Rapport de vérification interne

Vérification de la préparation aux situations d'urgence

Projet 6B260

5 décembre 2014

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TABLE DES MATIÈRES

1.0 SOMMAIRE
2.0 CONTEXTE
3.0 OBJECTIF DE LA VÉRIFICATION
4.0 PORTÉE DE LA VÉRIFICATION
5.0 APPROCHE DE LA VÉRIFICATION
6.0 RÉSULTATS DE LA VÉRIFICATION
7.0 OPINION DE VÉRIFICATION
8.0 ÉNONCÉ DE CONFORMITÉ
ANNEXE A — CRITÈRES DE VÉRIFICATION

1.0  SOMMAIRE

La gestion des urgences repose sur quatre piliers : prévention et atténuation, préparation, intervention et rétablissement. La préparation aux situations d'urgence englobe les mesures ainsi que les activités de planification visant à garantir que le gouvernement est prêt et qu'il peut intervenir rapidement et efficacement dans une situation d'urgence et en gérer les conséquences grâce à des mesures prises avant la situation d'urgence1. À cette fin, Sécurité publique Canada recommande que les institutions gouvernementales adoptent une approche tous risques complète afin de mettre en œuvre les activités nécessaires pour renforcer, maintenir et améliorer sans cesse l'efficacité de leur capacité d'intervention en cas de situation d'urgence d'envergure et limiter les pertes de vie et les blessures corporelles.

En tant que ministère auxiliaire des ministères principaux, Pêches et Océans Canada (MPO) doit apporter son aide dans le cadre de neuf (9) des treize (13) fonctions de soutien prévues dans le Plan fédéral d'intervention d'urgence. Afin de remplir cette responsabilité en lien avec le plan fédéral d’intervention d’urgence, Pêches et Océans Canada a élaboré le Plan stratégique de gestion des urgences. Ce plan définit, à un niveau stratégique, les objectifs, la méthode et la gouvernance que se donne le Ministère.

La vérification visait à déterminer si, en matière de préparation aux situations d'urgence, le Ministère dispose des structures, des processus et des mesures de contrôle internes appropriés, afin de le positionner, pour garantir une intervention coordonnée et efficace dans le cadre de son rôle de ministère auxiliaire de Sécurité publique. Compte tenu des conclusions de la vérification, nous sommes d'avis que, tandis que le Ministère a démontré sa capacité à répondre à une urgence, la vérification a révélé des possibilités d'amélioration en matière de formalisation et de peaufinage des structures internes, des processus, et des contrôles afin d'assurer une intervention ministérielle mieux coordonnée et plus efficace. Des améliorations pourraient notamment être apportées pour clarifier les rôles et les responsabilités et garantir une approche ministérielle plus unifiée relativement à la préparation aux situations d'urgence en vue d'améliorer la capacité du Ministère à intervenir plus efficacement en cas d'urgence. Les améliorations recommandées sont les suivantes :

  • S'assurer que les rôles et les responsabilités liés à la préparation aux situations d'urgence sur le plan opérationnel sont clairement définis et communiqués à tous les secteurs, régions du Ministère incluant la Garde côtière canadienne (GCC).
  • Examiner la structure actuelle pour déterminer les possibilités d'amélioration de l'intégration, de la coordination et de la communication entre la GCC et le MPO à l'Administration centrale nationale et dans les régions.
  • Mettre en œuvre le plan stratégique de gestion des urgences, y compris l'élaboration de protocoles, de processus et de plan de gestion des urgences régionaux.
  • Mener des exercices conjoints afin de valider et tester la structure de gouvernance et le concept d’opérations tels que présentés dans le plan stratégique de gestion des urgences et de ses plans opérationnels correspondants, le cas échéant.
  • Envisager l'établissement d'un mécanisme de surveillance pour les activités liées à la préparation aux situations d'urgence une fois mises en œuvre afin d'assurer la conformité continue du Ministère avec les lois et politiques pertinentes.

Réponse de la direction

La direction a approuvé les conclusions de la vérification, a accepté les recommandations exposées dans le présent rapport et a élaboré un plan d'action de gestion visant à examiner celles-ci. Le plan a été intégré au présent rapport.


1 Un cadre de sécurité civile pour le Canada, deuxième édition, janvier 2011, Sécurité publique Canada.


2.0 CONTEXTE

Par urgence, on entend une situation présente ou imminente requérant des actions rapides et coordonnées touchant des personnes ou des biens, pour protéger la santé, la sécurité et le bien-être des personnes ou limiter les dommages aux biens ou à l'environnement2. Au Canada, lorsque l'urgence est locale, la municipalité et la province ou le territoire s'en occupent. Cependant, si la situation d'urgence s'aggrave et dépasse leurs capacités ou si elle relève de la compétence fédérale, le gouvernement fédéral interviendra et apportera son aide pour gérer et coordonner l'intervention d'urgence.

Créé par la Loi sur la gestion des urgences, mais aussi grâce aux politiques du gouvernement, Sécurité publique Canada est l'organisme chargé d'assumer un rôle de premier plan en matière de gestion des urgences au Canada en coordonnant les activités de gestion des urgences entre les ministères et les organismes fédéraux. Selon le type d'urgence, certains ministères ont été désignés comme jouant un rôle principal dans l'apport d'aide, compte tenu de leur mandat. Par exemple, la Gendarmerie royale du Canada est le principal organisme à fournir du soutien à l'application de la loi. Cependant, si la situation d'urgence s'aggrave, d'autres ministères fédéraux, connus sous le nom de ministères ou organismes auxiliaires, pourraient être appelés à jouer un rôle de soutien pour gérer les répercussions relevant de leur domaine d'expertise. Le Plan fédéral d'intervention d'urgence présente les processus et les mécanismes visant à faciliter l'intervention intégrée du gouvernement du Canada.

En vertu de la Loi sur la gestion des urgences, les ministères et organismes fédéraux doivent également élaborer des plans de gestion des urgences à l'égard des risques propres à leur secteur de responsabilité ou qui y sont liés. En outre, les ministères et les organismes sont responsables de la préparation, des mises à jour, à l'essai et en œuvre des plans de gestion des urgences ainsi que de la tenue d'exercices et la prestation de formation à leur égard.

