Archivé – Vérification de l'Initiative de l'après-Marshall à long terme (renforcement des capacités)


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Numéro de projet 6B016
Rapport final de vérification
18 juin 2009

Table des matières

Sigles et acronymes

CAFE
Créditeurs à la fin de l’exercice
CGRR
Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats
CVAR
Cadre de vérification axé sur les risques
DGR
Directeurs généraux régionaux
FAEP
Fonds autochtone pour les espèces en péril
GPA
Gestion des pêches et de l’aquaculture
IAM
Initiative de l’après-Marshall
IAM-LT
Initiative de l’après-Marshall à long terme
IPCIA
Initiative des pêches commerciales intégrées de l'Atlantique
IPCIP
Initiative des pêches commerciales intégrées du Pacifique
LGFP
Loi sur la gestion des finances publiques
MPO
Ministère des Pêches et des Océans
PAG
Plan d'action de la gestion
PAGHRI
Programme autochtone de gestion de l’habitat dans les régions intérieures
PAGRAO
Programme autochtone de gestion des ressources aquatiques et océaniques
PAP
Programme d’accès aux pêches
PICA
Programme intégré de contribution axé sur les Autochtones
PTA
Programme de transfert des allocations
SCT
Secrétariat du Conseil du Trésor
SDRVPP
Système de demandes de renonciation volontaire à un permis de pêche
SMA
Sous-ministre adjoint
SRAPA
Stratégie relative aux pêches autochtones
SRG
Système de rapport de gestion

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1.0 SOMMAIRE

1.1 INTRODUCTION

Dans l’arrêt Marshall prononcé le 17 septembre 1999, la Cour suprême du Canada a confirmé le droit des Autochtones, issu des traités de paix et d’amitié signés en 1760 et en 1761, de pratiquer la chasse, la pêche et la cueillette en vue d’assurer une subsistance convenable. L’arrêt vise 34 Premières nations micmaques et malécites vivant au Nouveau-Brunswick, à l’Île-du-Prince-Édouard, en Nouvelle-Écosse et au Québec (Gaspésie).

En réponse à cet arrêt, le ministère des Pêches et des Océans (MPO) a mis sur pied l’Initiative initiale de l’après-Marshall. Ce programme d’une durée d’un an, approuvé le 25 janvier 2000 et doté d’un montant de 159,6 millions de dollars, devait permettre au Ministère de négocier des accords provisoires sur les pêches donnant aux Premières nations un accès accru et immédiat à la pêche commerciale. En 2001, le MPO lança l’Initiative de l’après-Marshall à long terme (IAM-LT), qui prenait appui sur l’Initiative initiale. Un financement de 430,2 millions de dollars fut approuvé en vue de négocier des ententes sur les pêches jusqu’au 31 mars 2004. En janvier de cette année-là, le MPO obtint l’autorisation de prolonger de deux ans la période initiale (allant d’avril 2001 à mars 2004) jusqu’en mars 2006, et bénéficia ainsi d’un délai pour s’acquitter des engagements pris dans le cadre des ententes sur les pêches. L’initiative fut par la suite prolongée jusqu’au 31 mars 2007, mais ces prolongations ne furent assorties d’aucuns fonds additionnels.

Selon le Cadre de vérification axé sur les risques (CVAR) de l’Initiative de l’après-Marshall, daté d’octobre 2003, ainsi que les engagements pris auprès du Secrétariat du Conseil du Trésor, une vérification interne devait être réalisée dans les 12 mois suivant la fin du programme de contribution.

1.2 Objectifs et portée

La vérification avait pour objectifs :

  • de donner l’assurance qu’un cadre de contrôle de gestion (systèmes, politiques, procédures et contrôles) et des pratiques de gestion efficaces et appropriés avaient été mis place à l’appui de l’Initiative de l’après-Marshall;
  • de déterminer le degré de conformité aux politiques et aux procédures de réglementation visant le contrôle du transfert de paiements.

