Audit de la gestion des armes à feu : Rapport d’audit interne

Audit de la gestion des armes à feu : Rapport d’audit interne
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Projet no 2018-6B299
Décembre 2019


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Introduction

L’audit a été initié et mené conformément au Plan d’audit axé sur les risques 2018-2020 pour Pêches et Océans Canada (MPO). Cet audit a été mené par la Direction générale de l'audit interne afin d'examiner la gouvernance en matière d'armes à feu, d'inventaire d'armes à feu et la conformité du Ministère avec les règlements fédéraux sur les armes à feu.

Au sein de Pêches et Océans Canada (MPO ou le Ministère) deux secteurs sont mandatés pour utiliser des armes à feu dans l'exercice de leurs fonctions. Le secteur de Gestion des pêches et des ports (GPP ; la Direction générale de la conservation et de la protection (C et P)) utilise des armes à feu avec application de la loi (armes de poing) ou sans application de la loi (fusils de chasse et/ou de pompe). Le secteur des Sciences des écosystèmes et des océans (SEO) peut aussi servir des armes à feu sans application de la loi des armes à feu non répressives dans l'exercice de leurs fonctions. La Garde côtière canadienne (Garde côtière) est une agence spécial au sein du MPO et certains membres sont désignés comme agents de pêche C et P et ont le mandat d'utiliser à la fois des armes à feu à feu avec ou sans application de la loi.

Le Ministère doit se conformer à des lois, directives et règlements fédéraux, notamment la Loi sur les armes à feu, le Règlement sur les armes à feu des agents publics, le Règlement sur l’entreposage, l’exposition, le transport et le maniement des armes à feu par des particuliers et la Directive du Conseil du Trésor sur les marchandises contrôlées. Sous le Règlement sur les armes à feu des agents publics, les organismes du secteur public ont l'obligation de rapporter leurs armes à feu au Programme canadien des armes à feu de la Gendarmerie royale du Canada (PCAF de la GRC).

Pourquoi cet audit est-il important?

Les armes à feu sont des actifs à haut risque ayant besoin d’une gouvernance clairement défini, la responsabilisation et la surveillance; l’enregistrement précis et complet des actifs, la suivi et la production de rapport; et l’entreposage des actifs et les contrôles d'accès. Ceci est important afin de d’assurer la sécurité des employés ministériels et le public, ainsi que la réputation du Ministère. Au moment de l’audit, le Ministère détenait 1,908 armes à feu actives.

Objectif de l’audit

L’audit visait à déterminer si Pêches et Océans Canada, y compris la Garde côtière canadienne, avaient adéquatement géré leurs armes à feu afin de renforcer la sécurité publique et de prévenir la mauvaise usage.

Portée de l’audit et démarche

Cet audit a examiné les politiques relatives aux armes à feu, les procédures et les pratiques de gestion des stocks en vigueur dans les deux secteurs qui utilisent des armes à feu au sein du Ministère et la Garde Côtière. L’audit n’a pas examiné d’armes autres que des armes à feu. Voir l'annexe A pour les secteurs d’intérêt et les critères d’audit.

Les travaux d’audit ont été réalisés par les moyens suivants :

  • Des entrevues avec Ressources humaines et Services intégrés (RHSI), GPP, SEO et la Garde côtière à l'administration centrale (AC) et dans trois régions du MPO (Pacifique, Maritimes et Québec) et trois régions de la Garde côtière (l’Ouest, Centre et de l’Arctique et l’Atlantique) ;
  • L’examen des politiques d’armes à feu et des pratiques de gestion des stocks d'armes à feu de GPP, SEO et de la Garde côtière;
  • L’examen des règlements fédéraux sur les armes à feu;
  • L’analyse des données et la réconciliation de l’inventaire et fichiers de calcul d’arme à feu avec le système financier du Ministère et le PCAF de la GRC pour assurer la précision et l’exhaustivité ; et
  • Des visites de sites dans quinze (15) sites du MPO dans trois régions (Pacifique, Maritimes et Québec) et trois régions de la Garde côtière (l’Ouest, Centre et de l’Arctique et l’Atlantique) où des armes à feu et des munitions sont entreposées.

