPSSP n’avait pas été introduit, un volet important de la pêche au saumon du Pacifique aurait été contraint de fermer. Le Programme a accordé des subventions pour la mise au point de nouvelles techniques de pêche sélective, de nouveaux engins pour les pêcheurs et de nouveaux outils pour gérer les changements qui s’opéraient dans l’industrie. La saison de la pêche du saumon s’est rouverte et sa capacité était de loin inférieure à celle observée avant la fermeture en 1998. Toutefois, en vertu de l’approche de gestion des pêches mise de l’avant par le PPSSP, la pêche s’est poursuivie dans tous les secteurs et pour tous les types d’engin.

L’allocation a joué un grand rôle dans la poursuite de l’activité halieutique. Une petite partie de l’activité de pêche a été consacrée à la réalisation d’expériences scientifiques en vue de mettre au point des normes régissant les engins et la pêche sélective. La gestion des allocations entre les secteurs et entre les types d’engin est devenue un outil permettant de récompenser les pêcheurs pour leur engagement à l’égard de la pêche sélective. Quand le Programme a pris fin en 2002, les PGIP ont orienté les changements vers l’approche de gestion qui a permis à l’industrie de survivre.

En ce qui concerne les pêcheurs, l’engagement à l’égard de la modification des engins et de l’innovation exigé par le PPSSP constituait un autre motif de poursuite de l’activité halieutique. Les études du PPSSP ont été réalisées afin d’améliorer la sélectivité de tous les types d’engin de pêche et dans tous les secteurs et de permettre aux espèces non visées de pouvoir s’échapper dans une plus grande mesure. Nombre des expériences menées avec des engins de pêche sélective ont donné lieu à la formulation de conditions obligatoires associées aux permis et ont été prises en compte dans les spécifications des zones de pêche des PGIP avant la saison. Cette façon de procéder a permis d’améliorer la mise en place d’engins sélectifs dans certains secteurs puisque les pêcheurs avaient la possibilité de poursuivre voire d’intensifier leur activité halieutique s’ils faisaient montre de leur détermination à pêcher de manière sélective.

Le PPSSP a eu une incidence sur la prolongation des pêches tout en les gérant de façon à prévenir le déclin de certains stocks et de certaines espèces imputable à la pêche. Le Programme a suscité, en théorie et en pratique, un changement dans le mode de gestion de l’industrie et il a introduit des plans d’information pour les pêcheurs et a apporté des modifications aux engins de pêche pour accroître leur sélectivité. Ces plans ont été mis en place afin de réduire le plus possible l’effet de la pêche sur les stocks de saumon en péril et le Programme a donc permis la poursuite de la pêche du saumon du Pacifique pour tous les secteurs en période de faible abondance.

Dans quelle mesure le PPSSP et ses activités de communication, d’éducation et de formation ont-ils permis de changer les attitudes et les comportements des pêcheurs à l’égard des techniques et des engins de pêche sélective?

L’une des premières étapes du PPSSP consistait à communiquer ses objectifs. Des ateliers ont été tenus afin d’offrir une tribune où d’échanger des points de vue et de parler de son expérience. Par l’intermédiaire de nos enquêtes, nous avons déterminé que la majorité des pêcheurs de l’ensemble des secteurs comprenaient bien les buts du PPSSP, mais il fallait également que les pêcheurs du saumon de l’Atlantique et du Pacifique puissent mutuellement se faire part de leur expérience. En janvier 2000, une équipe représentant les pêcheurs de la C.-B. s’est rendue dans les provinces de l’Atlantique pour en apprendre davantage sur la pêche sélective. L’équipe comprenait des pêcheurs de saumon à la senne, au filet maillant et à la traîne, ainsi que des représentants de la Fraternité des Autochtones et du MPO. Elle s’est rendue au Nouveau-Brunswick et à Terre-Neuve afin de se renseigner sur le Programme de formation sur la pêche commerciale de la côte Est et d’essayer de l’appliquer au Pacifique. Le rapport sur cette visite a été produit en mai 2000; il s’intitule Industry & Departmental Responsible and Selective Salmon Fishing Training Program Development : The East Coast Experience.