L’Initiative de l’après-Marshall à long terme comportait trois volets complémentaires : Négociations et consultations, Programme d’accès aux pêches (PAP) et Renforcement des capacités. Les travaux de vérification ont porté principalement sur le volet « Renforcement des capacités » de l’IAM-LT, étant donné que cet élément de l’initiative n’avait pas été vérifié auparavant alors que des risques de nature quantitative avaient été mis en évidence lors de notre étude préliminaire. Nous nous sommes penchés sur un échantillon de dossiers de renforcement des capacités, visant la période de 2001-2002 à 2006-2007, afin d’en déterminer la conformité.

Les travaux de vérification comprenaient deux éléments, d’une part l’examen de dossiers de contribution de l’IAM-LT dans les trois régions visées par l’initiative, soit les Maritimes, le Golfe et le Québec, et d’autre part des entretiens avec la direction et le personnel chargés du programme et des finances de ces trois régions et de l’Administration centrale.

Nous tenons à exprimer notre reconnaissance pour la collaboration et l’aide dont l’équipe de vérification a bénéficié de la part de la direction et du personnel, tant à l’Administration centrale que dans les bureaux régionaux.

1.3 Énoncé d’assurance

Nous sommes d’avis que des procédures de vérification suffisantes et appropriées ont été appliquées et que des preuves suffisantes ont été recueillies pour étayer les constatations et les conclusions figurant dans le présent rapport.

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1.4 Sommaire des observations et principales recommandations

L’Initiative de l’après-Marshall à long terme a été l’un des programmes de paiements de transfert les plus importants du Ministère.

À la suite de l’arrêt Marshall rendu par la Cour suprême du Canada le 17 septembre 1999, le MPO a dû élaborer et mettre en œuvre rapidement le programme de contribution de l’IAM-LT avec peu de temps pour planifier et mettre au point des mécanismes de contrôle. Par ailleurs, le personnel régional s’est heurté à de nombreuses difficultés au moment d’administrer le programme, qu’il a su résoudre en se fondant sur l’information dont il disposait ou à laquelle il a eu accès au cours de l’IAM-LT.

Il ressort de notre analyse de la situation que le programme de contribution de l’IAM-LT a atteint plusieurs objectifs clés sur le plan de la mise en œuvre. Cependant, la présente vérification, de même que les vérifications antérieures, a relevé un certain nombre de problèmes dans la gestion et l’administration du programme qui nécessitaient une attention particulière et n’ont pas donné lieu à des mesures appropriées au cours de l’initiative.

Même si l’IAM-LT est officiellement terminée, nous pensons que les constatations et les recommandations présentées dans les pages qui suivent pourraient être utiles et que des enseignements pourraient être tirés au profit des programmes de contribution actuels et futurs. Mentionnons par ailleurs que la nouvelle politique sur les paiements de transfert, qui entre en vigueur le 1er octobre 2008 a aussi été prise en compte dans la formulation des recommandations.

1.4.1 Principales observations et constatations

Pour exercer la diligence nécessaire à la gestion et à l’administration d’un programme de contribution, il faut disposer de systèmes, de procédures, de ressources et de contrôles adéquats. Ces éléments sont souvent intégrés au cadre de contrôle de gestion.

La vérification a mis en évidence certains éléments, dans le cadre de contrôle de gestion, qu’il aurait fallu renforcer. Plus précisément, les vérificateurs ont constaté que :

  • les rôles et responsabilités du personnel chargé du programme de l’IAM n’ont pas été clairement documentés et communiqués;

  • la stratégie de gestion des risques et les procédures connexes n’ont pas été communiquées de manière suffisante et adéquate à tous les membres du personnel clé du programme;

  • les politiques, les procédures et les directives associées au programme de contribution de l’IAM-LT étaient incomplètes et ont été communiquées au personnel chargé du programme un an après le lancement de l’initiative;

  • les procédures de vérification des bénéficiaires énoncées dans le Cadre de vérification axé sur les risques (CVAR) n’ont pas été communiquées de manière adéquate au personnel du programme;

  • les pratiques et les contrôles de gestion, qui ont pour but d’assurer la bonne gestion des activités du programme, n’ont pas été clairement documentés et communiqués.