La sélection des visites sur site était basée sur les données d’inventaire des armes à feu des secteurs et la Garde côtière qui identifiaient les endroits où le pourcentage d’armes à feu était le plus élevé par rapport au stock total du Ministère. Voir l'annexe B pour les recommandations et les plans d'action de la direction.

Constatations de l’audit

Gouvernance

La responsabilité en matière de la gouvernance des armes à feu incombe au secteur de la Gestion des pêches et des ports, au secteur des Sciences des écosystèmes et des océans et la Garde côtière canadienne, sans aucun rôle de supervision central pour l'administration centrale.

L’audit visait à déterminer si le Ministère avait mis en place une gouvernance pour la gestion de ses armes à feu. L’audit a révélé que la responsabilité de la gouvernance des armes à feu incombe à GPP, SEO et la Garde côtière, qui ont chacun établit des politiques et des procédures pour la gestion de leurs inventaires respectifs d’armes à feu.

L’audit a révélé que l’Administration centrale ne joue aucun rôle central actuellement en matière de la gouvernance des armes à feu. Un tel rôle a été discuté par la création d’un poste d'administrateur national des armes à feu afin de maintenir toutes les licences ministérielles d'acquisition d'armes à feu (numéros d'identification d'agence publique) et de superviser l'acquisition, l'enregistrement, la surveillance, le suivi et le rapportage au PCAF de la GRC. Bien que les directives et normes ministérielles identifiant le rôle et les responsabilités de l'administrateur national des armes à feu aient été rédigées, elles n’ont pas encore été officiellement approuvées.

Recommandation 1 : Les sous-ministres adjoints de Ressources humaines et services intégrés, Gestion des pêches et des ports, Sciences des écosystèmes et des océans, le sous-commissaire des Opérations, Garde côtière, et la dirigeante principale des finances devraient collaborer afin d’établir un cadre ministériel pour superviser la gestion des armes à feu. Ce cadre ministériel devrait comprendre des rôles et des responsabilités clairs en matière de responsabilisation de la gestion des armes à feu.

Réponse de la direction : La direction accepte la recommandation.

Les sous-ministres adjoints de RHSI, GPP, SEO, le sous-commissaire des Opérations, Garde côtière et la dirigeante principale des finances vont collaborer avec les directeurs généraux régionaux et les commissaires adjoints afin de :

  • Examiner les politiques et procédures existantes de Pêches et Océans Canada et de la Garde côtière pertinentes à la gestion des armes à feu avec ou application de la loi pour assurer la conformité aux lois et aux règlements.
  • Établir un cadre ministériel qui définit clairement les rôles et les responsabilités de surveillance et de gestion des armes à feu avec ou sans application de la loi, et permet le partage des meilleures pratiques pour la gestion des armes à feu.

Gestion de l’inventaire

Toutes les armes à feu actives du Ministère ont été enregistrées comme l'exige la réglementation fédérale.

L’audit a examiné l’inventaire des armes à feu actives du Ministère pour les secteurs GPP et SEO ainsi que la Garde côtière et a réconcilié ces inventaires avec celui du PCAF de la GRC afin de s’assurer qu’ils ont été déclarées, tel que requis par le Règlement sur les armes à feu des agents publics et les exigences du PCAF de la GRC. L’audit a révélé que toutes les armes à feu actives du Ministère ont été déclarées au PCAF de la GRC, tel qu'exigé.

Le transfert ou la disposition des armes à feu retraitées n'est pas documenté de façon constante comme l'exigent les règlements fédéraux.

L’audit a examiné si le Ministère avait de la documentation afin de confirmer le transfert ou la disposition des armes à feu retraitées comme l'exige le Règlement sur les armes à feu des agents publics. Selon le Règlement, avant leur disposition, le Ministère doit offrir les armes à feu au contrôleur des armes à feu de la province où l'arme à feu est entreposée ou au Commissaire de la GRC pour leur disposition ou à des fins scientifiques, de recherche ou éducatives, ou à des fins de conservation telle qu’arme à feu historique. Si l'offre est refusée, l'agence de service public doit disposer de l'arme à feu en la faisant détruire et doit s'assurer qu'un rapport de chaque arme à feu dont il dispose est fourni au registraire canadien des armes à feu.