Des ateliers ont été tenus régulièrement tout au long des quatre années d’existence du Programme. Les participants et les gestionnaires du MPO ont convenu que les stratégies de communication portaient fruit, puisqu’elles permettaient de sensibiliser la clientèle visée et de l’informer des objectifs du Programme. Nos enquêtes l’ont confirmé, les pêcheurs ayant indiqué bien connaître les buts du PPSSP et les orientations des projets expérimentaux. Les pêcheurs des trois secteurs comprenaient les exigences du PPSSP dans leur secteur et reconnaissaient l’importance de la pêche sélective. Les scientifiques ont observé un changement d’attitude alors qu’ils travaillaient avec des pêcheurs participant aux projets désireux de changer et d’adopter de nouvelles techniques de pêche.

La menace de fermetures par sous-secteur a motivé les pêcheurs à s’engager fermement à atteindre les objectifs du Programme. Les pêcheurs commerciaux étaient inquiets de la réallocation possible du saumon à d’autres engins et ils ont voulu montrer qu’ils étaient capables de pêcher de manière sélective. Ce fut le cas des pêcheurs au filet maillant, qui étaient conscients que leur type d’engin provoquait le taux de mortalité le plus élevé. Dans des conditions expérimentales contrôlées de près, les pêcheurs de saumon au filet maillant ont pu démontrer qu’ils avaient réduit à court terme la mortalité du saumon coho après sa remise à l’eau. Certains propriétaires de bateau de pêche au filet maillant se sont engagés personnellement à mettre au point des engins de pêche sélective pour leur bâtiment et ont été les premiers à utiliser le vivier de réanimation. On a tenu compte de leur engagement au moment des décisions relatives aux réallocations.

La gestion de la pêche sélective est très complexe et différents secteurs de pêche ont souvent besoin d’une approche de gestion différente. Par exemple, les pêcheurs autochtones ont le droit de pêcher à des fins rituelles et de conserver certaines espèces non visées. Ils peuvent déléguer ce droit aux pêcheurs commerciaux qui, à leur tour, pêchent en vertu d’ententes de pêche à des fins rituelles pour le compte de la collectivité autochtone. En pareil cas, ils manipulent le poisson différemment que lorsqu’ils pêchent pour leur propre compte et n’appliquent pas les méthodes de pêche sélective. Cette situation pourrait être perçue comme une incohérence sur le plan de la gestion, donner lieu au découragement et empêcher un changement de comportement à long terme.

En conclusion, bien que les pêcheurs comprennent l’importance de la pêche sélective, leur changement de comportement s’avère un engagement à long terme et d’autres mesures s’imposent pour élaborer des normes uniformes et informer les pêcheurs sur leur application. La menace de fermeture et le financement accru accordé à la mise au point d’engins et de méthodes de pêche sélective ont permis d’amorcer la transition de la pêche traditionnelle à la pêche sélective. Compte tenu de la baisse du financement alloué aux activités d’application, il importe de mettre en œuvre une approche de gestion juste et uniforme et d’élaborer des normes de conservation en vue d’assurer la réalisation des objectifs du Programme à long terme.

Les activités de surveillance et d’application ont-elles porté fruit?

La surveillance n’a pas été suffisante pour permettre de mettre en évidence en temps opportun les problèmes de conformité comme l’indiquent les problèmes de conformité dont il est fait état concernant les journaux de bord. Il s’ensuit qu’on n’a peut-être pas appliqué les mesures d’exécution aussi efficacement que possible.

Dans les limites de cette évaluation, nous nous sommes penchés sur l’incidence que la surveillance et la déclaration des prises avaient eu concernant la conformité des pêcheurs aux stratégies de pêche sélective. La surveillance et la déclaration des prises étaient indispensables pour établir une base de données sur les déplacements et l’abondance du saumon par zone. Ces données étaient nécessaires pour planifier et déterminer les quotas, les périodes de pêche et les allocations appropriées pour les PGIP. Le Cadre de surveillance des pêches et de déclaration des prises de la région du Pacifique définit la surveillance de la pêche comme l’observation de la pêche et des captures par vérification, observation et examen des prises et des débarquements de poisson ainsi que toutes les activités connexes, dont l’échantillonnage biologique de toutes les espèces capturées. Le Programme des observateurs surveille les prises de saumon et les remises à l’eau; il effectue des expériences sur la mortalité du saumon quinnat capturé et recueille des données biologiques. Les observateurs désignés comprenaient des employés du MPO ou des tiers choisis par le Ministère. Engagés à contrat, ils avaient reçu une formation pour surveiller, recueillir et communiquer les données sur les prises. On comparait les données fournies par les observateurs à bord à d’autres rapports afin d’en valider la fiabilité.

