Rapport de vérification interne

Biens immobiliers - Stratégie de mise en œuvre de l'examen stratégique et fonctionnel (y compris le dessaisissement)

Projet 2012-6B253

TABLE DES MATIÈRES

1.0 SOMMAIRE
2.0 CONTEXTE
3.0 OBJECTIF DE LA VÉRIFICATION
4.0 PORTÉE DE LA VÉRIFICATION
5.0 APPROCHE DE LA VÉRIFICATION
6.0 CONSTATATIONS DE LA VÉRIFICATION

       6.1 GOUVERNANCE ET RESPONSABILISATION
       6.2 PLANIFICATION
       6.3 GESTION DE PROJETS

7.0 OPINION DU VÉRIFICATEUR
8.0 ÉNONCÉ DE CONFORMITÉ
ANNEXE A - CRITÈRES DE VÉRIFICATION

1.0  SOMMAIRE

Parmi tous les ministères et organismes, Pêches et Océans Canada est celui qui possède le plus grand nombre de biens immobiliers. Avec plus de 8 000 actifs, les avoirs du Ministère représentent 33 % des propriétés immobilières du gouvernement du Canada. Pêches et Océans Canada est aux prises avec la gestion d'un portefeuille diversifié de biens immobiliers vieillissants et sous-capitalisés répartis dans tout le pays. Ce portefeuille n'est plus rentable ni durable, et ne correspond plus vraiment au mandat central du Ministère. Par conséquent, l'infrastructure physique a été désignée  comme un risque préjudiciable à la mission dans le profil de risque du Ministère.

En 2011, la Direction générale  de la vérification interne a effectué une Vérification des biens immobiliers afin d'évaluer si la gestion des biens immobiliers favorisait des décisions de gestion avisées et opportunes. La vérification a permis de constater que la gestion des biens immobiliers était généralement adéquate. Cependant, certains éléments de la structure de gouvernance n’étaient pas en place, ce qui ne facilitait pas une prise de décisions rentables à l'échelle du Ministère. En réponse à la vérification, la Direction générale  des biens immobiliers, - protection et - sécurité  a commencé à revoir son modèle de gouvernance. En outre, la vérification a permis de déterminer que le Ministère n'utilisait pas une approche de portefeuille pour gérer ses biens immobiliers. La Direction générale  des biens immobiliers, - protection et - sécurité a commencé à élaborer une stratégie de portefeuille nationale visant à faciliter l'élaboration du portefeuille de biens immobiliers à long terme du Ministère. L’adoption d’une approche de portefeuille signifie également que les décisions immobilières ne peuvent être prises de façon isolée; elles doivent l’être dans un cadre ministériel global de prise de décisions et examinées en même temps que la planification stratégique du ministère

Alors que la Direction générale  des biens immobiliers, - protection et - sécurité entreprenait d'élaborer la stratégie de portefeuille nationale, le Ministère prenait part à l'examen stratégique et fonctionnel de l'ensemble du gouvernement, qui devait lui permettre d'économiser 79,3 millions de dollars d'ici l'exercice 2014-2015. Les  mesures  de réduction des coûts ont été classées en initiatives, et onze des vingt-et-un initiatives ont des répercussions sur les biens immobiliers. En tant que fournisseur de services communs pour le Ministère, le Secteur des ressources humaines et des services intégrés est chargé de mettre en œuvre les  implications immobilières découlant des initiatives. Puisqu'il est très important pour le Ministère que les mesures de l'examen stratégique et fonctionnel soient mises en œuvre avec succès, une vérification des biens immobiliers en rapport à l'examen stratégique et fonctionnel a été entreprise. Cette vérification s'explique également par le fait que les risques associés aux biens immobiliers étaient jugés élevés en raison de l'importance des changements et des échéanciers serrés.

Le Ministère a pris d'importantes mesures pour transformer la gestion de son portefeuille de biens immobiliers. Toutefois, la vérification a constaté que, même si une structure de gouvernance générale et des contrôles internes connexes sont en place, il faut des améliorations pour qu'ils appuient adéquatement la mise en œuvre des éléments de l'examen stratégique et fonctionnel qui se rapportent aux biens immobiliers. En raison des difficultés que présente le travail dans une organisation matricielle où la prise de décisions est décentralisée, et la stratégie ministérielle - de portefeuille de biens immobiliers est toujours en cours d'élaboration, les décisions n'ont pas toujours été prises en temps opportun. Cela pourrait avoir des répercussions sur la mise en œuvre des initiatives et donner lieu à des décisions immobilières qui ne correspondent pas à la stratégie ministérielle à long terme de biens immobiliers.

La Direction générale  des biens immobiliers, protection et sécurité a très peu participé à l'élaboration des propositions relatives à l'examen stratégique et fonctionnel en raison des échéanciers extrêmement serrés, de la nature confidentielle des propositions et du nombre restreint d'employés prenant part au processus. Par conséquent, seules les répercussions directes sur les biens immobiliers ont été déterminées, et les coûts connexes n’ont pas été identifiés pour cinq des onze initiatives ayant des répercussions sur les biens immobiliers.  Depuis, la Direction générale  des biens immobiliers, protection et sécurité a collaboré avec les équipes des différentes initiatives afin de déterminer l'ensemble des répercussions sur les biens immobiliers et les coûts connexes.  Tout ceci a donné lieu à des pressions de financement, tant pour les initiatives que pour le Ministère, dont il faut maintenant s'occuper.  En raison des retards au niveau des initiatives  pour la confirmation de leurs exigences, il a été impossible d'établir des estimations complètes des coûts.  La Direction générale  des biens immobiliers, protection et sécurité a informé les organismes de surveillance de ces difficultés et des pressions de financement imminentes.  Elle collabore avec les responsables des initiatives en vue de finaliser les exigences et de fournir des renseignements complets pour la prise de décisions.

