Archivé – Vérification du programme autochtone de gestion de ressources aquatiques et océaniques (PAGRAO)


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Numéro de projet 6B093
Rapport de vérification final
18 juin 2009

Table des matières

Liste d’acronymes
1.0 Résumé
1.1 Introduction
1.2 Objectifs et portée
1.3 Énoncé d’assurance
1.4 Résumé des observations et des recommandations
1.4.1 Principales constatations
1.4.2 Principales recommandations
2.0 Introduction
2.1 Contexte
2.1.1 Données financières du programme
2.2 Objectif et portée
2.2.1 Critères de vérification
2.3 Méthode
3.0 Observations et recommandations
3.1 Cadre de contrôle de la gestion
3.1.1 Responsabilités, politiques et procédures
3.1.2 Formation
3.2 Éligibilité, sélection et approbation des requêtes de financement
3.2.1 Sélection et financement des bénéficiaires
3.3 Gestion du programme
3.3.1 Émission et approbation des ententes
3.3.2 Rapports d'activités
3.3.3 Paiement des réclamations
3.3.4 Revue des états financiers vérifiés
3.4 Gestion des risques et gestion des résultats
3.4.1 Surveillance des ententes et gestion des risques
3.4.2 Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats
4.0 Plan d’action de la gestion

Liste d’acronymes

CGICA - Cadre de gestion intégrée de la contribution des autochtones
CGRR - Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats
CPA - Cadre du programme pour les Autochtones
CVAR - Cadre de vérification axé sur les risques
PGA - Direction générale des politiques et gouvernance autochtones
DGVI - Direction générale de la vérification interne
LGFP - Loi sur la gestion des finances publiques
MPO - Ministère des Pêches et des Océans
PAGRAO - Programme autochtone de gestion de ressources aquatiques et océaniques
PCGR - Principes comptables généralement reconnus
PPT - Politique sur les paiements de transfert
SRAPA - Stratégie relative aux pêches autochtones

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1.0 Résumé

1.1 Introduction

Le Programme autochtone de gestion des ressources aquatiques et océaniques (PAGRAO) vise à aider les groupes autochtones à développer leur capacité de gérer avec succès leurs activités liées à la ressource et de participer plus efficacement aux processus multipartites et autres de prise de décisions qu’applique Pêches et Océans Canada (MPO) pour la gestion des océans et des ressources aquatiques.

L’objectif du PAGRAO est d’améliorer la capacité des collectivités autochtones, tout en travaillant ensemble, de participer à la prise de décisions et aux processus de consultations liés à la gestion des ressources aquatiques et espaces océaniques.

The PAGRAO est actuellement renouvelé aux termes d’un nouveau cadre de gestion intégrée du risque et du rendement qui comprend six programmes autochtones et qui est appelé le Cadre de gestion intégrée de la contribution des Autochtones (CGICA). La nouvelle approche simplifiée vise à améliorer l'efficacité de la prestation des services, à renforcer le degré de responsabilisation et à mettre davantage l'accent sur l'atteinte des résultats. Elle est conforme à la nouvelle Politique sur les paiements de transfert et reflète des pratiques exemplaires.

1.2 Objectifs et portée

La vérification visait les objectifs suivants:

  • donner l’assurance qu’un cadre de contrôle de la gestion et que des pratiques de gestion efficaces et appropriés avaient été mis place dans le cadre du PAGRAO;
  • déterminer le degré de conformité aux politiques et aux procédures visant le contrôle du transfert de paiements.

Les travaux de vérification ont porté principalement sur les volets Renforcement des capacités et Gestion de collaboration du PAGRAO ainsi que sur l’examen d’un échantillon de dix dossiers de bénéficiaires pour la période s’étalant de 2004-2005 à 2008-2009 et couvrant l'ensemble des régions concernées par le PAGRAO.

Au moment de la vérification (décembre 2008-janvier 2009), la direction préparait toujours le nouveau CGICA, qui a été approuvé par le Conseil du Trésor en mars. La stratégie et le plan de mise en œuvre connexe devraient être lancés en 2009-2010.

Nous tenons à exprimer notre reconnaissance pour la collaboration et l’aide dont l’équipe de vérification a bénéficié de la part de la direction et du personnel, à l’administration centrale et dans les bureaux régionaux.

1.3 Énoncé d’assurance

Selon notre opinion, les vérificateurs ont examiné suffisamment de preuves pertinentes de même qu'obtenu l'information et les explications suffisantes pour offrir un niveau élevé d'assurance concernant l'opinion ou les conclusions présentées.

Nous sommes d’avis que des procédures de vérification suffisantes et appropriées ont été appliquées et que des preuves suffisantes ont été recueillies pour étayer les constatations et les conclusions figurant dans le présent rapport. Les conclusions sont fondées sur une analyse de la situation du programme au moment de la vérification, en regard des objectifs de la mission de vérification.

1.4 Résumé des observations et des recommandations

Les observations et les recommandations de ce rapport sont formulées dans le contexte du nouveau CGICA, et le plan d’action de gestion est élaboré en fonction des nouveaux changements.

1.4.1 Principales constatations

En général, la gestion et l’administration du PAGRAO s'est révélée adéquate et conforme aux exigences et modalités de la Politique sur les paiements de transfert. Ce programme de contribution était étayé par l’accès à des systèmes, à des ressources et à des contrôles internes appropriés. Un cadre de contrôle de la gestion et des pratiques de gestion efficaces et appropriés avaient été mis en place dans le cadre du PAGRAO.

Cependant, la vérification a permis d’identifier les points suivants pouvant être améliorés:

Cadre de contrôle de la gestion

  • Les rôles et les responsabilités du personnel affectés au programme  n'incluent pas toutes les étapes du cycle de vie du programme et pourraient être davantage définis.
  • Les procédures et autres outils de gestion concernant le PAGRAO ne sont pas complets. Aucun guide décrivant les modalités administratives et financières du programme n'a été mis à la disposition du personnel.

Éligibilité, sélection et approbation des requêtes de financement

  • La documentation du processus de sélection des bénéficiaires est à améliorer et plus particulièrement les termes de références se rapportant au comité de revue ainsi que la participation des divers intervenants à ce comité.

Gestion du programme

  • Certaines clauses exigées selon la PPT ne sont pas toujours inclues aux ententes de contribution.
  • Les bénéficiaires ont, en général, produit les rapports d'activités requis selon les modalités et conditions des ententes. Cependant, l'information financière et le sommaire des résultats exigés n’ont pas toujours été fournis. De plus, le sommaire ne contient pas l’information nécessaire pour faire état de l’efficacité des contributions pour l’atteinte des objectifs du programme.
  • La fréquence et le type des rapports d'activités requis par la direction générale des politiques et gouvernance autochtones (PGA) exigent des efforts importants imposés aux bénéficiaires sans valeur ajoutée significative pour le MPO et ce, à chaque demande de paiement.
  • Des informations budgétaires ne sont pas requises aux rapports d'activités, même si celles-ci sont considérées comme des exigences fondamentales en termes de contrôle financier et de suivi budgétaire.
  • Les états financiers vérifiés concernent le bilan et les résultats de l'organisation responsable de l'administration des fonds provenant du PAGRAO au lieu de ceux liés au PAGRAO,  ce qui réduit la valeur du contrôle interne associé aux états financiers vérifiés.
  • Pour les contributions annuelles de 250 000$ et plus, les états financiers du bénéficiaire ne sont pas vérifiés selon les modalités et conditions spécifiés au CVAR qui requièrent une vérification de conformité en fonction de l'entente de contribution. De plus, la documentation conservée aux dossiers des bénéficiaires se rapportant aux états financiers vérifiés n'est pas toujours complète.
  • L’exigence établie par la PGA en ce qui concerne la vérification de conformité, telle que reflétée au CVAR et prescrite par la PPT, n’est pas basée sur une évaluation stratégique du risque liée aux bénéficiaires.

Surveillance et gestion des risques

  • Les actions de surveillance des ententes ne sont pas documentées formellement et la gestion des risques n'est pas intégrée à l'ensemble des activités composant le cycle de vie du programme afin de s'assurer que les fonds alloués aux bénéficiaires sont utilisés aux fins prévues.
  • L'évaluation des risques n'est pas documentée suite aux actions de surveillance effectuées à des fins d'intégration et de suivi.
  • Le suivi continu des résultats et de la performance est insuffisant par rapport aux engagements pris dans le CGRR en matière de cueillette, d’analyse et de diffusion.
  • Un cadre intégré de gestion de la performance et des risques concernant l’ensemble des programmes autochtones du MPO est en cours d'élaboration.