La déclaration des prises signifie que l’on fournit des renseignements, soit verbalement, par écrit ou par voie électronique sur les espèces capturées, que les individus soient conservés ou remis à l’eau. La déclaration des prises est faite par les pêcheurs, les acheteurs de poisson et les débardeurs ou par des fournisseurs de services recrutés par contrat pour le compte des pêcheurs. Le Programme de déclaration des prises était censé être plus approfondi que les programmes antérieurs car il recevait des données sur les prises par rapport téléphonique dans les 24 heures suivant une expédition de pêche, les journaux de bord envoyés par la poste à la fin de la saison de pêche et les rapports d’observateurs en poste sur un nombre limité de bateaux. Les données des observateurs sont fiables, mais elles sont également coûteuses et le pourcentage de couverture par les observateurs a diminué au cours des dernières années du PPSSP, passant de 10 à 2 p. 100. La majorité des déclarations de prises provient encore des pêcheurs. La tenue des journaux de bord n’a été préconisée avec succès que dans certaines régions du sud de la Colombie-Britannique. Les personnes interrogées ont ajouté que les données des journaux de bord sont incomplètes et arrivent souvent après les échéances, et par conséquent ne fournissent pas de rapports fiables aux fins de la gestion des pêches.

On a rendu les journaux de bord obligatoires pour tous les pêcheurs commerciaux, et facultatifs pour les pêcheurs récréatifs et les pêcheurs autochtones. Toutefois, on n’a réussi à introduire véritablement les journaux de bord et les relevés par téléphone que dans certaines régions du sud de la Colombie-Britannique. On craignait aussi que des erreurs se soient glissées dans les journaux de bord puisque le nombre de prises était d’abord écrit sur un bout de papier au cours de la journée puis reporté dans le journal de bord à la fin de l’expédition de pêche. La déclaration de toutes les quantités pêchées est nécessaire pour donner instantanément une idée de l’état des stocks de saumon dans différentes zones de pêche, de même qu’à l’appui du système d’allocation des pêches. Toutefois, les rapports sont incomplets et en raison de la transmission électronique des données, les pêcheurs ne sont pas tenus responsables de leur exactitude. On a également eu recours aux étiquettes à poisson, qui constituent un autre système de déclaration. Dans les secteurs où la déclaration a été la plus systématique, on est parvenu, au mieux, à un degré d’exactitude de 95 p. 100. Dans le nord de la Colombie-Britannique, les gestionnaires ont continué à avoir recours aux étiquettes à poisson et aux méthodes traditionnelles pour recueillir les données sur les prises accessoires. Un rapport établi en 2002 comparaît les systèmes de surveillance et recommandait que l’on apporte des améliorations au programme de journaux de bord. Nous n’avons pas pu déterminer si ces recommandations avaient été appliquées.

Des opinions contradictoires ont été exprimées concernant la réussite du Programme de déclaration des prises en ce qui a trait à la conformité aux stratégies de pêche sélective. La présence d’observateurs à bord peut fournir une idée de l’exactitude de l’information déclarée par les navires qui font état de leurs débarquements, mais les données des observateurs ne peuvent indiquer combien de navires n’ont pas fait de déclaration. On prétend que pour ce faire, il faut mettre en place des patrouilles nolisées ou des survols des zones de pêche. Le secteur le plus souvent surveillé était le secteur récréatif, suivi du secteur commercial et enfin des pêcheurs autochtones.

Le Programme a accordé un faible financement à l’application des règlements. Très peu de rapports de contravention ont été produits; cependant, de l’avis des personnes interrogées, il était difficile de mettre la main sur les contrevenants à la pêche sélective. Les nouveaux engins et techniques de tri et de réanimation sont devenus la norme, mais on n’a pas examiné intégralement l’aspect pratique de leur mise en œuvre. Un échantillon de personnes interrogées a déclaré qu’il faut prendre des mesures supplémentaires pour que les pêcheurs utilisent l’engin adéquatement car le plus souvent ils ne sont guère enclins à abandonner leur mode de manipulation habituel pour assurer la sélectivité.