Pour régler ces difficultés, il est recommandé d'apporter les améliorations suivantes :

  • Mieux définir les structures de gouvernance et de responsabilisation pour les biens immobiliers, ainsi que le pouvoir décisionnel et le processus de gestion des biens immobiliers;
  • Une fois les exigences du programme entièrement définies, poursuivre la collaboration avec tous les intervenants pour finaliser les exigences en matière de biens immobiliers des initiatives de l'examen stratégique et fonctionnel et élaborer des estimations de coûts complètes incluant l’identification des sources de financement.

Réponse de la direction

La direction a approuvé les conclusions de la vérification, a accepté les recommandations exposées dans le présent rapport et a élaboré des plans d'action de gestion visant à leur donner suite. Ces plans d'action ont été intégrés au présent rapport.

 

2.0  CONTEXTE

Pêches et océans Canada, y compris la Garde côtière canadienne, a participé à l'examen stratégique et fonctionnel à l'échelle du gouvernement. Selon le budget de 2012, Pêches et Océans Canada doit réaliser des économies totalisant 79,3 millions de dollars d'ici l'exercice 2014­2015 grâce à des mesures d'efficacité et des réductions de programmes qui permettront d'harmoniser les ressources avec son mandat de base en procédant à des réductions dans les secteurs où les besoins sont moins prioritaires, en transformant sa façon de faire à l'interne et en procédant à des regroupements et simplifications. Le Ministère doit restructurer ses activités, regrouper ses services internes et prendre appui sur la technologie pour réaliser un meilleur rendement et des économies.

Les propositions d'économies de Pêches et Océans Canada ont été classées en initiatives, chacune représentant un objectif distinct en matière d'économies et de gestion des effectifs. La mise en œuvre de plusieurs de ces initiatives nécessite le déplacement de certains membres du personnel, de programmes ou de services, ce qui entraîne l'aménagement de nouvelles installations ou l'agrandissement d'installations existantes dans certains secteurs, et la réduction ou la fermeture d'installations ailleurs. Onze des vingt-et-un initiatives approuvées de l'examen stratégique et fonctionnel ont des répercussions sur les biens immobiliers.

La responsabilité de la mise en œuvre de chaque initiative incombe au sous-ministre adjoint du Secteur ou au commissaire de la Garde côtière canadienne. Le sous-ministre adjoint, transformation, est responsable de la coordination et du contrôle de la mise en œuvre globale de l'examen stratégique et fonctionnel et de la production de rapports connexes. La surveillance de la mise en œuvre des éléments liés aux biens immobiliers des initiatives de l'examen stratégique et fonctionnel est assurée par le Conseil de gestion du Ministère et par le Comité directeur des biens immobiliers.

Sous la responsabilité du sous-ministre adjoint des ressources humaines et des services intégrés, la Direction générale  des biens immobiliers, protection et sécurité est chargée de la mise en œuvre des éléments de l'examen stratégique et fonctionnel qui ont une incidence sur les biens immobiliers, la protection et la sécurité. Cela est désigné sous le nom de « initiative de connexion des biens immobiliers » ou « Examen stratégique et fonctionnel – Biens immobiliers ». À l'échelle nationale et régionale, la Direction générale  des biens immobiliers, protection et sécurité participera à la réalisation de projets immobiliers afin de mettre en œuvre ces changements organisationnels. La clé de la réussite de la Direction générale  des biens immobiliers,  protection et sécurité reposera sur la mise en place d'un cadre de gestion solide pour : garantir la prestation uniforme des services de plusieurs programmes et régions; désigner les intervenants qui influencent l'examen stratégique et fonctionnel ou seront affectés par ce dernier; surveiller, gérer et atténuer les risques reliés à la réalisation du projet et enfin, faciliter la communication à l'intention des intervenants.

 

3.0 OBJECTIF DE LA VÉRIFICATION

L'objectif général de la vérification est de fournir l’assurance qu'une structure de gouvernance et des contrôles internes adéquats sont en place pour les biens immobiliers en relation avec la mise en œuvre de l’examen stratégique et fonctionnel, afin d’assurer qu'une orientation stratégique et des plans connexes sont établis, que les répercussions sur les biens immobiliers sont clairement définies et surveillées et qu'elles font l'objet d'un rapport, et que les répercussions financières associées (coûts et économies) soient déterminées et surveillées.

 

4.0  PORTÉE DE LA VÉRIFICATION

Selon les résultats de l'évaluation des risques effectuée à l'étape de planification de la mission, l'équipe de vérification a déterminé qu'un examen plus approfondi était nécessaire pour les secteurs suivants :

  • gouvernance et responsabilisation;
  • planification;
  • gestion de projet.

La vérification portait essentiellement sur la structure de gouvernance et de responsabilisation, de même que sur les processus et contrôles conçus par la direction en vue d'assurer l'efficacité de la gestion, de la surveillance et des rapports établis pour la mise en œuvre des éléments liés aux biens immobiliers de l'examen stratégique et fonctionnel.

 

5.0  APPROCHE DE LA VÉRIFICATION

L'équipe de vérification a exécuté son mandat conformément à la Politique sur la vérification interne et aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada du Conseil du Trésor. Selon ces normes, la vérification doit être planifiée et menée de manière à fournir une assurance raisonnable que les objectifs de celle-ci sont atteints. La vérification comprend diverses procédures jugées nécessaires pour fournir cette assurance. Ces procédures ont été conçues pour tirer des conclusions sur l'existence et l'efficacité des contrôles clés dans les secteurs examinés. Elles ne sont pas censées servir à tirer des conclusions pour d'autres secteurs. Diverses techniques ont été employées pour ces procédures, dont une évaluation des risques de l'entité à vérifier, des entrevues, et des examens et des analyses de la documentation et de l'information.

 

6.0  CONSTATATIONS DE LA VÉRIFICATION

Des processus de gestion et des contrôles, qui englobent la gouvernance et la responsabilisation, des processus de planification et des pratiques de gestion de projets, doivent être en place et fonctionnels pour permettre à la Direction générale  des biens immobiliers, protection et sécurité de mettre en œuvre les éléments liés aux biens immobiliers des initiatives de l'examen stratégique et fonctionnel.

