Archivé – Vérification de la mise en oeuvre du plan d’action économique


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Numéro de projet 6B2224
Rapport final
17 décembre 2010

Table des matières

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1.0 SOMMAIRE

1.1 Introduction

Le 27 janvier 2009, le gouvernement du Canada déposait le Budget de 2009 qui prévoyait le financement d’un plan de stimulation destiné à contrer les effets de la récession mondiale. Le plan, désigné Plan d’action économique du Canada (PAÉ), procurait une enveloppe de presque 30 milliards de dollars pour soutenir l’économie canadienne.

Pêches et Océans Canada a reçu environ 450 millions de dollars sur deux ans dans le cadre du PAÉ. De cette somme, 217 millions de dollars ont été approuvés pour appuyer des projets liés aux ports pour petits bateaux (y compris le port de Pangnirtung), 38 millions de dollars pour rénover les laboratoires fédéraux, 16,4 millions de dollars pour évaluer et assainir les sites contaminés et 175 millions de dollars pour les projets de la Garde côtière canadienne.

En mars 2009, la vérificatrice générale annonçait que son bureau procéderait à une vérification du Plan d’action économique du gouvernement. En prévision du travail de la vérificatrice générale sur le PAÉ, le Comité de mise en œuvre du budget (comité du MPO responsable de la surveillance du PAÉ) avait demandé à la Direction générale de la vérification interne d’entamer un examen de l’état de préparation à la vérification des initiatives du Ministère relatives au PAÉ pour s’assurer que les fonds ont été dépensés avec efficacité et que les cadres de contrôle pertinents sont en place.

Le rapport sur l'examen de l’état de préparation à la vérification décelait des lacunes dans la mise en œuvre des projets visant les ports pour petits bateaux, les laboratoires et les sites contaminés fédéraux dans les domaines de la gouvernance, du risque et des contrôles. L’obligation d’effectuer d’autres travaux sur la mise en œuvre du PAÉ a été décrite dans le Plan de vérification pluriannuel axé sur les risques de 2010-2011 à 2012-2013. La présente mission constitue une vérification de la mise en œuvre du Plan d’action économique.

1.2 Objectifs et portée

La vérification a pour objectif d'examiner les points suivants :

  • la mesure dans laquelle les recommandations faites lors de l'examen de l’état de préparation ont été mises en œuvre et si les mesures prises étaient adéquates et respectaient l’esprit des recommandations;
  • le caractère adéquat et l’efficacité de la gestion et de la prestation des projets financés par le PAÉ.

La mission portait sur les activités de projet entreprises depuis le 1er avril 2009 dans le cadre du PAÉ. Cette mission comprenait un examen de la mise en œuvre des recommandations formulées dans le rapport d'examen de l’état de préparation pour les projets financés par le PAÉ (réparation et entretien des ports pour petits bateaux, laboratoires et sites contaminés fédéraux) et était menée dans les bureaux régionaux et l’administration centrale nationale.

En outre, certains projets de la Garde côtière canadienne, ports pour petits bateaux, laboratoires et sites contaminés fédéraux financés par le PAÉ ont fait l’objet d’un examen pour évaluer la gestion de projet et des aspects de leur exécution. Les régions et les initiatives avaient été choisies en fonction d’une évaluation des risques.

1.3 Énoncé d’assurance

À notre avis, les vérificateurs ont examiné des preuves suffisantes et pertinentes et ont obtenu des explications et des renseignements suffisants pour donner des opinions et des conclusions selon un degré élevé d’assurance.

1.4 Sommaire des observations

La mission avait pour but d’évaluer la mesure dans laquelle les recommandations avaient été mises en œuvre et si les mesures prises respectaient adéquatement l’esprit des recommandations. Selon les entrevues et un examen des documents obtenus des secteurs de programme, notre examen a conclu que les recommandations avaient été entièrement mises en œuvre, à l’exception d’une recommandation visant le projet de Pangnirtung. Bien que l’esprit des recommandations de l'examen de l’état de préparation fût respecté, les observations suivantes soulignent les points qui pourraient faire l’objet d’améliorations pour définir davantage ou clarifier les cadres des programmes ainsi que les outils et les gabarits connexes élaborés par les secteurs de programme.

  • Les stratégies et les procédures énoncées dans les cadres de gestion de programme sont suivies; toutefois, le niveau de documentation de même que l’utilisation des outils et des gabarits ne sont pas uniformes dans l’ensemble des régions.
  • Le processus d’évaluation des risques du projet et l’élaboration de ces évaluations, même s’ils sont documentés, ne sont pas uniformes dans l’ensemble des régions.
  • Les gabarits élaborés à l’intérieur des cadres de gestion de programme risquent de donner lieu à un dédoublement des renseignements et d’entraîner l’inefficacité du processus de documentation des activités de projet.

La vérification portait aussi sur l’évaluation du caractère adéquat et l’efficacité de la gestion et de l’exécution des projets financés par le PAÉ. Un examen d’un échantillon des dossiers de projet a été abordé pour déterminer la mesure dans laquelle les processus énoncés dans les cadres de gestion de projet sont suivis et si les rôles et les responsabilités sont bien compris. La vérification a donné lieu aux observations suivantes :

  • Il est nécessaire d’examiner les mécanismes d’acquisitions et de financement pour en assurer la pertinence pour la mise en oeuvre des projets liés aux ports pour petits bateaux dans le cadre d’un partenariat avec les administrations portuaires locales.
  • Les systèmes actuellement en place dans les ports pour petits bateaux ne répondent pas aux besoins des organisations régionales qui doivent surveiller l’état d’avancement des projets, en faire le suivi et s’acquitter de leurs obligations relatives à la préparation des rapports, ce qui a mené à la création de systèmes parallèles d’information.