Une surveillance adéquate était censée mettre l’accent sur les problèmes susceptibles de se présenter et l’on prévoyait que les règlements et les mesures d’application prendraient le relais en conséquence là où des problèmes étaient indiqués. Ce cycle n’a pas été complété et on manque de données concrètes pour se prononcer sur la question de savoir si les activités de surveillance et d’application ont été fructueuses et ont accru la conformité des pêcheurs aux méthodes et techniques de pêche sélective.

Dans quelle mesure le PPSSP a-t-il contribué à la conservation des stocks de saumon?

Le PPSSP constituait un pilier du plan propre à promouvoir les deux objectifs de conservation annoncés en 1998 :

Les pêches seront pratiquées de manière à ce que le taux de mortalité des stocks de saumon coho soit nul dans le cours supérieur de la rivière Skeena et dans la partie sud de la rivière Thompson.
Lorsque les stocks de saumon coho ne sont pas abondants dans les cours supérieurs des rivières Skeena et Thompson, les pêches doivent être sélectives et montrer que le risque de mortalité des prises accessoires de saumon coho sera minimal.

Les objectifs de conservation étaient de réduire le plus possible la mortalité des prises accessoires de saumon coho. La répartition de la mortalité des prises accessoires entre les pêcheurs commerciaux utilisant différents types d’engin est inégale. D’après les expériences sur la mortalité à court terme, les taux de mortalité globaux du saumon coho gardé dans des viviers de réanimation varient grandement selon les différents types d’engin. Selon les journaux de bord, les taux de mortalité à court terme avant la remise à l’eau étaient évalués à environ 42 p. 100 pour les filets maillants, à 2 p. 100 pour les sennes et à environ 8 p. 100 pour les traînes. Les scientifiques de la SFU ont mis au point des études permettant d’évaluer la mortalité à court et à long terme des prises accessoires de saumon coho dans le cadre du PPSSP. Cinq critères indiquant le degré de mortalité du saumon coho pêché ont été établis :

Vigoureux/absence de saignement
Vigoureux/léger saignement
Léthargique/absence de saignement
Léthargique/saignement
Mort.

Les prises accessoires de saumon coho étaient placées dans un vivier de réanimation où elles demeuraient pendant au moins 70 minutes avant d’être remises à l’eau. Avant d’être placées dans le vivier de réanimation, la plupart des prises accessoires (60 p. 100) entraient dans la première ou dans la troisième catégorie. Après le mouillage, on observe une augmentation du nombre de poissons dans la première catégorie, la majorité des poissons (jusqu’à 70 p. 100) des prises accessoires étant vigoureux et ne saignant pas. Une autre étude menée par l’USF sur la mortalité à court terme et portant sur l’effet de la cage installée le long du bateau de pêche à la traîne mentionne des résultats similaires. La mortalité après la capture était nulle après 24 heures. Ces expériences et d’autres essais sur les engins, décrits dans la section du rapport intitulée « Dans quelle mesure le PPSSP a-t-il donné lieu à l’adoption de nouvelles technologies et méthodes? » ont été réalisés entre 1999 et 2001 et on y faisait état d’effets bénéfiques en ce qui a trait à la survie à court terme des prises accessoires de saumon coho. Ces données ont servi dans l’élaboration des conditions associées au permis.

La politique de pêche sélective de 2001 énonce que le MPO envisage d’élaborer des méthodes pour évaluer la réussite du frai du poisson remis à l’eau. Des expériences sur la mortalité à long terme ont été réalisées afin de vérifier si le poisson remis à l’eau parvient à rejoindre les frayères et à frayer. Les études sur la survie du saumon coho après sa remise à l’eau ont été réalisées en gardant le saumon pendant 24 à 48 heures après sa capture dans un vivier. Le poisson était étiqueté, puis remis à l’eau pour poursuivre son chemin. La majorité des étiquettes se sont détachées du poisson alors qu’il se trouvait dans le vivier si bien que les expériences sur la survie à long terme n’ont pu être menées à terme. On a essayé en vain de retrouver les étiquettes dans les frayères.

Disons pour conclure que le Programme a mesuré la réussite des expériences sur la mortalité à court terme, lesquelles sont à l’origine des modifications touchant les conditions de permis rendant obligatoires les engins sélectifs. Cependant, les expériences sur la mortalité à long terme n’ont pas livré des données concrètes indiquant que les individus libérés pouvaient en réchapper et réussir à frayer, et par conséquent assurer la conservation des stocks de saumon.

