Archivé – Vérification de l’initiative de mentorat en mer (IMEM) et de l’initiative de gestion des opérations de pêche (IGOP) des premières nations


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Numéro de projet 6B096
Rapport de vérification final
18 mars, 2010

Table des matières

Liste des acronymes

CAFE
Créditeurs à la fin de l’exercice
CGIPCA
Cadre de gestion intégrée pour les programmes de contributions autochtones
CGRR
Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats
CT
Conseil du Trésor
CVAR
Cadre de vérification axé sur les risques
IGOP
Initiative de gestion des opérations de pêche
IPCIA
Initiative des pêches commerciales intégrées de l’Atlantique
IPCIP
Initiative des pêches commerciales intégrées du Pacifique
IMEM
Initiative de mentorat en mer
M-C
Modalités et conditions
PGA
Direction générale des politiques et gouvernance autochtones

 

1.0 Sommaire

1.1 Introduction

En 2003, le Ministère a demandé et obtenu l’autorisation de modifier les modalités et les conditions de l’Initiative de l’après Marshall. Dans cette modification figurait l’approbation des modalités et des conditions relatives à deux nouvelles initiatives: l’Initiative de mentorat en mer (IMEM) et l’Initiative de gestion des opérations de pêche (IGOP) des Premières nations. En 2004, le Ministre a annoncé l’octroi de la somme de 6 millions de dollars et de 1,5 million de dollars, respectivement, pour la durée de ces deux initiatives, soit du 1er décembre 2003 au 31 mars 2008.

Ces initiatives avaient pour but de fournir à 34 collectivités des Premières nations mi’kmaques et malécites (Premières nations), situées au Nouveau-Brunswick, à l’Île-du-Prince-Édouard, en Nouvelle-Écosse et en Gaspésie (Québec), les éléments de base nécessaires pour mettre au point un mécanisme autosuffisant assurant la continuité des activités de pêche, de transfert technologique et de renforcement des capacités. Ces initiatives visaient à améliorer les chances que les Premières nations aient du succès dans le secteur de la pêche commerciale en continuant de fournir des services de mentorat et de formation liés à la pêche et en les aidant à créer de meilleures structures de gestion de la pêche à l’échelon des collectivités.

IMEM visait à assister les Premières nations à développer les compétences requises pour pêcher de manière sécuritaire et efficace, et pour entretenir convenablement leurs bateaux. Les objectifs des initiatives consistaient non seulement à fournir les services de formation et de mentorat nécessaires mais aussi à renforcer la capacité des collectivités des Premières nations à répondre de façon autonome à leurs besoins de formation futurs, à faire un meilleur usage de l’accès prévu dans le cadre du Programme d’accès aux pêches et à améliorer le rendement économique de leurs activités au profit de leurs collectivités.

IGOP était conçue pour soutenir les Premières nations dans leurs efforts pour améliorer les méthodes de gestion des pêches à l’échelon des collectivités. Le but de cette initiative est d’assister les Premières nations à acquérir les outils et les compétences nécessaires à l’établissement d’une capacité interne permettant d’établir et de gérer des entreprises de pêche et de contribuer à une pêche durable et autosuffisante.

1.2 Objectifs et portée de la vérification

Les objectifs de cette vérification sont de fournir l’assurance que :

  • Le cadre de contrôle et les pratiques de gestion pour l’Initiative de mentorat en mer et l’Initiative de gestion des opérations de pêche des Premières nations étaient en place et qu’ils étaient adéquats pour assurer la conformité, l’efficacité du programme et l’intégrité financière;

  • Les initiatives étaient conformes aux modalités et aux conditions approuvées, ainsi qu’aux procédures et aux politiques réglementaires régissant le contrôle des paiements de contribution.

Le budget combiné de ces deux initiatives totalisait 7,5 millions de dollars sur quatre ans. D’après notre évaluation des risques, l’étendue de la vérification englobait les dépenses de contribution (crédit 10) liées à l’IMEM, ainsi qu’un examen restreint des dépenses de fonctionnement, mais excluait les dépenses liées à l’IGOP.

1.3 Énoncé d'assurance

À notre avis, l’équipe de vérification a examiné suffisamment de preuves pertinentes et obtenu suffisamment d’informations et d’explications pour étayer les conclusions ou opinions exprimées dans le présent rapport. 

1.4 Sommaire des observations et des recommandations

Les observations qui suivent sont présentées par importance de sujet. Même si le programme n’existe plus, des activités semblables sont actuellement menées en vertu d’un cadre de gestion intégrée du rendement et du risque, qui inclut en tout six programmes autochtones et porte le nom de « Cadre de gestion intégrée pour les programmes de contributions autochtones » (CGIPCA). Les recommandations formulées dans le présent rapport sont conçues pour s’appliquer à ce nouveau cadre, et le Plan d’action de la gestion est établi en fonction de ces changements récents.

Mécanismes de contrôle de la gestion financière

Certaines faiblesses observées  dans le cadre de contrôle de la gestion financière sont à l’origine d’un certain nombre d’erreurs dans la gestion des fonds. Nous avons relevé un manque  d’activités de surveillance  avant d’effectuer des paiements. Un grand nombre des paiements que nous avons examinés n’étaient conformes ni aux principes de gestion de la trésorerie qui sont énoncés dans la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor, ni aux exigences en matière de rapport définies dans les modalités et conditions du programme, ni aux ententes établies. Même si des politiques et des procédures avaient été établies pour aider à administrer IMEM, nous avons constaté un manque de procédures financières et administratives détaillées, et les méthodes et les contrôles de gestion n’étaient pas toujours convenablement documentés.

Le directeur général, Politiques et gouvernance autochtones, devrait s’assurer que l’on dispose de procédures financières et administratives complètes et détaillées pour les programmes intégrés de contributions autochtones et que le personnel qui y est affecté reçoit une formation appropriée.

Admissibilité, sélection et approbation

Un processus de sélection et d’approbation a été établi et mis en œuvre; cependant, les évaluations des propositions n’étaient pas documentées.

Le directeur général, Politiques et gouvernance autochtones, devrait s’assurer que les résultats du processus de sélection et d’approbation qui s’applique aux programmes intégrés de contributions autochtones soient documentés de façon convenable.