La vérification a été menée en fonction des secteurs d'intérêt et des critères de vérification définis pendant la phase de planification. Les résultats, présentés par critère de vérification, se trouvent à l'annexe A. La présente section énonce les observations et les recommandations issues de la vérification. Les résultats de la vérification s'articulent autour des principaux thèmes suivants :

  • gouvernance et responsabilisation;
  • planification;
  • gestion de projets.

En nous fondant sur la vérification effectuée et sur notre jugement professionnel, nous avons classé les risques associés à chaque observation dans trois catégories différentes. Le classement des risques (élevé, modéré ou faible) se fonde sur le niveau d'exposition potentielle au risque qui pourrait avoir selon nous des répercussions sur la réalisation des objectifs de Pêches et Océans Canada et indique le niveau de priorité que la direction devrait accorder aux recommandations qui découlent de cette observation. Les critères suivants ont servi à déterminer le niveau d'exposition au risque :

Élevé

Il n'y a pas de contrôles en place ou ils sont inadéquats.
La conformité aux lois et aux règlements est insuffisante.
On a cerné des problèmes importants qui pourraient avoir des effets négatifs sur la réalisation des objectifs du programme et des activités.

Modéré

Il y a des contrôles en place, mais ils ne sont pas suffisamment respectés.
Il existe un manque de conformité avec les politiques des organismes centraux et des ministères, et avec les procédures établies.
On a cerné certains problèmes qui pourraient avoir des effets négatifs sur l'efficience et l'efficacité des activités.

Faible

Il y a des contrôles en place, mais le niveau de conformité varie.
La conformité aux politiques des organismes centraux et des ministères, de même qu'aux procédures établies, est variable.
Les problèmes relevés sont moins importants, mais il existe des possibilités qui pourraient améliorer les activités.

 

6.1 GOUVERNANCE ET RESPONSABILISATION

Conformément aux Critères de vérification liés au Cadre de responsabilisation de gestion : outil à l'intention des vérificateurs internes (mars 2011) du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, une structure organisationnelle appropriée qui établit clairement les pouvoirs, les responsabilités et l'obligation de rendre compte est essentielle à la responsabilisation. Dans l'ensemble, les pouvoirs désignent le droit d'exiger et d’obtenir un rendement, les responsabilités désignent l'obligation de donner un bon rendement et la responsabilisation désigne le devoir  de rendre des comptes. La délimitation claire des responsabilités, des pouvoirs délégués, de la ségrégation des tâches et des voies de communication favorisent une coordination efficace entre toutes les parties de l'organisation et font en sorte que ces dernières sont au courant de leurs responsabilités et les assument.

En outre, les organismes de surveillance devraient obtenir des données financières et opérationnelles pour assumer leurs responsabilités. Les renseignements qui leur sont fournis doivent être suffisants, opportuns, complets et exacts afin qu'ils puissent surveiller les objectifs et les stratégies de la direction, de même que son bilan financier et ses résultats opérationnels, et que cela favorise un processus décisionnel efficace.

Observations pour l'article 6.1.1 Gouvernance et responsabilisation
Observations
Modéré 6.1.1 Gouvernance et responsabilisation
En général, une structure de gouvernance et les contrôles internes connexes sont  en place, mais des améliorations doivent y être apportées afin qu'ils appuient efficacement la mise en œuvre des éléments liés aux biens immobiliers de l'examen stratégique et fonctionnel. Il y aurait lieu de fournir des précisions supplémentaires au sujet de la structure de gouvernance et de responsabilisation, de même que des renseignements plus complets concernant les coûts.

Pour donner suite à une recommandation de la Vérification des biens immobiliers entreprise par la Direction générale  de la vérification interne en 2011, le Secteur des ressources humaines et des services intégrés procédait à la révision de sa structure de gouvernance et de responsabilisation pour la gestion des biens immobiliers lorsque le budget de 2012 a été annoncé. Après l'annonce, la Direction générale  des biens immobiliers, protection et sécurité a dû immédiatement commencer la mise en œuvre des éléments liés aux biens immobiliers des initiatives de l'examen stratégique et fonctionnel. Pour ce faire, elle a utilisé sa structure de gouvernance en place, laquelle faisait l'objet d'une révision, complété par 'un cadre de gestion du programme de l'examen stratégique et fonctionnel (le Cadre) en cours d'élaboration.

Le Cadre décrit les rôles et les responsabilités des comités de surveillance, de même que les obligations de rendre compte et les responsabilités des personnes participant à la mise en œuvre des éléments liés aux biens immobiliers des initiatives. Bien que la structure de gouvernance et de responsabilisation et le Cadre aient fait l'objet de discussions lors des réunions du comité de surveillance, ils n'ont pas été officiellement approuvés ni transmis aux intervenants concernés qui participaient à la mise en œuvre des éléments liés aux biens immobiliers des initiatives, soit les gestionnaires de projets immobiliers, les responsables des volets et les directeurs généraux régionaux adjoints.

Avant l'examen stratégique et fonctionnel, il a été déterminé dans la Vérification des biens immobiliers que la structure de responsabilisation ministérielle ne favorisait pas toujours un processus décisionnel efficace à l'échelle du gouvernement. Cette constatation est devenue évidente lors de la mise en œuvre des initiatives de l'examen stratégique et fonctionnel. Même si la sous-ministre adjointe des ressources humaines et des services intégrés est responsable de l'établissement d'un système de gestion efficace afin d'offrir les services immobiliers aux différents initiatives, elle n'est pas en mesure de prendre des décisions.  Pour clarifier les responsabilités et désigner les sources de financement pour les différents éléments de coûts, des principes directeurs ont été ajoutés au Cadre. Les directeurs généraux régionaux adjoints et les directeurs régionaux des biens immobiliers ont été consultés lors de l'élaboration de ces principes directeurs.