1.4.2 Principales recommandations

Les principales recommandations suivantes visent le renforcement du cadre de contrôles de gestion du programme. Elles ont été regroupées pour fin de simplification de présentation. Le directeur général de la PGA s’assure de:

  • documenter, mettre à jour et diffuser les rôles et responsabilités des divers intervenants chargés de la gestion du PAGRAO, et plus particulièrement s'assurer que les attentes et responsabilités en matière de surveillance, de gestion des risques et de mesure du rendement sont clairement définies, communiquées et appliquées afin de couvrir tous les cycles de vie du programme;
  • réévaluer la fréquence et le type de rapports d'activités à fournir par les bénéficiaires en considérant les niveaux de financement, le niveau des risques liés au PAGRAO, l'effort requis par les bénéficiaires et la capacité de révision de la part des employés responsables de la revue de ces rapports. De plus, les rapports d'activités devraient contenir des informations budgétaires à des fins comparatives aux coûts réels encourus pour permettre aux employés responsables de la revue de ces rapports d'établir les variances significatives requérant des mesures correctives;
  • établir des procédures et directives administratives concernant la documentation des actions de surveillance ainsi que la mesure du rendement du PAGRAO, à savoir la cueillette des données, leur compilation, leur analyse et leur diffusion;
  • revoir les résultats attendus et les indicateurs de rendement du PAGRAO afin de s'assurer de pouvoir mesurer efficacement la performance du programme.
  • déterminer des approches de vérification des bénéficiaires en fonction d’une évaluation systématique du risque de ces derniers qui serait mesuré et enregistré pour toutes les étapes du cycle de vie du programme. Par exemple :
    • statuer sur l'opportunité d'introduire les vérifications de conformité (vérification des ententes de contribution) sur place, à titre de contrôle interne additionnel, à partir d'une mesure systématique des risques spécifiques associés aux bénéficiaires;
    • établir des directives sur la vérification des états financiers afin d’éclaircir les différences entre une vérification financière et une vérification de conformité, et standardiser l’évaluation du risque basé sur l’information fourni par ces états financiers etc.
  • établir ou mettre à jour des procédures et des directives administratives et financières et former le personnel en conséquence.

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2.0 Introduction

Conformément au Cadre de vérification axé sur les risques du Programme autochtone de gestion de ressources aquatiques et océaniques (PAGRAO), la vérification interne du programme a été réalisée entre décembre 2008 et janvier 2009 avant le renouvellement du programme prévu en mars 2009.

The PAGRAO est actuellement renouvelé aux termes d’un nouveau cadre de gestion intégrée du risque et du rendement qui comprend six programmes autochtones et qui est appelé le Cadre de gestion intégrée de la contribution Autochtones (CGICA). La nouvelle approche simplifiée vise à améliorer l'efficacité de la prestation des services, à renforcer le degré de responsabilisation et à mettre davantage l'accent sur l'atteinte des résultats. Elle est conforme à la nouvelle Politique sur les paiements de transfert et reflète des pratiques exemplaires.

Au moment de la vérification (décembre 2008-janvier 2009), la direction préparait toujours le nouveau CGICA, qui a été approuvé par le Conseil du Trésor en mars. La stratégie et le plan de mise en œuvre connexe devraient être lancés en 2009-2010.

2.1 Contexte

Le Programme autochtone de gestion de ressources aquatiques et océaniques (PAGRAO) vise à aider les groupes autochtones à développer  les capacités nécessaires pour jouer un rôle plus actif et plus efficace dans les secteurs clés à la conservation et l'utilisation durable des ressources aquatiques et la gestion des ressources océaniques. L’accent est mis particulièrement sur la participation autochtone aux processus décisionnels et consultatifs auxquels participent les pêcheurs, les scientifiques, les représentants du secteur, les groupes de conservation, les fonctionnaires du MPO et d’autres ministres gouvernementaux.

Le cadre du programme pour les autochtones (CPA) du MPO est conçu pour server de catalyseur en vue d’une gestion et d’une gouvernance efficaces des ressources aquatiques et océaniques et éventuellement d’autres secteurs de gouvernance autochtone.

Les principaux objectifs du CPA dans lequel s'inscrit le PAGRAO sont les suivants :

  • soutenir la participation des groupes autochtones aux diverses tribunes et processus concernant la gestion et la planification intégrées de ressources aquatiques et océaniques;
  • soutenir la création de nouveaux organismes de gestion rassemblant bon nombre de groupes ou communautés autochtones – situées dans le même bassin hydrographique ou écosystème – partagent les mêmes buts et intérêts en matière de conservation et de gestion des ressources aquatiques et océaniques (et l’amélioration des organismes existants, le cas échéant);
  • faciliter l’accès par les groupes autochtones à l’expertise technique, scientifique et administrative adéquate afin de soutenir leur engagement efficace dans ces domaines;
  • développer les capacités des communautés autochtones en ce qui a trait notamment à la gestion des pêches, mais sans s’y limiter, ainsi qu’aux divers secteurs d’activités du MPO;
  • faciliter la résolution des questions relatives aux droits des autochtones ou issus d’un trait en établissant des approches pratiques et durables dans les domaines d’intérêt commun afin d’établir un modèle pour les accords à long terme.

Le PAGRAO comprend les trois volets suivants:

La gestion de collaboration : Ce volet permet de mettre en place les capacités des groupes autochtones et d’embaucher le personnel qualifié (biologistes, techniciens, gestionnaires des pêches, etc.) nécessaire pour:

  • gérer efficacement leurs activités relatives à l’utilisation et à la gestion des ressources aquatiques et des espaces aquatiques; et
  • participer efficacement aux processus consultatifs et décisionnels du MPO.

Ce volet contient également une composante concernant l'embauche et la formation d’agents des pêches autochtones.

Le renforcement des capacités : ce volet permet aux groupes autochtones qui ne sont pas admissibles à la gestion de collaboration, mais qui s’engagent à travailler dans ce sens, d’obtenir un financement afin de les aider à développer leur expertise professionnelle, administrative et technique afin de répondre aux conditions d'admissibilité du volet Gestion de collaboration. Certaines des activités pouvant être financées à partir de ce volet sont:

  • élaborer et mettre en œuvre des stratégies de développement des capacités;
  • effectuer des exercices de planification stratégique liés au PAGRAO;
  • concevoir et effectuer des études de faisabilité ou d'évaluation des capacités;
  • élaborer des plans d'affaires; et
  • effectuer le travail administratif, financier et juridique nécessaire pour l'établissement d'un organisme composé de plusieurs groupes.

Les opportunités économiques : ce volet comprend les deux composantes suivantes qui contribuent à la durabilité à long terme du PAGRAO et à celle des communautés participantes:

  • l'accès qui vise à soutenir le rachat volontaire des permis commerciaux et le transfert des occasions commerciales (y compris les bateaux et l'équipement) aux groupes autochtones admissibles; et
  • l'aquaculture qui vise le versement de fonds pour permettre aux groupes autochtones de poursuivre des activités liées à l'aquaculture.

Pour bénéficier du soutien financier, les groupes autochtones d'un même bassin hydrographique ou écosystème doivent collaborer et respecter certaines exigences concernant les pratiques de gestion. Le PAGRAO préconise une approche communautaire qui reconnaît que chaque groupe est à un stade spécifique du développement de ses capacités et que tous les groupes n'ont pas les mêmes priorités et les mêmes objectifs.

Pour aider les groupes à devenir admissibles à un financement dans le cadre de la composante Gestion de collaboration du PAGRAO, les groupes autochtones peuvent demander un soutien dans le cadre de la composante "Renforcement des capacités" du programme.

Les groupes admissibles peuvent également recevoir un financement pour obtenir des permis commerciaux, des bateaux et des engins de pêche, ainsi que pour renforcer leurs capacités afin d'être en mesure de tirer partie des possibilités offertes par l'aquaculture. Les groupes admissibles peuvent de plus recevoir un financement pour la formation d'agents des pêches issus des communautés autochtones. 

Le programme peut également bénéficier à des groupes qui sont présents dans des secteurs où le MPO gère la pêche et qui n'ont signé aucune entente globale sur leurs revendications territoriales qui toucheraient aux activités admissibles dans le cadre du PAGRAO. 

2.1.1 Données financières du programme

Le PAGRAO dispose d'une enveloppe de 59,4 millions de dollars répartie comme suit sur cinq ans:

Sources du financement du PAGRAO
(montants en millions de $) 2004-05 2005-06 2006-07 2007-08 2008-09 Total
Ententes de contributions (vote 10) 6.0 7.7 11.1 11.1 11.1 47.0
Réaffectation SRAPA au PAGRAO (vote 10) 0.0 2.1 2.1 2.1 2.1 8.4
Ressources humaines et autres dépenses  (vote 1) 0.8 0.8 0.8 0.8 0.8 4.0
Total 6.8 10.6 14.0 14.0 14.0 59.4

2.2 Objectif et portée

La vérification visait les objectifs suivants:

  • donner l’assurance qu’un cadre de contrôle de la gestion et que des pratiques de gestion efficaces et appropriés avaient été mis en place dans le cadre du PAGRAO;
  • déterminer le degré de conformité aux politiques et aux procédures visant le contrôle du transfert de paiements.

Les travaux de vérification ont porté principalement sur les volets Renforcement des capacités et Gestion de collaboration du PAGRAO ainsi que sur l’examen d’un échantillon de dix dossiers de bénéficiaires pour la période s’étalant de 2004-2005 à 2008-2009 et couvrant les régions des Maritimes, du Pacifique et du Québec.