Nous avons procédé à un examen du plan d’action de gestion et des dossiers de projet dans le cadre du projet de Pangnirtung. Nous y avons fait les observations suivantes :

  • La charte de projet élaborée pour le projet de Pangnirtung n’avait pas le niveau de détail attendu pour un projet de cette envergure.
  • Le projet de Pangnirtung n’a pas fait l’objet d’une évaluation officielle des risques.

Cette partie de la mission reposait sur le travail réalisé par la DGVI au début du printemps 2010. Les préoccupations relevées durant l’examen ont été portées à l’attention de la haute direction. Le travail accompli durant cette mission a révélé que ces préoccupations étaient toujours présentes. La nature de ces préoccupations fait en sorte que leur traitement fera séparément l’objet d’une lettre à la direction adressée au sous-ministre adjoint de Gestion des pêches et de l’aquaculture. En ce sens, le présent rapport ne fait aucune autre mention de ces préoccupations.

1.5 Conclusion

L'examen de l’état de préparation à la vérification soulignait que les mécanismes de gouvernance, de gestion des risques et de contrôle en place étaient adéquats, mais n’étaient pas toujours documentés. Un travail important a été accompli pour mettre en œuvre les recommandations formulées dans le rapport; à cet effet, les processus, les rôles, les responsabilités et la structure de gouvernance sont en général bien documentés.

Il est évident que la mise en œuvre du PAÉ posait un défi dans de nombreux aspects, mais le plan a été exécuté au meilleur des aptitudes et de la capacité des ressources et des systèmes actuels du Ministère. Les aspects financiers et non financiers des projets font l’objet d’une gestion et d’une surveillance attentive. Il existe un solide mécanisme de surveillance et il est évident que quiconque participe à l’exécution des projets financés par le PAÉ est totalement impliqué et engagé dans la réussite de leur exécution.

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2.0  INTRODUCTION

Le 27 janvier 2009, le gouvernement du Canada déposait le Budget de 2009 qui prévoyait le financement d’un plan de stimulation destiné à contrer les effets de la récession mondiale. Le plan, désigné Plan d’action économique du Canada (PAÉ), procurait une enveloppe de presque 30 milliards de dollars pour soutenir l’économie canadienne. Ce plan repose sur trois principes directeurs – les projets financés par le PAÉ doivent être opportuns, ciblés et temporaires, soutenir les familles et les secteurs canadiens les plus touchés, assurer des répercussions maximales sur les emplois et la production au Canada, et protéger la situation financière du Canada en ciblant le nouveau financement sur les deux prochaines années.

Pêches et Océans Canada a reçu environ 450 millions de dollars sur deux ans dans le cadre du PAÉ. De cette somme, 217 millions de dollars ont été approuvés pour appuyer des projets liés aux ports pour petits bateaux (y compris le port de Pangnirtung), 38 millions de dollars pour rénover les laboratoires fédéraux, 16,4 millions de dollars pour évaluer et assainir les sites contaminés et 175 millions de dollars pour les projets de la Garde côtière canadienne.

Dans une lettre datée du 5 mars 2009 envoyée au Secrétariat du Conseil du Trésor, la vérificatrice générale annonçait que son bureau procéderait à une vérification du Plan d’action économique du gouvernement. En prévision du travail de la vérificatrice générale sur le PAÉ, le Comité de mise en œuvre du budget (comité du MPO responsable de la surveillance du PAÉ) avait demandé à la Direction générale de la vérification interne d’entamer un examen de l’état de préparation à la vérification des initiatives du Ministère relatives au PAÉ pour s’assurer que les fonds ont été dépensés avec efficacité et que les cadres de contrôle pertinents sont en place. L'examen de l’état de préparation avait pour objectif d’évaluer si les mécanismes de gouvernance, de gestion des risques et de contrôle étaient en place et de déceler toute lacune dans le cadre de contrôle de la gestion qui nécessiterait l’attention de la haute direction. L'examen de l’état de préparation ne constituait pas une vérification des initiatives financées par le PAÉ, ou de certains projets et transactions.

Durant l'examen de l’état de préparation, la Direction générale de la vérification interne a relevé des lacunes, dans les domaines de la gouvernance, des risques et des contrôles, dans l’exécution des projets financés par le PAÉ visant la réparation et l’entretien des ports pour petits bateaux, les laboratoires et les sites contaminés fédéraux.

Le rapport de l'examen de l’état de préparation et le plan d’action de gestion connexe ont été présentés au Comité de mise en œuvre du budget le 22 février 2010 et approuvés par le Comité ministériel de vérification le 18 mars 2010. L’obligation d’effectuer d’autres travaux dans le cadre du PAÉ a été décrite dans le Plan de vérification pluriannuel axé sur les risques de 2010-2011 à 2012-2013. La présente mission de vérification satisfait à cette exigence.

2.1 Objectifs et portée

La vérification avait pour objectif d'examiner les points suivants :

  • la mesure dans laquelle les recommandations faites lors de l'examen de l’état de préparation ont été mises en œuvre et si les mesures prises étaient adéquates et respectaient l’esprit des recommandations;
  • le caractère adéquat et l’efficacité de la gestion et de la prestation des projets financés par le PAÉ.