Conception du programme

La direction du programme a permis que des modifications soient apportées au programme suite à des changements dans les besoins des bénéficiaires. Bien que ces changements aient été communiqués aux Premières nations participant aux ateliers semi annuels, ils n’étaient pas toujours reflétés dans la documentation du programme et par conséquent, ne garantissaient pas la communication  à toutes les parties concernées.

Le directeur général, Politiques et gouvernance autochtones, devrait s’assurer que les modifications apportées au programme sont documentées, communiquées à toutes les parties concernées et renforcées pendant la durée des programmes intégrés de contributions autochtones.

Établissement et approbation des ententes

En général, les ententes et les modifications aux ententes sont émises en conformité à la Politique sur les paiements de transfert du  Conseil du Trésor, ainsi qu’aux modalités et aux conditions du programme, et elles ont été approuvées d’une manière conforme aux pouvoirs délégués en matière financière, à l’exception de quelques ententes qui ont été signées vers la fin du programme et qui comprenaient des activités non admissibles.

Le directeur général, Politiques et gouvernance autochtones, devrait s’assurer que les ententes sont conformes aux modalités et aux conditions qui s’appliquent aux programmes intégrés de contributions autochtones avant de les signer.

Surveillance du programme

Le Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) répond aux exigences de la Politique sur les paiements de transfert et aux conditions d’approbation du  Conseil du Trésor, mais la surveillance des résultats et du rendement ne reflétait pas certains des engagements énoncés dans le CGRR. Aucun processus formel n’était en place pour recueillir, analyser et distribuer de façon continue les informations liées à la mesure du rendement.

Le directeur général, Politiques et gouvernance autochtones, devrait s’assurer qu’une stratégie de mesure du rendement  est mise en place, entretenue et mise à jour pendant toute la durée du programme, et que cette stratégie est mise en œuvre, comme elle a été conçue, pour les programmes intégrés de contributions autochtones.

2.0 Introduction

Conformément au Plan de vérification pluriannuel axé sur le risque de 2009-2010 à 2011-2012 pour le ministère des Pêches et des Océans du Canada, l’Initiative de mentorat en mer (IMEM)    et l’Initiative de gestion des opérations de pêche (IGOP) des Premières nations ont fait l’objet d’une vérification interne. Les modalités et les conditions (M-C) associées à ces deux initiatives se terminaient le 31 mars 2008 et elles exigeaient qu’une vérification interne soit menée dans les douze mois suivant la fin de ces initiatives.

Même si ces programmes ont pris fin, des activités semblables sont actuellement menées dans le cadre de l’Initiative des pêches commerciales intégrées de l’Atlantique (IPCIA), initiative gérée en tant qu’élément du cadre pour la gestion intégrée du rendement et du risque, qui comprend six programmes autochtones et qui est appelé Cadre de gestion intégrée pour les programmes de contributions autochtones (CGIPCA). Cette nouvelle approche simplifiée vise à améliorer l’efficacité de la prestation des services, à renforcer le degré de responsabilisation et à mettre davantage l’accent sur l’atteinte de résultats. Cette approche est conforme avec la nouvelle Politique sur les paiements de transfert (2008) du Conseil du Trésor (CT) et elle reflète les pratiques exemplaires.

Le nouveau CGIPCA a été approuvé en mars 2009. La stratégie principale de ce cadre et le plan de mise en œuvre connexe ont été lancés en 2009-2010. Les recommandations de ce rapport sont conçues pour s’appliquer au nouveau cadre, et le plan d’action de la gestion est élaboré en fonction des nouveaux changements.

2.1 Contexte

En 2003, le Ministère a demandé et obtenu l’autorisation de modifier les modalités et les conditions de l’Initiative de l’après-Marshall. Cette modification comprenait l’approbation des  modalités et conditions relatives à deux nouvelles initiatives : IMEM et IGOP. En 2004, le Ministre a annoncé l’octroi de 6 millions de dollars et de 1,5 million de dollars, respectivement, pour la durée de ces deux initiatives, soit du 1er décembre 2003 au 31 mars 2008.

Ces initiatives avaient pour but de fournir à 34 collectivités des Premières nations mi’kmaques et malécites (Premières nations), situées au Nouveau-Brunswick, à l’Île-du-Prince-Édouard, en Nouvelle-Écosse et en Gaspésie (Québec), les éléments de base nécessaires pour mettre au point un mécanisme autosuffisant assurant la continuité des activités de pêche, de transfert technologique et de renforcement des capacités. Ces initiatives visaient à améliorer les chances de réussite des Premières nations dans le secteur de la pêche commerciale grâce à la poursuite de l’offre de services de mentorat et de formation liés à la pêche, ainsi que de l’aide à la création de meilleures structures de gestion de la pêche au niveau des collectivités.

En 2002-2003, un Programme de formation et d’accréditation de mentors pour les pêches a été mené dans toute la région de l’Atlantique. Dans le cadre de ce programme, 80 mentors ont été accrédités pour les pêches autochtones. Disposant de mentors accrédités, le Ministère a décidé de lancer, à titre de projet pilote, un Programme de déploiement de mentors pour les pêches autochtones pour l’exercice se terminant le 31 mars 2004. Entre temps, le Ministre a annoncé la nouvelle IMEM afin d’aider les Premières nations mi’kmaques et malécites à perfectionner leurs compétences en vue de pratiquer leurs activités de manière sécuritaire et efficace dans diverses pêches. En 2004-2005, une vérification interne du projet pilote a été menée dans le but d’en utiliser les résultats pour aider à la mise en œuvre de la nouvelle initiative.

IMEM visait à assister les Premières nations à développer les compétences nécessaires pour pêcher de manière sûre et efficace, et pour entretenir convenablement leurs bateaux. Les objectifs des initiatives consistaient non seulement à fournir les services de formation et de mentorat nécessaires, mais aussi à renforcer la capacité des collectivités des Premières nations à répondre de façon autonome à leurs futurs besoins de formation, à faire un meilleur usage de l’accès prévu dans le cadre du Programme d’accès aux pêches et à améliorer le rendement économique de leurs activités au profit de leurs collectivités.

IGOP était conçue pour soutenir les Premières nations dans leurs efforts pour renforcer les méthodes de gestion des pêches au niveau des collectivités. Cette initiative visait à aider les Premières nations à acquérir les outils et les compétences nécessaires à l’établissement d’une capacité interne qui leur permettrait d’établir et de gérer des entreprises de pêche et de contribuer à une pêche durable et autosuffisante.

