RAPPORT DE VÉRIFICATION INTERNE

Rapport de vérification interne

Vérification de la gestion des océans

Projet 2015-6B275
Date : le 11 mars 2016


TABLE DES MATIÈRES



1.0 RÉSUMÉ

La Loi sur les océans offre un cadre pour la gestion des océans du Canada. La Loi attribue un rôle de premier plan au ministre des Pêches et des Océans du Canada pour le développement durable des océans du pays. Afin de soutenir la mise en œuvre de la Loi sur les océans, le ministre des Pêches et des Océans a dirigé et favorisé l'élaboration de la Stratégie sur les océans du Canada aux fins de gestion des écosystèmes estuariens, côtiers et marins dans les eaux qui appartiennent au Canada ou sur lesquelles le droit international reconnaît à celui-ci des droits souverains. Le programme de gestion des océans est responsable de la mise en œuvre de la Stratégie.

Cette mission d'assurance a été approuvée dans le cadre du Plan de vérification pluriannuel axé sur les risques de 2015-2016 à 2017-2018. La vérification avait pour objet de confirmer que des mesures de contrôle relatives à la gouvernance, à la gestion de l'information et à la mesure du rendement étaient en place pour la mise en œuvre des exigences de prestation du programme de gestion des océans.

Compte tenu des travaux de vérification effectués, on a noté des lacunes dans les domaines suivants : gouvernance et orientation stratégique; surveillance; rôles, responsabilités et obligations de rendre compte; ressources (financières et humaines); subventions et contributions; plans pour atteindre l'objectif de protection des zones marines et côtières. Recommandations concernant des améliorations :

  • préciser le rôle de Pêches et Océans Canada quant à la gestion intégrée des océans (surtout en ce qui concerne les zones étendues de gestion des océans);
  • mettre à jour la Stratégie sur les océans du Canada et le Cadre stratégique et opérationnel pour la gestion intégrée des environnements estuariens, côtiers et marins au Canada afin d'offrir une orientation stratégique pour le programme de gestion des océans;
  • rétablir les comités interministériels sur les océans en mettant à jour leur cadre de référence et en renforçant la collaboration entre les ministères fédéraux afin de répondre aux priorités du gouvernement;
  • préparer pour le Comité de surveillance de la gestion des océans un cadre de référence qui définit l'objectif du comité, les rôles et les responsabilités, ainsi que les processus pour l'exécution de ses fonctions;
  • définir clairement les rôles, les responsabilités et les obligations de rendre compte pour les activités de gestion des océans intersectorielles;
  • effectuer un examen de l'affectation des ressources (financières et humaines) afin de s'assurer que les ressources sont dirigées (en termes d’activité et d'emplacement) à l'endroit où elles sont nécessaires et que la combinaison des compétences et de l'expertise (catégories professionnelles) permet de satisfaire aux exigences du programme;
  • élaborer un ensemble de modalités et conditions pour un programme de paiements de transfert du programme de gestion des océans et demander au Conseil du Trésor une autorisation particulière de conclure des ententes de subventions et de contributions;
  • préparer pour le Ministère un plan qui décrit les étapes nécessaires pour atteindre la partie de l'objectif de conservation des zones marines et côtières du gouvernement du Canada dont le MPO est responsable.

Réponse de la direction

La direction a approuvé les conclusions de la vérification, a accepté les recommandations exposées dans le présent rapport et a élaboré un plan d'action de gestion visant à leur donner suite. Le plan a été intégré au présent rapport.

Approbations

Le rapport de vérification interne « Vérification de la gestion des océans » a été présenté au comité ministériel de vérification le 11 mars 2016. La rapport a été recommandé pour approbation par le comité ministériel de vérification et approuvé par le sous-ministre.

2.0 CONTEXTE

Depuis son entrée en vigueur le 31 janvier 1997, la Loi sur les océans propose un cadre pour les initiatives de gestion des océans actuelles et à venir. La Partie II de la Loi accorde un rôle de premier plan au ministre de Pêches et Océans Canada pour le développement durable des océans du Canada. La Loi stipule également que le ministre, en collaboration avec d'autres, doit diriger et faciliter l'élaboration et la mise en œuvre d'une stratégie nationale pour la gestion des écosystèmes estuariens, côtiers et marins dans les eaux qui appartiennent au Canada ou sur lesquelles le Canada exerce son droit souverain en vertu des lois internationales. À cette fin, la Stratégie sur les océans du Canada a été adoptée en 2002.

Le programme de gestion des océans (auparavant appelé « programme de gestion intégrée des océans ») a pour objectif de mettre en œuvre la Stratégie sur les océans du Canada. Le financement nécessaire à la réalisation de ce mandat était assuré par le Plan d'action pour les océans (phase 1) (2005-2006 à 2006-2007) et par l'initiative Santé des océans (2007-2008 à 2012-2013).

En mai 2014, le Plan national de conservation (PNC) a été mis sur pied pour favoriser la coordination des efforts de conservation dans l'ensemble du pays. Pêches et Océans Canada est à la tête des activités de conservation marine et recevra 31,5 millions de dollars sur cinq ans, en plus d'un financement continu de 3,9 millions de dollars.

Le programme de gestion des océans soutient également la mise en œuvre du système de sécurité de classe mondiale pour les navires-citernes (SSCMNC) par la détermination, la collecte et l'analyse de données socioéconomiques, culturelles et écologiques qui permettront d'établir les vulnérabilités locales et les conditions environnementales des quatre zones désignées de circulation sécuritaire des navires-citernes, en vue d'évaluer les risques et de planifier les interventions. Pêches et Océans Canada recevra un financement annuel d'environ 3,6 millions de dollars sur trois ans (2014-2017) pour l'exécution de ce mandat.

Le programme de gestion des océans adopte une approche intégrée et fondée sur des données probantes pour gérer les questions relatives aux océans et collaborer avec les autres ministères fédéraux, les autres ordres de gouvernement, les groupes autochtones, et d'autres intervenants. Le programme a principalement pour objectif de « garantir aux Canadiens d’aujourd’hui et de demain la jouissance d’océans sains, sûrs et prospères ». Note de bas de page 1.