La gestion des urgences repose sur quatre piliers : prévention et atténuation, préparation, intervention et rétablissement. La préparation aux situations d'urgence englobe les mesures ainsi que les activités de planification visant à garantir que le gouvernement est prêt et qu'il peut intervenir rapidement et efficacement dans une situation d'urgence et en gérer les conséquences grâce à des mesures prises avant la situation d'urgence. À cette fin, Sécurité publique Canada recommande que les institutions gouvernementales adoptent une approche tous risques complète afin de mettre en œuvre les activités nécessaires pour renforcer, maintenir et améliorer sans cesse l'efficacité de leur capacité d'intervention en cas de situation d'urgence d'envergure et limiter les pertes de vie et les blessures corporelles.

En tant que ministère auxiliaire des ministères principaux, Pêches et Océans Canada, y compris la GCC, doit apporter son aide dans le cadre de neuf (9) fonctions de soutien prévues dans le Plan fédéral d'intervention d'urgence : transport; télécommunications; agriculture et agroalimentaire; santé publique et services essentiels à la personne; environnement; application de la loi; gestion des opérations logistiques; communications et services frontaliers.

Au sein de Pêches et Océans Canada, le groupe des Services d'urgence nationaux, qui relève de la Direction des services de santé, de sécurité et d'urgence de la Direction générale des biens immobiliers, de la protection et de la sécurité du Secteur des ressources humaines et des services intégrés, offre des conseils et un soutien à la haute direction de l'Administration centrale nationale et au personnel des Services de santé, de sécurité et d'urgence dans les régions. De plus, ce groupe assure la liaison entre le Ministère et Sécurité publique Canada pour toutes les questions relatives au Plan fédéral d'intervention d'urgence à l'échelle nationale. En parallèle, le personnel des services de santé, de sécurité et d'urgence dans les régions fournit également des conseils et une orientation à la direction et aux responsables des programmes au sein de leur région respective. Il communique aussi avec Sécurité publique Canada sur le plan régional et avec les organismes provinciaux de gestion des urgences. De plus, la Garde côtière canadienne communique également directement avec Sécurité publique Canada sur le plan national et dans certains cas, au niveau régional ou zonal.

Compte tenu du mandat large du Ministère, la GCC et divers secteurs sont impliqués dans le Plan fédéral d'intervention d'urgence. Par exemple, la GCC pourrait être appelée directement pas Sécurité publique Canada à assurer tout un éventail de services d'urgence à l'aide de sa flotte. De plus, la Gestion des écosystèmes et des pêches pourrait jouer un rôle dans les situations d'urgence liées à protection des pêches, ou encore le Secteur des sciences des écosystèmes et des océans pourrait fournir une aide d'urgence aux services hydrographiques et de sciences aquatiques. Dans ces exemples, le groupe Services d'urgence nationaux et le personnel des services de santé, de sécurité et d'urgence servent de principale liaison entre le Ministère et Sécurité publique Canada pour s'assurer que les intervenants pertinents connaissent la situation liée à des événements qui ont des répercussions réelles ou potentielles sur le Ministère et en soutien au Plan fédéral d'intervention d'urgence.

Dans l'environnement actuel, les urgences sont variées et complexes, car elles résultent aussi bien de phénomènes naturels (inondations, séismes, tempêtes de verglas, épidémies de maladies infectieuses, etc.) que de catastrophes d'origine humaine (déversement de matières dangereuses, cyberattaques, actes terroristes, etc.). L'augmentation des risques associés à des facteurs comme l'urbanisation, la dépendance envers les infrastructures essentielles et l'interdépendance de ces dernières, le terrorisme, les changements climatiques, la dégradation de l'environnement, les maladies animales et humaines ainsi que l'augmentation de la circulation des personnes et des biens de par le monde ont accru le besoin d'une préparation adéquate et efficace aux situations d'urgence.

Compte tenu de ces facteurs, il est important de noter que depuis l'entrée en vigueur de la Loi sur la gestion des urgences en 2007, la préparation aux situations d'urgence est relativement nouvelle, puisqu'elle continue d'évoluer dans tout le gouvernement fédéral. Il convient également de noter que cette évolution comprend des défis, y compris une réorganisation à Sécurité publique Canada, une mise à jour du Plan fédéral d'intervention d'urgence dans les deux ans suivant son approbation initiale en 2009, et une mise à jour du document Un cadre de sécurité civile pour le Canada quatre ans après son élaboration. La préparation aux situations d'urgence au MPO continue de s'améliorer à mesure qu'elle évolue avec d'autres institutions fédérales sous la direction de Sécurité publique Canada.


2 Un cadre de sécurité civile pour le Canada, deuxième édition, janvier 2011, Sécurité publique Canada.


3.0 OBJECTIF DE LA VÉRIFICATION

L'objectif de la vérification visait à assurer que le Ministère dispose des structures, des processus et des contrôles internes appropriés en matière de préparation aux situations d'urgence pour assurer la sécurité des personnes sous sa responsabilité durant une situation d'urgence. Il visait aussi à assurer une intervention coordonnée et efficace dans le cadre de son rôle de ministère auxiliaire de Sécurité publique Canada. Toutefois, selon les constatations découlant des travaux menés au cours de la phase d'exécution de la mission, l'équipe de vérification a déterminé que l'objectif doit être plus précis pour axer la vérification sur des domaines clés liés à la préparation aux situations d'urgence.

Par conséquent, l'objectif révisé de la vérification visera à assurer que le Ministère dispose des structures, des processus et des mesures de contrôle internes appropriés en matière de préparation aux situations d'urgence. Il visera aussi à assurer une intervention coordonnée et efficace dans le cadre de son rôle de ministère auxiliaire à Sécurité publique Canada.

4.0 PORTÉE DE LA VÉRIFICATION

La portée de la vérification était basée sur les risques et axée sur les éléments suivants :

  • gouvernance et orientation stratégique;
  • activités de préparation aux situations d'urgence;
  • surveillance et production de rapports;
  • partenariats et collaboration.