Dans le cadre de IMEM, des progrès significatifs ont été accomplis et ces derniers ont conduit à de meilleurs efforts de collaboration de la part des collectivités des Premières nations et du Ministère. Les préparatifs des Premières nations avant l’exécution des activités de mentorat ont été considérables, et le Ministère les a aidées en ce sens. Les Premières nations ont tiré profit de l’initiative grâce à l’établissement de plans de formation, à des services de formation et de mentorat sur l’hivérisassions des bateaux et à l’exécution d’activités de mentorat en mer, ce qui a eu pour résultat de renforcer leurs capacités.

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2.2 Objectives et portée de la vérification

Les objectifs de cette vérification sont de fournir l’assurance que :

  • Le cadre de contrôle et les pratiques de gestion pour l’Initiative de mentorat en mer et l’initiative de gestion des opérations de pêche des Premières nations étaient en place et qu’ils étaient adéquats pour assurer la conformité, l’efficacité du programme et d’intégrité financière;

  • Les initiatives étaient conformes aux modalités et aux conditions approuvées, ainsi qu’aux procédures et aux politiques réglementaires régissant le contrôle des paiements de contribution.

La vérification a été axée principalement sur les dépenses de contribution (crédit 10) liées à IMEM. D’après son évaluation de risque préliminaire, l’équipe de vérification a déterminé que IGOP présentait un risque minime et, compte tenu de la faible importance relative et du nombre restreint de transactions, cet élément a été exclu de la portée de la vérification. Les dépenses de fonctionnement n’ont pas été soumises à un examen direct, car elles étaient affectées à l’exécution du programme et incluses dans le budget de fonctionnement normal de la Direction générale. La vérification a inclus l’examen d’un échantillon raisonné de transactions associées à IMEM pour la période du 1er décembre 2003 au mois de mars 2008, et qui était représentatif de toutes les régions concernées.

La Stratégie de transition relative aux pêches de l’après-Marshall disposait d’un budget de 7,5 millions de dollars sur quatre ans. Les dépenses cumulatives ont totalisé 7.5 millions de dollars, comme l’illustre le tableau suivant :

 Exercice

Credit 11 Credit 10  
IMEM/IGOP IMEM2 IGOP TOTAL

2004-2005

$   661,350

$   279,483

$940,833

2005-2006

517,851

1,025,214

161,902

$1,704,967

2006-2007

428,700

1,965,073

417,964

$2,811,737

2007-2008

501,825

905,449

654,796

$2,062,070

TOTAL

$2,109,726

$4,175,219   

$1,234,662

$7,519,607

Le crédit 10 représente les éléments liés à la catégorie des subventions et des contributions, et les chiffres sont extraits du Système de rapports pour la gestion. Le crédit 1 représente les éléments liés à la catégorie du fonctionnement.

1 Ces montants proviennent du système de contrôle, à l’exception du 315 k$ qui est transféré aux régions chaque année.
2 Ces montants comprennent au moins 211,9 k$  de paiements en trop, dont une partie a été recouvrée au moment de la diffusion de ce rapport.

2.2.1 Critères de vérification

Les critères de vérification qui suivent ont été établis spécifiquement pour la vérification de IMEM à la suite d’une évaluation préliminaire des risques du programme qui a été faite à l’étape de la planification de la vérification. Les critères ont été regroupés dans les six secteurs d’intérêt suivants :

Mise en œuvre du programme

  • Le Ministère a les pouvoirs (législatifs et financiers) d’entreprendre les initiatives.
  • Les recommandations découlant de la vérification antérieure du projet pilote sont intégrées dans la conception des initiatives.
  • Le Ministère est au courant de l’évolution des besoins et il en a tenu compte en apportant des changements au programme.

Capacité d’exécution

  • Les rôles et les responsabilités sont bien définis, communiqués et compris par tout le personnel affecté au programme.
  • Le personnel affecté au programme dispose des renseignements et des outils nécessaires pour exécuter le programme de manière efficace.

Admissibilité, sélection et approbation

  • Les fonds, par requérant, sont accordés et approuvés à la suite d’un processus décisionnel impartial et de l’application de critères d’admissibilité, ce qui garantit la transparence du processus pour les collectivités autochtones.

Ententes et  Modalités et Conditions

Le programme est administré et suivi en conformité avec les modalités et aux conditions du programme de contribution ainsi qu’à la Politique sur les paiements de transfert et à la Loi sur la gestion des finances publiques et, plus précisément :

  • Des ententes ont été établies en fonction des M-C approuvées et elles sont conformes à la Politique sur les paiements de transfert du CT qui s’applique;
  • Pour toutes les modifications apportées à l’entente originale, une justification est fournie;
  • Toutes les parties signent les ententes avant les dates de début indiquées et avant que les dépenses admissibles soient engagées.

Contrôle et paiements

  • Les demandes de paiement présentées dans le cadre des initiatives sont approuvées d’une manière conforme aux dispositions de la Loi sur la gestion des finances publiques et elles sont justifiées par des documents appropriés, conformément à la Politique sur les paiements de transfert, aux M-C des initiatives et aux procédures internes du programme.
  • Les dossiers des projets sont bien documentés et à jour, et ils contiennent les demandes de remboursement originales ainsi que les documents justificatifs et les rapports de surveillance ou de progrès.

Gestion des risques et Surveillance du programme

  • Le suivi des risques et de la performance liés au programme est conforme aux modalités spécifiées au Cadre de vérification axé sur les risques (CVAR) et du Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR), conformément aux politiques du Secrétariat du CT.

2.3 Methode suivie

L’équipe de vérification a exécuté son mandat d’une manière conforme aux normes du gouvernement du Canada en matière de vérification interne, qui sont énoncées dans la Politique sur la vérification interne du CT. L’approche suivie comportait les activités suivantes :

  • un examen des rapports et des documents internes du programme ainsi que des documents et des rapports établis par des parties externes prenant part à l’exécution et à la gestion du programme;

  • un examen des documents du Ministère et du CT applicables (p. ex., les ententes et les politiques);

  • un examen d’un échantillon des dossiers de huit Premières nations et de six autres bénéficiaires (y compris des fournisseurs de services et des partenaires du Plan de formation);

  • un examen restreint des dossiers de onze autres bénéficiaires membres d’une Première nation;

  • des entretiens avec des membres de la direction du programme.