Des entrevues et un examen de la documentation ont permis de déterminer un certain nombre de lacunes dans les principes directeurs, lesquelles entraînent des problèmes dans la mise en œuvre des éléments se rapportant aux biens immobiliers des initiatives. Même si ces principes définissent les obligations de rendre compte, ils ne tiennent pas suffisamment compte des problèmes liés aux rôles, aux responsabilités et aux pouvoirs reliés aux initiatives  impliquant  plusieurs régions ou plusieurs secteurs, ces problèmes étant attribuables à la structure de responsabilisation ministérielle. Les régions se sont également dites inquiètes du fait que les problèmes liés au financement des coûts indirects n'avaient pas été abordés. Les coûts indirects comprennent les coûts liés à la prestation de services internes dans les régions où de nouveaux bureaux ont été ajoutés au portefeuille. De plus, les principes ont été finalisés seulement à la fin du mois d'août 2012, alors qu’on a commencé à élaborer les plans de mise en œuvre des initiatives immédiatement après l'annonce du budget de 2012.

Il y a eu une certaine confusion quant à savoir qui avait le pouvoir de prendre des décisions en ce qui concerne la mise en œuvre des initiatives auxquelles participent plusieurs régions ou plusieurs secteurs, ou qui devait se charger des répercussions indirectes de la mise en œuvre des initiatives sur les biens immobiliers. Cette confusion a entraîné des retards dans la finalisation des exigences et dans l'élaboration des estimations de coûts complètes. Par ailleurs, les répercussions indirectes de la mise en œuvre des initiatives sur les biens immobiliers risquent de ne pas pouvoir être mises en œuvre de manière uniforme à l'échelle nationale et de ne pas correspondre au portefeuille ministériel de biens immobiliers à long terme, en cours d'élaboration.

La communication de renseignements complets, exacts et opportuns pour la prise de décisions est un élément essentiel de la structure de gouvernance et de responsabilisation. Deux organismes assurent la surveillance de l'examen stratégique et fonctionnel des biens immobiliers, soit le Conseil de gestion du Ministère et le Comité directeur des biens immobiliers.

Le Cadre précise que le sous-ministre adjoint du secteur de la transformation est responsable de la coordination et de la surveillance du progrès global de la mise en œuvre de l'examen stratégique et fonctionnel, et des rapports connexes. Toutefois, la Direction générale  des biens immobiliers, protection et sécurité était d'avis que les rapports mensuels présentés au Conseil de gestion du Ministère ne fournissaient pas suffisamment d'information sur les biens immobiliers.

Afin de remédier à cette lacune, la Direction générale  des biens immobiliers, protection et sécurité a élaboré en septembre 2012 un cadre de production de rapports visant à informer les organismes de surveillance des progrès réalisés concernant la mise en œuvre des exigences des différents initiatives en matière de biens immobiliers. Les renseignements sur les éléments liés aux biens immobiliers des initiatives sont compilés par les gestionnaires de projets, en collaboration avec les responsables des initiatives, puis sont présentés à l'administration centrale de la Direction générale  des biens immobiliers, protection et sécurité aux fins d'examen et de regroupement. Un rapport consolidé, le tableau de bord sur le rendement, est ensuite rédigé et présenté une fois par mois au Conseil de gestion du Ministère.

Des entrevues avec des membres des organismes de surveillance ont indiqué que les renseignements reçus sont opportuns et suffisants pour leur permettre de remplir leur mandat. Toutefois, les renseignements que reçoivent les organismes de surveillance ne sont pas complets puisque les coûts totaux de la mise en œuvre des éléments liés aux biens immobiliers des initiatives de l'examen stratégique et fonctionnel n'ont pas encore été compilés. Des retards ont été enregistrés dans la finalisation et l'approbation des exigences des initiatives, ce qui a mené à l'impossibilité d'élaborer des estimations de coûts complètes. L'absence de renseignements complets sur les coûts fait en sorte que les économies identifiées pour l'examen stratégique et fonctionnel risquent de ne pas se réaliser et que des pressions de financement pourraient survenir à l'échelle des initiatives et du Ministère.

 

Recommandations et Plan d'action de gestion pour l'article 6.1.1 Gouvernance et responsabilisation
Recommandations Plan d'action de gestion
R-1.    Le sous-ministre adjoint, Ressources humaines et Services intégrés, devrait préciser davantage les structures de gouvernance et de responsabilisation pour les biens immobiliers, ainsi que le pouvoir décisionnel et le processus de gestion des biens immobiliers.
  1. Demander l'approbation du cadre de gestion du programme de biens immobiliers de l'examen stratégique et fonctionnel à la suite de la consultation initiale avec le Comité directeur des biens immobiliers (mai 2013).
  2. Présenter le cadre de gestion du programme de biens immobiliers de l'examen stratégique et fonctionnel au Conseil de gestion du Ministère et demander son approbation (juin 2013), et communiquer le document approuvé aux principaux intervenants (y compris l'équipe de transformation du Ministère et les responsables des initiatives du programme).
  3. les structures de gouvernance et de responsabilisation, les pouvoirs décisionnels et les procédures pour la planification du portefeuille stratégique et la gestion du programme seront inclus dans le cadre de gestion amélioré des biens immobiliers à être ratifiés par le Conseil de gestion du Ministère.
    (juin 2013)
Bureau de première responsabilité : Sous-ministre adjoint, Ressources humaines et Services intégrés
Échéance :
  1. mai 2013
  2. juin 2013
  3. juin 2013

 

6.2 PLANIFICATION

Conformément au Guide de la gestion des biens immobiliers du Secrétariat du Conseil du Trésor, les décisions concernant les investissements immobiliers doivent faire partie intégrante du cadre décisionnel  global du Ministère et être examinées en même temps que la planification stratégique des autres biens matériels, aussi bien  que les ressources humaines et financières qui appuient la prestation des programmes et des services. Tout en appuyant la prestation efficace et rentable des programmes et des services, la gestion des biens immobiliers doit reposer sur une approche de portefeuille pour réaliser des économies du point de vue de la gestion et des programmes.

De plus, un plan directeur efficace devrait garantir une approche ministérielle globale, cohérente et homogène pour l'intendance des biens immobiliers. Les budgets ministériels doivent également tenir compte de la totalité des coûts occasionnés par l'acquisition, le fonctionnement, l'entretien et l'aliénation des biens immobiliers.