Le financement du PAGRAO visant l'obtention des permis commerciaux, des bateaux et des engins de pêche, ainsi que le financement pour le soutien de la capacité interne du MPO ont été exclus du présent mandat à cause de la faible valeur des sommes associées à ces deux activités par rapport aux contributions versées dans le cadre des volets Renforcement des capacités et Gestion de collaboration du PAGRAO.

 

2.2.1 Critères de vérification

Les critères de vérification suivants ont été identifiés spécifiquement au PAGRAO, suite à une évaluation préliminaire des risques spécifiques au programme effectuée dans le cadre de la planification du mandat de vérification. Les critères ont été regroupés sous les quatre rubriques suivantes:

Cadre de contrôle de la gestion

  • Les rôles et les responsabilités du personnel chargé du programme sont bien définis et communiqués clairement.
  • Les politiques, procédures et autres outils de gestion sont mis à la disposition du personnel afin qu'il puisse effectuer son travail de façon efficace.
  • Le personnel affecté au programme est formé de façon appropriée pour évaluer les demandes de financement et livrer le programme et en assurer le contrôle.

Éligibilité, sélection et approbation des requêtes de financement

  • L'information fournie par les requérants permet une prise de décision bien fondée en matière d'attribution des fonds publics.
  • Les requêtes de financement sont évaluées et approuvées de façon impartiale.

Gestion du programme

  • Le programme est administré et suivi en conformité avec les modalités et conditions du programme et de la Politique sur les paiements de transfert et plus particulièrement en ce qui concerne l’émission et l’approbation des ententes.
  • Les demandes de paiement liées au PAGRAO sont certifiées selon la LGFP et supportées par une documentation appropriée, en conformité avec la Politique sur les paiements de transfert, les modalités et conditions du programme et les procédures internes du PAGRAO.

Gestion des risques et gestion des résultats

  • Le suivi des risques et de la performance liés au PAGRAO est conforme aux modalités spécifiées au Cadre de vérification axé sur les risques (CVAR) et au Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) en conformité avec les exigences des politiques émises par le Secrétariat du Conseil du Trésor.
  • La gestion des risques est intégrée à l'ensemble des activités composant le cycle de vie du programme afin de s'assurer que les fonds alloués aux bénéficiaires sont utilisés aux fins prévues.

2.3 Méthode

L’équipe de vérification a accompli son mandat conformément aux normes de vérification interne en vigueur au sein du gouvernement du Canada, telles qu’elles sont énoncées dans la Politique sur la vérification interne du Secrétariat du Conseil du Trésor. Notre approche comprenait les activités suivantes :

  • examen de la documentation relative au cadre de contrôle de la gestion utilisé pour le PAGRAO;
  • examen d’un échantillon de dix récipiendaires représentant les régions du Pacifique, des Maritimes et du Québec;
  • entretiens avec le personnel de l’Administration centrale du MPO et celui des bureaux régionaux du Pacifique et des Maritimes.

Un échantillon aléatoire de dix (10) sur 44 récipiendaires a été sélectionné pour notre revue. Cette échantillon totalise une valeur de $12.9M soit 28.9% du total des ententes signées et couvre les cinq années du programme. La phase de planification de la vérification du PAGRAO a permis de relever les principaux risques liés au programme et les contrôles internes mis en place pour minimiser ces risques.

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3.0 Observations et recommandations

Les observations et les recommandations de ce rapport sont formulées dans le contexte du nouveau CGICA, et le plan d’action de gestion est élaboré en fonction des nouveaux changements.

Cette section présente des constatations portant sur l'efficacité du cadre de contrôle interne du PAGRAO et sur la conformité aux politiques en matière de contribution. Ces constatations sont présentées en fonction des critères de vérification identifiés à la section 2.2.1.

Afin d’aider la direction dans la préparation de son plan d’action de la gestion, les recommandations de la vérification sont annotées selon les trois catégories d’action suivantes en fonction de leur importance :

  • Importance élevée – faiblesse majeure du contrôle et/ou niveau de risque indésirablement élevé;
  • Importance moyenne – faiblesse du contrôle ayant un impact sur l’efficacité opérationnelle et/ou la crédibilité; et
  • Importance faible – faiblesse du contrôle ou du processus contribuant à l’inefficacité.

3.1 Cadre de contrôle de la gestion

3.1.1 Responsabilités, politiques et procédures

Les rôles et les responsabilités du personnel affectés au programme n'incluent pas toutes les étapes du cycle de vie du programme et pourraient être davantage définis.

Les procédures et autres outils de gestion concernant le PAGRAO ne sont pas complets. De plus, aucun guide décrivant les modalités administratives et financières du programme n'a été mis à la disposition du personnel.

Tel que stipulé dans la Politique sur les paiements de transfert émise par le Secrétariat du Conseil du Trésor et entrée en vigueur le 1er octobre 2008 (ci-après nommée PPT), une des responsabilités de l'administrateur général est de « s'assurer que des systèmes de surveillance, de contrôle interne, de mesures de rendement et de rapports sont en place pour soutenir la gestion des paiements de transfert ». À cette fin, la définition et la communication des rôles et responsabilités des divers intervenants impliqués dans la gestion des programmes de contribution ainsi que l'établissement et la diffusion de politiques, procédures et directives permettent d'établir un cadre de contrôle approprié et d'assurer une application uniforme de la gestion de ces programmes.

L'examen de la documentation supportant les rôles et les responsabilités ainsi que les procédures et les autres outils de gestion a révélé ce qui suit:

Lors du lancement du programme PAGRAO et dans les années qui ont suivi, la Direction générale des politiques et gouvernance autochtones (PGA) a développé et diffusé certains outils de gestion et procédures et les a regroupés sur un site intranet accessible aux employés affectés au programme. Ce site inclut un organigramme et un sommaire définissant les rôles et responsabilités pour l'ensemble des intervenants impliqués dans la gestion du PAGRAO à l'administration centrale et en région. Ces documents ont été développés au cours du deuxième trimestre de 2006-2007.

Les risques liés au programme ont été documentés lors du développement du programme et des mesures ont été identifiées conformément à la PPT en vigueur afin de minimiser ces risques. Les résultats à atteindre et des mesures de performance ont aussi été identifiés en accord avec la PPT. Le modèle logique et la stratégie de mesure de rendement ont été révisés en 2007 afin de les simplifier.  

Nous avons constaté que les procédures ainsi que la définition des rôles et responsabilités ne couvrent pas l'ensemble des activités liées au cycle de vie du programme. Ainsi, le suivi des projets financés à même le programme, la gestion des risques liés au programme et la mesure du rendement ne sont pas documentés et n'ont, par conséquent, pas été communiqués au personnel affecté au programme.

De plus, la décentralisation des opérations financières dans la région du Pacifique n'a pas été reflétée dans les procédures ni dans le sommaire des rôles et responsabilités concernant le PAGRAO. Cette situation a conduit la région à documenter les rôles et responsabilités de ses propres intervenants impliqués dans la gestion du PAGRAO. Cependant, cette documentation ne couvre pas toutes les étapes du cycle de vie du programme en matière de suivi des projets, de gestion des risques et de mesure du rendement.

Contrairement à d'autres programmes administrés par la PGA, aucun guide décrivant les modalités administratives et financières du PAGRAO et regroupant les divers outils de gestion développés pour le PAGRAO n'a été mis à la disposition des intervenants chargés de la gestion du PAGRAO. Cette situation n'assure pas la mémoire corporative, compte tenu du taux de roulement au sein du personnel du PAGRAO pouvant affecter certaines régions.

Par conséquent, ces situations ont entraîné un manque d'uniformité dans l'application des responsabilités à travers les régions ainsi que des cas de non-conformité aux politiques tel que rapporté dans les sections suivantes du rapport.

Recommandation (Importance moyenne)

1. Nous recommandons que le directeur général de la PGA s'assure que:

i) les rôles et responsabilités des divers intervenants chargés de la gestion du PAGRAO sont documentés, mis à jour et diffusés;

ii) les procédures et directives concernant le PAGRAO sont complètes, mises à jour et diffusées auprès des divers intervenants chargés de la gestion du PAGRAO;

iii) les attentes et responsabilités en matière de surveillance, de gestion des risques et de mesure du rendement sont clairement définies, communiquées et appliquées afin de couvrir tous les cycles de vie du programme.

3.1.2 Formation

Des besoins additionnels en formation concernant la gestion des programmes ont été identifiés pour le personnel affecté au PAGRAO.

Bien qu'il n'y ait pas de plan de formation spécifique en place pour le PAGRAO, la PGA a offert récemment des sessions de formation et mis en place des mesures alternatives afin d'assurer le développement continu des capacités des employés affectés au programme et encadrer les employés nouvellement engagés pour atteindre ses objectifs en matière de livraison et de contrôle du programme.