La mission portait sur les activités de projet entreprises depuis le 1er avril 2009 dans le cadre du PAÉ. Cette mission comprenait un examen de la mise en œuvre des recommandations formulées dans le rapport de l'examen de l’état de préparation pour les projets financés par le PAÉ (réparation et entretien des ports pour petits bateaux, laboratoires et sites contaminés fédéraux) et était menée dans les bureaux régionaux et l’administration centrale nationale.

En outre, certains projets de la Garde côtière canadienne des ports pour petits bateaux, des laboratoires et des sites contaminés fédéraux financés par le PAÉ ont fait l’objet d’un examen pour évaluer la gestion de projet et des aspects de leur exécution. Les régions et les initiatives avaient été choisies en fonction d’une évaluation des risques.

2.2 Méthodologie

La méthode de vérification satisfaisait les exigences de la Politique sur la vérification interne du CT. Cela signifie que nous avons suivi des procédures de vérification et avons recueilli des preuves suffisantes et appropriées pour appuyer l’exactitude des conclusions énoncées dans le présent rapport. Les conclusions reposent sur une comparaison des situations, telles qu’elles existaient au moment de la vérification, et sur des critères de vérification. Il faut remarquer que les conclusions visent seulement les secteurs examinés.

L’étape de la planification de la vérification exigeait le suivi de diverses procédures, notamment un examen de la documentation, des entrevues et des téléconférences avec des représentants des régions et secteurs suivants : Ports pour petits bateaux (Secteur de la gestion des pêches et de l’aquaculture), Biens immobiliers (Secteur des ressources humaines et des services intégrés), Garde côtière canadienne et directeur financier.

Les critères de la vérification ont été définis à partir des renseignements recueillis durant la planification et du rapport sur l’état de préparation. Les critères tiennent lieu de fondement à l’élaboration de la méthode de vérification et du programme détaillé de vérification de l’étape d’exécution.

Dans le cadre de l’examen de la vérification, les activités des bureaux régionaux du Pacifique, du Centre et de l’Arctique, des Maritimes et du Golfe et de Terre-Neuve et Labrador de même que l’AC ont été examinées en détail durant la période d’août à octobre 2010.
Les principales techniques de vérification utilisées étaient les suivantes :

  • Examen de la documentation – La documentation soumise à l’examen incluait, sans s’y limiter, des politiques, des directives, des cadres et des procédures portant sur la gestion et la mise en œuvre des projets financés par le PAÉ.

  • Examen du dossier de projet – Un examen détaillé des dossiers de projets a été mené selon un programme de vérification élaboré pour évaluer la conformité aux critères connexes.
    • Pour confirmer l’efficacité de la gestion des projets individuels, la documentation contenue dans le dossier d’un échantillon de projets des quatre régions visitées (à l’exception de la Région du Centre et de l’Arctique, où seul le dossier du projet de Pangnirtung a été examiné) a été examinée.

  • Entrevues – Des entrevues ont été menées à l’AC avec des représentants de la Direction des ports pour petits bateaux, de la Direction des biens immobiliers, de la Garde côtière canadienne (CCG) et le directeur financier. D’autres entrevues ont été menées dans chacune des quatre régions visitées, y compris auprès de la direction et le personnel responsables de la gestion et de la surveillance des projets. Des guides ont été élaborés pour mener les entrevues, en prenant en compte les objectifs et les critères de la vérification.

Un examen d’assurance de la qualité a été mené pour cette mission avant d’en faire la présentation au Comité ministériel de vérification.

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3.0  OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS

Le rapport sur l'examen de l’état de préparation à la vérification faisait état de certaines recommandations destinées à renforcer ou à clarifier les activités de gouvernance, de gestion des risques et de contrôle lors de la mise en œuvre des projets financés par le PAÉ.

La présente mission avait pour premier objectif d'examiner la mesure dans laquelle ces recommandations avaient été mises en œuvre et si les mesures prises respectaient l’esprit des recommandations. Selon l’examen de la documentation fournie par les programmes, toutes les recommandations avaient été totalement mises en œuvre, à l’exception d’une concernant le projet de Pangnirtung. Bien que l'examen avait déterminé que les mesures prises respectaient l’esprit des recommandations, il restait des aspects à améliorer. Ces aspects font l’objet des prochaines sections du présent rapport.

Le deuxième objectif de la mission était d'examiner le caractère adéquat et l’efficacité de la gestion et de l’exécution des projets financés par le PAÉ. Quatre régions ont été visitées et divers dossiers de projet ont été examinés pour déterminer la mesure dans laquelle les processus documentés dans les cadres de gestion de programme étaient suivis et pour évaluer le caractère adéquat des activités de gestion de projet. Des entrevues ont été menées avec des intervenants clés dans les régions pour obtenir un aperçu des pratiques en place destinées à surveiller et à gérer la mise en œuvre des projets.

Notre examen a révélé que les processus documentés dans le cadre de gestion de programme sont suivis, mais qu’ils ne sont pas toujours entièrement documentés dans les dossiers. En ce qui concerne la gestion et l’exécution des projets financés par le PAÉ, les méthodes de gestion de projet sont adéquates, mais le niveau de surveillance n’est pas toujours évident dans la documentation contenue dans le dossier. Les prochaines sections donnent de plus amples renseignements à cet égard.

3.1 Documentation du projet

Les stratégies et les procédures énoncées dans les cadres de gestion de programme sont suivies; toutefois, le niveau de documentation de même que l’utilisation des outils et des modèles ne sont pas uniformes dans l’ensemble des régions.