Dans quelle mesure le PPSSP a-t-il permis de modifier le comportement des pêcheurs?

Le Code de conduite canadien sur les pratiques de pêche responsable élaboré en 1998 représentait une étape positive, quoique mineure, dans la modification de l’échelle de valeurs des pêcheurs de saumon. Le code a été communiqué avec succès aux pêcheurs commerciaux et récréatifs qui ont fait part de leur accord avec ses dispositions. Bien que le code n’ait pas été communiqué aux pêcheurs récréatifs, la promotion du matériel et des pratiques de pêche sélective a été jugée plus simple dans cette catégorie. Dans l’ensemble, le code, en tant que document symbolique, n’a à lui seul aucun pouvoir contraignant pour influencer des changements dans le comportement des pêcheurs. Il ressort des entrevues que les nouveaux engins ne peuvent être sélectifs que s’ils sont manœuvrés adéquatement. Par conséquent, un profond changement dans les attitudes et le comportement des pêcheurs dans tous les secteurs de l’industrie de la pêche du saumon était essentiel à la réussite du PPSSP.

En ce qui concerne l’engin de pêche sélective, les gestionnaires du MPO ont observé que les participants au projet avaient modifié leurs habitudes de pêche et utilisaient l’engin. Alors que les pêcheurs avaient généralement modifié la configuration de leur bateau et avaient ajouté ou modifié leur engin de pêche au besoin on n’a pas pu tirer de conclusion à savoir si ce changement s’est étendu à l’ensemble des pêcheurs. Par ailleurs, les pêcheurs et les gestionnaires du MPO nous ont dit que le nouvel équipement et la nouvelle configuration obligeaient les pêcheurs à travailler en équipe. C’était là l’un des résultats voulus du Programme, qui améliorait également l’apprentissage par les pairs. Les gestionnaires du MPO ont laissé entendre que les nouvelles exigences des permis et la présence d’observateurs à bord incitaient à utiliser l’engin sélectif.

Bien que des normes aient été définies pour l’équipement de pêche, on n’a pas élaboré de normes pour l’utilisation de l’équipement et pour la manipulation du poisson. Au dire des chefs de projet, les nouveaux engins n’atteignent les buts de la pêche sélective que s’ils sont employés avec les précautions voulues. En ce qui concerne la manipulation du poisson de la manière requise, il ressort des observations que la grande majorité des pêcheurs qui ne participaient pas au projet n’avaient pas adopté les changements requis. Il aurait fallu insister expressément sur les normes applicables à la pêche sélective pour susciter un tel comportement chez les pêcheurs.

Rien n’indique de manière concluante que les pêcheurs ont modifié leur comportement pour manipuler le poisson avec soin. Pour modifier le comportement des pêcheurs, il était primordial de parachever le travail sur les normes, de les appliquer et, par conséquent, de prolonger l’effet du Programme en encourageant le changement durable du comportement des pêcheurs.

Le PPSSP a-t-il contribué à une industrie halieutique plus viable et plus durable?

Il est prématuré de laisser entendre à l’heure actuelle que le Programme contribuera à long terme à une industrie halieutique plus viable et plus durable. Nous avons fait une évaluation préliminaire de cette question et interrogé à cet égard les participants au Programme qui, dans une proportion de 88 p. 100 s’entendent pour dire que la pêche sélective est importante pour la viabilité de la ressource. Les représentants de l’industrie, les universitaires, les partisans de la conservation, les gestionnaires et le personnel du MPO que nous avons interrogés pensent également que la pêche sélective a contribué à la viabilité de la ressource. La viabilité de l’industrie était en jeu et le Programme a introduit une nouvelle approche de gestion et des calendriers de pêche pour promouvoir une industrie de la pêche d’un type différent qui soit moins préjudiciable. On n’a pas pu mesurer l’incidence du Programme sur l’augmentation de la remonte étant donné que de nombreux autres facteurs entrent en jeu. Néanmoins, si l’on entreprend un programme de ce genre à l’avenir, il conviendrait de prévoir des dispositions stables, des lignes directrices, des normes et des exigences claires, ainsi que des mesures incitatives beaucoup plus élevées pour les pêcheurs que celles qui étaient associées au Programme, afin qu’ils respectent les nouvelles normes et exigences.