Suite à l’examen du système financier ministériel, l’audit a révélé que 120 armes à feu étaient identifiées comme retraitées. Pour environ la moitié de ces armes à feu retraitées, l’audit a révélé qu’il n’y avait pas de documents pouvant confirmer leur transfert ou leur disposition comme l'exige le Règlement. Pour les armes à feu à la retraite restantes, l’audit a trouvé des documents confirmant leur transfert ou leur disposition conformément au Règlement.

Étant donné la nature des armes à feu en tant qu'actif à haut risque et en tant d’un bien contrôlé, le Ministère devrait documenter de façon cohérente le transfert ou la disposition des armes à feu à la retraite, comme l'exige le Règlement sur les armes à feu des agents publics, afin de s'assurer que le Ministère n'assume plus la responsabilité ou d’obligation de la propriété et contrôle de ces actifs.

Recommandation 2 : Les sous-ministres adjoints de Ressources humaines et services intégrés, Gestion des pêches et des ports, Sciences des écosystèmes et des océans, le sous-commissaire des Opérations, Garde côtière et la dirigeante principale des finances devraient s’assurer que, dans le cadre ministériel (voir la Recommandation 1), devraient s’assurer qu’un processus uniforme est établi pour documenter le transfert ou la disposition des armes à feu à la retraite.

Réponse de la direction : La direction accepte la recommandation.

Le cadre ministériel établi en vertu de la Recommandation 1 prévoit l'élaboration d'un processus bien défini pour mieux documenter le transfert ou la disposition des armes à feu à la retraite.

Les systèmes et les pratiques ministérielle de gestion des inventaires pour enregistrer, faire le suivi, surveiller et faire le rapport sur les armes à feu ne sont pas cohérents et ne fournissent pas d'informations précises et complètes sur l'inventaire des armes à feu.

L’audit visait à examiner si le Ministère disposait d’un système d’informations permettant à la direction de disposer d’informations exactes, complètes et à jour pour la gestion des armes à feu. L’audit a révélé qu’il n’existait pas de point de coordination des inventaires cohérents ou centraux pour faciliter l’enregistrement, la surveillance et de faire rapport de toutes les armes à feu sectorielles et régionales, comme le recommande le PCAF de la GRC. La responsabilité des systèmes de gestion des inventaires et des pratiques d'enregistrement, de surveillance et de déclaration des inventaires d'armes à feu incombe à la GPP, au SEO et à la Garde côtière.

Pour l'enregistrement et la surveillance :

  • GPP utilise des processus d'examen annuel ou semestriel dirigés par le contrôleur régional des armes à feu (RFO) qui effectue des visites sur les lieux, des inventaires et des inspections de l'état des armes à feu. Les régions de GPP ne suivent pas tous le même processus de visite de site.
  • SEO n'a pas de pratique établie ni de processus pour surveiller et signaler l'inventaire des armes à feu.
  • Les régions de la Garde côtière effectuent des vérifications ponctuelles des inventaires à l'aide de feuilles de calcul sur une base semestrielle.

L’audit a également révélé que l’utilisation des systèmes et des pratiques de gestion des inventaires du secteur variait et n’était pas uniforme d’un secteur à l’autre et entre les bureaux régionaux. L’audit a révélé que les informations sur l’inventaire d’armes à feu dans certains secteurs et régions ne sont ni précises ni complètes. L’audit l’a confirmé lors des visites sur le terrain dans certaines régions du GPP où des armes à feu de Conservation et Protection ont été découvertes et ne figuraient pas sur la liste d’inventaire fourni aux fins d’échantillonnage et d’examen.

De nombreuses armes à feu actives des secteurs ne sont pas enregistrées dans le système financier comme l’exige la Directive ministérielle.