La préparation aux situations d'urgence englobe les mesures et les plans mis en place pour protéger les employés et les actifs, et pour continuer à assurer les services indispensables en cas de situation d'urgence. La vérification, quant à elle, ne se concentrera que sur les responsabilités du Ministère dans son rôle de ministère auxiliaire, conformément au Plan fédéral d'intervention d'urgence. Pour cette raison, les domaines suivants ont été exclus de la portée de la vérification :

  • la protection des biens;
  • la qualité et le degré d’exhaustivité des plans de continuité des activités. Une vérification dans ce domaine a été effectuée en 2010 et les plans d'action de gestion qui en découlent ont été mis en œuvre en date de juin 2014;
  • la sécurité des employés et les urgences en milieu de travail, puisqu'ils relèvent de la responsabilité du Ministère dans son rôle d'employeur, qui concerne directement la santé et la sécurité au travail.

5.0 APPROCHE DE LA VÉRIFICATION

L'équipe de vérification a mené son mandat conformément à la Politique sur la vérification interne du Conseil du Trésor, aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada et aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l'audit interne de l'Institut des vérificateurs internes. Selon ces normes, la participation doit être planifiée et menée de manière à garantir de façon raisonnable l'atteinte de ses objectifs. À ce titre, diverses techniques ont été employées dans le cadre de cette vérification, dont une évaluation des risques de l'entité vérifiée, des entrevues, ainsi que des examens et des analyses de la documentation et de l'information.


6.0 RÉSULTATS DE LA VÉRIFICATION

La présente section énonce les observations et les recommandations qui proviennent de la vérification effectuée. Bien que la vérification ait été menée selon les secteurs d'intérêt et les critères de vérification définis pendant la phase de planification, la structure de ce rapport suit les principaux thèmes ci-dessous :

  • rôles et responsabilités;
  • coordination d'intervention en cas d'urgence;
  • état de préparation.

Pour les conclusions par critère de vérification, veuillez vous reporter à l'annexe A.
 
Selon la vérification effectuée et notre jugement professionnel, le risque associé à chaque observation a été noté à l'aide d'une échelle à trois points. Le classement des risques (élevé, modéré, faible) est fonction de l'exposition sur le plan du risque potentiel qui pourrait avoir, selon nous, des répercussions sur la réalisation des objectifs de Pêches et Océans Canada, et indique la priorité que la direction devrait accorder aux recommandations qui relèvent de cette observation. Les critères suivants ont été utilisés pour déterminer le niveau d'exposition au risque :

tableau 1
Élevé Il n'y a pas de contrôles en place ou ils sont inadéquats.
La conformité aux lois et aux règlements est insuffisante.
On a cerné des problèmes importants qui pourraient avoir des effets négatifs sur la réalisation des objectifs du programme et des activités.
Modéré Il y a des contrôles en place, mais ils ne sont pas suffisamment respectés.
Il existe un manque de conformité aux politiques des organismes centraux et des ministères, et aux procédures établies.
On a cerné certains problèmes qui pourraient avoir des effets négatifs sur l'efficience et l'efficacité des activités.
Faible Il y a des contrôles en place, mais le niveau de conformité varie.
La conformité aux politiques des organismes centraux et des ministères, et aux procédures établies varie.
Les problèmes relevés sont moins importants, mais il existe des possibilités qui pourraient améliorer les activités.

6.1 RÔLES ET RESPONSABILITÉS

Selon les critères de vérification liés au Cadre de responsabilisation de gestion du Secrétariat du Conseil du Trésor, la gouvernance est réalisée par la cohérence interne, la discipline ministérielle et l'harmonisation aux résultats, qui sont des conditions essentielles à la prestation d'une orientation stratégique efficace et à l'atteinte de résultats par une entité.

Étant donné le rôle de Pêches et Océans Canada à titre de ministère auxiliaire dans le cadre du Plan fédéral d'intervention d'urgence, il est important de mettre en place une fonction de gouvernance afin de veiller à ce que les directives, les plans et les mesures de la direction en ce qui concerne la préparation aux situations d'urgence soient appropriés et responsables. Ces fonctions permettent de déterminer les ressources et les compétences nécessaires et de veiller à ce qu'elles soient suffisantes pour atteindre les objectifs du Ministère relatifs à la préparation aux situations d'urgence. Une fonction de gouvernance renforce  les responsabilités à l'égard des résultats en veillant à ce qu'elles soient clairement attribuées et à ce qu'elles correspondent aux ressources. Elle représente également un mécanisme pour s'assurer que les rôles et les responsabilités sont bien compris afin que les tâches soient exécutées en conséquence et comme prévu.

Observations
Observations
Faible 6.1.1 En général, des mécanismes de gouvernance sont en place pour orienter les activités de préparation aux situations d'urgence. Toutefois, les rôles et les responsabilités pour la coordination et l'élaboration de plans et d'activités de gestion des urgences ne sont pas clairement définis et communiqués, ce qui pourrait créer des difficultés pour assurer une intervention coordonnée avec les régions et les secteurs pertinents ainsi qu'avec la GCC.

En vertu de la Loi sur la gestion des urgences, le ministre de la Sécurité publique est tenu d'exercer son leadership en coordonnant les activités de gestion des urgences parmi les institutions gouvernementales et en collaborant avec les provinces et autres entités. À ce titre, Sécurité publique Canada a mis au point le Plan fédéral d'intervention d'urgence en vue d'harmoniser les efforts fédéraux d'intervention en cas d'urgence avec ceux des gouvernements provinciaux et territoriaux, des organisations non gouvernementales et du secteur privé. En vertu de la Loi sur la gestion des urgences, tous les ministères fédéraux sont chargés d'élaborer des plans de gestion des urgences à l'égard des risques dans leurs domaines de responsabilité. Ces plans de gestion des urgences individuels appuient les objectifs stratégiques du Plan fédéral d'intervention d'urgence et contribuent à une intervention intégrée du gouvernement du Canada.

Le rôle des institutions du gouvernement fédéral dépend de la portée d'une urgence. Les fonctions de soutien en cas d'urgence fournissent des mécanismes pour le regroupement des fonctions les plus souvent utilisées pour apporter du soutien fédéral aux provinces et aux territoires ou de l'aide fédérale mutuelle en réponse à une demande d'aide au cours d'une situation d'urgence. Ces fonctions sont attribuées aux institutions du gouvernement fédéral en fonction de leurs domaines de responsabilité mandatés respectifs. Un ministère principal est une institution du gouvernement fédéral avec un mandat directement lié à un élément clé d'une urgence. Un ministère auxiliaire est une institution du gouvernement fédéral qui fournit de l'aide générale ou spécialisée à un ministère principal en réponse à une urgence en raison de ses capacités ou ressources spécifiques qui appuient le ministère principal dans l'exécution de sa mission de fonction de soutien en cas d'urgence. Le MPO apporte son aide dans le cadre de neuf (9) fonctions de soutien prévues dans le Plan fédéral d'intervention d'urgence : transport; télécommunications; agriculture et agroalimentaire; santé publique et services de santé essentiels; environnement; application de la loi; gestion des opérations logistiques; communications et services frontaliers.

