Vérification de la gestion des actifs de la flotte

Numéro de projet 6B215
Rapport de vérification
Décembre 2011

Table des matières

1.0 Sommaire

Selon l’Architecture des activités de programme 2011-2012 de Pêches et Océans Canada, l’État de préparation opérationnelle de la flotte est une activité qui se compose des sous-activités suivantes : capacité opérationnelle de la flotte, maintenance de la flotte et acquisitions de la flotte. La vérification de la gestion des actifs de la flotte a porté sur les sous-activités de maintenance de la flotte et d’acquisitions de la flotte.

D’après nos travaux de vérification, la gestion des actifs de la flotte est généralement suffisante; toutefois, nous avons répertorié certains secteurs susceptibles d’amélioration. On trouvera ci-après un résumé des constatations de la vérification et des points susceptibles d’amélioration en ce qui concerne la gestion des actifs de la flotte.

Orientation stratégique – Les décisions relatives à la gestion des actifs tout au long de leur cycle de vie sont prises sans que l’on possède des renseignements complets sur les exigences futures de la flotte en matière d’actifs.

Acquisition des actifs de la flotte – Les rôles et les responsabilités qui se rattachent à l’acquisition de navires n’ont pas été clairement définis. De plus, la Garde côtière canadienne n’a pas de crédits permanents pour appuyer la réalisation des activités d’acquisition de navires mais compte plutôt sur le financement de projets d’acquisition existants, offrant ainsi une flexibilité dans la gestion des activités d’acquisition.

Entretien des actifs de la flotte – Les plans d’entretien sont échafaudés avec force détails; toutefois, une fois les plans approuvés, la surveillance nationale est insuffisante; les rapports prescrits sont minimes; et les régions jouissent d’une certaine autonomie pour mettre leurs plans en œuvre. De plus, les plans d’entretien sont élaborés sans que l’on prévoie les opérations d’entretien imprévues. La vérification a révélé que très peu d’opérations d’entretien de deuxième ligne, ce qui englobe les réparations et les révisions, sont accomplies par les effectifs de la Garde côtière faute de temps et de capacité matérielle pour les mener à bien.

Gestion de l’information – Il existe deux systèmes distincts d’information pour la gestion de l’entretien et des systèmes multiples sont utilisés pour la gestion du matériel; ensemble, ces deux systèmes ne fournissent pas de données complètes et exactes sur l’entretien ou les stocks pour que l’on puisse prendre des décisions avisées.

Le rapport contient un certain nombre de recommandations qui, une fois qu’elles auront été mises en œuvre, amélioreront et renforceront la capacité de la Garde côtière canadienne à gérer les actifs de la flotte. 

2.0 Contexte

L’État de préparation opérationnelle de la flotte permet d’assurer la disponibilité de navires, d’aéroglisseurs, d’hélicoptères et d’embarcations légères sûrs, fiables et opérationnels, avec des équipages compétents et professionnels capables de répondre aux besoins en mer et aux besoins liés au domaine maritime. Il comprend les sous-activités suivantes : capacité opérationnelle de la flotte; entretien de la flotte; et acquisitions de la flotte. Cette vérification a porté sur les sous-activités d’entretien de la flotte et d’acquisitions de la flotte, car elles représentent des secteurs à plus haut risque sur le plan de la gouvernance, de l’importance relative et de la fiabilité des navires.

Acquisitions de la flotte

La sous-activité Acquisitions de la flotte gère l’acquisition de nouveaux navires, d’aéroglisseurs, d’hélicoptères et d’embarcations légères, et elle est exécutée à la fois par les directions générales des Services techniques intégrés et des grands projets de l’État de la Garde côtière canadienne. Depuis l’adoption du Plan de renouvellement de la flotte en 2005, la Garde côtière canadienne s’est lancée dans une série de grands projets d’acquisition de navires pour répondre aux besoins les plus urgents de la flotte. Dans les récents budgets du fédéral, la Garde côtière canadienne a reçu 1,4 milliard de dollars pour se procurer jusqu’à 14 nouveaux grands navires, dont un brise-glace polaire.

La Direction générale des grands projets de l’État a été créée en 2006 pour faire office de centre d’excellence pour la gestion des projets de renouvellement de la flotte. En 2010, le poste de sous-commissaire, Approvisionnement des navires, a été créé pour assurer la réalisation efficace et rentable des activités d’investissement et d’approvisionnement de la Garde côtière canadienne.

Entretien de la flotte

La sous-activité entretien de la flotte englobe la gestion et la prestation de services d’entretien durant la vie opérationnelle des actifs de la flotte. Les Services techniques intégrés sont responsables des paramètres d’entretien de la gestion des navires de la Garde côtière canadienne durant leur cycle de vie.

3.0 Objectif de la vérification

L’objectif premier de la vérification est de fournir l’assurance que le parc d’actifs de la flotte est géré de manière à en garantir la durabilité ainsi que l’exécution efficiente et efficace du Programme de préparation opérationnelle de la flotte.

4.0 Portée de la vérification

Cette vérification a étudié la gestion des actifs de la flotte tout au long de leur cycle de vie en faisant tout particulièrement attention aux acquisitions, à l’entretien et à l’élimination des navires, des aéroglisseurs et des hélicoptères au cours des exercices 2009-2010 et 2010-2011.
Pour bien comprendre l’évolution de certaines activités, il a fallu procéder à un examen des données qui précèdent cette période afin de mieux situer en contexte le secteur analysé.

5.0 Méthode de vérification

L’équipe de vérification s’est acquittée de son mandat dans le respect de la Politique sur la vérification interne du Conseil du Trésor et des Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada. Les responsables de la vérification ont eu recours à diverses techniques, notamment à une évaluation des risques de l’entité vérifiée, à des entrevues, de même qu’à des examens et des analyses de la documentation et des informations.