Observations pour l'article 6.2.1 Planification
Observations
Modéré 6.2.1 Planification
Une stratégie de portefeuille nationale est en cours d'élaboration par la Direction générale  des biens immobiliers, protection et sécurité. Sans cette stratégie, il est impossible pour la Direction générale  des biens immobiliers, protection et sécurité de s'assurer que les décisions immobilières de l'examen stratégique et fonctionnel sont compatibles avec la stratégie à long terme concernant les biens immobiliers du Ministère. De plus, la finalisation des exigences relatives aux initiatives a pris du retard et par conséquent les coûts totaux n'ont pas encore été déterminés.

Alors que la Direction générale  des biens immobiliers, protection et sécurité élaborait la stratégie de portefeuille nationale, elle a dû commencer à fournir les éléments reliés aux biens immobiliers des initiatives de l'examen stratégique et fonctionnel. La stratégie de portefeuille nationale, qui vise à diminuer l'empreinte du Ministère, devait être élaborée en tenant compte des changements organisationnels découlant de l'examen stratégique et fonctionnel.

La Direction générale  des biens immobiliers, protection et sécurité a très peu participé à l'élaboration des propositions en raison des échéanciers extrêmement serrés, de la nature confidentielle des propositions et du nombre restreint d'employés prenant part au processus. Les propositions relatives à l'examen stratégique et fonctionnel ont été élaborées sans conseils ni renseignements stratégiques complets sur les biens immobiliers et traitaient uniquement des coûts et des répercussions directes sur les biens immobiliers, tels qu'ils étaient connus au moment de l'élaboration.  Dans le tableau de bord sur le rendement qui a été présenté au Conseil de gestion du Ministère, la Direction générale  des biens immobiliers, protection et sécurité a indiqué que les coûts des biens immobiliers ont été sous-estimés ou n'ont pas été déterminés dans de nombreux cas.  Alors que les initiatives sont mises en œuvre, les secteurs et la Garde côtière canadienne sont confrontés à des pressions financières supplémentaires, étant donné qu'ils sont tenus de couvrir les coûts directs de mise en œuvre et d'assumer les coûts différentiels des biens immobiliers pendant trois ans, comme le prévoient les principes directeurs. Des fonds provenant d'autres domaines devront être réaffectés dans les secteurs et de la Garde côtière canadienne pour réaliser les économies recensées par l'examen stratégique et fonctionnel.

Les répercussions indirectes sur les biens immobiliers, et la source de financement, n'ont pas été recensés pendant l'élaboration des initiatives.  La Direction générale  des biens immobiliers, protection et sécurité a dû collaborer avec les responsables des initiatives afin de cerner ces répercussions indirectes sur les biens immobiliers, de même que les coûts connexes.  En raison du retard pris par les responsables des initiatives pour finaliser les exigences, la Direction générale  des biens immobiliers, protection et sécurité a été retardé quant à l'établissement d'une liste complète d'exigences et de coûts connexes.  Même si la pression de financement globale n'a pas été estimée, la Direction générale  des biens immobiliers, protection et sécurité a signalé ce risque au Conseil de gestion du Ministère dans son tableau de bord sur le rendement et une décision devra être prise pour adresser cette pression.

Pour fournir les éléments liés aux biens immobiliers des initiatives, un gestionnaire de projets immobiliers a été affecté pour chacun des onze initiatives qui ont une incidence sur les biens immobiliers. Les gestionnaires de projets ont collaboré avec les responsables des initiatives en vue de finaliser les exigences relatives aux biens immobiliers qui sont consignées dans un document d'approbation de projet signé par le sous-ministre adjoint et le commissaire de la Garde côtière canadienne, qui sont responsables de l’initiative, et par la sous-ministre adjointe, Ressources humaines et Services intégrés. Cependant, aucune procédure officielle n'était en place pour l'élaboration et l'approbation des documents d'approbation de projet. Les responsables des initiatives ont pris du retard concernant l'officialisation des exigences relatives aux biens immobiliers car ils attendent des décisions sur la future orientation des programmes. À la date du 27 mars 2013, un seul document d'approbation de projet était approuvé.

Les retards de signature des documents d'approbation de projet pour officialiser les exigences ont eu des répercussions sur la capacité de la Direction générale  des biens immobiliers, protection et sécurité à élaborer des plans de travail et des estimations de coûts complets pour la mise en œuvre des éléments directs et indirects liés aux biens immobiliers qui découlent des initiatives. La Direction générale  des biens immobiliers, protection et sécurité a effectué des travaux alors que les documents d'approbation de projet n'étaient pas approuvés. Par conséquent, ces travaux risquent de ne pas respecter les exigences des programmes ou d'entraîner une hausse des coûts, du temps et des ressources. De plus, les retards relatifs à la signature des documents d'approbation de projet risquent d'avoir des répercussions négatives sur les échéanciers de mise en œuvre, les coûts et la réalisation d'économies. Les retards relatifs à la finalisation des exigences ont également des conséquences pour l'intégralité et l'exactitude des renseignements destinés aux organismes de surveillance. Tant que les documents d'approbation de projet ne sont pas signés, il est impossible de recenser ou de communiquer aux organismes de surveillance l'ensemble des répercussions sur les coûts des biens immobiliers découlant de l'examen stratégique et fonctionnel. Cette incapacité à préparer des estimations de coûts complètes pourrait entraîner des pressions de financement non anticipées et il pourrait être impossible de déterminer les sources de financement.

Le Ministère a pris des moyens pour transformer la gestion de son portefeuille de biens immobiliers. Comme de nombreux ministères, Pêches et Océans Canada est aux prises avec la gestion d'un portefeuille diversifié de biens immobiliers vieillissants et sous-capitalisés répartis dans tout le pays. Ce portefeuille n'est plus rentable ni durable, et il ne correspond plus entièrement au mandat central du Ministère. Conformément aux recommandations de la Vérification de Biens immobiliers de 2011, la Direction générale  des biens immobiliers, protection et sécurité a commencé à élaborer et à mettre en œuvre une stratégie de portefeuille nationale qui doit veiller à ce que le portefeuille de biens immobiliers soutienne les besoins actuels et futurs des programmes, à ce que les investissements soient liés à des biens stratégiques, et à ce que toutes les occasions de regroupement et de réduction de l'empreinte des installations soient prises en compte.