Les programmes ont réalisé beaucoup de travail pour donner suite aux recommandations liées à la documentation et énoncées dans le rapport sur l’état de préparation à la vérification. En réponse aux recommandations, chaque programme a élaboré un cadre de gestion qui décrit chaque étape de la gestion du projet, les rôles et les responsabilités ainsi que les exigences en matière de suivi, de surveillance et de préparation des rapports. Toutefois, les attentes relatives à la documentation contenue dans les dossiers demeurent vagues. Par exemple, dans le cadre de travail des ports pour petits bateaux, la section 4.3 de la Liste de contrôle de la gestion de projet énonce que « la présente liste de contrôle indique les documents typiquement trouvés dans les dossiers pour chaque élément de la structure de répartition du travail ». On pourrait interpréter cet énoncé de manière à dire que les régions peuvent décider des documents qu’elles souhaitent verser au dossier. L’énoncé est particulièrement vague pour les projets gérés par TPSGC – il y avait une incertitude au sujet des documents qu’il fallait obtenir de TPSGC et conserver dans le dossier. Notre examen d’un échantillon des dossiers a révélé que, dans certains cas, des documents comme des chartes de projet et des documents de clôture ne figuraient dans les dossiers.

En outre, le cadre énonce que, dans le cas d’un partenariat avec TPSGC, il est possible de déléguer une partie ou la totalité des fonctions de gestion de projet. L’équipe de vérification a observé des incohérences d’une région à une autre en ce qui a trait à la méthode de surveillance et de tenue des dossiers. Bien que certaines régions utilisent les services de TPSGC pour procéder à l’adjudication de contrats, elles déléguaient également toutes les responsabilités relatives à la gestion des contrats à TPSGC. Ainsi, une partie des programmes présentait dans leurs dossiers des lacunes par rapport aux renseignements qui ne permettaient pas le suivi d’une piste à partir de l’adjudication du contrat jusqu’au paiement du projet. D’autres régions éprouvaient le besoin de conserver dans leurs dossiers des exemplaires des renseignements sur l’adjudication de contrats par TPSGC pour appuyer leurs documents de paiement.

Les cadres de gestion de programme comportaient divers modèles, dont l’un est une liste de contrôle du dossier de projet. Chacun des trois programmes avait élaboré une telle liste de contrôle, légèrement différente cependant. La liste fait en sorte que le dossier contienne avec uniformité les documents appropriés.

À la suite d’un examen d’un échantillon des dossiers de projet régionaux, nous avons constaté des incohérences dans leur utilisation d’une région à une autre. Dans une région visitée, peu de programmes utilisaient une telle liste de contrôle. En fait, peu de personnes connaissaient l’existence de telles listes lorsqu’elles étaient interrogées à leur sujet. Dans une autre région, la liste de contrôle avait été versée au dossier, mais elle était mal remplie dans tous les cas et, bien que certains éléments de la liste soient complétés, les renseignements ne figuraient pas toujours dans le dossier.

Selon les cadres de gestion de programme, chaque projet doit avoir une charte, à l’exception des projets liés aux ports pour petits bateaux de moins de 50 000 $, où la charte est alors facultative. La charte de projet énonce les attentes relatives au projet, les rôles et les responsabilités, le budget et les critères d’achèvement. L’examen des dossiers a révélé que les chartes de projet variaient selon la région. Dans le cadre des projets liés aux ports pour petits bateaux, nous avons remarqué des différences dans la quantité de détails fournis dans les chartes. Dans le cadre des projets gérés à l’interne, on a remarqué que la charte était très courte par rapport à celles des projets gérés par TPSGC dans d’autres régions. Selon le cadre de gestion de programme, une charte simplifiée peut convenir à un projet géré à l’interne. Bien que ce soit une pratique exemplaire pour les petits projets, le cadre doit clairement énoncer les attentes dans une charte simplifiée et il serait également utile de donner un exemple en guise de référence. Le cadre doit aussi énoncer les exigences des petits projets, comparativement aux grands projets.

Nous avons remarqué que les gestionnaires de projets et les ingénieurs régionaux du MPO travaillent en étroite collaboration avec TPSGC ou les entrepreneurs, selon le cas, pour gérer leurs projets. On y organise régulièrement des réunions avec TPSGC (dans le cas des projets gérés par TPSGC), les entrepreneurs et les administrations portuaires pour discuter de l’état d’avancement des projets, des préoccupations, des budgets et des dépenses. En outre, les gestionnaires de projet rencontrent régulièrement le directeur régional. Toutefois, ces réunions ne sont pas toujours documentées. Des visites ont régulièrement lieu aux sites des projets pour surveiller l’état d’avancement du travail. Ces visites ne sont pas toujours documentées dans le dossier.

Recommandations

  • 1. Le SMA-RHSI et le SMA-GPA devraient davantage peaufiner les cadres de gestion de programme pour clarifier les exigences minimales relatives aux documents versés au dossier de projet, y compris les projets gérés par TPSGC. Les cadres devraient aussi définir les attentes en ce qui a trait à l’élaboration des chartes pour les petits projets, par comparaison aux grands projets.
  • 2. Le SMA-RHSI et le SMA-GPA devraient conserver les procès-verbaux des réunions et veiller à la consignation des visites des sites dans le dossier pour ainsi avoir une preuve des efforts de surveillance présentement déployés.