6.0 Constatations de la vérification

Cette section contient les observations et les recommandations qui découlent de la vérification. Même si la vérification s’est déroulée en fonction des secteurs d’intérêt et des secteurs de vérification recensés à la phase de planification, le présent rapport s’articule autour des principaux thèmes suivants :

  • Orientation stratégique
  • Acquisitions
  • Entretien
  • Gestion de l’information

6.1 Orientation stratégique

La Garde côtière canadienne planifie le renouvellement de l’État de préparation opérationnelle de la flotte en se basant sur deux processus de planification globaux : le Plan d’investissement intégré et le Plan de renouvellement de la flotte. Le Plan d’investissement intégré détermine les investissements qu’il y a lieu d’engager pour respecter les priorités et atteindre les résultats stratégiques du Ministère. Le Plan de renouvellement de la flotte décrit les exigences futures relatives au nombre, à la classe et la composition de navires et d’hélicoptères nécessaires aux opérations de la flotte pour les prochaines années. Les données que contiennent ces plans permettent d’opérationnaliser l’orientation stratégique de la flotte à l’avenir et ont de profondes répercussions sur les décisions relatives à la gestion du cycle de vie, notamment sur celles qui ont un rapport avec les activités de conception, d’acquisition, d’entretien et d’élimination.

Observations
Risque modéré

6.1.1 Plan de renouvellement de la flotte

Les décisions relatives à la gestion du cycle de vie des actifs sont prises sans que l’on possède des renseignements complets sur les exigences futures de la flotte en matière d’actifs.

Le Plan de renouvellement de la flotte, un document évolutif, a été approuvé par le Ministère à plusieurs reprises, soit en 2005, en 2006 et en 2009. À l’heure actuelle, le Plan fait l’objet d’une mise à jour afin qu’il reflète les exigences de la Garde côtière canadienne pour l’avenir.

Bien que certains employés de la Garde côtière aient participé au processus de prise de décision pour le Plan de renouvellement de la flotte, la vérification a révélé que les personnes chargées des activités d’entretien et d’élimination (c.-à-d. les Services techniques intégrés, en région et à l’administration centrale) n’étaient pas toutes au courant de ce qui avait été déterminé comme étant les besoins, les capacités et la composition des actifs à l’avenir. Résultat, il est possible que des décisions au sujet du soutien en service (entretien et radoub) aient été prises sans que l’on possède de l’information complète sur le cycle de vie des actifs de la flotte. 

 

Recommandation Plan d'action de la gestion
R-1. Nous recommandons que le commissaire de la Garde côtière canadienne s’assure que les renseignements concernant les besoins futurs en actifs de la flotte soient partagés avec les responsables des décisions relatives à la gestion des actifs durant leur cycle de vie.

Tous les membres du Conseil de gestion de la Garde côtière canadienne pourront influencer et orienter la gestion des navires de la Garde côtière canadienne pendant leur cycle de vie.  

Pour y arriver, les membres participeront aux discussions sur la planification et à la résolution des problèmes d’entretien imprévus, et aussi aux demandes de changement de configuration. Tous les membres du Conseil seront mis au courant des activités de planification de la flotte.
Bureau de première responsabilité : Commissaire de la Garde côtière canadienne
Date d’échéance : Juin 2012
Risque modéré

6.1.2 Plan d’investissement intégré

Le budget d’immobilisations de la Garde côtière canadienne ne suffit pas à répondre aux besoins d’entretien continus ou à remplacer les actifs actuels de la flotte.

En 2009-2010, la Garde côtière canadienne a échafaudé son propre Plan d’investissement intégré qui énonce les activités prévues d’investissement qui relèvent de son enveloppe budgétaire pour l’horizon 2010-2011 à 2014-2015.

La Garde côtière canadienne dispose d’un budget annuel de 129,4 millions de dollars pour les grands projets d’immobilisations, dont la majeure partie sert à assurer l’entretien des principaux actifs nécessaires à l’exécution des programmes et à la prestation des services. Environ 54,4 millions de dollars de ce budget sont affectés à l’entretien et au radoub des navires. Ce budget de 129,4 millions de dollars ne suffit pas à satisfaire aux besoins d’entretien et de radoub des actifs actuels de la Garde côtière canadienne. En 2011-2012, on s’attend à ce que les besoins connus d’entretien et de radoub dépassent le budget d’au moins 23 %. Le risque de ne pas avoir suffisamment de fonds pour répondre à ses besoins en matière d’entretien et de radoub est géré par le processus en place de réaffectation des fonds dans le plan annuel. Les besoins en matière d’entretien et de radoub des navires sont résumés pour chaque région et sont classés par ordre de priorité, selon la nature du besoin (p. ex. essentiel sur le plan réglementaire ou opérationnel) et le jugement professionnel des employés régionaux. Les besoins régionaux sont ensuite établis définitivement par un processus de négociations entre les employés de la flotte et des Services techniques intégrés dans le cadre des travaux du Comité national de gestion du soutien aux navires.

 

Réponse de la gestion

La Garde côtière canadienne gère le risque que représente un budget d’immobilisations insuffisant en établissant des priorités pour ces dépenses sous la gestion du Conseil de gestion des investissements de la Garde côtière canadienne. Les exigences relatives aux règlements et aux questions de santé et de sécurité sont les premières priorités. Dans certains cas, l’insuffisance du budget a mené à la mise hors service de certains actifs de la Garde côtière canadienne. À ce jour, ces mises hors service n’ont eu aucune incidence sur les niveaux de service de la Garde côtière canadienne.

6.2 Acquisition des actifs de la flotte

Observations
Risque modéré

6.2.1 Rôles et responsabilités

La responsabilité de l’acquisition des navires n’a pas été clairement définie.