L’étude des dossiers a révélé ce qui suit :

  • il n’y a pas suffisamment d’information dans les dossiers de contribution examinés pour déterminer si les états financiers ont été vérifiés d’une manière conforme à la stratégie du Cadre de vérification axé sur les risques et à la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor;

  • certaines lacunes, au niveau des contrôles, dans le cadre de contrôle de gestion financière, ont donné lieu à des erreurs et à des anomalies dans la gestion des fonds de contribution;

  • les agents du programme n’ont pas surveillé de manière systématique la conformité des projets aux modalités des accords de contribution ou fait état des résultats des mesures de suivi;

  • les dossiers de contribution ne renfermaient pas la documentation requise pour l’approbation des paiements de contribution et l’affectation des fonds.

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1.4.2 Principales recommandations

Selon les vérificateurs, les mesures qui suivent sont indispensables pour le renforcement de l’administration et de la gestion générales des programmes de contribution actuels et futurs. On retrouve des recommandations additionnelles dans la partie principale du texte.

  • Que le directeur général, Direction générale des politiques et de la gouvernance autochtones, de concert avec les directeurs généraux régionaux, veille à ce que les rôles et responsabilités des membres du personnel chargés du programme soient définis, communiqués, examinés périodiquement et renforcés pendant la durée du programme de contribution.
  • Que le directeur général, Direction générale des politiques et de la gouvernance autochtones, veille à ce que :
  • une stratégie de gestion des risques soit communiquée à tous les niveaux de gestion du programme de contribution;
  • un plan d’action et de gestion concernant l’atténuation des risques soit établi et intégré aux processus opérationnels existants;
  • des méthodes uniformisées de surveillance et d’établissement de rapports sur les risques soient en place.
  • Que le directeur général, Direction générale des politiques et de la gouvernance autochtones, veille à ce que :
  • les politiques, procédures, directives ou lignes directrices en vigueur concernant les programmes de contribution soient détaillées, à jour et communiquées aux gestionnaires régionaux et à leur personnel, et que leur efficacité fasse l’objet d’une vérification périodique;
  • de concert avec le directeur général, Finances et Administration, et les directeurs généraux régionaux, les agents du programme et les agents financiers reçoivent une formation appropriée sur les politiques internes et externes et aient facilement accès aux outils de travail permettant de mettre en œuvre le programme de contribution;
  • de concert avec les directeurs généraux régionaux, les attentes et les responsabilités se rapportant expressément à la surveillance de l’exécution du programme de contribution soient clairement communiquées et se traduisent par des résultats concrets.
  • Que le directeur général, Direction générale des politiques et de la gouvernance autochtones, veille à ce que :
  • les accords de contribution définissent clairement les modalités de gestion du programme, en particulier les ententes de financement ainsi que les exigences en matière d’exécution et de rapports du bénéficiaire. Des efforts doivent être faits pour que les modalités des accords de contribution ne diffèrent pas de la présentation au Conseil du Trésor et des documents d’autorisation du programme, à moins que des modifications n’aient été approuvées par l’autorité compétente.
  • Que le directeur général, Direction générale des politiques et de la gouvernance autochtones, de concert avec le directeur général, Finances et Administration et les directeurs généraux régionaux, mette en œuvre des mécanismes ou des pratiques uniformisées afin de s’assurer que les dossiers de contribution :
  • renferment suffisamment d’information pertinente sur les mesures prises pour régler les problèmes relatifs aux projets, aux paiements et aux bénéficiaires;
  • renferment la documentation requise pour les examens de dossiers, en accord avec les responsabilités ministérielles;
  • donnent l'assurance qu’une diligence raisonnable est exercée lors du traitement des demandes de paiement.
  • Que le directeur général, Finances et Administration, de concert avec les directeurs régionaux des finances, renforce l’application des politiques et des procédures ministérielles de vérification des comptes afin d’assurer la conformité aux modalités du programme, aux politiques du Conseil du Trésor et à la Loi sur la gestion des finances publiques.