4.4 Rentabilité

Les ressources appuyant chaque volet du PPSSP ont-elles été allouées de manière rentable?

Les activités des volets expériences et recherche ont été regroupées pour des raisons d’économie. Les gestionnaires du Programme et les scientifiques travaillant aux deux volets ont indiqué qu’on a réduit le nombre de doubles emplois et les dépenses en menant des expériences parallèlement aux activités de recherche. Les objectifs du Programme ont été très bien communiqués et un soutien était en place pour permettre la tenue des activités planifiées. L’allocation de 5 p. 100 du TAC a permis de prolonger le financement de l’activité expérimentale.

Un petit volet de surveillance, le Programme des observateurs, était le plus fiable, mais aussi extrêmement onéreux. Par conséquent, un grand nombre de rapports sur les prises provenaient encore des pêcheurs. La présence d’observateurs à bord coûtait cher, c’est pourquoi le taux d’observation, qui devait représenter au départ 10 p. 100 de la surveillance du PARPC en 1998, avait été ramené à 2 p. 100 ou moins vers la fin du PPSSP, à mesure que le financement diminuait. Il a fallu envisager d’autres méthodes de surveillance plus rentables.

Nombre des personnes interrogées ont déclaré que les projets auraient pu être plus ciblés, au lieu de couvrir un large éventail d’expériences. De l’avis de certaines personnes interrogées, une planification plus rigoureuse la première année aurait pu donner lieu à une meilleure utilisation des ressources. Pour ce qui est de la réalisation du Programme, le choix des personnes au sein du MPO chargées de coordonner les activités du Programme avait été bien pensé et les personnes retenues ont bien assumé leurs fonctions.

Les activités ont été gérées dans les limites du budget du Programme; toutefois, rien n’a été prévu pour établir un lien entre les coûts et les réalisations. Il est cependant recommandé, dans le cadre de programmes similaires, qu’on compare les données financières du projet et l’information sur le rendement et que l’on produise des sommaires annuels afin d’avoir une idée précise de l’incidence du Programme.

Le PPSSP a-t-il été rentable par rapport à d’autres solutions comme l’absence d’intervention ou encore l’imposition d’un programme par le gouvernement sans participation de l’industrie?

D’entrée de jeu, le PPSSP a compté sur la participation de l’industrie pour mener des projets et surveiller les tâches. D’autres options, comme celle de mener à bien le Programme sans l’intervention des pêcheurs ou sans proposer à l’industrie de mener le Programme, n’ont pas été envisagées. La mise en œuvre des techniques et des méthodes aurait été extrêmement difficile sans l’engagement de l’industrie et des pêcheurs des différents secteurs.

Dans le cadre des discussions en atelier, les intervenants commerciaux ont convenu que la mise à l’essai des engins et des méthodes de pêche sélective devait porter avant tout sur les modifications apportées aux engins commerciaux existants. Ce n’est que lorsque ces engins s’avéraient incapables d’être plus sélectifs que les allocations (et le financement) devaient être utilisés pour mettre à l’essai d’autres engins et méthodes. Le Programme a recruté des spécialistes et des gestionnaires pour travailler avec les représentants provinciaux et non gouvernementaux ainsi qu’avec l’industrie pour atteindre les objectifs du Programme. Les employés du Programme et les scientifiques du MPO gèrent le nouveau programme. Des participants de l’extérieur comme les représentants provinciaux et d’ONG, les représentants de l’industrie et des scientifiques de la SFU, ont été recensés.

L’industrie, le milieu universitaire, les agents de protection des ressources naturelles, les représentants du gouvernement de la C.-B. et les gestionnaires et le personnel du MPO ont tous accepté de participer à l’exécution du PPSSP. En l’absence de programme, le gouvernement n’aurait eu d’autre choix que d’imposer la fermeture de la pêche du saumon. Les personnes interrogées ont reconnu que l’industrie devait être mise à contribution et par conséquent, qu’elle a insufflé un esprit de collaboration entre les pêcheurs et le gestionnaire du Programme. Il s’agissait donc d’une étape utile dans la conception et la réalisation des activités du Programme car elle permettait aux pêcheurs de mettre à profit leur savoir-faire dans ce qu’ils connaissaient le mieux, la capacité de leur engin, ainsi que leur expérience pour créer des engins de pêche sélective. Il s’agissait là d’un effet voulu et comme on s’y attendait, elle a accru le degré d’engagement des participants au programme. Cependant, cet engagement n’était toutefois pas le fait de la majorité des pêcheurs, puisque seul un petit échantillon de pêcheurs a pris part au Programme.