Dans le cadre de la mise en œuvre de la stratégie de portefeuille nationale, la Direction générale  des biens immobiliers, protection et sécurité prévoit de faire approuver sa stratégie de portefeuille et son approche de planification des zones par le Conseil de gestion du Ministère.  À la suite de cette approbation, on produira un plan de zones pour chaque région et deux stratégies pour les catégories d'actifs.   

La stratégie de portefeuille nationale doit englober l'ensemble des incidences sur les biens immobiliers de l'examen stratégique et fonctionnel. Par conséquent, les exigences relatives aux biens immobiliers des initiatives doivent être finalisées.  Dans le cas contraire, la Direction générale  des biens immobiliers, protection et sécurité risque de ne pas être en mesure de recenser complètement les possibilités liées à la rationalisation/au portefeuille. De plus, l'empreinte environnementale et les coûts d'infrastructure du Ministère ne seront pas gérés et réduits de manière stratégique.

L'importance que revêt pour le Ministère la mise en œuvre de l'examen stratégique et fonctionnel, y compris des éléments qui se rapportent aux biens immobiliers, a accru la sensibilisation et l'attention à l'égard de l'état des biens immobiliers de Pêches et Océans Canada.

Comme leçon apprise, la Direction générale  des biens immobiliers, protection et sécurité doit être impliquée dès le départ à tout projet futur semblable à l'examen stratégique et fonctionnel pour garantir une évaluation complète des incidences possible sur les biens immobiliers (y compris les incidences indirecte), l'harmonisation avec les priorités du portefeuille et l'élaboration d'estimations des coûts plus complètes.

 

Recommandations et Plan d'action de gestion pour l'article 6.2.1 Planification
Recommandations Plan d'action de gestion
R-2.    Une fois les exigences du programme entièrement définies, le sous-ministre adjoint, Ressources humaines et Services intégrés, devrait continuer de travailler avec tous les intervenants pour finaliser les exigences des biens immobiliers à l'appui des initiatives de l'examen stratégique et fonctionnel et élaborer des estimations de coûts complètes incluant les sources de financement. 2.  Faire approuver les documents d'approbation de projet élaborés pour chacun des onze projets de biens immobiliers en cours à l'appui de l'examen stratégique et fonctionnel et définir les exigences de financement globales, les contraintes et une source de financement de concert avec le dirigeant principal des finances pour chaque projet.  (juin 2013)
Bureau de première responsabilité : Sous-ministre adjoint, Ressources humaines et Services intégrés
Échéance : 2.  juin 2013

 

6.3 GESTION DE PROJETS

« La gestion de projets est l'application des connaissances, compétences, outils et techniques aux activités des projets afin de répondre aux exigences de celui-ci. La gestion de projets se fait en utilisant et en intégrant des processus comme : démarrage, planification, exécution, surveillance, contrôle et clôture de projet. » (Guide du corpus des connaissances en management de projets, 2000, introduction)

Conformément au Guide du corpus des connaissances en management de projets, 2000, un cadre de gestion de projets doit comprendre des processus officiels de gestion des risques pour recenser, évaluer, gérer et surveiller les risques et produire des rapports connexes. La planification des ressources est également une partie essentielle d'un projet puisqu'elle permet de s'assurer que les ressources requises seront disponibles afin de répondre aux exigences du projet. Les ressources nécessaires pour atteindre les objectifs devraient être intégrées dans le plan de projet.

Le cadre intégré de contrôle interne, décembre 2011, du Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission impose la mise en place de processus de partage de l'information pour s'assurer que tous les intervenants reçoivent l'information en temps voulu. Ces processus devraient faciliter une communication interne (c'est-à-dire verticalement, horizontalement et dans l'ensemble de l'entité), faciliter le recensement des problèmes et permettre de prendre les mesures nécessaires.

Observations pour l'article 6.3.1 Gestion de projets
Observations
Modéré 6.3.1 Gestion de projets
De manière générale, la Direction générale  des biens immobiliers, protection et sécurité dispose de méthodes et de pratiques appropriées de gestion de projets pour la prestation des éléments liés aux biens immobiliers des initiatives de l'examen stratégique et fonctionnel. Des processus informels sont employés pour recenser les risques qui sont ensuite communiqués aux organismes de surveillance à des fins de suivi. Cependant, en raison des restrictions relatives à la structure de responsabilisation ministérielle, les processus de partage de l'information n'ont pas toujours été efficaces pour les cas où les initiatives impliquent plusieurs régions ou secteurs. De plus, il faut élaborer une stratégie claire et efficace pour déterminer la capacité requise et en faire l'acquisition une fois que toutes les exigences sont finalisées.

Pour l'élaboration du cadre, la Direction générale  des biens immobiliers, protection et sécurité a procédé à une évaluation des risques et a élaboré un profil de risque pour l'examen stratégique et fonctionnel des biens immobiliers. Même si l'élaboration du profil de risque n'a pas donné lieu à une vaste consultation, les entrevues ont révélé que les risques recensés étaient exacts. De plus, les risques sont évalués au cours de la phase de mise en œuvre.

Au niveau des initiatives, les gestionnaires de projets sont principalement responsables de l'évaluation des risques. Même en l'absence de processus officiels de gestion des risques, les risques sont recensés grâce aux échanges informels entre les gestionnaires de projets et les responsables des initiatives. Ces risques font l'objet d'un suivi et sont consignés dans les rapports mensuels des gestionnaires de projets qui sont transmis aux responsables de la Direction générale  des biens immobiliers, protection et sécurité. Ces rapports sont résumés et communiqués aux responsables des initiatives et aux organismes de surveillance.