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2.0 Introduction

Conformément au Cadre de vérification axé sur les risques de l’Initiative de l’après-Marshall, une vérification interne du programme de l’Initiative de l’après-Marshall (IAM) a été réalisée 12 mois après la fin du programme. L’Initiative de l’après-Marshall à long terme a pris fin le 31 mars 2007.

2.1 Contexte

L’Initiative de l’après-Marshall à long terme

L’arrêt Marshall prononcé par la Cour suprême du Canada le 17 septembre 1999, a confirmé le droit des Autochtones, issu des traités de paix et d’amitié signés en 1760 et en 1761, de pratiquer la chasse, la pêche et la cueillette à des fins de « subsistance convenable ». Cet arrêt vise les 34 Premières nations micmaques et malécites vivant au Nouveau-Brunswick, à l’Île-du-Prince-Édouard, en Nouvelle-Écosse ainsi qu’au Québec (Gaspésie).

En réponse à cet arrêt, le ministère des Pêches et des Océans (MPO) a lancé l’Initiative initiale de l’après-Marshall, un programme d’une durée d’un an approuvé le 25 janvier 2000 et doté d’un montant de 159,6 millions de dollars, en vue de négocier des accords provisoires sur les pêches donnant aux Premières nations un accès accru et immédiat à la pêche commerciale. Cette initiative s’inspirait fortement de la Stratégie relative aux pêches autochtones, programme mis en œuvre par le MPO ayant, entre autres, pour objectif de donner suite à l’arrêt Sparrow, prononcé par la Cour suprême du Canada en 1990 et confirmant le droit de pêche des Autochtones à des fins alimentaires, sociales et rituelles.

En 2001, le MPO lança l’Initiative de l’après-Marshall à long-terme, qui prenait appui sur l’Initiative initiale. Un financement de 430,2 millions de dollars fut approuvé en vue de négocier des ententes sur les pêches jusqu’au 31 mars 2004. En janvier de cette année-là, le MPO obtint l’autorisation de prolonger de deux ans, jusqu’en mars 2006, la période de négociation prévue au départ. À la suite d’autres arrangements, l’Initiative de l’après-Marshall à long terme fut prolongée une fois de plus, donnant au MPO jusqu’au 31 mars 2007 pour s’acquitter des engagements en cours stipulés dans les ententes sur les pêches signées avant le 31 mars 2004.

Les objectifs de l’Initiative de l’après-Marshall à long terme étaient les suivants :

  • permettre aux collectivités des Premières nations micmaques et malécites vivant au Nouveau-Brunswick, en Nouvelle-Écosse, à l’Île-du-Prince-Édouard et au Québec (Gaspésie) d’avoir accès aux pêches commerciales;
  • aider les Premières nations à renforcer et à gérer leurs activités de pêche;
  • préserver le caractère paisible et ordonné du secteur de la pêche commerciale.

L’Initiative de l’après-Marshall à long terme comportait trois volets complémentaires :

  • Négociations et consultations : en vue de permettre aux particuliers de participer à un processus de négociation et de consultation aboutissant à la conclusion d’ententes stipulant l’accès à divers types de pêche, bateaux de pêche, engins, exigences en matière de capacité et infrastructure.
  • Programme d’accès aux pêches (PAP) : en vue de négocier la renonciation volontaire aux permis de pêche ou aux bateaux et aux engins de pêche commerciale, afin de permettre aux Premières nations de s’adonner à la pêche à des fins de subsistance convenable.
  • Renforcement des capacités : en vue de créer des programmes de formation et de mentorat propres à aider les Premières nations à se doter des capacités requises pour participer avec succès au secteur de la pêche et leur octroyant des fonds afin d’aider les membres des collectivités à participer davantage à la gestion des pêches ainsi qu’à des projets de nature scientifique et axés sur l’habitat.

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Le diagramme qui suit illustre les fonds qui ont été affectés à l’Initiative de l’après-Marshall.