Tel qu’exigé par la Directive ministérielle sur la gestion des biens mobiliers, l’audit visait à examiner si les armes à feu ministérielles sont enregistrées dans le système financier. L’audit a révélé que 410 des 1,908 armes à feu active des secteurs (21%) n’étaient pas enregistrées, comme l’exige la Directive. Ces 410 armes à feu étaient enregistrées toutefois dans d'autres systèmes, bases de données et feuilles de calcul. Plus précisément, GPP (C et P) n'a pas enregistré 367 de ses armes à feu (23%), SEO n'en a pas enregistré 20 (8%) et la Garde côtière n'en a pas enregistré 23 (22%).

Une lacune dans l’enregistrement, la surveillance et l’établissement de rapports sur ces biens pourrait compromettre la capacité du Ministère de produire des informations exactes, complètes et à jour sur l‘inventaire d’armes à feu.

Recommandation 3 : Le sous-ministre adjoint des Ressources humaines et des Services intégrés, en collaboration avec les sous-ministres adjoints de Gestion des pêches et des ports, Sciences des écosystèmes et des océans, le sous-commissaire des Opérations, Garde côtière et la dirigeante principale des finances devrait s’assurer que le cadre ministériel (voir la Recommandation 1) exige que toutes les armes à feu soient enregistrée selon la Directive ministérielle et que des activités régulières de réconciliation et de vérification sont menées pour assurer l'exactitude et l'exhaustivité de l'inventaire des armes à feu à l'échelle du Ministère.

Réponse de la direction : La direction accepte la recommandation.

Le cadre ministériel établi en vertu de la Recommandation 1 assurera :

  • l’enregistrement de toutes les armes à feu dans le système financier du Ministère, conformément aux lois et politiques applicables; et
  • la réconciliation et la vérification régulière de toutes les armes à feu afin de fournir à la direction des informations précises, complètes et opportunes pour gérer les armes à feu à l'échelle du Ministère.

Conformité aux règlements fédéraux sur les armes à feu

En général, les secteurs respectent les règlements fédéraux sur les armes à feu pour l’entreposage sécuritaire des armes à feu et des munitions.

L’audit visait à examiner si le Ministère respectait la réglementation fédérale en matière de l’entreposage sécuritaire de ses armes à feu et de ses munitions. Durant des visites de sites à certains bureaux régionaux du GPP et SEO et de certains navires de la Garde côtière, l’audit a révélé un respect général des exigences relatives à l’entreposage des armes à feu et des munitions exigées par le Règlement sur les armes à feu des agents publics et du Règlement sur le stockage, la présentation, le transport et le maniement des armes à feu par des particuliers.

Certaines opportunités ont été observées lors des visites sur site afin de renforcer la sécurité de l'entreposage, notamment: verrous de déclencheur d'arme à feu manquants (deux cas pour C et P, un cas pour la Garde côtière et un cas pour SEO); Carabines et fusils de chasse de SEO entreposés dans un coffre-fort de C et P situé dans un bureau régional de GPP; et les fusils et carabines de SEO n’étant pas entretenus dans une région.

Les pratiques de contrôle d’accès dans le Ministère peuvent être améliorées.

L’audit visait à examiner si le Ministère limitait l’accès aux armes à feu et aux munitions afin d’empêcher la mauvaise usage. L’audit a révélé que, lors des visites sur site à certains bureaux et navires de la Garde côtière où des armes à feu et des munitions étaient entreposées, l’accès aux armes à feu et aux munitions était limité au commandant sur place et au commandant du navire. L'utilisation de journaux de bord pour enregistrer l'accès aux armes à feu et aux munitions a été observée dans ces bureaux et ces navires.

L’audit a révélé que, lors des visites sur sites à certains bureaux régionaux de GPP, l'accès aux armes à feu et aux munitions dans les chambres d’entreposages était réservé aux agents de C et P grâce aux cartes d'accès, aux codes d'alarme et de laissez-passer et aux combinaisons sur les coffres forts. Toutefois, à l’exception de trois bureaux régionaux de GPP, il a été observé dans la plupart des bureaux régionaux visités que les agents de C et P pouvaient entrer seuls dans les entrepôts et accéder aux armes à feu et aux munitions sans faire le suivi sur leur utilisation. Aux bureaux d’administration centrale régionale à Vancouver, Moncton et St. John's (Terre-Neuve-et-Labrador), de bonnes pratiques de contrôle d'accès ont été observées où les officiers de C et P sont escortés par l'agent régional des armes à feu jusqu'à l’endroit de l’entreposage. De plus, les armes à feu et la quantité de munitions signées par l'agent C et P sont consignées dans un journal de bord.