3.2 Gestion des risques

Le processus d’évaluation des risques du projet et l’élaboration de ces évaluations, même s’ils sont documentés, ne sont pas uniformes dans l’ensemble des régions.

Sans une bonne documentation des risques dans le dossier, il n’y a aucune preuve pour étayer ou démontrer que le programme a évalué correctement les risques reliés à la mise en œuvre et qu’il soit en mesure de gérer ces risques. Le manque de documentation complique également la surveillance des risques et la préparation des rapports à leur sujet. Sans une franche évaluation, on entrave l'aptitude de développer une stratégie d’atténuation des risques.

Ports pour petits bateaux

Selon le cadre de gestion de programme, la charte de projet doit comporter une évaluation des risques qui les définit et évalue les risques liés à la non-exécution du projet ainsi que les risques liés à l’exécution du projet. Dans la Région de Terre-Neuve et Labrador et la Région des Maritimes et du Golfe TPSGC prépare les chartes en utilisant leur propre gabarit qui ne contient aucun renseignement sur les risques. Cependant, pour l’échantillon de dossiers de projets examinés, l’évaluation du risque a été trouvée dans le Document d’approbation de projet (DAP). Le dossier ne comportait aucun autre document portant sur les risques, outre le DAP. De surcroît, il y avait peu de documents sur la surveillance et le signalement des risques pour démontrer une gestion continue des risques dans le cadre des projets individuels. Il a été soulevé que la gestion des risques des projets était une responsabilité de TPSGC; toutefois, le cadre énonce que, bien que les chargés de projet (MPO) et les gestionnaires de projet (TPSGC) assument la responsabilité de la gestion des risques, les chargés de projet doivent rendre des comptes sur la détermination et la gestion des risques.

Dans la Région du Pacifique, une charte simplifiée était préparée pour les projets gérés par les ressources internes. La charte de projet comportait une section sur les risques qui énonçaient les catalyseurs des risques propres au projet et une évaluation du profil de risque du projet, y compris la prise en compte des risques liés à la stratégie, à la sécurité, à l’environnement, au calendrier et au budget. Dans l’échantillon de projets examinés, nous avons remarqué que, peu importe la valeur monétaire des projets, le plan de réduction énoncé dans les chartes de projet se composait seulement d’une liste de contrôle des mesures que l’on cochait si elles convenaient au projet. Il n’y avait aucune description de la manière dont les mesures cochées permettraient la réduction des risques relevés.

Par exemple, dans le cas d’un projet, le plan d’atténuation faisait état des mesures ou des exigences suivantes : « autorisation concernant l’habitat », « pratiques exemplaires de gestion durant la construction », « plan de communication » et « examen préalable à l’EE ». Même si cette méthode simplifiée de développement d’une stratégie d’atténuation des risques convient aux petits projets, moins coûteux, elle est insuffisante dans le cadre des grands projets, plus coûteux, car elle ne décrit pas suffisamment en détail si la stratégie de réduction convient à la gestion des risques relevés. Le cadre de gestion de programme ne décrit pas les attentes relatives à la gestion des risques pour les petits projets internes, par opposition aux grands projets. En outre, des lacunes ont été remarquées dans les dossiers par rapport à la documentation quant à la surveillance des risques.

Laboratoires et sites contaminés fédéraux

Selon un examen d’un échantillon des dossiers de projet dans la Région de Terre-Neuve et Labrador et dans la Région des Maritimes et du Golfe, très peu de renseignements sur les risques, ont été trouvés. Dans le cadre des projets liés aux laboratoires fédéraux, les renseignements sur les risques contenus dans le dossier étaient de haut niveau et avaient été préparés par l’AC à partir des données régionales. Dans le cas des projets liés aux sites contaminés dans la Région de Terre-Neuve et Labrador, un Énoncé des risques et un Registre des risques avaient été élaborés pour les projets durant l'examen. Un tel document n’avait pas été produit pour les projets à l’étape de l’assainissement.

Les projets liés aux sites contaminés dans la Région du Pacifique comportaient dans le dossier un Énoncé des risques et un Registre des risques, conformément au cadre de gestion de projet. Dans le cas des projets liés aux laboratoires fédéraux, le dossier contenait un Registre des risques et des problèmes, lorsque le projet comportait un risque qui le justifiait. Dans le cas des deux projets examinés, la charte de projet contenait une évaluation générale des risques.

Garde côtière canadienne

La GCC avait un plan général de gestion des risques pour les projets financés par le PAÉ et des plans de gestion des risques propres à chaque projet. La documentation des risques était suffisante pour satisfaire les exigences en matière de documentation et tenir lieu de fondement pour la gestion appropriée du programme et des risques.

Recommandation

  • 3. Le SMA-GPA et le SMA-RHSI devraient s’assurer que les organisations régionales soient au courant de la nécessité de mener et de documenter des activités de gestion des risques. Il est aussi recommandé de définir dans les cadres de gestion de projet les attentes relatives à la documentation des risques des petits projets.

3.3 Modèles et outils

Les modèles élaborés à l’intérieur des cadres de gestion de programme risquent de donner lieu à un dédoublement des renseignements et d’entraîner l’inefficacité du processus de documentation des activités de projet.

Les programmes ont élaboré de nombreux gabarits qui tiennent lieu de lignes directrices pour les régions. Toutefois, nous avons observé que certains n’ajouteraient aucune valeur au processus de gestion de projet. Par exemple, nous avons remarqué que le registre des problèmes élaboré par le bureau d’évaluation environnementale des projets liés aux sites contaminés contenait un ou deux mots pour indiquer le règlement des problèmes. Les renseignements inclus dans le registre ont été retrouvés dans d’autres documents; par conséquent, le registre n’ajoutait aucune valeur.