Depuis sa mise en œuvre au cours des années 1990, le programme de gestion des océans a connu de nombreuses réorganisations ministérielles :

  • De 1998 à 2009, le programme relevait du Secteur des océans.
  • De 2009 à juin 2011, le programme relevait du Secteur des océans et des sciences.
  • De 2011 à 2013, le volet opérationnel du programme a été placé sous l'égide du Secteur de la gestion des écosystèmes et des pêches, alors que le volet des politiques relevait de l'ancien Secteur des politiques relatives aux programmes.
  • À présent, le Secteur de la gestion des écosystèmes et des pêches est l'unique responsable de l'administration du programme de gestion des océans.

La prestation du programme de gestion des océans dans les régions est assurée par un directeur de la gestion des écosystèmes, alors que l'Administration centrale nationale est chargée d'établir les politiques et de donner des directives.

Le sous-ministre adjoint principal, Gestion des écosystèmes et des pêches est le principal client de la présente vérification; cependant, les vérificateurs ont tenu compte des relations et de la collaboration avec d'autres secteurs du Ministère, notamment Sciences des écosystèmes et des océans et le Secteur des politiques stratégiques.

3.0 OBJECTIF DE LA VÉRIFICATION

L'objectif de cette vérification était de confirmer que des mesures de contrôle relatives à la gouvernance, à la gestion de l'information et à la mesure du rendement étaient en place pour la mise en œuvre des exigences de prestation du programme de gestion des océans.

4.0 PORTÉE DE LA VÉRIFICATION

Selon les résultats de l'évaluation des risques effectuée à l'étape de planification de la mission, l'équipe de vérification a cerné les éléments d'enquête suivants à inclure dans la portée de la vérification :

  • Gouvernance et orientation stratégique;
  • Prestation de programme;
  • Gestion de l'information et technologie de l'information;
  • Mesure du rendement et production de rapports.

La vérification portait sur la période allant du 1er avril 2012 au 31 mars 2015, de même que le processus de planification de l'exercice 2015-2016.

Les activités de vérification se sont déroulées dans les bureaux de l'Administration centrale nationale et dans ceux des régions des Maritimes, du Pacifique et de Terre-Neuve-et-Labrador. D'autres entrevues ont eu lieu par téléphone dans les régions où l'équipe de vérification ne s'est pas rendue dans le cadre de ses fonctions.

5.0 APPROCHE DE LA VÉRIFICATION

L'équipe de vérification a exécuté son mandat conformément à la Politique sur la vérification interne et aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada du Conseil du Trésor. Diverses techniques ont été employées dans le cadre de cette vérification, dont une évaluation des risques de l'entité vérifiée, des entrevues, des examens et des analyses de la documentation et de l'information.

6.0 RÉSULTATS DE LA VÉRIFICATION

La présente section énonce les observations et les recommandations qui proviennent de la vérification effectuée. Bien que la vérification ait été menée selon les éléments d'enquête et les critères de vérification définis pendant la phase de planification, la structure de ce rapport respecte les principaux thèmes suivants :

  • 6.1 Gouvernance et orientation stratégique :
  • 6.2 Ressources
  • 6.3 Administration des subventions et des contributions
  • 6.4 Protection des zones marines et côtières

Ces thèmes proviennent des résultats des activités de vérification effectuées au sujet aux éléments d'enquête indiqués à la section 4.0 – Portée de la vérification du présent rapport.

Pour les conclusions par critère de vérification pour chaque élément d'enquête, veuillez consulter l'annexe A.

Selon la vérification effectuée et notre jugement professionnel, le risque associé à chaque observation a été noté à l'aide d'une échelle à trois points. Le classement des risques (élevé, modéré, faible) est fonction du niveau d'exposition au risque potentiel qui pourrait avoir, selon nous, des répercussions sur la réalisation des objectifs de Pêches et Océans Canada, et indique la priorité que la direction devrait accorder aux recommandations qui relèvent de cette observation. Les critères suivants ont servi à déterminer le niveau d'exposition au risque :

Définitions des risques
Élevé Il n'y a pas de contrôles en place ou ils sont inadéquats.
La conformité aux lois et aux règlements est insuffisante.
On a cerné des enjeux importants qui pourraient avoir des effets négatifs sur la réalisation des objectifs du programme et des activités.
Modéré Il y a des contrôles en place, mais ils ne sont pas suffisamment respectés.
Il existe un manque de conformité avec les politiques des organismes centraux et des ministères, et avec les procédures établies.
On a cerné certains enjeux qui pourraient avoir des effets négatifs sur l'efficience et l'efficacité des activités.
Faible Il y a des contrôles en place, mais le niveau de conformité varie.
La conformité aux politiques des organismes centraux et des ministères, et aux procédures établies varie.
Les enjeux relevés sont moins importants, mais il existe des possibilités qui pourraient améliorer les activités.

6.1 Gouvernance et orientation stratégique

L'atteinte des objectifs liés à la gouvernance est soutenue par l'ensemble des processus et des contrôles de gestion en place pour établir l'orientation stratégique, les plans opérationnels, les objectifs et les priorités, et pour donner des indications claires sur la façon dont les ressources doivent être attribuées pour réaliser ces plans.

Observations 6.1.1
Observations
Élevé 6.1.1 Orientation stratégique
Le programme de gestion des océans a évolué au fil du temps et les priorités sont passées de l'établissement et de la gestion des zones étendues de gestion des océans (ZEGO) à l'établissement de biorégions (de la gestion intégrée des océans (GIO) aux aires marines protégées (AMP) et réseaux d'AMP). Cela a donné lieu à une certaine confusion et de l'incertitude en ce qui concerne le programme de gestion des océans.

La Loi sur les océans et la Stratégie sur les océans du Canada définissent le besoin du Canada de conserver et de protéger les environnements océaniques, les écosystèmes et les ressources par l'intermédiaire d'une gestion intégrée afin d'assurer une prospérité économique et une durabilité environnementale. Le programme de gestion des océans de Pêches et Océans Canada est principalement responsable de surveiller et de mettre en œuvre les exigences de ces documents.

Un des éléments essentiels de la Loi sur les océans et de la Stratégie sur les océans du Canada est la gestion intégrée, qui est conçue pour rassembler divers utilisateurs des océans, comme les provinces, les territoires et les groupes autochtones afin qu'ils adoptent une seule approche de gestion intégrée des océans du Canada.