En 2003, la Garde côtière canadienne a élaboré une Politique sur le système de gestion du cycle de vie du matériel afin de créer un seul milieu technique responsable de la gestion du cycle de vie de ses actifs matériels. À l’époque, la Direction générale des services techniques intégrés était chargée de gérer tous les éléments du cycle de vie des actifs. Toutefois, depuis la création de la Direction générale des grands projets de l’État en 2006, la responsabilité des acquisitions a été scindée entre les deux directions générales. La Direction générale des grands projets de l’État a été chargée de tous les grands projets d’acquisition de navires d’une valeur supérieure à 100 millions de dollars conformément à la Politique sur la gestion des grands projets de l’État du Conseil du Trésor, tandis que la Direction générale des services techniques intégrés est responsable de l’achat de tous les autres navires.

Depuis 2007, des changements ont été apportés aux politiques du Conseil du Trésor en ce qui concerne les achats et la gestion des projets. La Politique du Conseil du Trésor sur la gestion des grands projets de l’État a été abrogée et remplacée par la Politique sur la gestion des projets. Les limites d’approbation des projets du Ministère dépendent désormais de la capacité de gestion des projets du Ministère qui est fixée par la nouvelle Norme relative à la complexité et aux risques des projets.

En 2010, le poste de sous-commissaire, Approvisionnement des navires, a été créé pour assurer l’accomplissement efficace et rentable des activités d’investissement et d’approvisionnement, ce qui consiste entre autres à exercer un leadership stratégique pour la planification et l’évolution du Plan de renouvellement de la flotte pour la Garde côtière canadienne. La Direction générale des grands projets de l’État a subi une restructuration et elle est maintenant sous l’autorité du sous-commissaire, Approvisionnement des navires.

Compte tenu de ces changements, il n’y a pas eu d’éclaircissements ou de directives sur les rôles et responsabilités respectifs des directions générales des grands projets de l’État et des Services techniques intégrés dans le processus d’acquisition.

Recommandation Plan d'action de la gestion
R-2. Nous recommandons que le commissaire de la Garde côtière canadienne veille à ce que les rôles et les responsabilités de la Direction générale des services techniques intégrés et du Secteur de l’approvisionnement des navires en ce qui concerne l’acquisition de navires soient clairement énoncés, compris et exercés.

Le commissaire de la Garde côtière canadienne doit veiller à ce que les rôles et les responsabilités liés à l’acquisition de navires soient clairement énoncés, compris et exercés.

Bureau de première responsabilité : Commissaire de la Garde côtière canadienne
Date d’échéance : 1er décembre 2012
Risque faible

6.2.2 Financement

Le Secteur de l’approvisionnement des navires ne dispose pas de crédits permanents pour mener les activités d’acquisition de la flotte et il doit donc compter sur le financement des projets d’acquisition existants.

Le Secteur de l’approvisionnement des navires, qui comprend la Direction générale des grands projets de l’État, est chargé de la réalisation des cinq projets d’acquisition de navires énumérés ci-après. Les projets en sont à divers stades de planification ou de mise en œuvre. Chaque projet a reçu les approbations nécessaires, de même que des fonds pour l’acquisition des navires.

  • Patrouilleurs semi-hauturiers – 227 millions de dollars
  • Navires hauturiers de sciences halieutiques – 244 millions de dollars
  • Navire hauturier de sciences océanographiques – 144 millions de dollars
  • Aéroglisseurs – 27 millions de dollars
  • Brise-glace polaire – 800 millions de dollars

Les navires devraient entrer en service à diverses dates entre 2011-2012 et 2017‑2018.

En 2010-2011, la Direction générale des grands projets de l’État a encouru pour environ 12 millions de dollars, financé à partir des budgets pour les projets, de dépenses salariales et d’autres dépenses de gestion de programme à l’appui de l’exécution du programme d’acquisitions de navires.  Cette méthode de financement fournit à la Garde côtière canadienne la flexibilité nécessaire pour ajuster l’organisation des acquisitions aux besoins de la gestion de projets.

 

Réponse de la gestion

La gestion du projet d’approvisionnement en navires de la Garde côtière canadienne est financée à partir des budgets pour les projets. En plus de ses coûts directs, chaque projet contribue à un budget central du programme afin d’appuyer des services communs tels que le soutien technique et le soutien opérationnel ainsi que l’orientation administrative. Cela permet au Secteur de l’approvisionnement des navires de demeurer flexible pour ce qui est d’augmenter ou de diminuer ces services en fonction des variations de la demande des projets. Comme les projets sont à long terme, le personnel est surtout constitué d’employés du Ministère nommés pour une période indéterminée. Pour cette raison, le risque que court le Ministère est faible et gérable en raison de la nature fixe du financement des projets.

Risque modéré

6.2.3 Gestion de projets

Les projets d’acquisition de navires n’utilisent pas de méthode cohérente dans la gestion de projet, y compris des procédures normalisées pour les projets.

Le Conseil du Trésor exerce un leadership sur les ministères et organismes gouvernementaux en ce qui concerne la politique de gestion des projets stratégiques et des acquisitions, lesquels sont à leur tour chargés d’établir leurs propres politiques, méthodes et procédures pour améliorer ou renforcer celles qui existent déjà.

En 2004, la Garde côtière canadienne a échafaudé une méthodologie de gestion de projets qui était commune à tous ses programmes fonctionnels (Services maritimes, flotte et Services techniques intégrés) et qui devait cadrer avec les politiques et les principes actuels du Ministère et du gouvernement.

Alors que des éléments de la méthodologie de gestion de projets ont été utilisés par les effectifs de la Direction générale des grands projets de l’État, différentes méthodes ont été conçues pour chaque projet, faute de procédures normalisées.

Le Secteur de l’approvisionnement des navires est sur le point de développer un cadre de gestion de projet fondé sur les politiques et centré sur les principes pour permettre l’harmonisation de toutes les pratiques actuelles dans une approche commune. Cette initiative pourrait permettre d’établir des méthodes et des procédures normalisées pour la gestion continue des projets d’acquisition.