Cependant, compte tenu des cas de non-conformité aux politiques rapportés dans les sections suivantes du rapport, une opportunité s'offre à la direction générale d'assurer une formation en matière de gestion des programmes à l'ensemble de ses employés affectés au PAGRAO, suite à la mise à jour des procédures relatives à ce programme. Cette formation viserait l'uniformisation des processus concernant la gestion du PAGRAO et la communication des procédures mises à jour. Elle devrait minimalement couvrir les sujets suivants: versement des avances initiales et des paiements subséquents, surveillance des projets et suivi du programme, gestion des risques et mesure de rendement.

Recommandation (Importance faible)

2. Nous recommandons que le directeur général de la PGA s'assure que le personnel affecté au PAGRAO soit formé adéquatement et régulièrement afin de mettre en application, de façon uniforme, les politiques, procédures et directives spécifiques au programme, suite à leur mise à jour.

3.2 Éligibilité, sélection et approbation des requêtes de financement

3.2.1 Sélection et financement des bénéficiaires

L'information fournie par les requérants permet une prise de décision bien fondée en matière d'attribution des fonds publics. De plus, les requêtes de financement sont évaluées et approuvées de façon impartiale. Cependant la documentation du processus de sélection est à améliorer et plus particulièrement les termes de références se rapportant au comité de revue ainsi que la participation des divers intervenants à ce comité.

Tel que mentionné à la nouvelle PPT,« le gouvernement s’engage à s’assurer que les paiements de transfert sont gérés de manière à respecter les principes de saine gérance et les niveaux les plus élevés d’intégrité, de transparence et de responsabilisation. De plus, le gouvernement est déterminé à s’assurer que les programmes de paiements de transfert sont conçus, mis en œuvre et gérés de façon équitable, accessible et efficace pour toutes les parties concernées ».

Afin d'assurer un processus de sélection impartial, la PGA a mis en place un comité de revue qui est composé de gestionnaires de l'administration centrale et de coordonnateurs représentant les régions. Ce comité se réunit régulièrement afin d'évaluer les demandes de financement et d'en recommander l'approbation, le cas échéant. Cette évaluation est documentée à partir d'une grille d'autorisation comportant plusieurs critères et des cotes sont attribuées dans le but de mesurer l'atteinte des objectifs par le requérant.

De plus, les modalités et conditions concernant les modalités d'application sont mis à la disposition des requérants à partir d'un site internet spécifique au PAGRAO. Les gestionnaires du MPO ont aussi rencontré à de multiples reprises les requérants potentiels afin de les informer de l'existence et des exigences du programme.

La revue des termes de références ainsi que de la documentation supportant les décisions du comité de revue a révélé les faits suivants:

  • Les critères utilisés dans le processus de sélection mis en place par le comité de revue sont conformes aux critères initialement soumis au Conseil du Trésor.
  • Des procès-verbaux sont maintenus afin de documenter les décisions prises au cours des réunions du comité de revue.
  • Le mandat du comité de revue ainsi que les rôles et responsabilités des participants ne sont pas suffisamment précisés. La participation des régions et des divers experts invités au comité de revue ainsi que le processus de votation et le quorum requis ne sont pas définis dans les termes de références actuels.
  • Les participants et les experts invités au comité de revue ne sont pas toujours identifiés aux procès-verbaux des réunions du comité.
  • La grille d'autorisation résultant du processus de sélection n'identifie pas les membres présents qui ont validé les informations fournies et attribué les cotes menant à l'acceptation ou au rejet de la requête de financement soumise au comité de revue.

Recommandation (Importance faible)

  • Nous recommandons que le directeur général de la PGA mette à jour les termes de références du comité de revue responsable de la sélection des requêtes de financement afin d'en améliorer la transparence et la responsabilisation.

3.3 Gestion du programme

3.3.1 Émission et approbation des ententes

En général, les ententes et les amendements sont émis en conformité avec la Politique sur les paiements de transfert et sont approuvés conformément aux pouvoirs financiers délégués selon la Charte de délégation des pouvoirs financiers du MPO.

Bien que l'émission des ententes et des amendements ainsi que leur signature respectent les politiques et directives, nous avons constaté les faits suivants:

Même si la PGA a développé des modèles standardisés pour les ententes de contribution qui ont été entérinés par les services légaux du MPO, la clause exigeant une vérification externe des états financiers pour les ententes de plus de 250 000$ par année n'était présente que dans six des huit ententes de contribution examinées supérieures à ce montant. De plus, pour les ententes de plus de 100 000$, la clause exigeant la déclaration de financement provenant d’autres sources reliées à l’entente n’était pas présente dans quatre des dix ententes examinées. Cette situation ne respecte pas les modalités et conditions du programme ni la PPT.

À l'exception du nombre d'emplois créés ou maintenus dans le cadre de l'entente, aucune des ententes examinées ne spécifie formellement les résultats à atteindre ni les objectifs de l’entente. Ces derniers devraient être reliés aux objectifs du programme approuvé et décrits en termes de résultats et non seulement en termes de dépenses et d’activités. Cette situation n'assure pas que les bénéficiaires vont rapporter périodiquement leurs activités en fonction des résultats attendus, ce qui rend plus difficile le suivi interne effectué par les gestionnaires de programme.

Toutes les ententes de contribution contiennent une clause permettant aux bénéficiaires de réclamer rétroactivement des dépenses éligibles encourues avant la signature de l'entente en autant que ces dépenses soient encourues au cours de la période couverte par l'entente et que celle-ci ait été dûment signée. Cette clause est requise dû au fait que la négociation des ententes n'est souvent finalisée qu'après le début de leur entrée en vigueur.

Bien que cette clause respecte la PPT, elle accroît le risque que le bénéficiaire encoure des dépenses non admissibles ou en excédent du maximum exigible du financement accordé par le PAGRAO puisque la négociation de l'entente n'est pas finalisée au moment où le bénéficiaire commence à encourir des coûts. Selon une opinion obtenue des Services légaux, cette clause est légale et reflète la réalité administrative de ces ententes. 

Recommandation (Importance moyenne)

4. Nous recommandons que le directeur général de la PGA s'assure de:

i) établir des procédures du PAGRAO en matière d'émission des ententes de contribution afin de s'assurer que toutes les clauses exigées par la PPT soient incorporées dans toutes les ententes de contribution signées par la PGA;

ii) inclure aux ententes de contribution une description des objectifs et des résultats à atteindre afin de faciliter, tant pour les bénéficiaires que pour les gestionnaires du PAGRAO, le suivi de la performance des ententes;

iii) évaluer le besoin de maintenir aux ententes de contribution une clause permettant aux bénéficiaires de réclamer rétroactivement des dépenses éligibles encourues avant la signature de l'entente en autant que ces dépenses soient encourues au cours de la période couverte par l'entente et que celle-ci ait été dûment signée.

3.3.2 Rapports d'activités

Les bénéficiaires ont, en général, produit les rapports d'activités requis selon les modalités et conditions des ententes. Cependant, l'information financière et le sommaire des résultats exigés n'ont pas toujours été fournis. Ce sommaire ne contient pas l’information nécessaire pour faire état de l’efficacité des contributions pour l’atteinte des objectifs du programme.

De plus, la fréquence et le type des rapports d'activités requis par la PGA exigent des efforts importants imposés aux bénéficiaires sans valeur ajoutée significative pour le MPO alors que des informations budgétaires ne sont pas requises aux rapports d'activités, même si celles-ci sont considérées comme des exigences fondamentales en termes de contrôle financier et de suivi budgétaire.

La PPT spécifie qu'une des responsabilités de l'administrateur général en matière de paiements de transfert est de « s'assurer que des systèmes de surveillance, de contrôle interne, de mesures du rendement et de rapports sont en place pour soutenir la gestion des paiements de transfert ». À cette fin, la PGA requiert des bénéficiaires les rapports suivants pour chaque demande de remboursement:

  • Rapport narratif sur les progrès accomplis dans la réalisation de l’activité pour la période, ventilés selon chaque tâche qui compose l’activité;
  • Rapport sur les coûts admissibles encourus, ventilés selon chaque tâche qui compose l’activité, telle qu’identifiée au plan de travail budgétaire soumis en annexe à l'entente de contribution;
  • Rapport sur les coûts admissibles encourus, ventilés selon chaque type de coûts admissibles, tel qu'énoncé en annexe à l'entente de contribution;
  • Relevé de solde en fin de mois, selon le modèle soumis en annexe à l'entente de contribution.

De plus, à la fin de chaque exercice financier, les bénéficiaires doivent soumettre, en plus des rapports décrits ci-haut, un sommaire des résultats et des états financiers vérifiés.

D’après notre revue de dossiers, l’information financière et le sommaire des résultats n’ont pas toujours été fournis. Voir section sur la reddition des comptes.

Le sommaire des résultats, tel qu’exigé à l’entente de contribution, ne contient pas l’information nécessaire pour faire état de l’efficacité des contributions pour l’atteinte des objectifs du programme tel que prescrit par les modalités et conditions du programme. Le sommaire des résultats actuel comprend le nombre d'emplois créés, la durée de ces emplois exprimée en mois de travail à temps plein et la valeur des salaires et avantages sociaux payés. Il fournit aussi la description et la valeur des acquisitions d'immobilisations ainsi que la valeur des fonds obtenus en provenance d'autres sources et le nombre d'emplois créés et les recettes annuelles engendrées par ces apports de financement.