Quelles ont été les répercussions (coûts) de la modification des engins pour les pêcheurs (par secteur)?

L’information concernant cette question de l’évaluation a été principalement recueillie dans le cadre de nos enquêtes auprès des promoteurs et des titulaires de permis de pêche commerciale, autochtone et récréative. En général, bien que les pêcheurs récréatifs aient indiqué que le coût d’achat de leur engin de pêche sélective était négligeable, le coût d’achat d’équipement pour les secteurs autochtone et commercial était plus élevé.

Dans le cas des achats d’engins par les Autochtones, le financement était alloué par le Programme aux collectivités autochtones locales. Dans la flotte commerciale, le groupe de pêcheurs qui a participé aux projets de recherche et expérimentaux a obtenu un financement pour l’achat d’engins en fonction des propositions de projets qu’il a présentées pour tester la sélectivité des engins.

Nous avons également interrogé un échantillon de propriétaires de bateau de pêche à la senne, à la traîne et au filet maillant de la flotte commerciale qui ne participaient pas au projet. Dans l’ensemble, plus de la moitié des propriétaires de bateau ont indiqué ne pas avoir eu à assumer des coûts importants (supérieurs à 1 000 $) et la majorité d’entre eux ne prévoyaient pas de coûts supplémentaires dans un avenir proche.

Ainsi, en ce qui concerne la rentabilité du Programme, on a su mettre en place une approche créative commune à l’égard de la préservation du saumon coho et les coûts que les pêcheurs ont dû assumer pour acheter les engins de pêche sélective obligatoires n’étaient pas prohibitifs pour la majorité d’entre eux. Les ressources ont été allouées à chacun des volets, et ceux-ci ont été mis au point en fonction de la crise émergente. S’il est clair que les activités du PPSSP ont atteint les objectifs des volets du Programme, on n’a pas prévu d’indicateur de mesure ni de collecte de données pour établir un lien entre, d’une part, les activités menées et, d’autre part, les résultats et les effets à long terme du Programme sur la conservation. En l’absence de mesures de mise en œuvre précises et d’indicateurs de conformité à la pêche sélective pour évaluer les progrès du Programme, les ambitieux objectifs de conservation du Programme semblent incohérents par rapport aux stratégies de mise en œuvre adoptées. Le Programme proposait une solution de rechange à la fermeture de zones importantes de la pêche au saumon du Pacifique.

5.0 Conclusions

Il ressort des résultats susmentionnés que le PPSSP a été conforme aux priorités du MPO et du gouvernement et qu’il a été bien accueilli par les personnes qui représentaient des intérêts différents. La façon dont le Programme a été conçu et mené à bien révèle qu’il constitue la meilleure solution dans une situation complexe pour appuyer des pratiques de gestion et des techniques de pêche novatrices pour les pêcheurs commerciaux, autochtones et récréatifs. Le Programme est devenu l’alternative à la fermeture de secteurs importants de la pêche du saumon du Pacifique. On a observé qu’il avait été fructueux pour ce qui est de la mise en œuvre des exigences concernant les engins, les demandes d’allocation et les essais expérimentaux et globalement, qu’il avait amené l’industrie à commencer à penser en termes de sélectivité. Il a également permis dans l’ensemble de gérer et de poursuivre l’activité de pêche et d’assurer la survie de l’industrie en période de faible abondance tout en permettant des progrès dans le domaine de la recherche sur l’identification des stocks.