Le fait de ne pas disposer d’un cadre cohérent pour la mise en œuvre des projets d’acquisition de navires a contribué à des faiblesses dans des domaines comme les évaluations des risques des projets, l’estimation des coûts des projets et les rapports avec les clients.

 

Risque modéré
6.2.3.1 Évaluations des risques

Les effectifs de la Direction générale des grands projets de l’État ont procédé à des évaluations de risque à propos de chacun des cinq projets d’immobilisations en cours. Les évaluations des risques des projets sur les patrouilleurs semi-hauturiers, les navires hauturiers de sciences halieutiques et les navires de sciences océanographiques ont démontré que ces projets présentaient peu de risques.

Avant de faire l’objet d’une approbation préliminaire, deux des projets, les patrouilleurs semi-hauturiers et les navires hauturiers de sciences halieutiques ont dû subir des évaluations des risques détaillées et indépendantes. L’évaluation des risques des patrouilleurs semi-hauturiers, préparée par les effectifs de la Direction générale des grands projets de l’État, a montré que les risques étaient faibles. Toutefois, l’évaluation détaillée des risques menée par une entreprise indépendante a répertorié et évalué 51 risques et estimé que le projet présentait des risques modérés à élevés. Le projet des patrouilleurs semi-hauturiers est le seul projet soumis à une évaluation des risques exhaustive et indépendante.

D’après l’examen des documents sur le projet, l’équipe de vérification a pu conclure qu’il n’existait pas de stratégies d’atténuation des risques en ce qui concerne les retards qui pourraient survenir à propos de trois des cinq projets d’acquisition. Sur les cinq projets en cours de réalisation, le projet des navires hauturiers de sciences océanographiques a accusé jusqu’ici des retards de 33 %, le projet des navires hauturiers de sciences halieutiques, des retards de 120 %, et le projet des patrouilleurs semi‑hauturiers, des retards de 80 %. En ne se dotant pas de stratégies d’atténuation des risques suffisantes au titre de retards, la Garde côtière canadienne s’expose à des coûts plus élevés que prévu et à l’exécution inefficace des programmes.

Risque modéré
6.2.3.2 Estimation des coûts des projets

Les estimations des coûts des projets d'acquisition ont été un obstacle majeur au succès du programme d'acquisitions. Avant les annonces faites dans le budget fédéral de 2005 du financement de l'acquisition de nouveaux navires, il s'était écoulé des années depuis la dernière fois où la Garde côtière canadienne s'était engagée dans des grands projets d'acquisition. De ce fait, on estimait que la capacité liée à la construction navale et à l'estimation des coûts était limitée au sein de la Garde côtière canadienne. Les employés comptaient sur les renseignements provenant de sources diverses, dont l'une était le coût de construction des navires dans d'autres pays.

Comme il n'existe pas de méthode officielle d'estimation des coûts, dans la plupart des cas, l'estimation des coûts était considérée comme un ordre de grandeur approximatif des coûts. Ces estimations ne tenaient pas compte d'éléments tels que le taux de change, l'inflation et le coût relié à la gestion du cycle de vie de ces actifs.

Les estimations préliminaires du coût des nouveaux navires ont été utilisées comme estimations indicatives dans les documents d'approbation préliminaire des projets. Dans deux cas sur cinq, les coûts estimatifs des projets d'acquisition ont augmenté de 33 % et 31 % par rapport aux estimations d'origine. Un troisième projet, celui des patrouilleurs semi-hauturiers, a augmenté de 55 %, mais les besoins ont également augmenté de huit à neuf navires.

Nouvelle méthode d'établissement des coûts

Une nouvelle méthode d'établissement des coûts a été conçue en 2009‑2010 à l'appui de la mise à jour du Plan de renouvellement de la flotte. Le Secteur du dirigeant principal des finances du Ministère a pris part à l'élaboration de la méthode d'établissement des coûts, laquelle a également été acceptée par le Secrétariat du Conseil du Trésor et le ministère des Finances.

La Garde côtière canadienne a retenu les services d'un groupe-conseil et de gestion technique dans le domaine maritime pour procéder à l'examen et à la validation par un tiers de la méthode d'établissement du coût des navires. L'expert indépendant a conclu que « le modèle d'établissement des coûts permettra de se faire une idée relativement exacte de l'ordre d'ampleur des coûts et, moyennant quelques améliorations, il pourrait donner une estimation de coûts plus précise. » L'expert a formulé un certain nombre de recommandations pour améliorer la méthode, notamment en ce qui concerne les imprévus d'un projet et le taux de change étranger.

Même si le recours à une tierce partie pour valider la méthode d'établissement des coûts prouve que la Garde côtière canadienne a fait preuve de diligence raisonnable, cet expert a dû faire face à un certain nombre de contraintes dans la réalisation de son examen, comme l'accès à toutes les données nécessaires. Toutefois, compte tenu de la suite donnée aux recommandations et des améliorations continues de cette méthode par la Garde côtière canadienne, nous estimons qu'il s'agit d'un véritable bond en avant dans le processus d'établissement des coûts.

Risque modéré
6.2.3.3 Rapports avec les clients

Les rôles et responsabilités de ceux qui sont chargés de la mise en œuvre des projets d’acquisition ne sont pas toujours clairs ou bien compris, en particulier en ce qui concerne la contribution des utilisateurs des navires dont on songe à faire l’acquisition, à savoir le Secteur des océans et des sciences et le Secteur de la gestion des écosystèmes et des pêches.

Le directeur d’un projet est le centre de liaison pour les questions et les préoccupations sur la flotte, en plus de servir de point de contact à tous les secteurs. Les secteurs ont déclaré à l’équipe de vérification qu’ils déploraient l’absence perçue de participation aux phases de conception des nouveaux navires. Ils ont ajouté que le directeur de projet sollicitait rarement leur contribution et qu’ils adressaient leurs remarques au responsable des projets d’acquisition par d’autres circuits, notamment en s’adressant directement au gestionnaire du projet.  