De plus, le Ministère et la GCC sont désignés comme les principaux partenaires du groupe en vertu du protocole d'intervention en cas d'événement maritime : une annexe du Plan fédéral d'intervention d'urgence. En outre, le MPO est également désigné pour diriger conjointement  deux (2) des trente-sept (37) fonctions d'urgence nucléaire déterminées dans le Plan fédéral en cas d'urgence nucléaire en plus d’agir de ministère auxiliaire pour huit (8).

Les responsabilités du Ministère en tant que ministère auxiliaire sont définies dans le plan stratégique de gestion des urgences du MPO : un plan stratégique fondamental qui décrit l'approche exhaustive et coordonnée du Ministère (tous les scetrus/régions, incluant la Garde côtière canadienne) pour la gestion des urgences à un niveau  ministériel. Compte tenu du fait qu'il s'agit d'un document général, les rôles et les responsabilités des régions pour le Ministère et la GCC ne sont pas définis. Puisque les urgences ont tendance à être locales et à impliquer des mesures municipales ou provinciales, les régions sont souvent sollicitées pour fournir de l'aide durant une urgence. Par ailleurs, bien que le Plan ait été approuvé et finalisé, il n'a pas été largement diffusé dans l'ensemble du Ministère. Par conséquent, le personnel des services de santé, de sécurité et d'urgence dans les régions ne sait pas exactement ce qu'on attend de lui. De plus, des entrevues ont révélé que certaines régions ne comprennent pas bien la portée de leurs responsabilités et rôles régionaux en matière de la préparation aux situations d'urgence dans le cadre du Plan fédéral d'intervention d'urgence.

À l'heure actuelle, chacun des trois (3) Centres des opérations régionales de la GCC a des profils de préparation à l'intervention de la flotte, qui décrivent les protocoles relatifs à leurs interventions en cas d'urgence. Pour la Direction des services de santé, de sécurité et d'urgence, seules les régions du Québec, du Golfe et des Maritimes ont élaboré un plan régional de gestion des urgences pour définir leur approche et leur structure permettant d'intervenir en cas d'urgence. Cependant, le groupe des services de santé, de sécurité et d'urgence de la Région du Centre et de l'Arctique a fait valoir que des plans régionaux ne sont pas nécessaires étant donné que le rôle de soutien du Ministère est décrit dans le Plan fédéral d'intervention d'urgence. Les autres régions (Pacifique et Terre-Neuve-et-Labrador) n'ont pas de plan de gestion des urgences et attendent des directives nationales avant d'aller de l'avant.

Les entrevues ont également révélé que le rôle des services de santé, de sécurité et d'urgence n'est pas clair. Le plan stratégique de gestion des urgences ne définit pas clairement qui a la responsabilité principale de coordonner une intervention au sein du Ministère. Tandis que les entrevues ont indiqué que pour les urgences nécessitant la participation de la GCC, elle serait responsable de la coordination de l'intervention au sein de son organisation, pour les urgences nécessitant la participation du MPO, les responsabilités de coordination n'ont pas été définies et ne sont pas bien comprises. De plus, pour une urgence nécessitant une intervention conjointe de la GCC et du MPO, les protocoles pour la désignation d'un coordonnateur en chef n'ont pas été élaborés.

Compte tenu de ce qui précède, la vérification a déterminé une occasion de clarifier et de communiquer les rôles et les responsabilités des divers intervenants, y compris documenter la responsabilité de fournir un leadership pour la coordination d'une intervention d'urgence.

Recommandation / Plan d’action de gestion
Recommandation Plan d’action de gestion
R- 1.  Le sous-ministre adjoint, Ressources humaines et Services intégrés doit s'assurer que les rôles et les responsabilités liés à la préparation aux situations d'urgence sur le plan opérationnel sont clairement définis et communiqués à tous les secteurs et réions incluant la Garde côtière canadienne (GCC).
  1. Les rôles et les responsabilités liés à la préparation aux urgences au niveau opérationnel seront clairement définis pendant l'examen du plan stratégique de gestion des urgences réalisé par les Ressources humaines et les Services intégrés. Ainsi, le groupe de travail sur le plan stratégique de gestion des urgences et le Comité de surveillance de la gestion des services de santé, sécurité et urgences prendront part au processus.
  2. Un plan de communication sera établi pour garantir que tous les intervenants, y compris la Garde côtière canadienne (GCC), les secteurs et les régions, reçoivent une copie du plan stratégique de gestion des urgences approuvé et soient informés de leurs rôles et responsabilités.
Bureau de première responsabilité : Ressources humaines et Services intégrés
Date limite : 1. Le 30 janvier 2015
2. Le 27 février 2015

6.2 COORDINATION D'INTERVENTION EN CAS D'URGENCE

La Loi sur la gestion des urgences établit les rôles que tous les intervenants doivent jouer dans le système de gestion des urgences du Canada, y compris ceux de Sécurité publique Canada et d'autres institutions gouvernementales. Sécurité publique Canada entretient un réseau de partenariats avec d'autres institutions du gouvernement fédéral et des organisations de gestion des urgences provinciales et territoriales, et est chargé de coordonner l'intervention du gouvernement du Canada pour une urgence. Afin de faciliter une intervention intégrée du gouvernement du Canada, Sécurité publique Canada a élaboré le Plan fédéral d'intervention d'urgence en consultation avec d'autres institutions du gouvernement fédéral. Ce plan est conçu pour harmoniser les interventions fédérales en cas d'urgence avec celles des gouvernements provinciaux et territoriaux, des organisations non gouvernementales et du secteur privé.