Lors des visites à certains bureaux se SEO, l'utilisation de journaux de bord dans deux des cinq bureaux a été observée. Des visites à deux bureaux régionaux de SEO ont également révélé que des opérations sur le terrain dans lesquelles l'utilisation d'armes à feu peut être nécessaire à la légitime défense contre la faune est sous-traitée à des tiers partis qui utilisent leurs propres armes à feu et armes à feu du SEO.

Recommandation 4 : Les sous-ministres adjoints de la Gestion des pêches et des ports et de Sciences des écosystèmes et des océans devraient évaluer leurs pratiques respectives de contrôle de l'accès aux armes à feu et aux munitions et mettre en place un mécanisme de suivi de l'utilisation des armes à feu et des munitions.

Réponse de la direction : La direction accepte la recommandation.

Dans le contexte du cadre ministériel établi en vertu de la Recommandation 1, les sous-ministres adjoints de GPP et de SEO, en collaboration avec les directeurs généraux régionaux examineront les pratiques de contrôles d’accès aux armes à feu, incluant l’entreposage des armes à feu et les munitions.

Conclusion

L’audit a révélé que le Ministère avait établi des éléments de pratiques de gouvernance et de gestion des inventaires et s'était conformé aux règlements fédéraux sur les armes à feu afin d'améliorer la sécurité publique et de prévenir la mauvaise usage. Des domaines à améliorer ont également été trouvés en ce qui concerne la gestion des armes à feu, en particulier les pratiques de gestion des inventaires d’actifs et le contrôle de l’accès aux armes à feu.

Énoncé de conformité

Le présent audit a été effectué conformément aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de la vérification interne, comme en font foi les résultats du Programme d’assurance et d’amélioration de la qualité de la Direction générale de l’audit interne de Pêches et Océans Canada.

Approbations

Le rapport d’audit interne « audit de la gestion des armes à feu » a été approuvé par le sous-ministre à la réunion du Comité ministériel d’audit (CMA) le 4 décembre 2019, sous réserve des modifications. Le rapport révisé a par la suite été approuvé par les membres externes du CMA par la distribution de Secrétariat le 20 janvier 2020.

Annexe A : Secteurs d’intérêt et critères d’audit

Les critères d’audit ont été établis au moyen des sources suivantes :

  • Loi sur les armes à feu
  • Règlement sur les armes à feu des agents publics
  • Règlement sur l'entreposage, l'exposition, le transport et le maniement des armes à feu par des particuliers
  • Directive du Secrétariat du Conseil du Trésor sur les marchandises contrôlées
  • Directive sur la gestion des biens mobiliers de Pêches et Océans Canada
Secteur d’intérêt 1 – Gouvernance Critère satisfait
Critère 1.1 : Des organismes de supervision efficaces existent pour gérer l'utilisation globale des armes à feu et ont clairement défini les mandats, y compris les rôles relatifs à la gouvernance, à la gestion des risques et aux contrôles internes. Partiellement satisfait
Critère 1.3 : Les rôles et les responsabilités sont définis, cohérents, documentés et communiqués. Partiellement satisfait
Critère 1.3 : Les rôles et les responsabilités sont définis, cohérents, documentés et communiqués. Partiellement satisfait
Secteur d’intérêt 2 – Gestion de l’inventaire
Critère 2.1 : Un système d'information est en place et fournit à la direction des informations précises, complètes et à jour pour gérer les armes à feu. Pas satisfait
Critère 2.2 : Les rapports d'inventaire sont envoyés au Programme canadien des armes à feu, tel que requis. Partiellement satisfait
Secteur d’intérêt 3 – Conformité aux règlements fédéraux sur les armes à feu
Critère 3.1 : La direction surveille si les activités des armes à feu sont conformes aux lois, règlements, politiques, directives et procédures internes et externes. Partiellement satisfait
Critère 3.2 : Les armes à feu et les munitions sont correctement protégées conformément aux lois, aux règlements et aux politiques du ministère. Partiellement satisfait
Critère 3.3 : Les actifs et les registres sont vérifiés périodiquement. Partiellement satisfait