D'après le profil de risque, la capacité est l'un des principaux risques associés à la fourniture des éléments liés aux biens immobiliers de l'examen stratégique et fonctionnel. La Direction générale   des biens immobiliers, protection et sécurité a établi, avant l'annonce du budget de 2012, que la capacité était une source de préoccupation. L'accroissement de la charge de travail découlant de la mise en œuvre des éléments liés aux biens immobiliers de l'examen stratégique et fonctionnel peut compromettre la capacité de la Direction générale  des biens immobiliers, protection et sécurité à planifier et livrer correctement des solutions rentables et opportunes concernant les biens immobiliers afin de respecter les exigences des initiatives.

Même s'il a été déterminé que la capacité constituait un risque, il a été difficile de quantifier le type de capacité requise (compétences). Comme cela a été indiqué précédemment, le Ministère élabore actuellement une stratégie de portefeuille nationale qui sera utilisée pour élaborer un plan de portefeuille à long terme. Cette stratégie sera utilisée pour définir les exigences relatives à la capacité. Au niveau des initiatives, la finalisation des exigences relatives aux biens immobiliers et la signature des documents d'approbation de projet ont pris du retard. Tant que ces exigences ne sont pas finalisées, il n'est pas possible d'établir les exigences à long terme en matière de capacité et les organismes de surveillance n'ont pas toutes les informations nécessaires pour prendre des décisions concernant l'affectation des ressources.

Le temps requis pour les processus de dotation est un autre problème relié à la capacité, ainsi que la difficulté de recruter des personnes qui possèdent les compétences nécessaires. La Direction générale  des biens immobiliers, protection et sécurité dispose également de différentes structures opérationnelles dans les régions. Certaines régions font appel à Travaux publics et Services gouvernementaux Canada pour exécuter les travaux alors que pour d'autres les travaux sont exécutés à l'interne. Toutefois, les entrevues ont révélé que la Direction générale  des biens immobiliers, protection et sécurité exploite pleinement la capacité existante et que, jusqu'à présent, la capacité n'a pas posé de problèmes concernant la prestation de services liés aux biens immobiliers pour chaque initiative concernée.

Les bonnes pratiques de gestion de projets imposent la mise en place d'un processus efficace de partage de l'information. La Direction générale  des biens immobiliers, protection et sécurité a utilisé les processus en place pour échanger des renseignements avec les intervenants pertinents, y compris des téléconférences régulières et des réunions informelles. Les gestionnaires de projets préparent des rapports d'étapes mensuels qui permettent d'effectuer un suivi du budget, de la portée, du calendrier, des risques et de la situation générale des initiatives. Les renseignements préparés par les gestionnaires de projets sont ensuite utilisés par les responsables de la Direction générale  des biens immobiliers, protection et sécurité pour préparer les tableaux de bord sur le rendement afin de tenir informés les responsables des initiatives et les organismes de surveillance.

Comme cela a été déterminé dans la Vérification des biens immobiliers, la structure de responsabilisation ministérielle ne facilite pas toujours une prise de décisions efficace à l'échelle du Ministère.  Les entrevues ont révélé que les méthodes de partage de l'information qui sont en place n'ont pas toujours fonctionné comme prévu, notamment lorsque les initiatives impliquent plusieurs régions ou secteurs. Il en est résulté une confusion concernant les responsabilités décisionnelles et des retards relatifs à la détermination et à la finalisation des exigences pour certaines initiatives. Cela empêche l’établissement d’informations complètes sur les coûts et  la capacité requise. De plus, il peut exister des divergences régionales dans le traitement des implications indirectes sur les biens immobiliers découlant des initiatives de l'examen stratégique et fonctionnel.

Conformément à la recommandation 2, les documents d'approbation de projet doivent être finalisés pour estimer exactement les exigences relatives à la capacité de la Direction générale  des biens immobiliers, protection et sécurité. La stratégie de portefeuille nationale, qui est la première étape de l'élaboration d'un plan à long terme de portefeuille, doit être finalisée pour que ses politiques et ses principes puissent être employés pour déterminer la capacité requise et en faire l'acquisition. En outre, conformément à la recommandation 1, il est nécessaire de définir les structures de gouvernance et de responsabilisation pour les initiatives qui ont des exigences relatives aux biens immobiliers et auxquels participent plusieurs régions ou plusieurs secteurs.

 

Recommandations et Plan d'action de gestion pour l'article 6.3.1 Gestion de projets
Recommandations Plan d'action de gestion
Voir la recommandation pour les éléments d'enquête 1 et 2  
Bureau de première responsabilité : Sous-ministre adjoint, Ressources humaines et Services intégrés
Échéance :  

 

7.0  OPINION DU VÉRIFICATEUR

D'après les conclusions de la vérification, nous sommes d'avis que, alors qu'il existait une structure de gouvernance et des contrôles internes pour appuyer la mise en œuvre des éléments de l'examen stratégique et fonctionnel liés aux biens immobiliers, les décisions n'ont pas toujours été opportunes en raison des restrictions dans la structure de gouvernances. Cela a eu une incidence sur la capacité de la Direction générale  des biens immobiliers, protection et sécurité à élaborer des plans complets, y compris des exigences relatives aux ressources, et sur l'harmonisation des décisions avec le portefeuille ministériel de biens immobiliers (en cours d'élaboration). Les retards concernant la détermination de tous les éléments liés aux biens immobiliers découlant de la mise en œuvre des initiatives ainsi que les retards de mise en œuvre des exigences concernant les biens immobiliers peuvent empêcher le Ministère de réaliser les économies identifiées dans le cadre de l'examen stratégique et fonctionnel et soulever des pressions de financement supplémentaires pour les secteurs, la Garde côtière canadienne et le Ministère. La Direction générale  des Biens immobiliers, protection et sécurité a informé les organismes de surveillance de ces difficultés et collabore avec les responsables des initiatives en vue de finaliser les exigences et de fournir des renseignements complets pour la prise de décisions.