Selon nos résultats, le Programme avait ses limites en ce qui concerne sa conception, dans la mesure où il n’a pas tenu compte des facteurs environnementaux et d’autres facteurs complexes. Il est très difficile d’évaluer si l’on a réussi à mettre en place une industrie halieutique viable et durable, d’autant plus que l’abondance de la remonte du poisson n’est pas nécessairement liée au mode de gestion des pêches. Si l’on a observé qu’il était possible de modifier légèrement le comportement à court terme des pêcheurs participant au projet, rien ne porte à croire que la majorité des pêcheurs ont adopté les nouvelles exigences. En effet, en l’absence de normes pour la manipulation du poisson, on ne saurait s’attendre à ce que les exigences tiennent la route. Certains jugeaient préoccupant de voir que la surveillance de la conformité à la pêche sélective n’était pas adéquate et craignaient que l’absence de réglementation qui en découle ne nuise à l’incidence du Programme à long terme. On n’a pas atteint l’objectif qui consistait à élaborer des normes de pêche sélective en ce qui a trait au taux de mortalité totale des prises accessoires pour les espèces non visées et à les mettre en œuvre pour prolonger les effets du Programme au terme du financement, si ce n’est à l’échelle d’une planification temporaire applicable à la zone visée. Les objectifs n’étaient assortis d’aucun aspect qui aurait permis d’évaluer comment, par exemple, les résultats observés en matière de conservation (comme la tendance rapide d’une augmentation de l’abondance) pouvaient être attribués à l’utilisation d’engins de pêche sélective. Il aurait fallu prévoir des indicateurs et de l’information sur la mesure du rendement pour fournir les données établissant un lien entre la recherche et le travail expérimental, d’une part, et les effets à long terme du Programme, d’autre part.

En définitive, le Programme a contribué à l’élaboration d’approches de gestion et d’approches scientifiques novatrices face aux nouvelles tendances observées dans le déplacement du saumon. En ce qui concerne les résultats à long terme les plus importants, comme les expériences relatives au frai et l’élaboration de normes de pêche sélective, ainsi que le changement du comportement des pêcheurs, le Programme n’a pas mesuré les résultats.

Enseignements tirés

Choisir soigneusement les stratégies propres à favoriser les changements de comportement et de pratiques, étant donné que les changements qui sont induits par un système de rémunération risquent de disparaître quand les paiements prendront fin.
Utiliser 5 p. 100 du TAC (Total autorisé des captures) pour entreprendre l’élaboration et la mise en œuvre d’engins, de méthodes et de normes de pêche sélective de manière proactive en collaborant avec les pêcheurs. Évaluer la nécessité de demander 5 p. 100 du TAC sur une base annuelle en fonction de ses objectifs et mettre fin à cette pratique lorsque le but sera atteint.
Donner suite aux préoccupations relatives à la surveillance des systèmes en place et envisager d’autres méthodes de surveillance de façon à mettre au point des systèmes de surveillance qui fourniront des données fiables à l’appui des plans de pêche. Parmi les pratiques de surveillance des pêches qui nous ont été suggérées, mentionnons la présence d’observateurs à bord, des navires de patrouille nolisés et des survols des lieux de pêche, qui peuvent aider à déterminer le degré de conformité des flottilles en ce qui à trait à la déclaration des prises et aux exigences applicables aux engins et autres.
Améliorer les systèmes de surveillance pour mettre en évidence en temps opportun les domaines de non-conformité aux normes et pratiques de pêche sélective afin de permettre l’application des mesures d’exécution qui s’imposent.
Trouver des moyens proactifs de faire participer les pêcheurs commerciaux à l’élaboration de normes de manipulation du poisson dans le cadre des différents engins de pêche sélective.
Mettre en évidence différentes façons d’encourager la conformité aux mesures et aux normes applicables aux engins de pêche sélective.
Élaborer des indicateurs de rendement simples et clairs selon les différents volets du Programme pour évaluer en permanence les progrès réalisés.
Si l’on entreprend à l’avenir un programme de ce genre, il conviendra de prévoir des dispositions stables, des lignes directrices, des normes et des exigences claires, ainsi que des mesures incitatives beaucoup plus élevées pour que les pêcheurs respectent les nouvelles normes et exigences.
Pour encourager l’utilisation des pratiques de pêche sélective parmi les pêcheurs commerciaux, préciser à leur intention les conséquences de la non-conformité aux normes de pêche sélective. Élaborer des mécanismes de rétroaction pour donner aux pêcheurs une idée de leurs accomplissements en ce qui a trait au règlement sur la pêche sélective.
Veiller à la tenue d’évaluations en bonne et due forme pour tester la validité scientifique des expériences entreprises dans le cadre de l’entente de partage du TAC et faire fond sur ces travaux pour élaborer les normes et ajouter ces dernières aux exigences.

Liens de la barre de menu commune

Liens institutionels

Rapports

Resources

Divulgation proactive

Évaluation du Programme de pêche sélective du saumon du Pacifique

Rapport final

Table des matières

1.0 Résumé