D'après le Plan fédéral d'intervention d'urgence, les institutions du gouvernement fédéral peuvent avoir plusieurs rôles :

  • dans la structure de gouvernance;
  • sur le plan régional;
  • par l'entremise du Groupe fédéral de coordination;
  • dans un rôle d'intervention par l'entremise des fonctions de soutien en cas d'urgence;
  • en augmentant le Centre des opérations du gouvernement, par l'entremise de représentants ministériels fédéraux.

Le Plan fédéral d'intervention d'urgence a été élaboré afin de s'assurer que l'intervention du gouvernement du Canada est coordonnée afin de maximiser l'utilisation de toutes les ressources disponibles en temps opportun et le plus efficacement possible. Compte tenu du besoin d'une intervention coordonnée à l'échelle pangouvernementale, on s'attend également à ce que les institutions du gouvernement fédéral individuelles soient structurées de manière appropriée pour s'assurer que leurs activités soient coordonnées à l'interne afin de veiller à ce que toutes les ressources soient prêtes pour appuyer l'intervention du gouvernement du Canada.

Observations
Observations
Faible 6.2.1 Tandis que les mécanismes sont en place pour assurer la coordination et l'intervention efficaces entre le Ministère et les intervenants externes, on constate un manque de communication interne et de mécanismes de coordination pour assurer une intervention uniforme qui maximise la connaissance de la situation et l'utilisation des ressources disponibles au sein du Ministère et de la GCC.

Une communication et une coordination efficace sont des éléments essentiels pour la gestion d'une intervention en cas d'urgence. La coordination d'une intervention s'avère difficile, car les urgences varient grandement, comportent un degré d'incertitude élevé et exigent des décisions rapides basées sur des renseignements limités pour une prise de mesures immédiate. Les urgences impliquent souvent plusieurs administrations, les gouvernements fédéraux, provinciaux et territoriaux, ainsi que d'autres organisations non gouvernementales avec des capacités d'intervention spécialisées ou générales. Afin d'assurer l'amélioration de la planification, coordination et gestion des incidents dans toutes les administrations, tous les secteurs et institutions fédérales, Sécurité publique Canada a élaboré le Plan fédéral d'intervention d'urgence et la Politique fédérale en matière de gestion des urgences en 2009 suivant l'entrée en vigueur de la Loi sur la gestion des urgences en 2007. Le Plan fédéral d'intervention d'urgence décrit les mécanismes et les processus pour faciliter une intervention intégrée du gouvernement du Canada en cas d'urgence. En 2007, les gouvernements fédéral, provinciaux et fédéraux ont joint leurs efforts pour produire le document Un cadre de sécurité civile pour le Canada Le cadre vise à permettre la consolidation de travaux impliquant la collaboration de plusieurs gouvernements et à garantir des mesures complémentaires plus cohérentes parmi les différentes initiatives gouvernementales.

Étant donné que tous les ministres sont responsables de préparer des plans de gestion des urgences à l'égard des risques présents dans leur champ de responsabilité ou liés à celui-ci, le MPO a élaboré un plan stratégique de gestion des urgences de façon à décrire l'approche exhaustive et coordonnée du Ministère en matière de gestion des urgences à un niveau ministériel. Ce plan a été mis en place pour s'assurer que le Ministère est en mesure d'exécuter ses tâches de gestion des urgences et garantir une intervention coordonnée en cas d'urgence dans les situations pour lesquelles on a demandé de l'aide fédérale. Il fournit des détails sur les divers centres des opérations et de coordination des renseignements établis au sein du Ministère. De plus, il détermine et décrit la structure interne pour la gestion des urgences au sein du Ministère et de la GCC.

organigramme

La figure ci-dessus montre les deux lignes distinctes de communication entre le MPO et le Centre des opérations du gouvernement de Sécurité publique Canada, le centre de surveillance et de coordination d'intervention fédérale en cas d'urgence. Une ligne est liée au Centre national d'information d'urgence du MPO, qui est géré par la Direction des services de santé, de sécurité et d'urgence, et l'autre est liée au Centre de coordination national de la GCC qui est associé aux Centres des opérations régionales, aux Centres conjoints de coordination des opérations de sauvetage et aux Centres des opérations de la sûreté maritime. Bien que le plan stratégique de gestion des urgences illustre la communication entre la GCC et Sécurité publique Canada et entre la Direction des services de santé, de sécurité et d'urgence et Sécurité publique Canada, la communication au sein du Ministère entre les Services de santé, de sécurité et d'urgence et la GCC n'est pas décrite. La vérification a également constaté qu'il n'y a pas de protocole officiel en place pour la communication entre le Centre national d'information d'urgence et le Centre de coordination national. Par ailleurs, la structure n'est pas propice pour permettre la coordination d'activités conjointes de préparation aux situations d'urgence puisque ces deux centres fonctionnent indépendamment l'un de l'autre.

Même s'ils n'ont pas besoin de toujours se tenir informés,  les deux entités ont exprimé ne pas avoir été bien informées par l'autre à plusieurs reprises. Tandis qu'il peut être nécessaire d'avoir deux lignes de communication séparées avec Sécurité publique Canada en raison des différents mandats de la GCC et du Ministère, pour certains types d'urgences, d'exercices (p. ex. dans le cadre du Plan fédéral en cas d'urgence nucléaire) et de formation (p. ex. appartenant au Système de commandement en cas d'incident), il peut s'avérer essentiel que le Centre de coordination national et le Centre national d'information d'urgence communiquent mieux et s'organisent entre eux pour garantir une meilleure connaissance de la situation ainsi qu'une intervention efficace en temps opportun.

Les entrevues avec le personnel des Services d'urgence régionaux ont révélé qu'il y a également un manque de communication entre la GCC et les Services d'urgence dans certaines régions ou des zones de la Garde côtière canadienne. Compte tenu du fait qu'il est plus probable que des urgences se produisent dans une région/zones, la Direction des services de santé, de sécurité et d'urgence et la Garde côtière canadienne dans les régions seraient chargées de diriger les opérations et de prendre des mesures au cours d'une situation d'urgence. La communication des renseignements pour assurer une meilleure connaissance de la situation et une meilleure coordination des ressources et des opérations à ce niveau est particulièrement importante pour une intervention ministérielle efficace.