Le manque de clarté des rôles et des responsabilités est sans doute attribuable au manque de continuité au poste de directeur de projet pour bon nombre des projets. Un projet a connu jusqu’à sept directeurs sur une période de six ans, ce qui ne facilite pas la continuité ni l’instauration de bonnes relations avec les clients. Alors que les rôles et les responsabilités du directeur d’un projet sont énoncés dans la charte du projet établie pour chaque projet, la façon dont ils sont exercés manque toujours de clarté.

Recommandation Plan d'action de la gestion

R-3.Nous recommandons que le sous-commissaire, Approvisionnement des navires, adapte le cadre de gestion de projets de la Garde côtière canadienne pour orienter la mise en œuvre des projets actuels et futurs d’acquisition de navires. Le cadre doit couvrir toutes les phases de la gestion de projet et inclure :

  • les rôles et responsabilités;
  • les imputabilités;
  • les instruments de surveillance;
  • les directives pour l’élaboration et la réalisation d’évaluations rigoureuses des risques des projets.

Le sous-commissaire à l’Approvisionnement des navires est en train d’élaborer un cadre de gestion de projets basé sur les politiques du Conseil du Trésor sur la Planification des investissements et sur la Gestion des projets, ainsi que sur la Norme relative à la capacité organisationnelle de gestion de projet et la Norme relative à la complexité et aux risques des projets, le tout lié à la méthode de gestion de projets de la Garde côtière canadienne. Les points soulevés dans les recommandations seront intégrés à ce cadre.

Bureau de première responsabilité : Sous-commissaire, Approvisionnement des navires
Date d’échéance : 31 mars 2012

6.3 Entretien des actifs de la flotte

En 2000, le Bureau du vérificateur général a procédé à une vérification des activités de la Garde côtière canadienne et en a déduit que celle-ci n’avait pas géré la flotte et les services de navigation de façon efficiente. En 2002 et en 2007, le Bureau du vérificateur général a procédé à des vérifications de suivi et constaté que les progrès n’avaient guère été satisfaisants dans la rectification des carences constatées dans la vérification de 2000. À la suite du rapport de 2007 du Bureau du vérificateur général, le commissaire de la Garde côtière canadienne a demandé que l’on procède à un examen national du programme d’entretien des navires de la Garde côtière canadienne. L’examen de gestion de l’entretien des navires comportait 23 recommandations en vue d’améliorer la gestion de l’entretien. Un plan d’action échelonné sur trois ans a été conçu et il est en cours de mise en œuvre pour donner suite à ces recommandations.

Observations
Risque modéré

6.3.1 Rôles et responsabilités

Les rôles et responsabilités se rattachant à l’entretien des navires sont clairement définis, mais le rôle des équipages des navires dans l’entretien de deuxième ligne des navires est limité.

L’examen de gestion de l’entretien des navires recommandait d’établir et de clairement définir les rôles et les responsabilités des effectifs de la flotte et des Services techniques intégrés participant à l’entretien des navires à l’administration centrale et dans les régions. La Garde côtière canadienne a donné suite à cette recommandation en publiant le Manuel de gestion de l’entretien des navires.

Ce Manuel définit clairement les rôles et les responsabilités de toutes les entités qui participent à l’entretien des navires.

Le Manuel de gestion de l’entretien des navires précise les rôles et les responsabilités qui se rattachent à l’entretien de première ligne, de deuxième ligne et de troisième ligne. L’entretien de deuxième ligne comprend les réparations et les révisions et doit être effectué par les effectifs de la Garde côtière moyennant le soutien de certains sous-traitants.

L’équipe de vérification a constaté que peu d’opérations d’entretien de deuxième ligne sont menées par les effectifs de la Garde côtière faute de temps et de capacité pour les mener à bien. L’équipe de vérification a également constaté que l’entretien de deuxième ligne fait parfois partie des contrats de radoub des navires. Par le passé, l’entretien de deuxième ligne était effectué par les équipages des navires lorsque ceux-ci étaient en mer ou amarrés à quai.

En 2008, un Examen de l’industrie maritime, réalisé par la Garde côtière canadienne dans la région de Terre-Neuve-et-Labrador, a révélé que dans le secteur privé, les équipages des navires se livrent davantage à des activités d’entretien qu’à la Garde côtière canadienne. 

Recommandation Plan d'action de la gestion
R-4. Nous recommandons que le directeur général des Services techniques intégrés, avec le concours du directeur général de la flotte, examine la possibilité d’augmenter la participation des effectifs de la Garde côtière canadienne, notamment les équipages des navires, dans l’exécution de l’entretien de deuxième ligne.

On demandera au Comité national de gestion du soutien aux navires d’effectuer un examen du processus d’amélioration continu du Manuel d’entretien des navires afin de confirmer sa pertinence et, au besoin, de faire des recommandations pour son amélioration. Les membres du comité devront consigner les pratiques exemplaires qu’ils ont adoptées depuis la publication des directives et les présenter au Comité national de gestion du soutien aux navires pour qu’elles puissent être adoptées à l’échelle nationale. Il s’agira d’un point permanent à l’ordre du jour sur lequel on fera rapport à chaque année.

Bureau de première responsabilité : Directeur général des Services techniques intégrés
Date d’échéance : Septembre 2012
Risque modéré

6.3.2 Planification

Un montant de 54,4 millions de dollars est affecté chaque année à l’entretien et au radoub des navires à même l’enveloppe de budget en capital de la Garde côtière canadienne qui se chiffre à 129,4 millions de dollars. De ce montant de 54,4 millions de dollars, il y a environ 14 millions de dollars qui proviennent du Plan national des dépenses en capital qui a vu le jour en 2003 pour aider à remédier à la détérioration de l’état des actifs de la flotte.