Ces rapports sont revus par les bureaux régionaux et l'Administration centrale avant la certification des demandes de paiement selon l'article 34. Les informations contenues dans ces rapports doivent aussi être comparées périodiquement au sommaire des résultats estimés et aux prévisions de trésorerie, ces deux documents ayant été soumis par les bénéficiaires lors du démarrage des activités financées par le PAGRAO. 

Reddition des comptes en matière de rapports d'activités

Les rapports d'activités provisoires et finaux servent à justifier les réclamations soumises par les bénéficiaires et les progrès réalisés jusqu'à ce jour. En général, les 88 demandes de paiement examinées étaient toutes supportées par des rapports d'activités soumis par les bénéficiaires. Toutefois l'examen de ces rapports a révélé certaines lacunes dans l'information communiquée par les bénéficiaires par rapport aux exigences spécifiées dans les ententes de contribution:

Avances initiales – Sur les 19 demandes de paiement concernant des avances initiales, 18 d'entre elles (95% de l'échantillon) étaient supportées par des prévisions de trésorerie en accord avec les modalités et conditions des ententes de contribution. Cependant, 18 n'étaient pas supportées par un sommaire des résultats estimés, contrairement aux exigences des ententes de contribution.

Cette situation n'assure pas un suivi approprié des rapports d'activités puisque les employés responsables de la revue des rapports ne peuvent pas valider les résultats escomptés liés aux objectifs de l’entente.

Paiements subséquents – Sur les 51 rapports d'activités liés à des demandes de paiements subséquents, 36 (70% de l'échantillon) comportaient toutes les informations requises en conformité avec les modalités et conditions spécifiés aux ententes de contribution. L'information manquante pour les 15 autres rapports concernait la ventilation des coûts encourus selon le type de coûts admissibles ou selon les tâches qui composent les activités identifiées au plan de travail budgétaire.

L'absence d'une telle information aux rapports d'activités ne permet pas aux employés responsables de la revue des rapports d'identifier des écarts significatifs par rapport aux informations budgétaires présentées dans l'entente et de mettre en place les plans d'actions pour rectifier la situation dans l'éventualité d'écarts importants.

Paiements finaux – Les 18 paiements finaux examinés contenaient, en général, les informations requises selon l'entente (voir les six éléments discutés plus tôt), à l'exception de dix d'entre eux (56% de l'échantillon) qui ne contenaient pas le sommaire des résultats précisant la création d'emplois, les dépenses en capital et la cueillette de fonds provenant d'autres sources. De plus, six paiements (33% de l'échantillon) ne fournissaient aucune information sur les coûts encourus ventilés selon les tâches qui composent les activités identifiées au plan de travail budgétaire, cependant de l’information sur le type de coûts admissibles était fourni.

Évaluation des exigences administratives en matière de rapports d'activités

La PPT requiert aussi, à titre de responsabilités assignés à l'administrateur général, de « s’assurer que les exigences administratives imposées aux bénéficiaires sont proportionnelles au niveau de risques. Plus particulièrement, que la surveillance, la production de rapports et la vérification reflètent les risques particuliers du programme, le niveau de financement en fonction des frais d’administration et le profil de risques du bénéficiaire ».

Selon notre avis, nous considérons que la charge de travail requise de la part des bénéficiaires pour produire les rapports d'activités à chaque demande de remboursement est excessive, ne tient pas compte des différents niveaux de financement et n'accroît pas significativement la qualité du contrôle interne en fonction des risques du programme, compte tenu que deux types de ventilation des coûts réels sont exigées à chaque remboursement demandé (selon les tâches identifiées au plan de travail budgétaire soumis en annexe à l'entente et selon chaque type de coûts admissibles, tel qu'énoncé en annexe à l'entente).

De plus, la fréquence de ces rapports d'activités a pour conséquence d'alourdir significativement la tâche des employés responsables de la revue de ces rapports, dû au fait qu'ils doivent analyser l'information fournie dans des délais serrés.

Cette situation accroît par conséquent le risque que le traitement des demandes de paiement soit retardé puisque ces rapports d'activités sont revus par plusieurs personnes relevant des bureaux régionaux et de l'Administration centrale, ce qui peut pénaliser les bénéficiaires à cause des délais dans l'émission du paiement, d'autant plus que les fonds en provenance du PAGRAO servent, en partie, à la rémunération de salariés et contractuels.

La PGA devrait revoir la fréquence des rapports d'activités actuels. À notre avis, le type d'informations actuellement exigés de la part des bénéficiaires pourrait être, par exemple, requis sur une base trimestrielle et un rapport d'activités allégé, incluant tout de même des données financières et un sommaire narratif démontrant le progrès des activités, pourrait être requis mensuellement afin de rencontrer les exigences du Secrétariat du Conseil du Trésor.

Exigences en matière de suivi budgétaire

Nous avons aussi observé que le format des rapports d'activités requis par la PGA ne contient aucune exigence de la part des bénéficiaires pour présenter les données budgétaires en comparaison avec les coûts réels encourus afin de dégager les écarts, ce qui permettrait un suivi plus efficace pour les employés responsables de la revue des rapports d'activités.

Présentement, seuls les coûts réels encourus sont exigés aux rapports d'activités. Cette situation force les employés de la PGA à établir eux-mêmes les variations par rapport aux informations budgétaires, ce qui peut réduire significativement l'application de ce contrôle, compte tenu du volume de rapports à revoir et des contraintes de temps imposées aux gestionnaires du PAGRAO.

Comme les bénéficiaires ont, en général, indiqué dans leur déclaration d'intérêt qu'ils utilisaient des systèmes comptables dotés d'applications budgétaires, cette requête d'informations financières additionnelle ne devrait pas accroître leurs efforts, considérant qu'il s'agit d'une exigence fondamentale en matière de contrôle financier et de suivi budgétaire.

Recommandation (Importance moyenne)

5. Nous recommandons que le directeur général de la PGA s'assure de:

i) mettre à jour et diffuser des procédures et directives du PAGRAO en matière d’informations requises aux rapports d'activités concernant les divers types de paiement (avances initiales, paiements subséquents et paiements finaux) afin d'uniformiser le processus de revue des rapports d'activités;

ii) former le personnel affecté à la revue des rapports d'activités en fonction des procédures et directives mises à jour; 

iii) réévaluer la fréquence et le type de rapports d'activités à fournir par les bénéficiaires en considérant les niveaux de financement, le niveau des risques liés au PAGRAO, l'effort requis par les bénéficiaires et la capacité de révision de la part des employés responsables de la revue de ces rapports;

iv) incorporer aux rapports d'activités des informations budgétaires à des fins comparatives aux coûts réels encourus pour permettre aux employés responsables de la revue de ces rapports d'établir les variances significatives requérant des mesures correctives.

3.3.3 Paiement des réclamations

Plusieurs demandes de paiement ont été certifiées selon l'article 34 de la LGFP par des employés du programme n’ayant pas l’autorité de signer, tel que prescrit pas les modalités et conditions du programme et tel que reflété dans l’instrument de délégation des pouvoirs financiers du MPO. De plus, les paiements versés aux bénéficiaires ont été, à de multiples reprises, sous-évalués ou surévalués au cours de la durée de l'entente mais, à la fin, le montant maximum négocié pour la durée totale de l'entente a été, en général, respecté.

Les modalités et conditions du programme indique que le directeur général de la PGA et les directeurs généraux régionaux, ou leurs délégués respectifs, sont habilités à approuver les paiements en vertu de l’accord de contribution. 

Lors de l'examen des 88 demandes de paiement retracées à partir des dix dossiers de bénéficiaires sélectionnés, nous avons constaté les faits suivants:

  • Dans 56 cas (64 % de l'échantillon examiné), la demande de paiement a été certifiée selon l'article 34 de la LGFP par des employés du programme n'ayant pas l’autorité de signer des demandes de paiement reliées au programme de contribution. Ces situations ne sont pas conformes aux modalités et conditions du programme ni à la Charte de délégation des pouvoirs financiers du MPO. Trois de ces paiements ne contenaient pas d’information sur la signature – la requête de paiement était manquante.
  • Dans le cas de 38 demandes de paiement (43% de l'échantillon), la valeur du montant payé a été sous-évaluée ou surévaluée par rapport aux limites spécifiées aux ententes, aux coûts encourus, aux montants cumulatifs payés, aux prévisions de trésorerie, etc. Ces écarts ont atteint jusqu'à 85 000$ par demande de paiement (trois cas).

Toutefois, ces écarts se sont résorbés au cours de la durée de l'entente puisque, à l'exception d'un cas, l'ensemble des paiements émis pour chacune des dix ententes de contribution examinées a respecté le montant maximum négocié dans l'entente, en tenant compte de la retenue de 10% à verser après l'échéance de l'entente, une fois que les bénéficiaires ont rempli les exigences requises. L'exception observée a consisté à un paiement excédentaire de 61 000$ qui a fait par la suite l'objet d'un amendement rétroactif.