Autorisation financière concernant l’Initiative de l’après-Marshall à long terme

2.2 Objectifs et portée

La vérification avait pour objectifs :

  • de donner l’assurance qu’un cadre de contrôle de gestion (systèmes, politiques, procédures et contrôles) et des pratiques de gestion efficaces et appropriés avaient été mis en place à l’appui de l’Initiative de l’après-Marshall;

  • de déterminer le degré de conformité aux politiques et aux procédures de réglementation visant le contrôle du transfert de paiements.

Les travaux de vérification ont porté principalement sur le volet « Renforcement des capacités » de l’Initiative de l’après-Marshall à long terme, ainsi que sur l’examen d’un échantillon de dossiers de renforcement des capacités visant la période de 2001-2002 à 2006-2007.

2.2.1 Secteurs d’intérêt et critères de vérification

Le Bureau du vérificateur général a normalisé les procédures de vérification des subventions et des contributions. L’approche proposée consiste à concentrer les travaux sur le programme et les projets qu’il renferme. Au niveau du programme, les vérificateurs se sont attachés à la conception (y compris les autorisations, la conformité et la gestion des finances et les considérations relatives aux contrôles) ainsi qu’aux systèmes de surveillance du rendement. En ce qui a trait aux projets, les vérificateurs se sont penchés sur l’admissibilité ou la sélection, les politiques et la conformité à ces politiques, les ressources et la surveillance. À partir des politiques du Conseil du Trésor et d’autres documents applicables aux paiements de transfert, les secteurs d’intérêt et les critères de vérification qui suivent ont été définis en vue de la vérification du programme de contribution de l’IAM.

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Cadre de contrôle de gestion

  • Les rôles et responsabilités de chacun ont été clairement définis et communiqués aux gestionnaires, aux agents de programme et aux employés hors programme participant à l’initiative.

  • Une stratégie de gestion des risques a été élaborée en vue d’une évaluation des principaux risques; des mécanismes d’atténuation ont été élaborés et communiqués, et appliqués concernant les risques mis en évidence.

  • Des politiques, procédures ou directives claires ont été établies pour la gestion de l’initiative et communiquées aux gestionnaires et aux agents du programme participant à l’initiative.

  • Le rendement du programme a été évalué et les rapports sur les résultats ont été comparés aux objectifs du programme et transmis régulièrement aux gestionnaires du programme.

  • Les fonds ont été alloués et dépensés conformément au budget approuvé du programme.

  • Des systèmes de rapports de gestion étaient en place pour fournir en temps opportun aux gestionnaires de l’information exacte et utile à la prise de décisions.

Conformité aux politiques et procédures de contrôle des paiements de contribution

  • Les accords de contribution sont conformes aux modalités du programme de contribution.

  • Les demandes et les paiements de contribution sont conformes aux modalités des accords de contribution et à la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor.

  • Les contrôles financiers et opérationnels mis en place sont conformes aux politiques et aux procédures de gestion des contributions.

  • Les paiements ont été vérifiés et approuvés conformément aux articles 33 et 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP).

Stratégie de clôture du programme de contribution de l’IAM à long terme

  • La stratégie et les procédures administratives visant la clôture de l’initiative ont été documentées, communiquées et appliquées par les gestionnaires et les agents du programme.

  • Le MPO a mis en place des mesures permettant d’évaluer le rendement du programme.

  • Les obligations reliées aux accords énoncées par les modalités de l’initiative ont été définies et les bénéficiaires du programme ont reçu un avis officiel de clôture du programme et de leur accord.

2.3 Méthode

L’équipe de vérification a accompli son mandat conformément aux normes de vérification interne en vigueur au sein du gouvernement du Canada et énoncées dans la Politique sur la vérification interne du Conseil du Trésor. Notre approche comprenait les activités qui suivent :

  • examen de la documentation relative au cadre de contrôle de gestion utilisé pour l’Initiative de l’après-Marshall;

  • examen d’un échantillon de dossiers de contribution de l’IAM représentant 62 projets des régions des Maritimes, du Golfe et du Québec;

  • entretiens de suivi avec le personnel de l’Administration centrale du MPO et visite des bureaux régionaux des Maritimes, du Golfe et du Québec.