Pour amorcer le processus de planification de l’entretien, la Direction générale des services techniques intégrés à l’administration centrale demande aux régions de déterminer tous les besoins d’entretien à bord qui sont ensuite cumulés dans le Plan national d’entretien pluriannuel et qui sont finalisés en vertu d’un processus de négociation.

D’après le Plan national actualisé d’entretien pluriannuel, les plans régionaux d’entretien pluriannuel sont conçus et gérés comme un seul projet de radoub chaque année. Le Plan d’entretien pluriannuel contient des ensembles de travaux pour chacun des navires.

Les estimations des coûts qui se rattachent à la planification de l’entretien sont établies en fonction d’un jugement professionnel. L’exactitude de ces estimations n’est pas connue, car les Services techniques intégrés n’assurent pas le suivi des coûts réels par rapport aux coûts estimatifs. Certaines régions ont constitué leurs propres bases de données sur les coûts, mais cet usage n’est pas uniforme entre toutes les régions. Sans données historiques sur les coûts, il est difficile à la fois d’établir et de contester les estimations des coûts présentées dans le cadre du processus de planification de l’entretien.

Un élément clé de la planification des navires réside dans les examens de l’état des navires. Cependant, ces examens ne sont pas effectués de façon régulière. Un examen a été effectué sur tous les navires en 2008-2009, ce qui a établi une base de référence concernant l’état des navires qui peut être mise à jour quand de nouvelles informations deviennent disponibles.  Toutefois, certains individus questionnent l’exactitude du travail effectué et le niveau de détail.

Les défectuosités des navires et autres besoins d’entretien sont cernés par des examens perpétuels réalisés par les chefs mécaniciens à bord des navires. Ces examens perpétuels se composent essentiellement d’inspections visuelles, d’une analyse des lubrifiants et des vibrations. Même si les résultats de ces examens ne sont pas officiellement consignés, ils contribuent à la liste des défectuosités des navires et à la planification annuelle de l’entretien.

Risque modéré

6.3.3 Rapports

Des rapports détaillés réguliers sur la portion des activités de radoub financée en vertu du Plan national des dépenses en capital sont soumis à l’administration centrale pour lui permettre d’exercer une fonction de surveillance. Toutefois, la vérification a révélé que le restant du financement des activités d’entretien faisait l’objet d’une surveillance minime.

Les régions gèrent leurs budgets de radoub/entretien avec une grande autonomie dès lors que le budget leur est transféré par l’administration centrale. Elles sont autorisées à réaffecter les fonds à même leur principal budget de radoub si elles en ont besoin, pour répondre aux besoins d’entretien qui pourraient survenir. Il n’existe pas de rapport détaillé sur le plan d’entretien approuvé ou sur la surveillance au niveau de l’administration centrale. Depuis 2010-2011, un rapport annuel portant sur cette partie du budget de radoub a été préparé grâce aux données rassemblées dans un rapport national. Ce rapport fait état, à un très haut niveau, des résultats et du rendement d’un projet par rapport aux buts et aux objectifs approuvés. L’absence de surveillance nationale présente le risque que les fonds soient dépensés à l’échelle régionale, ce qui n’est sans doute pas conforme aux priorités supérieures à l’échelle nationale.

Risque modéré

6.3.4 Besoins d’entretien imprévus

Étant donné que la totalité de l’enveloppe de 54,4 millions de dollars destinée aux activités de radoub/entretien est affectée aux projets en fonction des besoins connus, rien n’est prévu pour les activités d’entretien imprévues qui peuvent s’avérer nécessaires au cours de l’année. L’équipe de vérification n’a pas réussi à déterminer toute l’ampleur des activités d’entretien imprévues qui surviennent durant l’année, car ces données ne font pas l’objet d’un suivi ou qu’elles ne sont pas déclarées avec ce niveau de précision.

Étant donné que les plans représentent 100 % du budget, les régions ont une marge de manœuvre limitée pour réaffecter des fonds à des activités d’entretien imprévues à même leur propre enveloppe d’entretien/radoub. En 2011-2012, les exigences réglementaires et les éléments essentiels sur le plan opérationnel ont représenté respectivement 48 et 33 % du financement approuvé, ce qui laisse un financement limité que l’on peut détourner à partir d’autres activités prévues pour le réaffecter à des activités d’entretien imprévues.

Risque modéré

6.3.5 Besoins de financement d’entretien

Entre les exercices 2000-2001 et 2010-2011, les dépenses n’ont pas tenu le même rythme que les besoins d’entretien et de radoub. Durant cette période, les besoins de financement ont augmenté en moyenne de 12 % par an alors que les dépenses ont augmenté en moyenne de 9 % par an. À mesure que le financement de l’entretien se stabilise à hauteur de 54,4 millions de dollars, et faute de financement supplémentaire des immobilisations, l’écart entre les besoins d’entretien et leur financement devrait se creuser. En 2011-2012, le niveau de financement des opérations d’entretien/radoub a été évalué à 82,9 millions de dollars, alors que le montant approuvé n’était que de 62,7 millions de dollars. 

Recommandation Plan d'action de la gestion

R-5. Nous recommandons que le directeur général des Services techniques intégrés améliore la planification et la surveillance des principales opérations de radoub/mise en cale sèche :

  • en renforçant la surveillance à l'échelle nationale du budget de radoub/entretien;
  • en se servant des données des examens de l'état des navires pour planifier les activités d'entretien/radoub;
  • en assurant le suivi des activités d'entretien imprévues pour qu'une réserve puisse être constituée dans le processus de planification, en fonction des tendances historiques;
  • en constituant une base de données sur l'établissement des coûts ou un système permettant de suivre les coûts réels par rapport aux coûts estimatifs pour chaque poste d'entretien.