Pour faire progresser la gestion intégrée des océans, le Ministère a dirigé et favorisé l'établissement de cinq ZEGO. Pour chaque ZEGO, les partenaires et les intervenants ont collaboré à l'élaboration d'un plan stratégique à long terme pour la gestion durable des ressources à l'intérieur de leurs frontières. Pour chaque ZEGO, des structures de gouvernance ont été établies et des plans de gestion intégrée ont été élaborés ou sont en cours d'élaboration.

En 2011-2012, le Ministère a décidé de réduire progressivement les ZEGO. Même si aucune interprétation définitive du terme « réduction progressive » n'a été offerte; le but était de mettre en œuvre les priorités et les tendances indiquées dans les plans de gestion intégrée des ZEGO. Il n'y aurait plus de collaboration à grande échelle avec de nombreux intervenants ou partenaires concernés par le processus d'établissement des ZEGO. Il existe peu de documents et de communications à propos de ce changement d'orientation pour les ZEGO ou des répercussions qu'il aurait sur les aspects relatifs à la gestion intégrée des océans du programme de gestion des océans. C'est là une source d'incertitude pour le personnel du programme, étant donné qu'une priorité moindre est accordée aux ZEGO et à la gestion intégrée des océans. En outre, des attentes ont été suscitées relativement à la gestion concertée des océans.

Cependant, la nécessité d'une gestion concertée des océans a été réaffirmée en novembre 2015 dans la lettre de mandat du premier ministreNote de bas de page 2 au ministre des Pêches, des océans et de la Garde côtière canadienne dans laquelle ce dernier a été invité à « Travailler de concert avec les provinces, les territoires, les nations autochtones et d’autres intervenants pour assurer une meilleure gestion commune de nos trois océans ».

Avec le changement d'orientation concernant la prestation du programme, la Stratégie sur les océans du Canada est devenue désuète tout comme le Cadre stratégique et opérationnel pour la gestion intégrée des environnements estuariens, côtiers et marins au Canada. C'est le bon moment de mettre à jour ces documents afin qu'ils indiquent clairement l'orientation du Ministère pour les activités de gestion des océans.

Observations 6.1.2
Observations
Modéré 6.1.2 Surveillance
Des mécanismes de surveillance sont en place en ce qui concerne les activités de gestion des océans; cependant, il y a des points à améliorer à la fois à l'interne et à l'externe du Ministère.

La surveillance permet à la direction d'assurer un contrôle sur des activités telles que la détermination de l'orientation stratégique, l'affectation des ressources qui conviennent, l'analyse des activités liées à l'exposition aux risques et la détermination des contre-mesures nécessaires.

La Stratégie sur les océans du Canada propose que le gouvernement fédéral élabore, soutienne et encourage les activités visant à établir des mécanismes de gouvernance institutionnelle afin d'améliorer et de coordonner la gestion concertée des océans à l'échelle du gouvernement fédéral et avec d'autres ordres de gouvernement au moyen de mécanismes nouveaux et existants, tels que les comités, les conseils de gestion des ressources et le partage de l'information.

Un modèle de gouvernance a été établi en 2005-2006 afin de coordonner et de mettre en œuvre toutes les activités concernant les océans. Le modèle comprend des comités interministériels du gouvernement fédéral, et des comités fédéraux/provinciaux/territoriaux et régionaux. Ces comités comprennent :

  • le Comité interministériel des sous-ministres sur les océans (CISMO), qui se concentre sur la progression du Plan d’action pour les océans du Canada au moyen de la coordination et de l'intégration des politiques, activités et programmes fédéraux à l'appui des quatre domaines principaux du Plan d'action pour les océans;
  • le Comité interministériel des sous-ministres adjoints sur les océans (CISMAO), qui est un sous-comité du CISMO et qui offre une tribune aux fins de collaboration et de concertation sur la mise en œuvre du Plan d'action pour les océans du Canada, y compris l'initiative Santé des océans et, de façon plus générale, la mise en œuvre du programme du gouvernement du Canada concernant les océans du Canada;
  • le Comité interministériel des directeurs généraux sur les océans (CIDGO), qui est un sous-comité du CISMAO et qui offre une tribune aux fins de collaboration et de concertation sur la mise en œuvre du Plan d'action pour les océans du Canada, y compris l'initiative Santé des océans et, de façon plus générale, la mise en œuvre du programme du gouvernement du Canada concernant les océans du Canada.

Ces comités ont été mis sur pied non seulement pour établir un moyen de collaboration entre les partenaires du gouvernement fédéral, mais aussi pour offrir un certain niveau de surveillance des activités liées aux océans, comme en témoigne leur cadre de référence. Ces comités n'ont pas réussi à s'acquitter de leurs fonctions de coordination de gestion concertée des océans :

  • La dernière réunion du CISMO remonte à l'année 2008.
  • La dernière réunion du CISMAO s'est tenue le 18 juin 2013.
  • La dernière réunion du CIDGO remonte à septembre 2013.

La vérification a révélé que le cadre de référence de ces comités est désuet, étant donné que leur mandat ne reflète plus les priorités actuelles du gouvernement, tout comme le PNC et le SSCMNC ne reflètent pas l'orientation récente du gouvernement (figurant dans les lettres de mandat des ministres) visant à une collaboration plus étroite avec les partenaires et les intervenants :

  • « Travailler avec la ministre de l’Environnement et du Changement climatique en vue d’accroître la proportion de zones marines et côtières protégées – à 5 % d’ici 2017 et à 10 % d’ici 2020 – grâce à de nouveaux investissements en matière de science et de consultation des collectivités. »
  • « Travailler de concert avec les provinces, les territoires, les nations autochtones et d’autres intervenants pour assurer une meilleure gestion commune de nos trois océans. »

La surveillance de ces priorités pourrait être améliorée par le renouvellement du mandat des comités interministériels.

À l'interne, lorsque la responsabilité relative au programme de gestion des océans est passée de la Direction de la gestion des écosystèmes à la Direction générale des océans et des politiques sur les pêches, un nouveau comité, le Comité de surveillance de la gestion des océans (CSGO) a été mis sur pied.