Dans certains cas, nous avons constaté sur la liste de contrôle du dossier de projet que, bien qu’un document inscrit sur la liste ne figurait pas dans le dossier, un autre document versé au dossier contenait les mêmes éléments et, par conséquent, satisfaisait les exigences. Il est ainsi évident que les modèles pourraient faire l’objet d’une révision pour assurer l’efficacité du processus de documentation des diverses activités de surveillance des projets et éviter le dédoublement des renseignements.

Recommandation

  • 4. Le SMA-RHSI et le SMA-GPA devraient demander la conduite d’un examen des gabarits présentement utilisés, conjointement avec les régions, pour en assurer la pertinence et éviter le dédoublement des efforts.

3.4 Exécution du projet

Il est nécessaire d’examiner les mécanismes d’acquisition et de financement pour en assurer la pertinence durant l’exécution des projets liés aux ports pour petits bateaux dans le cadre d’un partenariat avec les administrations portuaires locales.

Le projet des ports pour petits bateaux a pour mandat de veiller à ce que les ports inclus dans son enveloppe de biens soient sécuritaires et accessibles aux pêcheurs commerciaux et aux plaisanciers. Pour remplir son mandat, ce projet utilise une stratégie qui consiste à promouvoir la création d’administrations portuaires afin d’assurer le contrôle local des ports de pêche commerciale. Les bureaux régionaux ont établi d’étroites relations avec les administrations portuaires locales et travaillent en partenariat avec elles pour maintenir ces ports en bon état. Pour mettre en œuvre certains projets de réparation et d’entretien des ports pour petits bateaux, il est souvent plus rentable et avantageux du point de vue du développement des capacités des administrations portuaires locales que ce soit elles qui gèrent le projet au nom du Ministère. Cependant, le programme offre un nombre limité de méthodes pour officialiser ce partenariat qui, en même temps, doit respecter les politiques et les règlements du gouvernement du Canada en matière d’acquisition.

Le programme des ports pour petits bateaux comporte divers mécanismes pour établir des partenariats avec les administrations portuaires, notamment le recours aux accords de contribution. Le choix du mécanisme varie d’une région à une autre. Ainsi, la Région des Maritimes et du Golfe a conclu divers accords de contribution avec les administrations portuaires locales pour exécuter les petits projets alors que la Région du Pacifique utilise des PAC. On a même obtenu une autorisation spéciale de conclure un contrat à fournisseur unique avec la municipalité de Pangnirtung afin d’exécuter le projet du port de Pangnirtung.

L’utilisation des accords de contribution sous le crédit 5 n’est définie dans aucun cadre de gestion de programme ou politique ministérielle. En outre, l’autorisation spéciale n’a pas été obtenue du Conseil du Trésor. En ce sens, certaines régions étaient réticentes à les utiliser dans le cadre de leurs projets.

À la demande du Conseil du Trésor, le directeur financier étudie présentement la question de l’utilisation des accords de contribution dans le cadre des projets financés par les crédits 5 au lieu des autres mécanismes. Le résultat sera de demander l’approbation du Conseil du Trésor quant à la méthode qui satisfait le mieux aux exigences du programme, tout en tenant compte des avantages pour les communautés portuaires locales. En ce sens, tant que l’étude se poursuit, nous ne pouvons faire aucune recommandation pour le moment.

3.5 Surveillance du projet

Les systèmes actuellement en place dans les ports pour petits bateaux ne répondent pas aux besoins des organisations régionales qui doivent surveiller l’état d’avancement des projets, en faire le suivi et s’acquitter de leurs obligations relatives à la préparation des rapports, ce qui a mené à la création de systèmes parallèles d’informations

Le secteur des ports pour petits bateaux dispose d’un système, désigné Système d'information portuaire – Port Information (IPI), qui enregistre des données historiques et actuelles au sujet des ports pour petits bateaux ainsi que des projets d’entretien et de rénovation connexes. Dans le cadre du PAÉ, il y avait un grand nombre de projets à exécuter et, pour faciliter la gestion et la surveillance de ces projets, chaque région visitée dans le cadre de la vérification avait élaboré un document de suivi dans Excel. La feuille de travail était différente d’une région à une autre, mais elle comportait essentiellement les mêmes renseignements, comme les jalons, le budget, les dépenses, les coordonnées des principales personnes-ressources et des renseignements sur l’état du projet. L’élaboration de ces outils avait été jugée essentielle parce que le système IPI ne comportait pas les fonctions de préparation de rapport nécessaires aux régions pour leur permettre de se conformer à toutes les exigences en matière de surveillance et de préparation de rapport.

Bien que ces outils de suivi soient utiles pour fournir des renseignements globaux sur tous les projets en cours, il est essentiel de les considérer comme des outils complémentaires, qui ne devraient pas remplacer les actuels systèmes ministériels. Il y aurait lieu d’éviter le dédoublement des efforts. L’utilisation du logiciel Excel en guise d’outil de surveillance a ses limites et ses risques du point de vue de l’intégrité des données. Elle nécessite la mise en place des protections et des méthodes de gestion des données appropriées. Il y a lieu de procéder régulièrement à un rapprochement avec le système IPI et le SRG pour assurer l’exhaustivité et l’exactitude des données, surtout lorsqu’on compte sur ces outils pour préparer les rapports et prendre des décisions. En outre, comme dans le cas de tout système, il importe de conserver des documents d’appui pour corroborer les données saisies.