Au cours de l’étape de planification de la vérification, une étude préliminaire a permis de cerner les problèmes et les risques sur lesquels devaient porter la vérification.

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2.4 Contexte

À l’issue de l’arrêt Marshall, le MPO a dû élaborer et établir rapidement le programme de contribution de l’IAM, ce qui constituait un véritable tour de force.

Ce programme était l’un des plus importants programmes de paiement de transfert pour les régions concernées. Sa mise en œuvre a nécessité la mobilisation de nombreuses ressources afin de répondre à certaines difficultés. Pour atteindre l’objectif du programme visant à ce que les pêches se déroulent dans le calme et l’ordre, les régions ont dû régler des problèmes qui n’avaient pas toujours trait aux programmes de paiement de transfert. Il leur a fallu également tenir compte de l’opinion des pêcheurs non autochtones et consacrer du temps aux interactions avec l’industrie et d’autres groupes. Les régions ont dû déployer l’initiative, assurer sa conformité et recueillir les données (administration concrète et mise en œuvre de l’initiative) en plus de trouver des ressources adéquates au sein du programme afin d’atteindre ses objectifs.

Un rapport d’évaluation sur l’Initiative de l’après-Marshall, publié en décembre 2007, a conclu que l’IAM correspondait aux activités du Ministère et était alignée sur son objectif stratégique consistant à instaurer des pêches et une aquaculture durables. En outre, le rapport indiquait que l’IAM avait réussi à atteindre ses objectifs.

Le principe qui sous-tend la vérification est que tous les programmes de paiement de transfert doivent faire l’objet d’un examen public et doivent être gérés de façon ouverte et transparente, dans le strict respect des principes d’économie et d’efficacité. Or, si le programme de contribution a atteint plusieurs des principaux objectifs inhérents à sa mise en œuvre, la présente vérification, de même que les vérifications antérieures, a permis de constater qu’un certain nombre d’éléments devaient être améliorés dans la gestion et l’administration du programme. Il est évident que la conformité aux principes de base en matière de gestion, de contrôle et de responsabilité est incontournable pour le succès d’un programme de contribution bien géré.

3.0 Observations et recommandations

Dans la présente section du rapport, les observations et les recommandations ont été structurées en fonction de critères de vérification qui découlent des règles et des règlements du gouvernement en matière de contribution. En particulier, la présente section comporte des observations sur l’efficacité du cadre de contrôle de gestion ainsi que sur la conformité aux politiques en matière de contribution.

3.1 Cadre de contrôle de gestion

3.1.1 Rôles et responsabilités

Les rôles et responsabilités des membres du personnel régional chargé du programme et des agents financiers participant à l’IAM-LT n’ont pas été clairement documentés, communiqués et assumés.

Des rôles et des responsabilités clairement définis constituent un élément essentiel du cadre de contrôle de gestion pour le respect des exigences inhérentes à la responsabilisation et à la prise en charge. Le cadre de responsabilisation concernant la gestion et l’administration de l’IAM-LT était structuré comme suit :

  • le sous-ministre adjoint (SMA), Gestion des pêches et de l’aquaculture (GPA), avait la responsabilité globale de l’Initiative de l’après-Marshall. Le SMA ou ses mandataires avaient le pouvoir d’approuver, de signer et de modifier les accords de contribution de l’IAM au nom du Canada;
  • le directeur général, Direction générale des politiques et de la gouvernance autochtones, était chargé d’élaborer la politique, de coordonner l’ensemble de l’initiative et d’intégrer les données régionales dans un seul et même rapport de rendement;
  • le directeur général, Direction générale de la planification et de la coordination des programmes, avait pour tâche de fournir le soutien administratif à l’initiative ainsi que l’information opérationnelle et financière nécessaire;
  • les directeurs généraux régionaux (DGR) des régions des Maritimes, du Golfe et du Québec étaient chargés de la mise en œuvre de l’initiative. La collecte et l’analyse des données ainsi que l’établissement de rapports faisaient également partie de leurs responsabilités. Les DGR ou leurs mandataires étaient signataires autorisés en matière de paiements;
  • le personnel régional a exécuté le programme de contribution et il était également chargé des négociations avec les bénéficiaires, de la rédaction des accords de contribution en vue de l’approbation de l’Administration centrale, du traitement des demandes de paiement et de l’administration du programme de contribution;
  • à l’appui de la gestion de l’initiative, le Comité d’examen de la politique de la haute direction a été créé en vue de résoudre les problèmes importants concernant la politique et le programme.