Le CSGO est présidé par le directeur général, Politique sur les pêches et les océans et comprend le directeur de la gestion des océans de l'ACN et les directeurs régionaux de gestion des écosystèmes. Le cadre de référence décrivant la gouvernance du Comité et ses rôles et responsabilités n'ont pas été préparés. Même si la mise sur pied de ce comité est appuyée par les membres, on pourrait apporter un certain nombre d'améliorations, par exemple le fait de fournir des ordres du jour des réunions et d'autres documents en temps opportun. En outre, le Comité pourrait offrir un leadership, une orientation et des conseils pour la planification et la mise en œuvre du programme de gestion des océans. Le CSGO pourrait également examiner les documents de planification et de production de rapports cycliques (plans d'activités, rapport ministériel sur les priorités, etc.) et formuler des commentaires à leur sujet. Le cadre de référence pourrait décrire ces responsabilités du CSGO.

Observations 6.1.3
Observations
Modéré 6.1.3 Rôles, responsabilités et obligations de rendre compte
Avec le nombre de réorganisations à l'ACN et les priorités changeantes depuis l'établissement du programme de gestion des océans, les rôles, les responsabilités et les obligations de rendre compte du Ministère ont évolué et ne sont pas clairement définis ou compris.

La délimitation claire des rôles, responsabilités et obligations de rendre compte appuie une coordination efficace entre toutes les parties de l'organisation, et fait en sorte que tous les intervenants soient conscients de leurs responsabilités et les respectent.

La multitude de changements organisationnels au programme de gestion des océans, ainsi que les priorités changeantes et floues, ont contribué à l'absence de rôles, responsabilités et obligations de rendre compte clairement définis.

Les rôles, les responsabilités et les obligations de rendre compte des divers secteurs de Pêches et Océans Canada en ce qui a trait aux océans ne sont pas toujours bien définis. Par exemple, le programme de gestion des océans dépend de secteurs tels que Sciences des écosystèmes et des océans, Politiques stratégiques et Gestion des écosystèmes et des pêches (p. ex., la Direction de la gestion des ressources et la Direction de la conservation et de la protection) pour fournir les services liés aux océans.

Les arrangements relatifs aux services requis d'autres secteurs sont souvent conclus de façon informelle, ce qui peut entraîner des attentes et des résultats nébuleux. Toutefois, on fait appel à de bonnes pratiques pour les activités de gestion des océans intersectorielles. Par exemple, la direction de la conservation et de la protection de certaines régions définies clairement les activités de surveillance et de mise en application visant les aires marines protégées qui seront réalisées et la façon dont les résultats seront communiqués.

L'absence de rôles, responsabilités et obligations de rendre compte clairement consignés est source de préoccupation quant à ce que les personnes et les secteurs doivent faire en ce qui a trait à la gestion des océans et pourrait se traduire par la non-exécution d'activités de programme essentielles. Définis clairement, les rôles, les responsabilités et l'obligation de rendre compte sur les activités de gestion des océans peuvent atténuer le risque que les activités clés ne soient effectuées.

Recommandation et plan d'action
Recommandation Plan d'action de gestion
R 1 Il est recommandé que le sous-ministre adjoint principal de Gestion des écosystèmes et des pêches :
  • Le mandat à l'égard de la gestion intégrée des océans (GIO) est présenté dans la Loi sur les océans et constitue l’approche adoptée par le gouvernement du Canada en matière de gestion des océans. Cette approche requiert du ministre des Pêches et des Océans qu’il facilite la prise de décisions concertées des organismes de réglementation quant à la façon dont le développement durable des ressources marines du Canada doit être mis en œuvre.
  • La Loi sur les océans de 1997 appelait l’élaboration de plans destinés à favoriser la gestion intégrée des zones marines et côtières. Des plans stratégiques de gestion intégrée et écosystémique de haut niveau ont été élaborés avec les provinces, les territoires, les peuples autochtones et d’autres intervenants, pour cinq zones étendues de gestion des océans. Ces plans déterminent les priorités d’action. Le financement n’était pas assuré pour la mise en œuvre de ces plans, mais il était assuré en revanche pour soutenir le programme de conservation des milieux marins, reconnu comme une priorité dans certains plans. Le ministère des Pêches et des Océans (MPO) et ses partenaires poursuivent ainsi cette mise en œuvre dans le cadre des ressources existantes.
1.1
précise le rôle de Pêches et Océans Canada quant à la gestion intégrée des océans (surtout en ce qui concerne les zones étendues de gestion des océans);
1.1

Le Programme de gestion des océans poursuivra, conjointement avec les régions, l’exercice d’établissement des priorités en tenant compte de ces plans, afin de s’assurer que les ressources dont il n’a pas besoin pour répondre aux priorités actuelles du gouvernement sont réorientées pour soutenir ces activités prioritaires de GIO. Cet exercice d’établissement des priorités sera réalisé en fonction des biorégions plutôt que des zones étendues de gestion des océans. Le Canada compte douze biorégions océaniques. Celles-ci ont été circonscrites par le biais d’un processus scientifique et serviront de zones de planification marine à l’avenir. Certaines de ces biorégions recoupent les cinq zones de gestion étendue des océans.

Le gouvernement du Canada s’est engagé à « travailler de concert avec les provinces, les territoires, les nations autochtones et d’autres intervenants pour assurer une meilleure gestion commune de nos trois océans ». La cogestion est en phase avec la gestion intégrée des océans telle qu’elle est décrite par la Loi sur les océans. Le Ministère entend élaborer des stratégies et formuler des options, en collaboration avec d’autres partenaires fédéraux et en consultation avec les provinces, les territoires, les peuples autochtones et d’autres intervenants, quant à la manière dont le gouvernement peut respecter cet engagement.

Les mesures proposées permettront d’affirmer la volonté du gouvernement en matière de gestion intégrée des océans, de fournir une orientation stratégique au programme, et de spécifier les rôles et les responsabilités du personnel liés à la gestion intégrée des océans.