Par suite d’un examen d’un échantillon des dossiers de projet, nous avons essayé de vérifier l’exactitude des renseignements sur le budget et les dépenses contenus dans ces documents de suivi. Nous avons constaté des lacunes dans certains dossiers examinés et, dans certains cas, il y avait un manque de documents d’appui dans le dossier pour permettre la tenue de l’exercice de validation.

Des travaux sont présentement en cours pour améliorer les fonctions de l’actuel système. On envisage de déployer dans l’ensemble du pays un outil d’extraction désigné « SCHMIR », présentement utilisé dans la Région de Terre-Neuve et Labrador. Pour le moment, nous ne savons pas si les nouvelles modifications répondront aux besoins des organisations régionales et remplaceront les systèmes maison.

Parce que ce travail est encore en cours, nous ne pouvons faire aucune recommandation pour le moment.

3.6 Construction d’un port pour petits bateaux à Pangnirtung (Nunavut)

Ce projet présentait de nombreuses difficultés et de nombreux défis. En raison des obstacles durant l’exécution d’un projet de cette complexité et des problèmes soulevés au début de la construction, la haute direction a été dans l’obligation d’accroître son engagement et sa surveillance. Le DG de Ports pour petits bateaux a participé au Comité technique, au Comité de surveillance et au Comité directeur. En outre, il y a eu des séances d’information hebdomadaires avec le sous-ministre, on faisait des mises à jour aux deux semaines au Comité de mise en œuvre du budget et on a préparé de nombreux autres rapports à l’intention des organismes centraux.

Cette partie de la mission reposait sur le travail réalisé par la DGVI au début du printemps 2010. Les problèmes relevés durant cet examen avaient été portés à l’attention de la haute direction. Le travail exécuté durant cette mission a révélé que ces problèmes n’avaient pas été réglés et constituent encore une préoccupation. La nature de ces problèmes fait en sorte qu’ils seront traités séparément au moyen d’une lettre à la gestion adressée au sous-ministre adjoint de Gestion des pêches et de l’aquaculture. En ce sens, le présent rapport n’en fait pas état.

L'examen de l’état de préparation a décelé de nombreuses lacunes concernant les mécanismes de gouvernance et de contrôle en place. Le Comité de mise en œuvre du budget a surveillé aux deux semaines les plans d’action de gestion élaborés pour donner suite aux recommandations. Toutes les recommandations, sauf une, demeurent en suspens. Les prochains paragraphes présentent un sommaire des observations faites lors de l'examen du plan d’action de gestion élaboré à la suite des recommandations formulées lors de l'examen de l’état de préparation.

3.2.1   La charte de projet élaborée pour le projet de Pangnirtung n’avait pas le niveau de détail attendu pour un projet de cette envergure.

Au moment de l'examen de l’état de préparation, il n’y avait aucune structure officielle de gouvernance. On avait rédigé une charte de projet, sans la finaliser. Les rôles et les responsabilités de l’administration centrale et des régions n’y étaient pas clairement définis et compris.

Une charte de projet a été élaborée par le Ministère et TPSGC pour la première étape du projet. Toutefois, contrairement au plan original, TPSGC n’a pas géré cette première étape. La charte de projet n’a pas été mise à jour pour tenir compte de cette situation. En outre, la description du projet ainsi que les rôles et les responsabilités des divers intervenants principaux était assez courte. Une charte de projet a été élaborée pour la seconde étape du projet, mais elle n’a pas été signée.

Recommandation

  • 5. Le SMA-GPA devrait veiller à l’élaboration complète de la charte de projet de manière qu’on y retrouve des détails sur les risques liés au projet, la stratégie de réduction des risques et une clarification des rôles, des responsabilités et des obligations de l’administration centrale et de la région.

3.2.2   Le projet de Pangnirtung n’a pas fait l’objet d’une évaluation officielle des risques.

Conformément au rapport sur l'examen de l’état de préparation, les risques liés à ce projet ont été pris en considération, mais on n’avait préparé aucune évaluation officielle des risques. Les risques figurent dans divers documents d’approbation du projet, mais il n’y avait aucune stratégie documentée d’atténuation de ces risques. La charte de projet ne comporte aucun renseignement sur l’évaluation ou l’atténuation des risques.

En conséquence, la recommandation faite dans l'examen de l’état de préparation demeure valable et en suspens.

Recommandation

  • 6. Le SMA-GPA devrait veiller à l’élaboration d’une stratégie de gestion des risques pour le projet du port de Pangnirtung. Les risques et les stratégies d’atténuation devraient être indiqués, surveillés et régulièrement mis à jour durant le projet. Il y aurait lieu d’imposer des obligations de reddition de comptes relativement à la mise en œuvre de la stratégie.

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4.0  CONCLUSION

L'examen de l’état de préparation à la vérification soulignait que les mécanismes de gouvernance, de gestion des risques et de contrôle en place étaient adéquats, mais n’étaient pas toujours documentés. Un travail important a été accompli pour mettre en œuvre les recommandations formulées dans le rapport; à cet effet, les processus, les rôles, les responsabilités et la structure de gouvernance sont en général bien documentés.