Annexe B : Recommandations et plans d’action de gestion

Recommandations Plan d’action de gestion
Recommandation 1 : Les sous-ministres adjoints de Ressources humaines et services intégrés, Gestion des pêches et des ports, Sciences des écosystèmes et des océans, le sous-commissaire des Opérations, Garde côtière, et la dirigeante principale des finances devraient collaborer afin d’établir un cadre ministériel pour superviser la gestion des armes à feu. Ce cadre ministériel devrait comprendre des rôles et des responsabilités clairs en matière de responsabilisation de la gestion des armes à feu. La direction accepte la recommandation.

Les sous-ministres adjoints de RHSI, GPP, SEO, le sous-commissaire des Opérations, Garde côtière et la dirigeante principale des finances vont collaborer avec les directeurs généraux régionaux et les commissaires adjoints afin de :
  • Examiner les politiques et procédures existantes de Pêches et Océans Canada et de la Garde côtière pertinentes à la gestion des armes à feu avec ou application de la loi pour assurer la conformité aux lois et aux règlements.
  • Établir un cadre ministériel qui définit clairement les rôles et les responsabilités de surveillance et de gestion des armes à feu avec ou sans application de la loi, et permet le partage des meilleures pratiques pour la gestion des armes à feu.
Date cible : 31 mai, 2020
Recommandation 2 : Les sous-ministres adjoints de Ressources humaines et services intégrés, Gestion des pêches et des ports, Sciences des écosystèmes et des océans, le sous-commissaire des Opérations, Garde côtière et la dirigeante principale des finances devraient s’assurer que, dans le cadre ministériel (voir la Recommandation 1), devraient s’assurer qu’un processus uniforme est établi pour documenter le transfert ou la disposition des armes à feu à la retraite. La direction accepte la recommandation.

Le cadre ministériel établi en vertu de la Recommandation 1 prévoit l'élaboration d'un processus bien défini pour mieux documenter le transfert ou l'élimination des armes à feu à la retraite.

Date cible : 30 août, 2020
Recommandation 3 : Le sous-ministre adjoint des Ressources humaines et des Services intégrés, en collaboration avec les sous-ministres adjoints de Gestion des pêches et des ports, Sciences des écosystèmes et des océans, le sous-commissaire des Opérations, Garde côtière et la dirigeante principale des finances devrait s’assurer que le cadre ministériel (voir la Recommandation 1) exige que toutes les armes à feu soient enregistrée selon la Directive ministérielle et que des activités régulières de réconciliation et de vérification sont menées pour assurer l'exactitude et l'exhaustivité de l'inventaire des armes à feu à l'échelle du Ministère. La direction accepte la recommandation.

Le cadre ministériel établi en vertu de la Recommandation 1 assurera :
  • l’enregistrement de toutes les armes à feu dans le système financier du Ministère, conformément aux lois et politiques applicables ; et
  • la réconciliation et la vérification régulière de toutes les armes à feu afin de fournir à la direction des informations précises, complètes et opportunes pour gérer les armes à feu à l'échelle du Ministère.
Date cible : 31 mai, 2020
Recommandation 4 : Les sous-ministres adjoints de la Gestion des pêches et des ports et de Sciences des écosystèmes et des océans devraient évaluer leurs pratiques respectives de contrôle de l'accès aux armes à feu et aux munitions et mettre en place un mécanisme de suivi de l'utilisation des armes à feu et des munitions. La direction accepte la recommandation.

Dans le contexte du cadre ministériel établi en vertu de la Recommandation 1, les sous-ministres adjoints de GPP et de SEO, en collaboration avec les directeurs généraux régionaux examineront les pratiques de contrôles d’accès aux armes à feu, incluant l’entreposage des armes à feu et les munitions.

Date cible : 31 mai, 2020