1.2
mette à jour la Stratégie sur les océans du Canada et le Cadre stratégique et opérationnel pour la gestion intégrée des environnements estuariens, côtiers et marins au Canada pour donner une orientation stratégique pour le programme de gestion des océans;
1.2
La Stratégie sur les océans du Canada a défini l’orientation stratégique de la gestion des océans en 2002. Celle-ci est fondée sur les principes du développement durable, de la gestion intégrée et de l’approche de précaution. De nombreuses instances, à commencer par les États-Unis et le Royaume-Uni, ont mis à jour leur cadre de gestion des océans au cours des dernières années pour faire face à la pression croissante que subissent les aires marines toujours plus fréquentées. L’orientation stratégique générale en matière de gestion intégrée des océans sera étroitement liée à ligne directrice pour la cogestion qui sera définie pour répondre à la recommandation 1. La Stratégie sur les océans du Canada, de même que les politiques et les cadres opérationnels, seront également renouvelés dans le cadre de ce processus.
1.3
rétablisse les comités interministériels sur les océans en mettant à jour leur cadre de référence et en renforçant la collaboration entre les ministères fédéraux afin de répondre aux priorités du gouvernement;
1.3
Le Programme de gestion des océans rétablira les comités interministériels sur les océans (CIO), ce qui suppose de redéfinir la portée et l'objectif de ces comités, comme partie intégrante du travail à réaliser pour respecter l’engagement du gouvernement de mieux gérer nos océans. Ces comités offriront une tribune fédérale pour la tenue de discussions relatives à cet engagement, ainsi qu’à l’engagement de faire passer la superficie des zones marines et côtières protégées de 1 % à 5 % d’ici 2017, puis à 10 % d’ici 2020.
1.4
prépare le cadre de référence pour le Comité de surveillance de la gestion des océans qui définit l'objectif du comité, ses rôles et responsabilités, et les processus pour l'exécution de ses fonctions;
1.4
Le Comité de surveillance de la gestion des océans (CSGO) a été mis sur pied en vue de porter une attention plus grande aux problèmes que pose le Programme de gestion des océans. Afin de consolider le CSGO, le cadre de référence sera formalisé, incluant les rôles et les responsabilités, les mécanismes administratifs, les points permanents à l’ordre du jour et les nouveaux points à aborder ainsi que les liens avec le Comité national des gestionnaires des océans.
1.5
1.5 définisse clairement les rôles, les responsabilités et les obligations de rendre compte pour les activités intersectorielles de gestion des océans.
1.5

Pour améliorer la reddition de comptes sur les produits livrables et l’utilisation des fonds, le Programme de gestion des océans définira clairement les priorités avec les régions et les autres secteurs à travers le processus de planification du travail. Les livrables annuels seront détaillés dans les plans de travail ou d'autres accords formels selon les besoins.

Le Programme de gestion des océans s’engage à mener un processus d’examen de ses engagements en matière de prestation de programmes et de ses dépenses, au T2 et au T4 (avant la fin de l’année).

Bureau de première responsabilité : Sous-ministre adjoint principal, Gestion des écosystèmes et des pêches
Date d'échéance : 31 mars 2017

6.2 Ressources

Le programme de gestion des océans est financé par une combinaison de financement de services votés et de financement temporaire. La réduction des ressources et la dépendance constante envers des ressources temporaires mettent le programme en péril.

Le financement à même les services votés est le financement de base attribué pour exécuter un programme, tandis que le financement temporaire est un financement non permanent (avec une date de fin établie) attribué pour effectuer des activités particulières liées au programme.

Observations 6.2.1
Observations
Élevé 6.2.1 Ressources financières
La dépendance envers le financement temporaire met en péril la pérennité du programme de gestion des océans. Le programme a défini ce risque comme étant l'un des plus importants.

Depuis la mise en œuvre de la Loi sur les océans et l'établissement d'un programme de gestion des océans dans les années 1990, on compte beaucoup sur le financement temporaire avec des initiatives comme le Plan d'action pour les océans du Canada, l'initiative Santé des océans et, à l'heure actuelle, le PNC et le SSCMNC.

Compte tenu des années à l'étude, le financement du programme de gestion des océans a été établi comme suit (y compris l'initiative Santé des océans pour 2012-2013 et 2013-2014; et le PNC pour 2014-2015) :

Financement du programme de gestion des océans
Année Budget des services votés Budget temporaire Total
2012-2013 11 357 716 $ 850 301 $ 12 208 017 $
2013-2014 9 234 350 $ 772 163 $ 10 006 513 $
2014-2015 7 935 615 $ 2 630 810 $ 10 566 425

Les ressources de services votés de base ont été réduites au fil des années dans le cadre de divers exercices d'alignement et de réduction budgétaire. L'affectation des ressources varie d'une région à l'autre et est fondée sur les montants historiques, ajustés dans le cadre d'initiatives d'alignement et de réduction. Il n'y a aucune preuve que les affectations étaient basées sur des besoins régionaux particuliers visant à répondre aux priorités ou pour toute autre raison.

Les priorités actuelles du programme sont axées sur la mise en œuvre des engagements figurant dans le PNC et dans le SSCMNC. Les ressources de services votés sont utilisées pour appuyer ces activités lorsque les ressources temporaires ne sont pas suffisantes pour leur mise en œuvre. Le financement relatif aux océans peut être consacré à d'autres priorités en rapport avec les océans seulement une fois que les exigences relatives au budget temporaire ont été satisfaites.

Dans le cadre de la vérification, on a observé que des fonds du programme de gestion des océans ont été transférés à d'autres programmes pour des activités qui ne se rapportent pas aux océans. Par exemple, en 2014-2015, 117 000 $ ont été transférés du programme de gestion des océans à un autre programme de Pêches et Océans Canada. La description inscrite sur le formulaire de transfert (Renseignements sur le plan financier – Transfert ou rajustements) indique qu'il s'agissait d'un transfert du budget excédentaire de F&E vers (un autre programme) aux fins d'achats de radios. Le personnel du programme a expliqué que les fonds sont parfois excédentaires parce qu'il n'a pas la capacité (personnes) de le dépenser.

On reconnaît que certains transferts sont inévitables, comme ceux qui se rapportent aux pressions de financement du Ministère. Si les fonds ne sont pas utilisés pour la gestion des océans dans une région, une surveillance accrue au cours de l'année auraient pu permettre de constater une telle situation et de créer des possibilités de partager les fonds avec d'autres régions.

Observations 6.2.2
Observations
Élevé 6.2.2 Ressources humaines
En plus de la réduction du financement des services votés du programme, il y a eu une diminution des ressources humaines et le personnel équivalent temps plein (ETP) a été réduit d'environ 30 %.

Les ETP du programme de gestion des océans possèdent un large éventail d'ensembles de compétences et comptent plusieurs catégories professionnelles. Les catégories professionnelles varient également sensiblement d'une région à l'autre, comme le démontre le tableau suivant.