Le « tableau de bord » du nouveau programme de radoubs servira à renforcer la supervision du budget prévu pour les radoubs en faisant le suivi des variations entre les travaux prévus et les travaux réalisés et de la variation des coûts. La mise au point du tableau de bord sera terminée et celui-ci sera prêt à l'utilisation pour l'exercice 2012-2013.

Les renseignements sur les conditions des navires seront mis à jour afin d'inclure tout facteur qui pourrait avoir une incidence sur la cote d'état du navire. Cela comprendra les travaux de remise à neuf pour améliorer la fiabilité et de nouveaux renseignements afin de déterminer les aspects qui sont préoccupants.

Les travaux d'entretien non prévus seront suivis grâce au Système de gestion des actifs de la Garde côtière canadienne. Les coûts prévus et réels feront également l'objet d'un suivi pour s'assurer que cette information soit disponible pendant les activités de planification.

Bureau de première responsabilité : Directeur général des Services techniques intégrés
Date d’échéance : Mars 2013

6.4 Gestion de l'information

La Garde côtière canadienne a deux systèmes d’information distincts pour la gestion de l’entretien et elle utilise des systèmes multiples pour la gestion du matériel; ensemble, ces systèmes n’arrivent pas à fournir des renseignements complets et exacts sur l’entretien ou les stocks pour appuyer comme il se doit la prise de décisions.

Observations
Risque modéré

6.4.1 Gestion de l'entretien

Le Système de gestion des actifs comprend deux systèmes commerciaux autonomes de gestion de l’entretien : MAXIMO™ et MAINTelligence™. MAXIMO sert à suivre l’entretien des petits navires alors que MAINTelligence sert à suivre l’entretien des gros navires.

On ne dispose pas de renseignements globaux sur la flotte de navires au moyen de MAINTelligence, car il n’existe des données qu’à propos de chaque navire. Avec MAXIMO, les gestionnaires ont accès à des données de gestion de l’entretien en temps réel sur des navires individuels ou sur toute la flotte.

L’équipe de vérification a appris qu’à l’avenir, il était dans les intentions de la Garde côtière canadienne de relier ces deux applications pour fournir des données de soutien essentielles sur les actifs de la Garde côtière. Toutefois, il n’existe actuellement pas de capacités qui permettent d’appuyer facilement une fonction de surveillance centralisée des activités d’entretien.

Recommandation Plan d'action de la gestion
R-6. Nous recommandons que le commissaire de la Garde côtière canadienne évalue la pertinence d’avoir deux systèmes d’information distincts pour la gestion de l’entretien.

On recommandera au Conseil de gestion des investissements de la Garde côtière canadienne le besoin de développer et de mettre en œuvre un pont entre MAXIMO et MAINTelligence ou de passer à l’utilisation d’un seul système de gestion des actifs pour tous les actifs.

Bureau de première responsabilité : Commissaire de la Garde côtière canadienne
Date d’échéance : Septembre 2012
Risque élevé

6.4.2 Gestion des stocks

Alors que la Garde côtière canadienne dispose de systèmes multiples pour la gestion des stocks, il n’existe que peu ou pas de directives sur leur utilisation. Par conséquent, on ne dispose pas de renseignements détaillés sur les stocks complets.

Il n’existe pas de normes pour assurer le suivi de stocks, que ce soit à bord des navires ou dans les entrepôts situés sur la terre ferme. Plusieurs méthodes sont actuellement utilisées pour gérer les stocks, notamment : MAXIMO pour les plus petits navires, pour les fournitures électroniques et informatiques et certains stocks à terre; le système de gestion des stocks à bord de bon nombre des plus grands navires; et des feuilles de calcul et le système intégré de soutien logistique à terre.

Les stocks des directions générales de la flotte et des Services techniques intégrés sont jugés importants pour le Ministère. Lorsque la Direction générale des services techniques intégrés a été invitée à rendre compte de ses stocks, certaines régions ont réussi à rendre compte des stocks complets relatifs à la flotte (à bord des navires et dans certains cas dans les entrepôts situés sur la terre ferme) et sur les pièces électroniques et informatiques placées sous leur contrôle, alors que d’autres n’ont réussi à rendre compte que de ce qui était sous le contrôle des Services techniques intégrés. 

Les données sur les stocks fournies à l’équipe de vérification avaient une valeur qui oscillait entre 26,8 millions de dollars dans une région disposant de nombreuses données et 251 000 $ là où aucune donnée n’était disponible sur les stocks à bord des navires. Certaines régions ont estimé qu’il y avait au moins entre 1 et 1,5 million de dollars de stocks à bord de chaque navire. Avec des stocks aussi volumineux, on court le risque de vol, d’obsolescence ou d’usage abusif des actifs si des contrôles appropriés ne sont pas en place.

Au niveau ministériel, le dirigeant principal des finances a commencé à s’attaquer à la question de la gestion des stocks dans le Ministère et il élabore actuellement des lignes directrices en plus de déployer un système temporaire qui sera utilisé pour la gestion des stocks.

Recommandation Plan d'action de la gestion
R-7. Nous recommandons que le commissaire de la Garde côtière canadienne, de concert avec le dirigeant principal des finances, détermine le système d’information qui doit être utilisé pour la gestion des stocks et qu’il se lance dans sa mise en œuvre.

En consultation avec le dirigeant principal des finances, un système d’information pour la gestion de l’inventaire sera identifié. La mise en œuvre de ce système est ciblée pour commencer en 2012-2013.

Bureau de première responsabilité : Commissaire de la Garde côtière canadienne
Date d’échéance : 31 mars 2013
Recommandation Plan d'action de la gestion

R-8.Nous recommandons que le commissaire de la Garde côtière canadienne s’assure que des contrôles internes sont en place pour protéger les stocks de la Garde côtière, notamment :

  • en définissant les rôles et les responsabilités des personnes responsables de la gestion des stocks;
  • en attribuant des pouvoirs en ce qui concerne les stocks;
  • en procédant à des dénombrements matériels réguliers des stocks en place.