En outre, tandis que la GCC établit son Centre national d'intervention, il existe une occasion de réexaminer la structure interne afin de déterminer les options aux fins de représentation des Services de santé, de sécurité et d'urgence, des secteurs et des régions. Étant donné que le Centre de coordination national va être réinstallé au sein du Centre national d'intervention, il existe diverses options quant à la manière dont le Centre d'intervention peut faciliter la coordination entre le Centre de coordination national de la GCC et la Direction des services de santé, de sécurité et d'urgence du Centre national d'information d'urgence.

Le Ministère peut également se reporter aux modèles que Santé Canada et Agriculture et Agroalimentaire Canada utilisent au sein de leurs organisations respectives pour coordonner une intervention conjointe. Santé Canada et l'Agence de la santé publique du Canada ont un centre des opérations du portefeuille qui est géré par cette dernière. L'information et les demandes d'aide provenant du Centre des opérations du gouvernement de Sécurité publique Canada sont reçues au centre des opérations du portefeuille, et selon le type de demande, l'Agence de la santé publique du Canada et Santé Canada décideront quelle organisation doit intervenir. Agriculture et Agroalimentaire Canada et l'Agence canadienne d'inspection des aliments partagent également un centre d'opérations, leur Centre des opérations d'urgence. Toutefois, ils ont chacun leur propre ligne de communication avec Sécurité publique Canada, semblable à celle du MPO avec la GCC. Compte tenu du fait que le mandat de l'Agence canadienne d'inspection des aliments concerne l'application de la loi, la grande majorité des interventions sont menées par l'Agence. Par conséquent, le Centre des opérations d'urgence est principalement tenu par l'Agence canadienne d'inspection des aliments, alors qu'il y a un représentant d'Agriculture et Agroalimentaire Canada.

Tandis que la gestion des urgences continue d'évoluer au MPO, il n'y a actuellement pas de protocoles officiels pour la communication entre la GCC et la Direction des services de santé, de sécurité et d'urgence à l'Administration centrale nationale et dans les régions. Par conséquent, il s'agit là d'une occasion d'élaborer, en soutien aux plans de gestion des urgences, des expressions plus claires des rôles et des responsabilités entre les Services de santé, de sécurité et d'urgence et la GCC, ainsi que des protocoles et des procédures d'exploitation pour clarifier la manière dont une intervention sera coordonnée, l'information partagée et la haute direction informée, et dans quelles circonstances.

Recommandation / Plan d’action de gestion
Recommandation Plan d’action de gestion
R-2. Le sous-ministre adjoint, Ressources humaines et Services intégrés, en collaboration avec le sous-commissaire, Opérations, Garde côtière canadienne, doit examiner la structure actuelle pour déterminer les possibilités d'amélioration de l'intégration, de la coordination et de la communication entre la GCC et le MPO à l'Administration centrale nationale et dans les régions. Le processus de communication entre le Centre national d'information d'urgence et le Centre de coordination national sera officialisé et une structure de communication sera élaborée conjointement. Le Comité de surveillance de la gestion des services de santé, sécurité et urgences participera à la fois à l'élaboration et au processus d'approbation.

Ce processus de communication se présentera sous forme d'annexe au plan stratégique de gestion des urgences.

Bureau de première responsabilité : Ressources humaines et Services intégrés
Date limite : Le 30 septembre 2015

6.3 ÉTAT DE PRÉPARATION

Les responsabilités liées à la gestion des urgences du ministre du MPO, qui est responsable devant le Parlement en vertu de la Loi sur la gestion des urgences, sont les suivantes :

  • Déterminer les risques présents dans son champ de responsabilité ou liés à celui-ci, y compris ceux concernant les infrastructures essentielles.
  • Élaborer les plans de gestion des urgences à l'égard de ces risques.
  • Les mettre à jour, à l'essai et en œuvre.
  • Tenir des exercices et assurer la formation à leur égard.

La préparation aux situations d'urgence englobe les mesures ainsi que les activités de planification visant à garantir que le gouvernement est prêt et qu'il peut intervenir rapidement et efficacement dans une situation d'urgence et en gérer les conséquences grâce à des mesures prises avant la situation d'urgence. Ces mesures et ces activités comprennent l'élaboration de plans de gestion des urgences harmonisés avec le Plan fédéral d'intervention d'urgence, établissant des protocoles pour la coordination et la communication qui décrivent clairement les rôles et les responsabilités pour l'échange de renseignements, la prise de décision et le partage de renseignements avec la haute direction. Les protocoles sont des documents propres à des programmes et des sujets, qui fournissent des directives sur la manière dont les entités doivent mettre en œuvre des exigences particulières déterminées dans le plan stratégique de gestion des urgences. De plus, ils constituent un mécanisme par lequel une normalisation accrue est atteinte dans la mise en œuvre des programmes de gestion des urgences à l'échelle du Ministère. L'objectif d'un protocole peut être de fournir des directives concernant la mise en œuvre des mesures qui prépareront le Ministère à intervenir en cas d'urgence.

Sécurité publique Canada recommande que les institutions gouvernementales adoptent une approche tous risques complète afin de mettre en œuvre les activités nécessaires pour renforcer, maintenir et améliorer sans cesse l'efficacité de leur capacité d'intervention en cas de situation d'urgence d'envergure et limiter les pertes de vie et les blessures corporelles. Par ailleurs, Sécurité publique Canada appuie la mise en œuvre d’un Système de commandement en cas d'incident, qui , selon le centre des États-Unis pour l'excellence de la gestion des catastrophes et de l'aide humanitaire, est un ensemble d'employés, de politiques, de procédures, d'installations et d'équipement intégré dans une structure organisationnelle commune, conçue pour améliorer les opérations d'intervention en cas d'urgence, peu importe le type ou la complexité. La Garde côtière canadienne dirigera la mise en œuvre d’un Système de commandement en cas d’accident avec Pêches et Océans Canada.

Observations
Observations
Modéré 6.3.1 L'état de préparation du Ministère ne peut être complètement évalué, car la gestion des urgences en est toujours en constant evolution au sein du Ministère. Plusieurs des éléments existants de la gestion des urgences sont actuellement revisités afin de réaligner la gestion des urgences à l’approche préconisée à l’échelle du gouvernement.

Le Plan fédéral d'intervention d'urgence et d'autres documents d'orientation élaborés par Sécurité publique Canada et le Secrétariat du Conseil du Trésor offrent un cadre pour la coordination des activités de préparation aux situations d'urgence, y compris l'établissement d'une structure de gouvernance et d'autres mesures afin que les ministères puissent assumer leur rôle au cours d'une urgence. En vue d'assurer une exécution uniforme des activités de préparation aux situations d'urgence dans le Ministère, le plan stratégique de gestion des urgences a été élaboré comme un document cadre correspondant pour le MPO.