En tout, 35 paiements destinés à des Premières nations et à d’autres bénéficiaires ont été examinés, dont des avances, des paiements subséquents  et des paiements finaux ainsi que les Créditeurs à la fin de l’exercice (CAFE) et les documents justificatifs. Ces paiements, qui couvraient la période de 2004-2005 à 2007-2008, représentaient 30 % du total des dépenses de contribution de 4,05 millions de dollars qui ont été faites sous IMEM.

3.0 Observations et recommandations

La présente section présente des observations sur l’efficacité du cadre de contrôle interne de IMEM, ainsi que sur le respect des modalités et des conditions approuvées, et des procédures et des politiques réglementaires régissant le contrôle des paiements de contribution. Ces observations sont présentées par importance de sujet.

Comme les modalités et les conditions de IMEM ont expiré en mars 2008, les recommandations qui figurent dans le présent rapport s’appliquent au nouveau CGIPCA et le Plan d’action de la gestion est établi en fonction de ces récents changements.

Pour aider la direction à établir son plan d’action, les recommandations des vérificateurs ont été étiquetées en fonction des trois catégories suivantes pour refléter leur degré d’importance :

  • Importance élevée – faiblesse majeure du contrôle et/ou niveau de risque inacceptablement élevé;

  • Importance moyenne – faiblesse du contrôle ayant un impact sur l’efficacité opérationnelle et/ou la crédibilité; et

  • Importance faible – faiblesse du contrôle ou du processus contribuant à l’inefficacité.

3.1 Cadres de contrôle de la gestion

Lors de son examen de IMEM, l’équipe de vérification a déterminé que toutes les recommandations découlant de la vérification du Programme de déploiement de mentors pour les pêches autochtones avaient été mises en œuvre; les résultats de cette mesure avaient pour but d’aider à implanter la nouvelle initiative. Leur mise en œuvre a eu pour effet d’améliorer les processus d’administration de IMEM.

Au nombre des améliorations relevées figuraient l’élaboration d’un plan de communication stratégique visant à mieux faire connaître les Initiatives, de même que la mise en œuvre d’un processus pour la sélection des fournisseurs de services. La politique et les procédures ont été mises à jour de façon à inclure; un processus de demande et d’approbation pour les projets de déploiement de mentors exigeant que l’on produise divers documents, dont un plan de formation approuvé, des lignes directrices destinées aux Premières nations concernant la sélection d’un fournisseur de services, des lignes directrices pour la sélection de bénéficiaires de formation et de mentors, ainsi que des lignes directrices pour l’évaluation des bénéficiaires de formation et des mentors.

3.1.1 Mécanismes de contrôles de la gestion financière

Certaines faiblesses observées  dans le cadre de contrôle de la gestion financière sont à l’origine d’un certain nombre d’erreurs dans la gestion des fonds.

Nous avons relevé un manque d’activités de surveillance avant d’effectuer des paiements. Un grand nombre des paiements que nous avons examinés n’étaient pas toujours conformes aux principes de gestion de la trésorerie qui sont énoncés dans la Politique sur les paiements de transfert du CT, ni aux exigences en matière de rapport définies dans les M-C du programme, ni aux ententes établies. Même si des politiques et des procédures avaient été établies pour aider à administrer IMEM, nous avons constaté un manque de procédures financières et administratives détaillées, et les méthodes et les contrôles de gestion n’étaient pas toujours convenablement documentés.

La Politique sur les paiements de transfert du CT met l’accent sur le respect des principes de responsabilisation et de transparence grâce à des méthodes de gestion avisées, à une gestion responsable des dépenses et à des mécanismes de contrôle efficaces.

Lors de notre examen de 35 paiements extraits des 14 dossiers de bénéficiaires que nous avons sélectionnés, nous avons relevé un certain nombre d’erreurs dans le processus de vérification des comptes, comme un manque de pièces justificatives, des calculs erronés ou ne pouvant être validés, des CAFE établis sans la preuve requise et des fonds utilisés à d’autres fins. Ces dossiers incomplets ont empêché de déterminer avec exactitude si les mesures de surveillance et les décisions des membres du personnel du programme étaient appropriées. Plus précisément, nous avons relevé ce qui suit :

Pièces justificatives et calculs – 19 des 35 paiements faits aux bénéficiaires ont été approuvés sans la totalité des pièces justificatives prescrites par les ententes, et 13 des 35 paiements ont été calculés de façon incorrecte ou n’ont pu être validés, parce que les renseignements requis étaient soit manquants soit insuffisants. Il y avait des incohérences dans les documents fournis à titre de preuves de paiement et de partage des frais. L’équipe de vérification a relevé un manque de preuves d’examen des documents justificatifs reçus et des calculs effectués pour s’assurer que tous les coûts étaient admissibles et qu’ils respectaient l’entente de partage des frais énoncée dans les ententes pour justifier le versement d’un paiement, comme le décrivaient les politiques et les procédures du programme.

Créditeurs à la fin de l’exercice (CAFE)– Aux termes de la Politique sur les créditeurs à la fin de l’exercice du CT, il est nécessaire d’établir et de quantifier le droit qu’a le bénéficiaire d’être payé avant qu’un montant soit considéré comme un CAFE. Dans cinq des huit CAFE établis, les dossiers de contribution examinés ne comportaient aucun document précis pour expliquer les calculs effectués et la raison d’être du CAFE.

La réception et la vérification des pièces justificatives nécessaires sont essentielles à une bonne gestion des fonds. En présence de données incomplètes, il est en effet difficile de déterminer si les paiements ont été effectués comme prévu, s’ils étaient conformes aux M-C des accords (p. ex. ententes de partage des coûts), et si le suivi effectué et les décisions prises par le personnel du programme étaient appropriés et approuvés par la direction. Le manque de pièces justificatives peut conduire à des paiements en trop ou à des défauts de paiement, ce qui se traduit par des dettes envers la Couronne et des pratiques administratives non efficaces.

À cause de ce qui précèdent, des paiements ont été versés en trop aux bénéficiaires dans trois des quatorze dossiers examinés, ce qui a créé des dettes envers la Couronne.  En outre, la direction du programme a confirmé l’existence d’autres paiements en trop qui, pris ensemble, représentaient une somme d’au moins 211,9 k$. Des arrangements ont été entrepris pour obtenir le remboursement de ces fonds et, des cédules négociés afin de recouvrir les pleins montants. Le processus des dettes dues envers la Couronne est long à gérer et susceptible de causer des problèmes relationnels avec les bénéficiaires.