La Garde côtière canadienne élabore actuellement un manuel opérationnel, qui sera publié au cours du présent exercice, pour aider les régions à mettre en œuvre les pratiques de gestion de l’inventaire, incluant :

  • définir les rôles et les responsabilités liées aux activités de gestion de l’inventaire;
  • assigner les autorités pour l’inventaire;
  • procéder périodiquement à des calculs d’inventaire (dénombrement physique).
Bureau de première responsabilité : Commissaire de la Garde côtière canadienne
Date d’échéance : Mars 2013

7.0 Opinion de vérification

La vérification a constaté que la gestion des actifs de la flotte était généralement satisfaisante. Néanmoins, des améliorations dans un certain nombre de secteurs, notamment les rôles et les responsabilités et le Cadre de gestion des projets relatifs aux acquisitions de navires, permettraient de rehausser le rendement global. De plus, des faiblesses ont été constatées dans la planification de l’entretien et les rapports à ce sujet, de même que dans la gestion des données sur l’entretien et le contrôle des stocks.

Le rapport formule des recommandations afin d’améliorer et de renforcer la capacité de la Garde côtière canadienne à gérer les actifs de la flotte. 

8.0 Énoncé d'assurance

À titre de dirigeante principale de la vérification, je suis d’avis que les procédés de vérification appliqués et les éléments probants recueillis sont suffisants et appropriés pour étayer l'opinion formulée dans le présent rapport. L'étendue de l'examen a été planifiée de manière à fournir un niveau d'assurance raisonnable à l'égard des critères de vérification. L'opinion présentée est fondée sur une comparaison des conditions qui existaient et des critères de vérification établis au préalable et acceptés par la direction. L’opinion s’applique uniquement à l’entité examinée, compte tenu de la portée de la vérification, telle qu’elle est indiquée dans le présent document. Les éléments probants ont été recueillis conformément à la politique, aux directives et aux normes du Conseil du Trésor en matière de vérification interne et les procédés appliqués respectent les normes professionnelles de l’Institut des vérificateurs internes. Les éléments probants recueillis sont suffisants pour convaincre la haute direction du bien-fondé de l’opinion découlant de la vérification interne.

Annexe A – Critères de vérification

Compte tenu des données recueillies lors de l’examen et de l’analyse de la documentation et lors des entrevues, chacun des critères de vérification définis ci-dessous a été évalué et une conclusion a été déterminée selon les définitions suivantes :

 

Conclusion relative aux critères de vérification Définition de l’opinion

1

Critère rencontré – Bien contrôlé

Mécanismes de contrôle bien gérés et efficaces, sans faiblesses importantes.

2

Critère rencontré à quelques exceptions près – Contrôlé

Améliorations mineures à apporter.

3

Critère rencontré à quelques exceptions près – Problèmes d’importance modérée

Améliorations à apporter à l’égard de certains rajustements financiers importants. Existence d’un certain degré de risque.

4

Critère non rencontré – Répercussions importantes – Nécessité d’apporter d’importantes améliorations 

Améliorations à apporter à l’égard de certains rajustements financiers importants. Existence d’un degré de risque important.

Voici les critères de vérification employés et un résumé des preuves/observations clés en fonction desquelles l’équipe de vérification a fait son analyse et tiré ses conclusions. Dans les cas où des améliorations importantes ou des problèmes modérés ont été observés, ces améliorations ou problèmes sont consignés dans le rapport de vérification.

Critères de vérification Conclusion relative aux critères de vérification Preuves/observations clés

Secteur d’intérêt 1 – Gouvernance et orientation stratégique

Critère 1.1 : Les rôles et responsabilités associés à la gestion des actifs qui appuient le Programme de préparation opérationnelle de la flotte sont clairement définis, attribués, documentés et exercés et ils correspondent aux pouvoirs et aux responsabilités prescrits.

3

6.2.1
6.3.1

Critère 1.2 : Des cadres, des politiques, des procédures, des pratiques et des processus rigoureux sont établis pour rendre des comptes afin d’orienter la planification, l’approbation, la budgétisation et la mise en œuvre des projets.

3

6.2.3

Secteur d’intérêt 2 – Infrastructures matérielles

Critère 2.1 : Les actifs de la flotte sont disponibles et fiables, et ils appuient l’exécution efficace du Programme de préparation opérationnelle de la flotte.

2

6.1
6.3

Critère 2.2 : Les actifs sont gérés en tenant explicitement compte de leur cycle de vie et des renseignements sur les coûts de manière à atteindre les objectifs de l’organisation (existence d’un processus efficace de budgétisation des investissements).

3

6.1
6.3

Secteur d’intérêt 3 – Planification et gestion des risques

Critère 3.1 : Des processus de planification suffisants sont établis pour orienter les décisions en matière d’investissement (acquisitions et entretien) et pour fournir des stratégies fondées sur les risques et visant à répondre aux besoins actuels et aux priorités à plus long terme.

2

6.1
6.3

Secteur d’intérêt 4 – Résultats et rendement

Critère 4.1 : Des mesures et des indicateurs de rendement appropriés sont établis et harmonisés avec les objectifs des programmes et de la Garde côtière canadienne.

1

6.3.2 (Planification et rapports)
Aucune observation propre aux mesures et aux indicateurs de rendement n’était nécessaire. Une stratégie est en cours d’élaboration.

Critère 4.2 : Des processus suffisants sont établis pour garantir que les informations sur la gestion des actifs sont fiables et facilement accessibles pour éclairer la prise de décisions.

4

6.3.2
6.4

Secteur d’intérêt 5 – Partenariats et collaboration

Critère 5.1 : Des relations stables à long terme sont instaurées avec des tierces parties importantes en vue de l’exécution du mandat et des programmes et de la prestation des services.

1

 

 

 

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