  • De plus, pour six demandes de paiement (7% de l'échantillon), certaines informations financières étaient manquantes aux dossiers des bénéficiaires (telles que certaines sections des rapports d'activités ou les prévisions de trésorerie), ce qui a empêché les vérificateurs de valider les montants payés aux bénéficiaires.

Recommandation (Importance moyenne)

  6. Nous recommandons que le directeur général de la PGA s'assure de:

i) établir des procédures et des directives administratives et financières du PAGRAO concernant l'établissement des montants à payer à partir des réclamations soumises par les bénéficiaires et la certification selon l'article 34 des demandes de paiement;

ii) former le personnel concerné en fonction des procédures et directives mises à jour.

3.3.4 Revue des états financiers vérifiés

Pour les contributions annuelles de 250 000$ et plus, les états financiers du bénéficiaire ne sont pas vérifiés selon les modalités et conditions spécifiés au CVAR qui requièrent une vérification de conformité en fonction de l'entente de contribution.

De plus, l’exigence établie par le PGA en ce qui concerne la vérification de conformité, telle que reflétée au CVAR et prescrite par la PPT, n’est pas basée sur une évaluation stratégique du risque liée aux bénéficiaires.

Les états financiers vérifiés concernent le bilan et les résultats de l'organisation responsable de l'administration des fonds provenant du PAGRAO au lieu de ceux liés au PAGRAO,  ce qui réduit la valeur du contrôle interne associé aux états financiers vérifiés.

La documentation conservée aux dossiers des bénéficiaires se rapportant aux états financiers vérifiés n'est pas toujours complète et les procédures et directives visant l'uniformisation du processus de revue des états financiers vérifiés ne sont pas documentées.

À titre de contrôle interne pour soutenir la gestion des contributions du PAGRAO en fonction des risques liés au programme, la PGA a statué dans le CVAR du PAGRAO ce qui suit:

  • « Une vérification est requise pour toutes les contributions [d'une valeur annuelle] de 250 000$ et plus ».
  • « Afin d’assurer la conformité avec les exigences du Conseil du Trésor sur la vérification des bénéficiaires, la PGA a décidé d’accepter l’avis d’un vérificateur externe engagé par le bénéficiaire (responsable de la vérification des états financiers) afin de s’assurer que la vérification des bénéficiaires soit exécutée d’après les principes comptables généralement reconnus (PCGR,) des normes de vérification généralement acceptées et  qu’elle soit aussi conforme aux provisions de la PPT ».

Lors de l'examen des douze états financiers vérifiés examinés à partir des dix dossiers de bénéficiaires sélectionnés, nous avons constaté les faits suivants:

  • Les douze rapports du vérificateur accompagnant les états financiers examinés ne contenaient qu'un libellé précisant que « la vérification avait été effectuée conformément aux normes de vérification généralement reconnues au Canada et que les états financiers représentaient une image fidèle de la situation financière de l'organisation vérifiée et des résultats de son exploitation selon les principes comptables généralement reconnus du Canada ».

Par conséquent, les rapports de vérification soumis par les vérificateurs des bénéficiaires n'incluent pas de précisions concernant la conformité à la PPT (i.e. concernant le respect de la totalité ou d’une partie des conditions d’admissibilité aux contributions), contrairement à ce qui a été stipulé dans le CVAR.

L’exigence établie par le PGA en ce qui concerne la vérification de conformité reflétée au CVAR, n’est pas basée sur une évaluation stratégique du risque liée aux bénéficiaires tel que prescrit par la PPT. De plus, la clause aux ententes de contribution requérant des états financiers vérifiés ne spécifie pas le type de vérification requis, contrairement au CVAR. Cette clause est libellée comme suit aux ententes de contribution:

« Fournir au MPO, à ses propres frais et d'une manière jugée acceptable par le Ministère, des états financiers vérifiés de toutes ses transactions financières liées à la contribution pour chacun de ses exercices financiers au cours desquels l'organisation recevra une aide financière en vertu du présent accord et ce, dans les 120 jours suivant la fin de l'exercice financier ». 

En conclusion, la PGA n'utilise pas la vérification de conformité comme moyen de contrôle interne pour les bénéficiaires représentant un certain risque pour le MPO afin de s'assurer que les fonds alloués dans le cadre du PAGRAO sont utilisés aux fins prévues selon l'entente en conformité avec les exigences et modalités de la PPT. Ce type de vérification consiste à mandater des vérificateurs qui iront sur place pour effectuer une vérification des clauses de l'entente en plus d'une vérification financière limitée aux transactions financées par le programme de contribution.

Cette situation est due au fait qu'aucun plan n'a été développé pour mesurer systématiquement tout au cours de la durée des ententes les risques associés aux bénéficiaires afin de déterminer les bénéficiaires qui pourraient faire l'objet d'une vérification de conformité sur place. Ce sujet est traité en détail à la section 3.4 du rapport.

  • Les états financiers fournis par les bénéficiaires concernent l'ensemble des activités financières des organisations responsables de l'administration des fonds provenant du PAGRAO au lieu de ceux liées exclusivement à la contribution provenant du programme.  Comme la plupart de ces organisations gèrent aussi d'autres fonds provenant d'autres programmes du MPO mais aussi en provenance d'autres ministères fédéraux et d'autres sources, les états financiers vérifiés concernent l'ensemble de ces fonds alors que seuls les résultats d’opérations liés au PAGRAO sont présentés dans une annexe distincte jointe aux états financiers.

Cette situation réduit la valeur du contrôle interne lié aux états financiers vérifiés puisqu'il s'agit en fait d'états financiers concernant des fonds consolidés provenant de diverses sources sous la responsabilité de l'organisation faisant l'objet de la vérification. Par conséquent, le risque est accru que des fonds provenant du PAGRAO soient affectés à d'autres fins que celles prévues à l’entente,  par l'organisation vérifiée sans être décelés lors de la vérification dû au fait que le mandat du vérificateur financier concerne l'organisation plutôt que l’utilisation des fonds fournis par l’entremise du PAGRAO.

La réduction du contrôle interne concernant les états financiers vérifiés pourrait être compensée par la réalisation de vérifications de conformité basées sur une évaluation des risques pour chaque bénéficiaire.

  • Sur les douze états financiers vérifiés examinés, seuls cinq d'entre eux (42% de l'échantillon) incluaient l'ensemble des informations financières, à savoir le rapport du vérificateur, le bilan, l'état des résultats, l'état des flux de trésorerie et les notes aux états financiers. Dans les autres cas, seule était fournie l'annexe des résultats d'opération se rapportant au PAGRAO, accompagnée du rapport du vérificateur. Cette absence des états financiers complets limite la revue effectuée par les employés responsables du suivi des ententes du PAGRAO afin d'identifier les risques liés à la santé financière de l'organisation administrant les fonds en provenance du PAGRAO.

La revue des états financiers vérifiés ne fait pas l'objet d'une procédure spécifique, ce qui n'assure pas l'uniformité de cette revue auprès des employés responsables du suivi des ententes du PAGRAO.

Recommandation (Importance élevée)

7. Nous recommandons que le directeur général de la PGA s'assure de:

i) établir des procédures et des directives administratives et financières du PAGRAO concernant la vérification des états financiers pour les contributions annuelles de 250 000$ et plus afin de:

  • clarifier la distinction entre une vérification financière et une vérification de conformité des modalités et conditions des ententes selon les exigences de la PPT;
  • uniformiser l’évaluation des risques à partir de l'information contenue aux états financiers, la méthodologie d'évaluation et le type de documentation requis;

ii) former le personnel concerné en fonction des procédures et directives mises à jour;

iii) statuer sur l'opportunité d'introduire les vérifications de conformité sur place à titre de contrôle interne additionnel, à partir d'une mesure systématique des risques spécifiques associés aux bénéficiaires.

3.4 Gestion des risques et gestion des résultats

3.4.1 Surveillance des ententes et gestion des risques

La surveillance du programme et les actions de surveillance des ententes qui sont effectuées par le personnel affecté au PAGRAO ne sont pas documentées formellement et la gestion des risques n'est pas intégrée à l'ensemble des activités composant le cycle de vie du programme afin de s'assurer que les fonds alloués aux bénéficiaires sont utilisés aux fins prévues.

L'évaluation des risques n'est pas documentée suite aux actions de surveillance effectuées.

Nous avons constaté une absence de procédures et de directives portant sur la documentation des actions de surveillance et la gestion des risques en cours de financement.

La PPT exige « que des systèmes de surveillance, de contrôle interne, de mesures de rendement et de rapports soient en place pour soutenir la gestion des paiements de transfert ».

À cette fin, les contrôles de surveillance mis en place par la PGA, une fois que la requête de financement a été approuvée après une évaluation de la proposition et des risques liés au requérant, consistent à revoir les rapports d'activités mensuels et finaux et à examiner les états financiers vérifiés pour les contributions annuelles de 250 000$ et plus. L'administration centrale effectue aussi annuellement, pour toute contribution de 250 000$ et plus, une conciliation des données financières entre les rapports d'activités finaux et les états financiers vérifiés.