D’après les registres budgétaires de la direction du programme, des fonds de fonctionnement fournis pour IMEM ont été dépensés à l’appui de l'Initiative des pêches commerciales intégrées de l’Atlantique sans l’autorisation appropriée du CT. En tout, les registres budgétaires indiquaient clairement que la somme de 95,8 k$, destinée à IMEM avait été dépensée dans le cadre de l’Initiative des pêches commerciales intégrées de l'Atlantique  en 2007-2008. La direction a reconnu qu’elle s’était bel et bien servie de fonds de IMEM à l’appui du programme de l’Initiative des pêches commerciales intégrées de l’Atlantique. Toutefois, elle a indiqué qu’une demande avait été transmise pour faire transférer des crédits périmés de IMEM à l’Initiative des pêches commerciales intégrées de l’Atlantique.

Les politiques et les procédures constituent un élément important des cadres de contrôle de gestion et elles sont indispensables à leur succès. Les politiques exposent les attentes de la direction quant à la façon dont l’organisation devrait gérer ses activités, et cela inclut les rôles et les responsabilités des différentes entités de l’organisation. Les politiques et les procédures doivent être alignées avec la politique et les directives du CT. De plus, elles doivent être  communiquées à l’organisation et être facilement accessibles.

Un manuel a été rédigé en 2005 pour procurer à la direction du programme et aux autres co-fournisseurs les outils, les politiques et les procédures nécessaires à la gestion de IMEM. Ce Manuel de la politique et des procédures (Manuel) comportait des directives de haut niveau, mais les vérificateurs ont constaté un manque  de procédures financières et administratives détaillées pour l’exécution courante du programme, de sorte que les erreurs susmentionnées ont été relevées dans l’administration des fonds de contribution.

Des outils supplémentaires ont été créés de façon occasionnelle pour compléter le manuel, tel une liste de contrôle qui a aidé à traiter les demandes de remboursement en permettant de s’assurer que toutes les pièces justificatives étaient reçues. L’équipe de vérification a constaté que cette liste n’était pas utilisée de façon consistante ce qui a souvent donné lieu à un manque de documents par rapport aux exigences énoncées dans les modalités et les conditions du programme, ainsi qu’il a été mentionné plus haut dans le présent rapport.

À tout le moins, et en fonction de bonne pratique de gestion, le manuel devrait contenir des informations clés, comme les rôles et les responsabilités du personnel du programme, les procédures relatives au contrôle des projets, la vérification des paiements et la documentation des mesures de surveillance. Ce document devrait également porter sur les exigences relatives aux  CAFE et aux reports de fonds.

Recommandation (importance élevée)

1.   Le directeur général, Politiques et gouvernance autochtones, devrait s’assurer que l’on dispose de procédures financières et administratives complètes et détaillées pour les programmes intégrés de contributions autochtones et que le personnel qui y est affecté reçoit une formation appropriée.

3.1.2 Admissibilité, sélection et approbation

Un processus de sélection et d’approbation a été établi et mis en œuvre, cependant les évaluations des propositions n’ont pas été documentées.

Se fondant sur l’expérience acquise dans le cadre du Programme de déploiement de mentors pour les pêches autochtones, les Premières nations ont recommandé que l’on prenne en considération un certain nombre d’améliorations lors de l’établissement et de la mise en œuvre de IMEM, dont un processus d’approbation transparent. Les renseignements que fournissent les requérants permettent de prendre des décisions éclairées au sujet de l’octroi de fonds, et les demandes de financement sont évaluées et approuvées de manière impartiale.

La vérification du Programme de déploiement de mentors pour les pêches autochtones concluait qu’il n’existait pas de processus clair pour les demandes et les approbations de projets. Pour combler cette lacune, la direction du programme a mis à jour son Manuel de la politique et des procédures (Manuel) en avril 2005 afin de décrire le processus de demande, d’examen et d’approbation qui se rapportait aux projets. Elle y a inclus divers documents, dont un modèle de plan de formation ainsi qu’une liste de contrôle afin d’aider à l’examen des plans de formation relatifs aux pêches et des propositions de déploiement de mentors associés à IMEM.

Pour s’assurer que le processus de sélection était approprié, la direction du programme a créé deux comités consultatifs techniques : l’un pour la région du Québec et du Golfe et l’autre pour la région de Scotia-Fundy. Chaque comité consultatif technique comprenait une ou deux personnes possédant une expertise technique en formation sur les pêches. Ces personnes étaient rémunérées par le Ministère pour aider à exécuter le programme.

Au début du programme, un représentant du Ministère est entré en contact avec toutes les Premières nations visées par l’arrêt Marshall afin de leur expliquer la nouvelle initiative et de les inciter à participer. Il a été demandé à chaque Première nation, à titre de condition préalable à la participation à IMEM et en tant qu’élément de sa proposition de déploiement de mentors, d’établir un plan de formation pluriannuel et détaillé, inspiré du modèle, et ce, avec l’aide d’un partenaire du plan de formation, aussi rémunéré par le Ministère. Le coordonnateur de la bande, en collaboration avec le fournisseur de services affecté au déploiement, était ensuite tenu de préparer une proposition concernant le déploiement de mentors, conformément au plan de formation.

Le comité consultatif technique devait alors examiner et évaluer les plans de formation sur les pêches et les propositions de déploiement de mentors, puis formuler ensuite des recommandations à l’intention du responsable du programme, qui donnait l’approbation finale. C’était sur cette évaluation qu’étaient fondées les décisions de financement. L’examen et l’évaluation devaient être fondés sur la liste de contrôle incluse à l’annexe C du manuel, qui expliquait les grandes lignes du processus. Le manuel n’obligeait pas le  comité consultatif technique à décrire officiellement son évaluation sur le formulaire fourni, mais il exigeait que l’évaluation reflète la mesure dans laquelle la demande satisfaisait aux objectifs ou fournissait les informations nécessaires à la prise de décision. D’après l’examen que nous avons fait des dossiers, il n’y avait aucune preuve que les tâches énumérées sur les listes de contrôle avaient été effectuées ou documentées; cependant, un certain nombre de dossiers contenaient des correspondances du  comité consultatif technique sur la proposition de déploiement de mentors ainsi que sur son appui à l’égard de la proposition. Le manque de documents sur l’évaluation des projets ne reflète pas les principes de transparence et de responsabilisation du processus de sélection.