En raison de son mandat lié à la sûreté et sécurité maritimes, la GCC a établi des cadres, des protocoles, des plans et des systèmes nationaux qui décrivent comment elle intervient en cas d'urgence ainsi que les mécanismes d'évaluation de son état de préparation de façon continue. Par ailleurs, afin d'améliorer la capacité de la GCC à gérer les réponses aux incidents maritimes et tous risques en collaboration avec les partenaires d'intervention d'urgence, la GCC met actuellement au point un Système de commandement en cas d'incident reconnu à l'échelle internationale, qui est un système de gestion des urgences standard pour le commandement, le contrôle et la coordination des opérations d'intervention d'urgence. L'un des composants prioritaires de la mise en œuvre du Système de commandement en cas d'incident sera l'établissement du Centre national d'intervention de la GCC, dans lequel le Centre de coordination national sera réinstallé. De plus, comme mentionné précédemment, chacun des trois (3) Centres des opérations régionales de la GCC a des profils de préparation à l'intervention de la flotte, qui décrivent les protocoles relatifs à leurs interventions en cas d'urgence. Par conséquent, la GCC a établi des ressources, une capacité et des compétences pour intervenir en cas d'une situation d'urgence et y est bien préparée comme le prouve les événements récents, comme sa gestion du cargo russe à la dérive en Colombie-Britannique en 2014, ainsi que la manière dont elle a activé son plan de gestion d'urgence de la flotte de l'Administration centrale pour intervenir lors de l'écrasement d'un de ses hélicoptères dans l'Arctique en 2013.

Dans ces travaux pour faire avancer la gestion des urgences au sein du Ministère et pour assurer l'harmonisation avec le plan fédéral de gestion des urgences, les Services de santé, de sécurité et d'urgence ont finalisé le plan stratégique de gestion des urgences du Ministère et est présentement en train de le raffiner afin qu’il reflète les changements récents tels que les changements apportés à la structure de gouvernance du Ministère ainsi qu’à la structure de gouvernance de la gestion des urgences. Néanmoins, certains protocoles, les procédés et les procédures correspondants sont toujours en cours d'élaboration, tout comme certains plans de test, de formation et d'exercices. De plus, les mécanismes d'évaluation et de surveillance de l'état de préparation du Ministère n'ont pas été mis au point. À mesure que ces mécanismes sont mis au point, les Services de santé, de sécurité et d'urgence ont une occasion de profiter de l'expertise de la GCC ainsi que de son système de gestion des urgences bien établi. Toutefois, dans certaines régions, le personnel des Services de santé, de sécurité et d'urgence a élaboré des plans de gestion des urgences et a participé à des exercices liés aux situations d'urgence. Tandis que la gestion des urgences au sein du MPO évolue, la Direction des services de santé, de sécurité et d'urgence a démontré sa capacité à se préparer aux situations d'urgence et à intervenir, comme au cours des inondations annuelles dans les régions des Maritimes, du Centre et de l'Arctique.

À la lumière de ce qui précède, le Ministère a démontré sa capacité à intervenir en cas de situations d'urgence, même si la gestion des urgences est toujours relativement nouvelle dans le gouvernement fédéral et l'orientation ainsi que les directives de Sécurité publique Canada et du Conseil du Trésor ont été insuffisantes à l'égard de la préparation aux situations d'urgence.

Recommendation / Plan d’action de gestion
Recommendation Plan d’action de gestion
R-3. Le sous-ministre adjoint, Ressources humaines et Services intégrés devrait prendre les mesures suivantes :
  • Mettre en œuvre le plan stratégique de gestion des urgences, y compris l'élaboration de protocoles, de processus et de plan de gestion des urgences régionaux.
  • Mener des exercices conjoints afin de valider et tester la structure de gouvernance et le concept d’opérations présentés dans le plan stratégique de gestion des urgences et de ses plans opérationnels correspondants, le cas échéant.
  • Envisager l'établissement d'un mécanisme de surveillance pour les activités liées à la préparation aux situations d'urgence une fois mises en œuvre afin d'assurer la conformité du Ministère avec les lois et politiques pertinentes.
  1. Pour renforcer la relation et établir un solide fondement concernant la mise en œuvre des activités qui suivront, le groupe de travail sur le plan stratégique de gestion des urgences sera redéfini pour ainsi former un groupe de travail sur la gestion de la santé, de la sécurité et des urgences élargi à l'ensemble des secteurs du Ministère, y compris la Garde côtière canadienne.
  2. Les Ressources humaines et les Services intégrés, en consultation avec le groupe de travail sur le plan stratégique de gestion des urgences, détermineront les protocoles, les processus et les plans de gestion des urgences régionales devant être élaborés et approuvés afin de rendre opérationnel le plan stratégique de gestion des urgences. On fournira aussi des conseils et de l'orientation au personnel et aux directions régionales responsables de la santé et de sécurité pour les aider à élaborer les protocoles, les processus et les plans nécessaires.
  3. Les Ressources humaines et les services intégrés coordonneront un exercice avec la haute direction afin de mettre à l'essai la structure de gouvernance et le concept des opérations présenté dans le plan stratégique de gestion des urgences. On fournira aussi des conseils et de l'orientation au personnel et aux directions régionales responsables de la santé et de sécurité pour les aider à réaliser des exercices conjoints visant à mettre à l'essai leurs plans respectifs.
  4. Dans le cadre de l'examen approfondi de la gestion de la santé, de la sécurité et des urgences, les Ressources humaines et les Services intégrés effectueront une analyse des lacunes, dont les résultats éclaireront l'élaboration de mécanismes de surveillance des activités de préparation aux urgences. Ces mécanismes seront élaborés en consultation avec la GCC ainsi que les autres secteurs et régions.
Bureau de première responsabilité : Ressources humaines et Services intégrés
Date limite :
  1. Le 30 janvier 2015
  2. Le 31 octobre 2015
  3. D’ici le 31 mars pour l’exercice avec la haute direction; et d’ici le 31 décembre pour conseiller/orienter les régions
  4. Le 31 mars 2016