Équivalents temps plein (2015-2016) Note de bas de page *
Région CR Note de bas de page ** AS PM PC CO BI EC EX Total
Pacifique   2,0 2,0   2,0 2,0   0,25 8,25
C et A 0,5     0,5 1,0 4,0   0,3 6,30
Québec   0,5 2,0 1,0   6,0   0,3 9,80
Golfe           5,0   0,3 5,30
Maritimes 1,0         10,0   0,3 11,30
T.-N.-L.           10.0   0,3 10,30
Total partiel 1,5 2,5 4,0 1,5 3,0 37,0   1,75 51,25
RCN   1,0 2,0 5,0     6,0 1,5 15,50
Total 1,5 3,5 6,0 6,5 3,0 37,0 6,0 3,25 66,75

En plus des ETP indiqués dans le tableau, le programme de gestion des océans à l'ACN et dans les régions repose sur des employés nommés pour une période déterminée (12,5 ETP nommés pour une période déterminée) pour respecter ses engagements. Cela rend le programme vulnérable à la perte des connaissances et à l'incertitude quant à la conservation des compétences nécessaires.

Avec les priorités changeantes du programme de gestion des océans, les exigences qui concernent les différents ensembles de compétences ont également changé. Par exemple, dans le cadre du PNC et du SSCMNC, le recours à des contrats et à des ententes de paiements de transfert a augmenté aux fins de prestation de programme. L'administration de contrats et de paiements de transfert nécessite un ensemble de compétences différent de celui qu'il faut pour les autres aspects de la gestion des océans. En outre, l'exigence de la Loi sur les océans qui oblige Pêches et Océans Canada à diffuser l'information et l'utilisation accrue des systèmes d’information géographique nécessitent des compétences et une expertise dans ces domaines.

Il conviendrait d'examiner l'affectation des ressources financières et humaines pour s'assurer qu'elle correspond aux besoins du programme et qu'elle respecte les exigences relatives aux ensembles de compétences nécessaires. Un examen permettrait également de s'assurer que les ressources sont attribuées comme il se doit aux régions où elles sont requises afin d'éviter la non-utilisation des fonds et le transfert subséquent vers d'autres programmes de Pêches et Océans Canada.

Recommandation et plan d'action
Recommandation Plan d'action de gestion
R 2 Il est recommandé que le sous-ministre adjoint principal de Gestion des écosystèmes et des pêches :  
2.1
effectue un examen de l'affectation des ressources (financières et humaines) afin que les ressources soient correctement attribuées (en termes d’activité et d'emplacement) aux endroits où elles sont nécessaires et que la combinaison des compétences et de l'expertise (catégories professionnelles) permette de satisfaire aux exigences du programme.
2.1

Pour s’assurer que les ressources sont attribuées selon les priorités actuelles du programme, le Programme de gestion des océans évaluera ses exigences et sa capacité.

La répartition des ressources entre les différentes biorégions sera notamment évaluée, afin que l’on puisse s’assurer que cette répartition cadre avec les demandes et les priorités émergentes biorégionales.

Un examen des structures de classification et d’organisation sera également mené (consistant à estimer si les changements structurels opérés dans l’Administration centrale nationale doivent être répercutés au niveau des régions ou si d’autres structures sont requises), en vue de déterminer ce qui est nécessaire pour répondre aux besoins futurs du Programme de gestion des océans afin que celui-ci puisse respecter les priorités en constante évolution du gouvernement du Canada.

Bureau de première responsabilité : Sous-ministre adjoint principal, Gestion des écosystèmes et des pêches
Date d'échéance : 31 mars 2017

6.3 Administration des subventions et des contributions

Un financement a été attribué au programme de gestion des océans pour conclure des ententes avec des groupes autochtones, des établissements d'enseignement et d'autres partenaires dans le but d'assurer la prestation de différentes parties du PNC et du SSCMNC.

Observations 6.3.1
Observations
Modéré 6.3.1 Subventions et contributions
La mise en œuvre du volet subventions et contributions (S et C) des programmes présente des défis pour le PNC et le SSCMNC, puisqu'il n'y a aucune autorisation de conclure des ententes de subventions et de contributions qui est propre au programme de gestion des océans.

Dans le cadre du PNC et du SSCMNC, un financement a été attribué à Pêches et Océans Canada pour conclure des ententes avec des groupes autochtones, des établissements d'enseignement et d'autres partenaires dans le but d'assurer la prestation de différentes parties du PNC et du SSCMNC. Lorsque le PNC et le SSCMNC ont été mis en place, le Ministère a été informé qu'il devait utiliser les autorisations de subventions et contributions existantes pour effectuer les paiements. Ces autorisations concernent ce qui suit :

  • le Programme de contribution à la recherche universitaire (PCRU) – Secteur des sciences des écosystèmes et des océans;
  • le Programme autochtone de gestion des ressources aquatiques et océaniques (PAGRAO) – Secteur de la gestion des écosystèmes et des pêches;
  • les programmes de classe ministérielle (subventions et contributions) – Secteur du dirigeant principal des finances.

Il a fallu faire face à certaines difficultés quant à l'utilisation des modalités et des conditions des autres programmes de Pêches et Océans Canada, car elles ne permettent pas toujours le versement de paiements pour des activités du programme des océans. Par exemple :

  • Pour certains programmes, il existe un montant maximal autorisé.
  • Le personnel du programme de gestion des océans n'a pas les connaissances ou la formation qui conviennent pour gérer les subventions et les contributions.
  • Le PNC et le SSCMNC ne sont pas des priorités pour le programme pour ce qui est des autorisations de subventions et de contributions, ce qui a entraîné des retards quant à la conclusion des ententes de subventions et contributions.