Recommandation (importance moyenne)

2.   Le directeur général, Politiques et gouvernance autochtones, devrait s’assurer que les résultats du processus de sélection et d’approbation qui s’applique aux programmes intégrés de contributions autochtones soient documentés de façon convenable.

3.1.3 Conception du programme

La Direction du programme a permis que des modifications soient apportées au programme suite à des changements dans les besoins des bénéficiaires; cependant, ces modifications n’étaient pas toujours documentées ni communiquées à toutes les parties concernées.

Le Ministère est à l’affût des changements dans les besoins et adapte le programme en conséquence. Les initiatives de mentorat comprenaient des activités de co-exécution menées avec des fournisseurs de services en vue du déploiement de mentors. Dans le cadre de la conception du programme, les Premières nations étaient tenues d’engager un fournisseur de services pré autorisé qui allait gérer le processus sur le terrain. Il incombait aux fournisseurs de services de s’occuper de la formation, de coordonner  et de déployer les mentors, ainsi que de surveiller, évaluer et rendre compte, au responsable du programme, de toutes les activités de déploiement.

Les fournisseurs de services étaient censés fournir et rémunérer les mentors, qu’ils embaucheraient directement ou dont ils obtiendraient les services en sous-traitance. Au cours de cette initiative, un certain nombre de bénéficiaires des Premières nations ont demandé d’embaucher les mentors et de les payer directement. La direction du programme a souscrit à ce changement, à la condition que l’on prouve que les services avaient été fournis et que les mentors avaient été rémunérés, et c’est ce qui est arrivé dans le cas d’un fournisseur de services sur deux. Des exigences de rapports plus strictes ont été incluses dans l’entente signée entre Pêches et Océans Canada et les Premières nations, et les contrats entre les Premières nations et les fournisseurs de services ont été structurés en conséquence, mais ce changement n’a pas été inclus dans la documentation relative au programme ni communiqué à toutes les parties concernées. La direction du programme a déclaré que ces changements avaient été communiqués de façon claire lors des ateliers semestriels auxquels toutes les Premières nations participantes avaient été invitées, y compris les fournisseurs de services. Elle a cependant été incapable de fournir une preuve à l’appui de cet ajustement. Étant donné que les changements n’ont pas été indiqués formellement dans la documentation du programme, il est peut-être difficile d’accéder à l’information sur le programme pour ceux qui veulent présenter une demande. En outre, ce changement a modifié les responsabilités des co-fournisseurs et la vérification du processus de paiement.

D’après l’examen des dossiers qu’a fait l’équipe de vérification, ces preuves de paiement et les détails reliés aux jours de formation n’ont pas toujours été bien supportés, et, à cause de cela, il aurait pu arriver que des mentors ne soient pas rémunérés convenablement pour la formation offerte. De ce fait, la direction du programme n’a pas toujours eu l’assurance que les mentors étaient rémunérés et, cela étant, des fonds remboursés ont pu servir à subventionner d’autres activités, bien qu’aucune plainte n’ait été reçus de la part des mentors.

Recommandation (importance moyenne)

3.   Le directeur général, Politiques et gouvernance autochtones, devrait s’assurer que les modifications apportées au programme sont documentées, communiquées à toutes les parties concernées et renforcées pendant la durée des programmes intégrés de contributions autochtones.

3.1.4 Émission et approbation des ententes

En général, les ententes et les modifications aux ententes sont émises en conformité à la Politique sur les paiements de transfert du CT, ainsi qu’aux modalités et aux conditions du programme, et elles ont été approuvées d’une manière conforme aux pouvoirs délégués en matière financière, à l’exception de quelques ententes qui ont été signées vers la fin du programme et qui comprenaient des activités non admissibles.

Les ententes et les modifications aux ententes que l’équipe de vérification a examinés dans le cadre de l’examen des dossiers contenaient toutes les clauses impératives figurant dans la version 2001 de la Politique sur les paiements de transfert du CT et elles avaient été signées par le responsable compétent désigné dans les modalités et les conditions du programme. Cependant, certaines ententes, notamment celles signées vers la fin du programme, prévoyaient des activités qui n’étaient pas admissibles selon les M-C du programme.

À la suite de l’examen des dossiers, onze dossiers additionnels, qui contenaient des ententes signées pendant les trois derniers mois du programme, ont été choisis en vue d’être soumis à un examen restreint. Ces ententes représentaient une valeur approuvée totale de 351 k$. De cette  somme, 225 k$ avaient été orientés vers des activités de formation non admissibles selon les M-C du programme. En fait, un montant total de 163 k$ a été engagé et par la suite remboursé, et, dans le cas d’une partie de cette somme, après l’expiration des M-C du programme. La direction du programme a fait savoir qu’elle était au courant de la situation, mais que la décision avait été prise en réponse au nouveau règlement de Transports Canada annoncé à l’automne  2007 et entré en vigueur en décembre 2008, à savoir qu’il fallait que le personnel de bord ait suivi une formation sur les premiers soins et les fonctions d’urgence en mer. La direction du programme a jugé qu’il y avait un risque que les pêcheurs qui avaient bénéficié d’activités de mentorat dans le cadre de IMEM ne soient pas en règle par rapport aux nouvelles exigences réglementaires de Transports Canada, sauf si l’on fournissait une aide financière. La direction du programme a estimé que l’échéancier ne lui aurait pas permis d’agir d’une autre façon.

Le Ministère doit faire approuver par le CT les modalités et les conditions de tous les programmes de contribution. Le Ministre peut approuver sous certaines conditions les changements techniques et les exceptions aux M-C pour lesquels le CT a déjà donné son accord; les ministères doivent consulter le Secrétariat pour savoir s’il est nécessaire d’obtenir l’autorisation du CT avant de pouvoir procéder à la mise en œuvre des changements, et ils doivent l’informer par écrit de toutes les modifications ou exceptions qui sont approuvées en vertu de ces dispositions, et ce, dans le mois qui suit la date à laquelle le Ministre les a approuvées. La direction du programme n’a pas suivi ce processus et elle a approuvé ces activités de formation non admissibles sans demander, en passant par les voies requises, l’autorisation voulue pour faire le changement dans les M-C.