De plus, les employés et les gestionnaires établis en région effectuent des visites sur place afin de rencontrer les divers intervenants impliqués dans les projets financés par le PAGRAO. Ces visites permettent aussi de s'assurer que les projets financés par le PAGRAO rencontrent leurs objectifs et le plan de travail présenté à l'entente.

Les risques spécifiques au PAGRAO et des mesures de minimisation ont été identifiés dans le CVAR qui a été développé en avril 2004 lors de l'élaboration du programme. Ce cadre satisfait aux exigences de la PPT. La PGA est en voie de réviser le CVAR par l'entremise de l'élaboration d'un cadre intégré de gestion de la performance et des risques concernant l'ensemble des programmes autochtones du MPO.

Cependant, selon les documents maintenus aux dossiers des bénéficiaires que nous avons examinés et les informations recueillies auprès des employés du PAGRAO que nous avons interviewés, nous avons constaté les faits suivants qui n'assurent pas une mémoire corporative appropriée ou une documentation de la diligence raisonnable exercée en matière de gestion des risques:

  • L'ensemble des actions de surveillance ne fait l'objet d'aucune documentation formelle.
  • L'évaluation des risques n'est pas documentée suite aux actions de surveillance effectuées à des fins d'intégration et de suivi. Par exemple, les employés du PAGRAO affectés à la surveillance des ententes pourraient évaluer sommairement les risques liés au bénéficiaire suite à chaque action de surveillance et enregistrer cette évaluation dans une base de données ayant pour objectif de documenter tout au long de la durée de l'entente le niveau des risques observés pour chaque bénéficiaire.
  • Ces situations sont confirmées par l'absence de procédures et de directives portant sur la documentation des actions de surveillance et de la gestion des risques en cours de financement.

Dû à l'absence de documentation des actions de surveillance aux dossiers des bénéficiaires examinés, nous n’étions pas en mesure de conclure au sujet de l'utilisation appropriée des fonds alloués aux bénéficiaires en conformité avec les ententes de contribution du PAGRAO.

Recommandation (Importance moyenne)

8. Nous recommandons que le directeur général de la PGA s'assure de:

i) établir des procédures et des directives administratives du PAGRAO concernant la documentation des actions de surveillance, la mesure des risques spécifiques liés aux bénéficiaires et l'enregistrement des risques dans une base de données afin d'assurer adéquatement le suivi des risques, la documentation de la diligence raisonnable exercée, et la préservation de la mémoire corporative au sein de la PGA;

ii) former le personnel concerné en fonction des procédures et directives mises à jour.

3.4.2 Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats

Le CGRR satisfait aux exigences de la PPT mais requiert des ajustements concernant les résultats attendus et les indicateurs de rendement afin de permettre un suivi plus efficace de la performance du PAGRAO. De plus, le suivi continu des résultats et de la performance est présentement insuffisant par rapport aux engagements pris dans le CGRR en matière de cueillette, d’analyse et de diffusion.

Un cadre intégré de gestion de la performance et des risques concernant l’ensemble des programmes autochtones du MPO est en cours d'élaboration.

Selon la PPT, une des responsabilités de l'administrateur général consiste à « s’assurer qu’une stratégie de mesure du rendement est établie lors de la conception d’un programme, et qu’elle est maintenue et mise à jour tout au long de son cycle de vie afin de soutenir de façon efficace une évaluation ou un examen de la pertinence ou de l’efficacité du programme de paiements de transfert ».

La PGA a émis un CGRR en avril 2004 lors de l'élaboration du PAGRAO. Ce cadre satisfait aux exigences de la PPT. Nous avons toutefois constaté les faits suivants:

  • Certains résultats attendus décrit dans la stratégie de mesure de rendement semblent à priori difficiles à mesurer.
  • Les indicateurs de rendement sont nombreux et pas toujours pertinents pour mesurer efficacement le rendement du programme.

Le CGRR identifie de nombreux indicateurs de rendement requérant un suivi continu pour la cueillette des données, leur analyse et leur diffusion. Cependant, selon les documents maintenus aux dossiers des bénéficiaires que nous avons examinés et les informations recueillies auprès des employés du PAGRAO que nous avons interviewés, il n'y a présentement pas de processus formel en place visant à recueillir, analyser et diffuser, de façon continue, les informations qui concernent la mesure du rendement à l'exception du nombre d'emplois créés ou maintenus au sein des projets financés par le programme. La principale action de suivi de la performance, telle qu'effectuée par les employés responsables du suivi du PAGRAO, consiste à analyser les rapports d'activités émis par les bénéficiaires. Cependant, les résultats de cette analyse ne sont pas compilés formellement pour des fins de suivi continu.

De plus, le personnel chargé du suivi de la performance des projets financés par le PAGRAO maintiennent des contacts réguliers avec les représentants du MPO des secteurs en région lors de la promotion de nouveaux partenariats et des opportunités de projets conjoints afin d'assurer un suivi informel sur la performance des projets liés au PAGRAO. 

Faisant partie du renouvellement du programme, la PGA a développé un cadre intégré de gestion de la performance et des risques concernant l'ensemble des programmes autochtones du MPO.

Recommandation (Importance moyenne)

9. Nous recommandons que le directeur général de la PGA s'assure de:

i) revoir les résultats attendus et les indicateurs de rendement du PAGRAO afin de s'assurer de pouvoir mesurer efficacement la performance du programme;

ii) établir des procédures et des directives administratives du PAGRAO concernant la mesure du rendement du PAGRAO, à savoir la cueillette des données, leur compilation, leur analyse et leur diffusion;

iii) former le personnel concerné en fonction des procédures et directives mises à jour.

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4.0 Plan d’action de la gestion

Recommandations Plan d’action de la gestion Mise à jour du rapport de suivi
Actions complétées Actions à compléter Échéance
1. Nous recommandons que le directeur général de la PGA s'assure que :

i) les rôles et responsabilités des divers intervenants chargés de la gestion du PAGRAO sont documentés, mis à jour et diffusés (Importance moyenne);

ii) les procédures et directives concernant le PAGRAO sont complètes, mises à jour et diffusées auprès des divers intervenants chargés de la gestion du PAGRAO (Importance moyenne);

iii) les attentes et responsabilités en matière de surveillance, de gestion des risques et de mesure du rendement sont clairement définies, communiquées et appliquées afin de couvrir tous les cycles de vie du programme (Importance moyenne).
Un certain nombre d’initiatives sont en cours d’élaboration dans le Cadre de gestion intégrée de la contribution des autochtones (CGICA), qui reflète les principes modernes de gestion et de réduction des risques. En voici quelques exemples :
  • Un modèle national des rôles et des responsabilités qui tient compte de toutes les étapes du cycle de vie du programme est en voie d’élaboration. Les modèles du programme seront rajustés et maintenus par les diverses régions administratives du MPO, pour tenir compte des variations régionales dans la livraison du programme. Une série de documents de référence sera aussi préparée, dont un livre électronique, les chartes de programme et les modules d’apprentissage connexes.
  Un modèle national des rôles et des responsabilités liés au programme. Juin-juillet 2009
Un livre électronique, les chartes de programme et les modules d’apprentissage connexes. Oct.-nov. 2009
2. Nous recommandons que le directeur général de la PGA s'assure que le personnel affecté au PAGRAO soit formé adéquatement et régulièrement afin de mettre en application, de façon uniforme, les politiques, procédures et directives spécifiques au programme, suite à leur mise à jour (Importance faible).

On prévoit tenir, en 2009-2010, quatre séances de formation sur la gestion des subventions et des contributions axée sur une approche de gestion des risques intégrée à toutes les étapes du cycle de vie du programme. Une série de documents de référence est en voie de préparation. Il s’agit entre autres d’un livre électronique, des chartes de programme et des modules d’apprentissage connexes.

Un spécialiste régional sera affecté à la formation et recevra une formation ciblée pour être en mesure d’offrir une aide continue au personnel des régions et des secteurs tout au long de la période de transition 2009-2010.