Au cours des dernières années, des évaluations (il n'y a pas eu de récentes vérifications particulières pour ces programmes) ont été menées par la Direction générale de l’évaluation de Pêches et Océans Canada pour les programmes de classe ministérielle, le PAGRAO et le PCRU. Bien qu'aucun problème majeur n'ait été signalé en ce qui concerne le programme de classe ministérielle ou le PAGRAO, le rapport de janvier 2015 sur le PCRU indique des lacunes en ce qui concerne l'administration du programme. La portée de la vérification de la gestion des océans chevauchait celle de l'évaluation et des problèmes semblables ont été signalés. On peut considérer qu'il s'agit là de leçons apprises pour la mise en œuvre d'une autorisation de subventions et contributions pour le programme de gestion des océans, si une telle autorisation était approuvée. Ces leçons comprennent, (adaptées à partir de l’évaluation du PCRU par Pêches et Océans Canada – Janvier 2015 Note de bas de page 3):

  • veiller à ce que la sélection des bénéficiaires soit équitable et transparente et éviter toute perception de favoritisme;
  • préparer une documentation claire et complète couvrant tous les aspects essentiels de la gouvernance et de l'administration du programme de subventions et de contributions, y compris les rôles et les responsabilités des administrateurs du programme et de la haute direction, et les procédures opérationnelles normalisées pour l'administration du programme;
  • déterminer les exigences de déclaration qui concernent les finances et le rendement.
Recommandation et plan d'action
Recommandation Plan d'action de gestion
R 3 Il est recommandé que le sous-ministre adjoint principal de Gestion des écosystèmes et des pêches :  
3.1
élabore, en consultation avec le dirigeant principal des finances, un ensemble de modalités et conditions pour un programme de paiements de transfert relié au programme de gestion des océans.
3.1
Une ébauche des modalités et conditions d’un nouveau programme de subventions et contributions pour la gestion des océans a été conçue en consultation avec le dirigeant principal des finances.
Bureau de première responsabilité : Sous-ministre adjoint principal, Gestion des écosystèmes et des pêches
Date d'échéance : 1 septembre 2016

6.4 Protection des zones marines et côtières

À titre de signataire de la Convention des Nations Unies sur la diversité biologique, le Canada a accepté l'« objectif 11 d'Aichi », qui consiste à conserver au moins 10 % des zones marines d'ici 2020 au moyen de réseaux d’aires protégées et d'autres mesures de conservation efficaces par zone, intégrées dans l’ensemble du paysage marin. Cet objectif s'applique non seulement à Pêches et Océans Canada, mais également aux autres ministères et organismes qui ont la responsabilité de conserver certaines zones telles que les réserves nationales de faune et les aires marines nationales de conservation. La partie de cet objectif qui revient à Pêches et Océans Canada est 3 % du territoire marin et côtier.

Depuis novembre 2015, cet objectif de conservation des zones marines et côtières a été révisé pour passer à 5 % d'ici 2017 et 10 % d'ici 2020.

observations 6.4.1
Observations
Élevé 6.4.1 Plan pour atteindre l'objectif
Même si un certain nombre de mesures sont prises pour respecter l'objectif de protection du territoire côtier et marin du Canada, il n'y a pas de plan détaillé démontrant comment l'objectif de 3 % sera atteint.

Au départ, l'objectif d'Aichi qui visait la conservation de 10 % des zones marines était considéré comme « souhaitable » et non contraignant mais devait susciter l'action générale de tous les partenaires et intervenants pour assurer la conservation des zones marines et côtières. Depuis novembre 2015, le gouvernement du Canada a fait de ces objectifs une priorité et a devancé les dates pour les atteindre. Il a été demandé au Ministre d’« accroître la proportion de zones marines et côtières protégées du Canada – à 5 % d’ici 2017 et à 10 % d’ici 2020 – grâce à de nouveaux investissements en matière de science et de consultation des collectivités ». Note de bas de page 4.

Pêches et Océans Canada prend déjà des mesures pour atteindre cet objectif. Les aires marines protégées (AMP) constituent un outil essentiel que le Canada s'est engagé à utiliser pour protéger et conserver la biodiversité marine. À l'heure actuelle, le Canada a mis en place des AMP qui couvrent environ 1 % de la zone marine du Canada. Lorsque d'autres mesures de conservation efficaces par zone (p. ex. certaines fermetures de pêches, habitat essentiel) sont prises en compte, on estime que le chiffre augmente à 2 %.

En outre, en 2015, le Secrétariat canadien de consultation scientifique a entrepris un processus visant à établir un ensemble de critères qui peuvent être utilisés pour évaluer les fermetures de pêches afin de déterminer si on juge qu'elles contribuent au pourcentage de zones marines et côtières protégées. Ces critères devraient être disponibles au printemps 2016 et, une fois appliqués aux fermetures de pêches, il peut être décidé quelles fermetures, le cas échéant, peuvent contribuer à atteindre l'objectif du Canada.

Grâce au financement accordé dans le cadre du Plan national de conservation, on estime que le Canada atteindra environ 5 % de couverture au moyen des aires marines protégées et « d'autres mesures » d'ici 2020. Cela ne permettra pas de répondre aux attentes en matière de conservation des zones marines et côtières.

À la lumière de la nouvelle priorité accordée à la conservation des zones marines et côtières, il faudra planifier correctement et collaborer non seulement avec le secteur de la gestion des écosystèmes et des pêches (ACN et régions), mais également avec d'autres secteurs qui jouent un rôle dans la détermination et la conservation des zones marines et côtières, dans le but d'atteindre l'objectif. Un plan officiel comprendrait une évaluation des risques et une stratégie d'atténuation, des produits livrables précis, les mesures à prendre pour les atteindre, les échéanciers connexes, et les engagements en matière de surveillance et de production de rapports.

Recommandation and plan d'action
Recommandations Plan d'action de gestion
R 4 Il est recommandé que le sous-ministre adjoint principal de Gestion des écosystèmes et des pêches :  
4.1
prépare pour le Ministère un plan qui décrit les étapes nécessaires pour atteindre la partie de l'objectif de conservation des zones marines et côtières du gouvernement du Canada dont Pêches et Océans Canada est responsable. Ce plan doit comprendre :
  • les mesures à prendre, y compris les échéances;
  • les rôles et les responsabilités des personnes concernées (p. ex. Gestion des écosystèmes et des pêches, Sciences des écosystèmes et des océans);
  • une analyse des risques de ne pas atteindre l'objectif, avec des stratégies d'atténuation;
  • les exigences en matière de surveillance et de production de rapports par rapport à la cible.
4.1
Le gouvernement du Canada s’est engagé à faire passer la superficie des zones marines et côtières protégées de 1 % à 5 % d’ici 2017, puis à 10 % d’ici 2020. C’est par la combinaison de mesures prises par les ministères fédéraux avec la contribution des provinces et des territoires que cet engagement pourra être rempli.