Recommandation (importance moyenne)

4.   Le directeur général, Politiques et gouvernance autochtones, devrait s’assurer que les ententes sont conformes aux modalités et aux conditions qui s’appliquent aux programmes intégrés de contributions autochtones avant de les signer.

3.1.5 Surveillance du programme

Le Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) répond aux exigences de la Politique sur les paiements de transfert et aux conditions d’approbation du  CT, mais la surveillance des résultats et du rendement ne reflétait pas certains des engagements énoncés dans le CGRR. Aucun processus formel n’était en place pour recueillir, analyser et distribuer de façon continue les informations liées à la mesure du rendement.

Pour que la direction et les agents du programme puissent s’acquitter comme il se doit de leurs tâches de supervision et de présentation de rapports de gestion, ils doivent recevoir des renseignements exacts, pertinents et opportuns, ou y avoir accès. Habituellement, il est nécessaire de disposer de renseignements de nature financière et non financière pour pouvoir relever des incohérences et des tendances, et étayer les décisions à prendre pour poser des gestes décisifs et éclairés.

Selon la précédente Politique sur les paiements de transfert du CT, entrée en vigueur le 1er juin 2000, le gouvernement a pour politique de « gérer les paiements de transfert en tenant compte des risques, de leur complexité, de l’obligation d’obtenir des résultats et d’utiliser judicieusement les ressources ». La politique indique aussi que les ministères doivent établir des politiques et des procédures pour garantir l’établissement d’un CGRR qui permettra de prendre des mesures appropriées et de rendre compte des résultats. Comme condition préalable à l’approbation du programme, le CT a demandé qu’on établisse un CGRR et un CVAR.

Un CGRR a été établi en août 2004 pour IMEM et IGOP de manière à faciliter les activités de suivi, de présentation de rapports et de surveillance. Le CGRR comportait un modèle logique (une illustration de la manière dont les activités sont censées atteindre les résultats prévus), une stratégie de mesure du rendement continue, une stratégie d’évaluation et une stratégie de présentation de rapports.

La stratégie de mesure de rendement  exigeait qu’on surveille de façon constante les extrants et les résultats indiqués dans le modèle logique de manière à relever les progrès réalisés en vue de l’obtention des résultats. Le CGRR a été établi de manière à satisfaire aux exigences du CT, mais la surveillance des résultats et du rendement n’a pas reflété les tâches de collecte de données et d’analyse et les engagements qui y étaient énoncés.

L’actuelle direction du programme a indiqué que le CGRR établi pour ce programme ne convenait pas à une bonne surveillance des résultats. Par conséquent, les résultats de rendement de l’IMEM ont été obtenus à l’aide de méthodes improvisées. La direction a aussi indiqué que la haute direction était tenue régulièrement au courant de l’état de l’IMEM lors de téléconférences tenues aux deux semaines. On ne peut pas dire que la direction a manqué des occasions de réorienter et d’améliorer le programme à cause d’un manque de surveillance.
Néanmoins, selon notre examen des preuves, les résultats de rendement étaient peu souvent suivis et d’une fois à l’autre, les résultats transmis manquaient d’uniformité. Il n’y avait aucun processus formel pour recueillir, analyser et distribuer de façon continue les renseignements liés à la mesure du rendement.

La direction du programme a procédé à un examen indépendant des progrès accomplis entre le 1er avril 2004 et le 30 novembre 2007 en recourant aux services d’un consultant externe. Le   rapport a été déposé à la fin de 2007, soit un an avant la fin du programme. Ce rapport comportait d’importantes constatations et suggestions d’améliorations à prendre en considération dans le cadre du programme de l’Initiative des pêches commerciales intégrées de l'Atlantique, car ce dernier englobe certaines des activités exécutées dans le cadre de IMEM.

Une évaluation de l’initiative n’a pas été menée en 2007-2008 comme il était prévu dans le CGRR et comme l’exigeait le CT, mais ce travail sera fait par la Direction générale de l’évaluation du Ministère en 2010-2011.

La Politique sur les paiements de transfert (octobre 2008) actuelle indique que les exigences administratives imposées aux requérants et aux bénéficiaires doivent être proportionnées au degré de risque. En particulier, les activités de surveillance, de présentation de rapports et de vérification devraient refléter le risque que présente le programme de contributions, la valeur des fonds par rapport aux coûts administratifs, de même que le profil de risque du bénéficiaire. En prenant pour base l’actuelle Politique, la Direction générale des politiques et de la gouvernance autochtones a établi un cadre de gestion intégrée du rendement et des risques pour tous les programmes autochtones du Ministère. La direction du programme a expliqué que de nombreuses améliorations avaient été apportées au cadre de mesure de rendement de l’Initiative des pêches commerciales intégrées de l'Atlantique et qu’elle s’en servait régulièrement. L’équipe de vérification n’a pas examiné ce cadre ni sa mise en œuvre.

Recommandation (importance moyenne)

5.   Le directeur général, Politiques et gouvernance autochtones, devrait s’assurer qu’une stratégie de mesure de rendement est mise en place, entretenue et mise à jour pendant toute la durée du programme, et que cette stratégie est mise en œuvre, comme elle a été conçue, pour les programmes intégrés de contributions autochtones.

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4.0 Conclusion

Le Ministère a fait de grands efforts pour donner suite au jugement Marshall que la Cour suprême du Canada a rendu en 1999, y compris des efforts constants pour répondre aux besoins des collectivités des Premières nations en créant de nouvelles occasions de mieux les aider. Le processus de mentorat de IMEM a été établi comme un mécanisme efficace de transfert de connaissances aux Premières nations et ces activités ont été assez bénéfiques, malgré les difficultés qu’il y a eu à mobiliser les collectivités. IMEM a permis au Ministère d’améliorer ses relations de travail avec les Premières nations afin de renforcer les capacités de ces dernières à répondre de façon autonome à leurs besoins de formation futurs, à mieux faire usage de l’accès fourni en vertu du Programme d’accès aux pêches et à améliorer le rendement économique de leurs activités au profit de leurs collectivités.

Même si un certain nombre de bonnes méthodes de contrôle ont été relevées et que des efforts ont été faits pour répondre aux besoins changeants des bénéficiaires, certains éléments du cadre de contrôle de la gestion et des politiques de IMEM auraient nécessité d’être soit renforcés soit établis. La direction a donné son assurance, en remplissant le Plan d’action de la gestion, que les problèmes relevés dans le présent rapport seront réglés lors de la mise en œuvre du Cadre de gestion intégrée pour les programmes de contributions autochtones.