7.0 OPINION DE VÉRIFICATION

Compte tenu des conclusions de la vérification, nous sommes d'avis que, tandis que le Ministère a démontré sa capacité à répondre à une urgence, la vérification a révélé des possibilités d'amélioration en matière de formalisation et de peaufinage des structures internes, des processus, et des contrôles afin d'assurer une intervention ministérielle mieux coordonnée et plus efficace. Des améliorations pourraient notamment être apportées pour clarifier les rôles et les responsabilités et garantir une approche ministérielle plus unifiée relativement à la préparation aux situations d'urgence en vue d'améliorer la capacité du Ministère à intervenir plus efficacement en cas d'urgence. Les améliorations recommandées sont les suivantes :

  • S'assurer que les rôles et les responsabilités liés à la préparation aux situations d'urgence sur le plan opérationnel sont clairement définis et communiqués à tous les secteurs et regions, incluant  la Garde côtière canadienne (GCC).
  • Examiner la structure actuelle pour déterminer les possibilités d'amélioration de l'intégration, de la coordination et de la communication entre la GCC et le MPO à l'Administration centrale nationale et dans les régions.
  • Mettre en œuvre le plan stratégique de gestion des urgences, y compris l'élaboration de protocoles, de processus et de plan de gestion des urgences régionaux.
  • Mener des exercices conjoints afin de valider et tester la structure de gouvernance et le concept d’opérations tels que présentés dans le plan stratégique de gestion des urgences et de ses plans opérationnels correspondants, le cas échéant.
  • Envisager l'établissement d'un mécanisme de surveillance pour les activités liées à la préparation aux situations d'urgence une fois mises en œuvre afin d'assurer la conformité continue du Ministère avec les lois et politiques pertinentes.

8.0 ÉNONCÉ DE CONFORMITÉ

D'après mon jugement professionnel à titre de dirigeant principal de la vérification, les procédures de vérification suivies et les éléments de preuve recueillis suffisent à confirmer l'exactitude des conclusions énoncées dans le présent rapport. L'étendue de l'examen a été planifiée de manière à fournir un niveau d'assurance raisonnable par rapport aux critères de vérification. L'opinion repose sur une comparaison des conditions, tel qu'elles existaient à l'époque, et des critères de vérification préétablis convenus avec la direction. Cette opinion s'applique uniquement à l'entité vérifiée et à la portée décrite dans les présentes. Les preuves ont été réunies conformément à la Politique et à la Directive du Conseil du Trésor en matière de vérification interne. La vérification est conforme aux normes de vérification interne du gouvernement du Canada, comme en témoignent les résultats du programme d'assurance et d'amélioration de la qualité. Les procédures utilisées respectent les normes professionnelles de l'Institut des vérificateurs internes. Les preuves recueillies ont été suffisantes pour convaincre la haute direction de l'opinion découlant de la vérification interne.


ANNEXE A – CRITÈRES DE VÉRIFICATION

À la lumière d'un ensemble de preuves recueillies au moyen d'examens de la documentation, d'analyses et d'entrevues, chaque critère de vérification présenté ci-dessous a été évalué et a donné lieu à une conclusion qui repose sur les définitions suivantes :

ANNEXE A
  Conclusion relative aux critères de vérification Définition de l'opinion
1 Critères respectés – Bien contrôlés Bonne gestion, aucune faiblesse matérielle notée, les mesures de contrôle sont efficaces.
2 Critères respectés à quelques exceptions près – Contrôlés Améliorations mineures à apporter.
3 Critères respectés à quelques exceptions près – Problèmes modérés Nécessite des améliorations en ce qui a trait aux redressements financiers. Il existe un certain risque.
4 Critères non respectés – Répercussions importantes – Améliorations importantes Nécessite des améliorations considérables en ce qui a trait aux redressements financiers. Il existe un degré élevé de risque.

Voici les critères de vérification employés et les exemples des principaux éléments probants ou observations notés en fonction desquels l'équipe de vérification a tiré ses conclusions. Dans les cas où des améliorations notables ont été apportées ou des problèmes modestes ont été observés, on les a signalés dans le rapport de vérification.

Annex A
Critères de vérification Conclusion selon les critères de vérification Exemples des principaux éléments probants ou observations

Élément d'enquête 1 – Régie et orientation stratégique

Critère 1.1 : Des mécanismes de gouvernance sont en place pour assurer une orientation claire aux activités de préparation aux situations d'urgence et en assurer la surveillance. 2 6.1.1
Critère 1.2 : Les rôles, les responsabilités et les obligations redditionnelles des principaux intervenants internes qui participent aux activités de préparation aux situations d'urgence sont clairement définis, communiqués et compris. 2 6.1.1
Critère 1.3 : Des plans opérationnels et des stratégies en matière de ressources sont en place pour soutenir la mise en œuvre des activités de préparation aux situations d'urgence. 3 6.3.1

Élément d'enquête 2 – Activités de préparation aux situations d'urgence

Critère 2.1 : Un cadre adéquat de gestion des urgences est en place afin de fournir des orientations concernant l'élaboration et la mise en œuvre de plans de gestion des urgences dans l'ensemble du Ministère. 3 6.3.1
Critère 2.2 : On effectue les activités de préparation aux situations d'urgence en suivant l'approche tous risques. 3 6.3.1
Critère 2.3 : Des plans de gestion des urgences adéquats sont en place et sont communiqués. 3 6.3.1

Élément d'enquête 3 – Surveillance et production de rapports

Critère 3.1 : Les activités de préparation aux situations d'urgence font l'objet d'une surveillance soutenue et de rapports réguliers dans l'ensemble du Ministère. 3 6.3.1
Critère 3.2 : Des mécanismes sont en place afin de veiller à ce que les activités de préparation aux situations d'urgence soient menées conformément aux lois et aux politiques pertinentes et que des modifications soient apportées en conséquence. 3 6.3.1

Élément d'enquête 4 – Partenariats et collaboration

Critère 4.1 : Des partenariats et des collaborations avec des intervenants externes importants sont officialisés et communiqués. 1 6.1.1
Critère 4.2 : Des mécanismes sont en place pour assurer une intervention et une coordination efficaces du Ministère et des principaux intervenants externes en cas de situation d'urgence. 2 6.1.1
6.2.1