Premier atelier de formation pour l’Atlantique - du 28 au 30 avril 2009. Premier atelier de formation pour le Pacifique. Juin 2009


Affectation et formation du spécialiste régional. Août-sept. 2009
Deuxième atelier de formation pour l’Atlantique. Oct.-nov. 2009
Deuxième atelier de formation pour le Pacifique. Oct.-nov. 2009
3. Nous recommandons que le directeur général de la PGA mette à jour les termes de références du comité de revue responsable de la sélection des requêtes de financement afin d'en améliorer la transparence et la responsabilisation (Importance faible). Mettre à jour les termes de références du comité directeur de revue du PAGRAO.   Termes de références mis à jour. Juin 2009
4. Nous recommandons que le directeur général de la PGA s'assure de :

i) établir des procédures du PAGRAO en matière d'émission des ententes de contribution afin de s'assurer que toutes les clauses exigées par la PPT soient incorporées dans toutes les ententes de contribution signées par la PGA (Importance moyenne);

ii) inclure aux ententes de contribution une description des objectifs et des résultats à atteindre afin de faciliter, tant pour les bénéficiaires que pour les gestionnaires du PAGRAO, le suivi de la performance des ententes Importance moyenne);

iii) évaluer le besoin de maintenir aux ententes de contribution une clause permettant aux bénéficiaires de réclamer rétroactivement des dépenses éligibles encourues avant la signature de l'entente en autant que ces dépenses soient encourues au cours de la période couverte par l'entente et que celle-ci ait été dûment signée (Importance moyenne).
Un certain nombre d’initiatives sont en cours d’élaboration dans le Cadre de gestion intégrée de la contribution pour les autochtones. En voici quelques exemples :
  • Production d’un modèle d'entente de contribution commun pour les programmes autochtones du MPO qui répond aux exigences de la Politique sur les paiements de transfert en vigueur depuis le 1eroctobre2008. Ce modèle doit également être en cohérence avec la directive sur les programmes autochtones pour ce qui est de la présence de clauses types ainsi que du processus de suivi et d’évaluation;
Le fait que la nouvelle directive sur les programmes autochtones mette l’accent sur le recours aux modalités de financement fixe, souple et global ainsi que sur les ententes pluriannuelles ce qui permettra de réduire l’utilisation de la clause dont il est question en 4 iii).
  Modèle d'entente de contribution commun. Juin-juillet 2009
5. Nous recommandons que le directeur général de la PGA s'assure de :

i) mettre à jour et diffuser des procédures et directives du PAGRAO en matière d’informations requises aux rapports d'activités concernant les divers types de paiement (avances initiales, paiements subséquents et paiements finaux) afin d'uniformiser le processus de revue des rapports d'activités (Importance moyenne);

ii) former le personnel affecté à la revue des rapports d'activités en fonction des procédures et directives mises à jour (Importance moyenne);

iii) réévaluer la fréquence et le type de rapports d'activités à fournir par les bénéficiaires en considérant les niveaux de financement, le niveau des risques liés au PAGRAO, l'effort requis par les bénéficiaires et la capacité de révision de la part des employés responsables de la revue de ces rapports (Importance moyenne);

iv) incorporer aux rapports d'activités des informations budgétaires à des fins comparatives aux coûts réels encourus pour permettre aux employés responsables de la revue de ces rapports d'établir les variances significatives requérant des mesures correctives (Importance moyenne).

L’exercice 2009-2010 constitue une année de transition. La plupart des exigences en matière de rapports d’activités ont été tirées de celles de l’année antérieur, et ce, pour l’année de transition.

Les futures exigences en matière de rapports d’activités seront établies selon le nouveau cadre de gestion axé sur le risque et en ligne avec le CGICA et selon la PPT. De plus, le programme incorporera des informations budgétaires à des fins comparatives aux coûts réelles afin d’améliorer la revue de ces rapports.

On prévoit tenir, en 2009-2010, quatre séances de formation sur la gestion des subventions et des contributions axée sur une approche de gestion des risques intégrée à toutes les étapes du cycle de vie du programme. Des modules d’apprentissage permettront de traiter les sujets suivants : Suivi des ententes et gestion des paiements, et l’évaluation des ententes et des projets.

Premier atelier de formation pour l’Atlantique-du 28 au 30 avril 2009. Premier atelier de formation pour le Pacifique. Juin 2009


Affectation et formation du spécialiste régional. Août-sept. 2009
Deuxième atelier de formation pour l’Atlantique. Oct.-nov. 2009
Deuxième atelier de formation pour le Pacifique. Oct.-nov. 2009
6. Nous recommandons que le directeur général de la PGA s'assure de :

i) établir des procédures et des directives administratives et financières du PAGRAO concernant l'établissement des montants à payer à partir des réclamations soumises par les bénéficiaires et la certification selon l'article 34 des demandes de paiement (Importance moyenne);

ii) former le personnel concerné en fonction des procédures et directives mises à jour (Importance moyenne).
On prévoit tenir, en 2009-2010, quatre séances de formation sur la gestion des subventions et des contributions axée sur une approche de gestion des risques intégrée à toutes les étapes du cycle de vie du programme. Un module d’apprentissage traitera du suivi des ententes et de la gestion des paiements. Premier atelier de formation pour l’Atlantique- du 28 au 30 avril 2009. Premier atelier de formation pour le Pacifique. Juin 2009


Affectation et formation du spécialiste régional. Août-sept. 2009
Deuxième atelier de formation pour l’Atlantique. Oct.-nov. 2009
Deuxième atelier de formation pour le Pacifique. Oct.-nov. 2009
7. Nous recommandons que le directeur général de la PGA s'assure de :

i) établir des procédures et des directives administratives et financières du PAGRAO concernant la vérification des états financiers pour les contributions annuelles de 250000$ et plus afin de (Importance élevée) :
  • clarifier la distinction entre une vérification financière et une vérification de conformité des modalités et conditions des ententes selon les exigences de la PPT;
  • uniformiser l’évaluation des risques à partir de l'information contenue aux états financiers, la méthodologie d'évaluation et le type de documentation requis;
ii) former le personnel concerné en fonction des procédures et directives mises à jour (Importance moyenne);

iii) statuer sur l'opportunité d'introduire les vérifications de conformité sur place à titre de contrôle interne additionnel, à partir d'une mesure systématique des risques spécifiques associés aux bénéficiaires (Importance moyenne).
On prévoit tenir, en 2009-2010, quatre séances de formation sur la gestion des subventions et des contributions axée sur une approche de gestion des risques intégrée à toutes les étapes du cycle de vie du programme. Des modules d’apprentissage seront utilisés pour traiter des points suivants : suivi des ententes, gestion des paiements et aide à la réalisation des vérifications axées sur les risques. Il sera question de l’introduction d’un outil d’évaluation sur place pour les agents de programme ainsi que d’une approche planifiée des actions de surveillance des ententes de contribution selon le profil de risque des bénéficiaires. Premier atelier de formation pour l’Atlantique - du 28 au 30 avril 2009. Premier atelier de formation pour le Pacifique. Juin 2009



Affectation et formation du spécialiste régional. Août-sept. 2009
Deuxième atelier de formation pour l’Atlantique. Oct.-nov. 2009
Deuxième atelier de formation pour le Pacifique. Oct.-nov. 2009
Outil d’évaluation sur place. Sept.-oct. 2009
8. Nous recommandons que le directeur général de la PGA s'assure de :

i) établir des procédures et des directives administratives du PAGRAO concernant la documentation des actions de surveillance, la mesure des risques spécifiques liés aux bénéficiaires et l'enregistrement des risques dans une base de données afin d'assurer adéquatement le suivi des risques, la documentation de la diligence raisonnable exercée, et la préservation de la mémoire corporative au sein de la PGA (Importance moyenne);

ii) former le personnel concerné en fonction des procédures et directives mises à jour (Importance moyenne).

On prévoit tenir, en 2009-2010, quatre séances de formation sur la gestion des subventions et des contributions axée sur une approche de gestion des risques intégrée à toutes les étapes du cycle de vie du programme. Il y sera question de «l’évaluation des requêtes de financement» et des « recommandations de financement » selon une approche moderne de gestion et d’atténuation des risques. Les actions de surveillance des ententes de contribution seront effectuées en fonction des profiles de risque du bénéficiaire.

Il en résultera des profils de risque spécifique au programme.

Premier atelier de formation pour l’Atlantique - du 28 au 30 avril 2009. Premier atelier de formation pour le Pacifique.Affectation et formation du spécialiste régional. Deuxième atelier de formation pour l’Atlantique.Deuxième atelier de formation pour le Pacifique. Juin 2009
Août-sept. 2009
Oct.-nov. 2009
Oct.-nov. 2009
9. Nous recommandons que le directeur général de la PGA s'assure de :

i) revoir les résultats attendus et les indicateurs de rendement du PAGRAO afin de s'assurer de pouvoir mesurer efficacement la performance du programme (Importance moyenne);

ii) établir des procédures et des directives administratives du PAGRAO concernant la mesure du rendement du PAGRAO, à savoir la cueillette des données, leur compilation, leur analyse et leur diffusion (Importance moyenne);

iii) former le personnel concerné en fonction des procédures et directives mises à jour (Importance moyenne).

Le CGICA comprend un nouveau modèle logique et une nouvelle stratégie de mesure du rendement.

On prévoit tenir, en 2009-2010, quatre séances de formation sur la gestion des subventions et des contributions axée sur une approche de gestion des risques à toutes les étapes du cycle de vie du programme. Il sera question, entre autres, du suivi des ententes et de la gestion des paiements ainsi que de l’évaluation des ententes et des projets. Le premier sera conforme au Cadre de mesure du rendement du CGICA.

Nouveau modèle logique et nouvelle stratégie de mesure du rendement. Premier atelier de formation pour le Pacifique. Juin 2009
Affectation et formation du spécialiste régional. Août-sept. 2009
Deuxième atelier de formation pour l’Atlantique. Oct.-nov. 2009
Deuxième atelier de formation pour le Pacifique. Oct.-nov. 2009