5.0 Plan d'action de la gestion

Recomman-
dations
Bureau de première respon-
sabilité
Plan d’action de la direction Mise à jour du rapport d’étape
Mesures
prises
Mesures
à prendre
Éché-
ancier

1. Le directeur général, Politiques et gouvernance autochtones, devrait s’assurer que l’on dispose de procédures financières et administratives complètes et détaillées pour les programmes intégrés de contributions autochtones et que le personnel qui y est affecté reçoit une formation appropriée. (Importance élevée)

Directeur général, Politiques et gouvernance autochtones

  • Directeur, Programmes autochtones
  • Directeur, IPCIA
  • Directeur, IPCIP
  • Préparer un manuel d’admi-
    nistration sur les ententes qui sera revu par les Finances du MPO, et donner une formation aux employés.

 

IPCIA :

  • Processus administratif des ententes de contribution
  • Liste de vérification des paiements
  • Charte de gouvernance
  • Cadre de contrôle de la gestion

IPCIP :

  • Charte de gouvernance

PGA :

  • Manuel d’admi-
    nistration des ententes en vertu du CGIPCA

 

Juillet 
2010

2. Le directeur général, Politiques et gouvernance autochtones, devrait s’assurer que les résultats du processus de sélection et d’approbation qui s’applique aux programmes intégrés de contributions autochtones soient documentés de façon convenable. (Importance moyenne).

Directeur général, Politiques et gouvernance autochtones

  • Directeur, Programmes autochtones
  • Directeur, IPCIA
  • Directeur, IPCIP
  • Rédiger les procédures de demande de financement pour les programmes et les mettre en œuvre, y compris les responsabilités et les processus en matière d’approbation.

 

  • Développer un système d’information pour le PGA qui servira à stocker les documents portant sur les évaluations au niveau sommaire et sur les approbations des demandes de financement des programmes.

IPCIA :

  • Renfor-
    cement des capacités dans le domaine des pêches - Guide de demande à l’intention des Premières nations mi’kmaq et malécites (Guide de demande IPCIA)
  • Le Système d’information de gestion de l’IPCIA est en place, la saisie des données a été revue, y compris les documents qui concernent les approbations.

 

PGA :

  • Développer le reste des lignes directrices pour les demandes de financement (Stratégie relative aux pêches autochtones, Programme autochtone de gestion des ressources aquatiques et océaniques (PAGRAO), Fonds autochtone pour les espèces en péril, IPCIP)
  • Le système d’information de la PGA est en déve-
    loppement; la  première étape comprendra le stockage des documents portant sur les évaluations au niveau sommaire et sur les approbations des demandes de  financement des programmes.

 

Juillet 
2010

 

 

 

 













Août 
2010

3. Le directeur général, Politiques et gouvernance autochtones, devrait s’assurer que les modifications apportées au programme sont documentées et communiquées à toutes les parties concernées, et renforcées pendant la durée des programmes intégrés de contributions autochtones. (Importance moyenne).

Directeur général, Politiques et gouvernance autochtones

  • Directeur, Programmes autochtones
  • Directeur, IPCIA
  • Directeur, IPCIP
  • Consigner les modifications apportées au programme et les communiquer à toutes les parties.

IPCIA :

  • Guide sur la présentation des rapports à l’intention des bénéficiaires
  • Guide de demande de financement pour l’IPCIA
  • Composante 4 – Source de possibilités de déve-
    loppement des pêches commerciales (SPDPC) – Procédures de demande de financement
  • Les sites Internet et intranet de l’IPCIA sont mis à jour régulièrement pour y incorporer les rensei-
    gnements les plus récents sur le programme.

PGA :

  • Toutes les chartes de gouvernance comprendront une section stipulant que « tout changement important à l’admi-
    nistration de ce programme doit être documenté et approuvé par les autorités compétentes et communiqué à toutes les parties ».

 

Mai 
2010

4. Le directeur général, Politiques et gouvernance autochtones, devrait s’assurer que les ententes sont conformes aux modalités et aux conditions qui s’appliquent aux programmes intégrés de contributions autochtones avant de les signer.(Importance moyenne).

Directeur général, Politiques et gouvernance autochtones

  • Directeur, Programmes autochtones
  • Directeur, IPCIA
  • Directeur, IPCIP
  • Donner des instructions sur le respect des modalités et conditions du CGIPCA à tous les employés du MPO qui interviennent dans l’admi-
    nistration des ententes de contribution de ces programmes.

IPCIA :

  • Liste de vérification du processus administratif des ententes de contribution
  • [Solicitor client privilege]

PGA :

  • Toutes les chartes de gouvernance comprendront une section stipulant que « tout le personnel qui intervient dans l’admi-
    nistration des programmes de contribution devrait revoir les modalités et conditions du CGIPCA de façon systématique et obtenir l’approbation de l’autorité compétente lorsqu’une activité ne  respecte pas les modalités du CGIPCA ».

 

Septembre 
2010

5. Le directeur général, Politiques et gouvernance autochtones, devrait s’assurer qu’une stratégie de mesure du rendement est mise en place, entretenue et mise à jour pendant toute la durée du programme, et que cette stratégie est mise en œuvre, comme elle a été conçue, pour les programmes intégrés de contributions autochtones. (Importance moyenne).

Directeur général, Politiques et gouvernance autochtones

  • Directeur, Programmes autochtones
  • Directeur, IPCIA
  • Directeur, IPCIP
  • Élaborer un Cadre de gestion du rendement pour le CGIPCA et présenter régulièrement des rapports à la haute direction.

IPCIA :

  • Suivi des principaux indicateurs de rendement  dans le Système d’information de gestion
  • Présentation de rapports annuels au Comité d'examen des politiques autochtones de la haute direction

PGA :

  • Cadre de mesure du rendement du CGIPCA

PGA :

  • Toutes les chartes de gouvernance comprendront une section stipulant que « les responsables des programmes doivent faire rapport pério-
    diquement à la haute direction sur le cadre de mesure du rendement du CGIPCA ».
  • Les principaux indicateurs de rendement seront suivis de façon continue.

 

Septembre 
2010

 

 

 

 









Mars 
2011