La vérification a permis de recenser les améliorations qui devraient être apportées à mesure que le Ministère poursuit sa mise en œuvre des mesures découlant de l’examen stratégique et fonctionnel. Les améliorations recommandées sont les suivantes :

  • Mieux définir les structures de gouvernance et de responsabilisation concernant les biens immobiliers, de même que les pouvoirs décisionnels et le processus de gestion des biens immobiliers;
  • Une fois les exigences du programme entièrement définies, poursuivre la collaboration avec tous les intervenants pour finaliser les exigences en matière de biens immobiliers des initiatives de l'examen stratégique et fonctionnel et élaborer des estimations de coûts complètes incluant l’identification des sources de financement.

Comme leçon apprise, la Direction générale  des biens immobiliers, protection et sécurité doit être impliquée dès le départ à tout projet futur semblable à l'examen stratégique et fonctionnel pour garantir une évaluation complète des incidences possible sur les biens immobiliers (y compris les incidences indirectes), l'harmonisation avec les priorités du portefeuille et l'élaboration d'estimations des coûts plus complètes.

 

8.0  ÉNONCÉ DE CONFORMITÉ

D'après mon jugement professionnel à titre de dirigeant principal de la vérification, les procédures de vérification appliquées et les éléments probants recueillis suffisent à confirmer l'exactitude des conclusions énoncées dans le présent rapport. L'étendue de l'examen a été planifiée de manière à fournir une assurance raisonnable par rapport aux critères de vérification. Cette opinion repose sur une comparaison des conditions telles qu'elles existaient au moment de la vérification, et des critères de vérification préétablis et accepté par la direction. Cette opinion s'applique uniquement à l'entité vérifiée et à la portée décrite dans le présent document. Les preuves ont été réunies conformément à la Politique et à la Directive du Conseil du Trésor en matière de vérification interne. La vérification est conforme aux normes de vérification interne du gouvernement du Canada, comme en témoignent les résultats du programme d'assurance et d'amélioration de la qualité. Les procédures utilisées respectent les normes professionnelles de l’Institut des vérificateurs internes. Les éléments probants recueillis étaient suffisants pour convaincre la haute direction du bien-fondé de l'opinion découlant de la vérification interne.

 

ANNEXE A – CRITÈRES DE VÉRIFICATION

À la lumière d'un ensemble de preuves recueillies au moyen d'examens de la documentation, d'analyses et d'entrevues, chaque critère de vérification présenté ci-dessous a été évalué et a donné lieu à une conclusion qui repose sur les définitions suivantes :

annexe A – critères de vérification
  Conclusion selon les critères de vérification Définition de l'opinion
1 Critères respectés - Bien contrôlés Bonne gestion, aucune faiblesse importante notée, les mesures de contrôle sont efficaces.
2 Critères respectés à quelques exceptions près – Contrôlés Améliorations mineures à apporter.
3 Critères respectés à quelques exceptions près – Problèmes modérés Nécessite des améliorations en ce qui a trait aux redressements financiers. Il existe un certain risque.
4 Critères non respectés – Répercussions importantes – Améliorations importantes Nécessite des améliorations considérables en ce qui a trait aux redressements financiers. Il existe un degré élevé de risque.

Voici les critères de vérification employés et les exemples des principaux éléments probants ou observations notés en fonction desquels l'équipe de vérification a tiré ses conclusions. Lorsque des améliorations notables ont été apportées ou des problèmes modérés ont été observés, on les a signalés dans le rapport de vérification.

Critères de vérification et les exemples des principaux éléments probants
Critères de vérification Conclusion selon les critères de vérification Exemples des principaux éléments probants ou observations
Élément d'enquête 1 – Gouvernance et responsabilisation :
S'assurer qu'une structure de gouvernance appropriée et fonctionnelle est en place afin d'appuyer la mise en œuvre d'initiatives de collaboration.
Critère 1.1 : Les responsabilités de l'organisation qui appuient les initiatives de collaboration sont officiellement définies, communiquées et comprises. 3 6.1
Critère 1.2 : Les organismes de surveillance demandent et reçoivent des informations suffisantes, complètes, opportunes et précises. 3 6.1
Élément d'enquête 2 – Planification :
Confirmer qu'un processus est en place pour garantir que les décisions découlant de l'examen stratégique et fonctionnel qui touchent les biens immobiliers sont compatibles avec le portefeuille à long terme des biens immobiliers du Ministère.
Critère 2.1 : Les décisions de planification découlant de l'examen stratégique et fonctionnel qui touchent les biens immobiliers sont intégrées au processus ministériel de planification stratégique en matière de biens immobiliers et incluent une approche de portefeuille. 3 6.2
Critère 2.2 : Un plan directeur ministériel a été élaboré pour la mise en œuvre des éléments de l'examen stratégique et fonctionnel qui concernent les biens immobiliers, et les exigences futures des programmes sont prises en compte dans les plans. 3 6.2
Critère 2.3 : Le coût total de la prestation des services liés aux biens immobiliers aux initiatives a été estimé et les sources de financement ont été désignées, approuvées et engagées. 3 6.2
Élément d'enquête 3 – Gestion de projets :
Confirmer que les processus et les pratiques de gestion de projets en place permettent d'assurer la prestation efficace, économique et opportune de services reliés aux biens immobiliers aux initiatives de l'examen stratégique et fonctionnel et qu’une diligence raisonnable est exercée.
Critère 3.1 : Les processus et les pratiques de gestion des risques sont en place pour garantir que les risques liés à la mise en œuvre des initiatives de l'examen stratégique et fonctionnel qui concernent les biens immobiliers sont cernés, évalués, atténués, documentés, surveillés et déclarés. 2 6.3
Critère 3.2 : Pêches et Océans Canada dispose de la capacité requise (interne, externe [Travaux publics et Services gouvernementaux Canada], financement) pour fournir des solutions opportunes et économiques dans le domaine des biens immobiliers, en accord avec les exigences législatives, réglementaires et stratégiques. 3 6.3
Critère 3.3 : Des processus officiels ont été élaborés et mis en œuvre pour faciliter l'échange de renseignements entre les responsables de la Direction générale  des biens immobiliers, protection et sécurité, et les responsables des initiatives. 2 6.3