En collaboration avec d’autres partenaires fédéraux, le Ministère a développé des stratégies et formulé des options quant à la manière dont le gouvernement pourra atteindre ces objectifs. Ces stratégies et ces options comprennent une combinaison d’aires marines protégées et d’autres mesures de conservations efficaces par zone, le rôle des programmes concernés, l’évaluation du risque et les stratégies d’atténuation envisageables. La mise en œuvre nécessitera l’engagement des partenaires et d’autres intervenants. Un groupe de travail fédéral-provincial est en place afin de faciliter des échanges à travers tous les paliers gouvernementaux.

Les exigences en matière de surveillance et de rapports seront déterminées en concomitance avec l’évaluation des stratégies et des options par le secrétariat du Conseil du Trésor.
Bureau de première responsabilité : Sous-ministre adjoint principal, Gestion des écosystèmes et des pêches
Date d'échéance : 31 mars 2017

7.0 OPINION DU VÉRIFICATEUR

Selon les résultats de la vérification, nous sommes d'avis qu'il existe certaines lacunes quant aux mesures de contrôle de la mise en œuvre des exigences de prestation du programme de gestion des océans. Les domaines à améliorer comprennent la gouvernance, l'affectation des ressources, l'administration des subventions et des contributions, et les plans pour atteindre les objectifs de protection des zones marines et côtières.

8.0 ÉNONCÉ DE CONFORMITÉ

D'après mon jugement professionnel à titre de dirigeant principal de la vérification, les procédures de vérification suivies et les données probantes recueillies suffisent à confirmer l'exactitude des conclusions énoncées dans le présent rapport. L'étendue de l'examen a été planifiée afin d'offrir un niveau d'assurance raisonnable par rapport aux critères de vérification. L'opinion repose sur une comparaison des conditions telles qu'elles existaient au moment de la vérification et des critères de vérification préétablis convenus avec la direction. Cette opinion s'applique uniquement à l'entité vérifiée et à la portée décrite dans les présentes. Les données probantes ont été réunies conformément à la Politique et à la Directive du Conseil du Trésor sur la vérification interne. La vérification est conforme aux normes de vérification interne du gouvernement du Canada, comme en témoignent les résultats du programme d'assurance et d'amélioration de la qualité. Les procédures utilisées respectent les normes professionnelles de l’Institut des vérificateurs internes. Les données probantes recueillies ont été suffisantes pour convaincre la haute direction de l'opinion découlant de la vérification interne.

ANNEXE A – CRITÈRES DE VÉRIFICATION

À la lumière d'un ensemble de données probantes recueillies au moyen d'examens de la documentation, d'analyses et d'entrevues, chaque critère de vérification présenté ci-dessous a été évalué et a donné lieu à une conclusion qui repose sur les définitions suivantes :

Conclusion et opinion
  Conclusion selon les critères de vérification Définition de l'opinion
1 Critères respectés – Bien contrôlés Bonne gestion, aucune faiblesse importante notée, les mesures de contrôle sont efficaces.
2 Critères respectés à quelques exceptions près – Contrôlés Améliorations mineures à apporter.
3 Critères respectés à quelques exceptions près – Problèmes modérés Nécessite des améliorations en ce qui a trait aux redressements financiers. Il existe un certain risque.
4 Critères non respectés – Répercussions importantes – Améliorations importantes Nécessite des améliorations considérables en ce qui a trait aux redressements financiers. Il existe un degré élevé de risque.

Voici les critères de vérification employés et les exemples des principaux éléments probants ou observations notés en fonction desquels l'équipe de vérification a tiré ses conclusions. Lorsque des améliorations notables ont été apportées ou des problèmes modérés ont été observés, on les a signalés dans le rapport de vérification.

Critères
Critères de vérification Conclusion concernant les critères de vérification Exemples des principaux éléments probants ou observations
Élément d'enquête 1 : Régie et orientation stratégique
Critère 1.1 : Des mécanismes de surveillance adéquats (internes et externes) sont en place afin d'assurer la gestion efficace des activités océaniques. 3  
Critère 1.2 : Les rôles, les responsabilités et les obligations de rendre compte sont clairement définis et consignés. 3  
Critère 1.3 : Les activités de gestion des océans correspondent aux priorités ministérielles et gouvernementales actuelles; p. ex., le PNC et le SSCMNC. 3  
Élément d'enquête 2 : Prestation du programme
Critère 2.1 : La mise en œuvre des mesures de conservation marine (p. ex., les mesures de gestion spatiale ou les zones faisant l'objet d'une telle gestion) se fait conformément aux dispositions de la Loi sur les océans et des plans de gestion respectifs. 3  
Critère 2.2 : Les produits livrables décrits dans l'initiative Santé des océans (prolongations 2012-2013 et 2013-2014), le Plan national de conservation et le système de sécurité de classe mondiale pour les navires-citernes (relatifs à la collecte et à l'analyse des données socioéconomiques, culturelles et écologiques) ont été menés à terme ou sont sur le point d'être mis en œuvre. 2  
Élément d'enquête 3 : GESTION DE L'INFORMATION ET TECHNOLOGIE DE L'INFORMATION
Critère 3.1 : Des systèmes d’information uniformes à l'échelle nationale, y compris des systèmes d’information géospatiale, sont en place ou sont sur le point d'être conçus pour appuyer la collecte et la diffusion de renseignements sur des questions qui concernent les océans. 2  
Critère 3.2 : Des méthodes de vérification de la qualité sont en place pour garantir la fiabilité des renseignements utilisés aux fins de gestion des océans. 2  
Élément d’enquête 4 : MESURE DU RENDEMENT ET PRODUCTION DE RAPPORTS
Critère 4.1 : Une stratégie de mesure du rendement a été établie et comporte des indicateurs de rendement qui sont pertinents et réalistes afin d'évaluer l'efficacité des activités de gestion des océans. 2  
Critère 4.2 : Un plan a été élaboré pour permettre l'atteinte des objectifs de conservation de trois pour cent (3 %) des territoires maritimes et côtiers par la désignation d'aires marines protégées et la mise en œuvre d'autres mesures efficaces de conservation par zone relevant du mandat de Pêches et Océans Canada en vertu de la Loi sur les océans. 4  

ANNEXE B – CATÉGORIES PROFESSIONNELLES

ANNEXE B – CATÉGORIES PROFESSIONNELLES
AS Services administratifs
BI Sciences biologiques
CO Commerce
CR Commis aux écritures et aux règlements
EC Économie, sociologie et statistiques
EX Direction
PC Sciences physiques
PM Administration de programme