Il est évident que la mise en œuvre du PAÉ posait un défi dans de nombreux aspects, mais le plan a été exécuté au meilleur des aptitudes et de la capacité des ressources et des systèmes actuels du Ministère. Les aspects financiers et non financiers des projets font l’objet d’une gestion et d’une surveillance attentive. Il existe un solide mécanisme de surveillance et il est évident que quiconque participe à l’exécution des projets financés par le PAÉ est totalement impliqué et engagé dans la réussite de leur exécution.

5.0 PLAN D’aCTION DE GESTION

Recommandations

Plan d’action de gestion

Mise à jour du rapport sur l’état

Mesures prises

Mesures en suspens

Date cible

  • 1. Le SMA-RHSI et le SMA-GPA devraient davantage peaufiner les cadres de gestion de programme pour clarifier les exigences minimales relatives aux documents versés au dossier de projet, y compris les projets gérés par TPSGC.

SMA-RHSI:
La modernisation des laboratoires fédéraux et le Plan d'action pour les sites contaminés fédéraux (PASCP) réviseront leurs cadres de gestion de programme pour décider si des clarifications sont nécessaires en ce qui a trait à des exigences minimales en matière de documentation des dossiers de projets.  

SMA-GPA:
La Direction générale des ports pour petits bateaux (PPB) élaborera un cadre de gestion pour l’ensemble du Programme des ports pour petits bateaux en 2011-2012 (le cadre actuel ne s’applique qu’au PAE). Cette recommandation s’appliquera au contexte du nouveau cadre de gestion du Programme. 

 

 

Janvier 2011

 

 

 

 

 

 

Mars 2012

  • Les cadres devraient aussi définir les attentes en ce qui a trait à l’élaboration des chartes pour les petits projets, par comparaison aux grands projets.

SMA-RHSI:
BIPS: On définira les attentes pour les chartes de projets, en faisant la distinction entre les petits et les grands projets. 

Le DG, BIPS enverra un mémo aux régions pour clarifier les exigences en matière de documentation. 

 

 

Janvier 2011

  • 2. Le SMA-RHSI et le SMA-GPA devraient conserver les procès-verbaux des réunions et veiller à la consignation des visites des sites dans le dossier pour ainsi avoir une preuve des efforts de surveillance présentement déployés.

 

SMA-RHSI:
Le DG, BIPS, enverra un mémo aux régions pour clarifier les exigences en matière de documentation des comptes rendus des réunions, et des visites de sites, afin de conserver de l'évidence des efforts de suivi.

SMA-GPA:
La Direction générale des PPB veillera à ce que cette exigence soit intégrée au Cadre de gestion du Programme des PPB décrit au numéro 1 ci-dessus.

 

 

Décembre 2010

 

 

 

 

Mars 2012

  • 3. Le SMA-GPA et le SMA-RHSI devraient s’assurer que les organisations régionales soient au courant de la nécessité de mener et de documenter des activités de gestion des risques. Il est aussi recommandé de définir dans les cadres de gestion de projet les attentes relatives à la documentation des risques des petits projets.

 

SMA-RHSI:
Le DG, BIPS, enverra un mémo aux régions pour clarifier les exigences en matière de documentation des activités de gestion des risques.  On y fera aussi la distinction entre les grands et les petits projets.

SMA-GPA:
La Direction générale des PPB veillera à ce que cette exigence soit intégrée au Cadre de gestion du Programme des PPB décrit au numéro 1 ci-dessus.

 

 

Décembre 2010

 

 

 

Mars 2012

  • 4. Le SMA-RHSI et le SMA-GPA devraient demander la conduite d’un examen des modèles présentement utilisés, conjointement avec les régions, pour en assurer la pertinence et éviter le dédoublement des efforts.

 

SMA-RHSI:
La modernisation des laboratoires fédéraux et le PASCP réviseront les gabarits afin d'identifier des dédoublements potentiels.  Les gabarits non-essentiels seront éliminés par l'entremise d'un courriel aux régions. 

SMA-GPA:
Les gabarits établis dans le cadre de l’évaluation de l’état de préparation à la vérification du PAE ont été approuvés par le Comité national de gestion des PPB. On en évaluera la pertinence lors de l’élaboration du Cadre de gestion du Programme des PPB.

 

Janvier 2011

 

 

 

 

Mars 2012

  • 5. Le SMA-GPA devrait veiller à l’élaboration complète de la charte de projet de manière qu’on y retrouve des détails sur les risques liés au projet, la stratégie de réduction des risques et une clarification des rôles, des responsabilités et des obligations de l’administration centrale et de la région.

 

SMA-GPA:
La Direction générale des PPB veillera à ce qu’une charte de projet détaillée soit finalisée et conclue entre TPSGC et le MPO pour la phase deux de ce projet. La charte adressera les risques liés au projet, la stratégie de réduction des risques et une clarification des rôles, des responsabilités et des obligations entre les intervenants pour la phase 2.

 

31 janvier, 2011

  • 6. Le SMA-GPA devrait veiller à l’élaboration d’une stratégie de gestion des risques pour le projet du port de Pangnirtung. Les risques et les stratégies de réduction devraient être indiqués, surveillés et régulièrement mis à jour durant le projet. Il y aurait lieu d’imposer des obligations relatives à la mise en œuvre de la stratégie.

 

SMA-GPA:
Avant le début de la phase 2 du projet, la Direction générale des PPB élaborera une stratégie de gestion des risques assortie de responsabilités clairement définies. La stratégie fera l’objet de suivis et de mises à jour régulières tout au long de l’exécution du projet.

 

Mars 2011