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La vérification a permis de conclure que si les rôles et responsabilités au chapitre de la responsabilisation, de la coordination et la mise en œuvre globales de l’IAM-LT ont bien été définis dans la documentation relative au programme, ils n’ont cependant pas été tout à fait compris et assumés de manière systématique comme il était prévu au départ. Plus précisément, les rôles et responsabilités des membres du personnel chargé du programme et des agents financiers régionaux varient d’un bureau régional à un autre et n’ont pas été clairement définis et communiqués à toutes les personnes concernées, ce qui a entraîné un chevauchement des tâches et une certaine confusion entre le rôle des agents du programme et celui des agents financiers. Dans l’une des régions, un agent financier faisant partie de l’équipe du programme surveillait les aspects financiers de chaque accord de contribution, notamment le montant original de l’accord, les modifications, les paiements, les créditeurs à la fin de l’exercice (CAFE) et les montants reportés. Dans une autre région, les responsabilités des aspects financiers des accords étaient réparties entre plusieurs agents financiers et non financiers. La haute direction de cette région nous a d’ailleurs informés que les rôles et responsabilités des agents du programme et des agents financiers participant aux programmes de contribution faisaient l’objet d’un examen et que tout changement dans les responsabilités se refléterait dans les programmes de contribution actuels et futurs.

Somme toute, l’absence de clarification et de renforcement des rôles et des responsabilités du personnel participant à l’IAM-LT a été contreproductive, a créé des problèmes liés à la non-conformité aux politiques en vigueur et a favorisé l’émergence d’une structure de responsabilisation disparate.

Recommandation

1.   Que le directeur général, Direction générale des politiques et de la gouvernance autochtones, de concert avec les directeurs généraux régionaux, veille à ce que les rôles et responsabilités des membres du personnel chargés du programme soient définis, communiqués, examinés périodiquement et renforcés pendant la durée du programme de contribution.

3.1.2 Stratégie de gestion des risques

Alors que le Cadre de vérification axé sur les risques de l’Initiative de l’après-Marshall donne des précisions sur des risques précis à gérer et sur les mesures proposées pour les atténuer, la stratégie de gestion des risques et les procédures connexes n’ont pas été communiquées de manière adéquate aux gestionnaires et aux employés au cours de la durée du programme.

La Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor, établie en 2000, exige que les présentations au Conseil du Trésor se rapportant à des programmes et à des initiatives de paiement de transfert soient assorties d’un cadre de vérification axé sur les risques (CVAR).

 (Confidence du Cabinet)

Il ressort de la vérification que les gestionnaires régionaux n’ont pas participé directement à l’élaboration du CVAR. Les régions touchées ont collaboré au processus d’évaluation des risques mais n’ont pas vraiment compris à quoi servait le CVAR dans la gestion du programme de contribution. De plus, même si le CVAR a été transmis ou communiqué, il n’a pas été expliqué convenablement à toutes les personnes clés des régions. Le Manuel des ententes sur les pêches, utilisé pour aider les régions à administrer l’Initiative de l’après-Marshall, a été transmis aux gestionnaires régionaux le 30 avril 2002, et le CVAR a été achevé en octobre 2003. Or, le manuel n’a pas été mis à jour de façon à faire état des mécanismes de contrôle administratif importants que comporte le CVAR, comme la stratégie et les procédures de vérification des bénéficiaires. Par conséquent, les gestionnaires régionaux n’ont pas entièrement appliqué les mesures prévues par le CVAR, ce qui a engendré des incohérences et des lacunes dans le contrôle que nous expliquerons dans d’autres sections de ce rapport.

Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada a révisé la Politique sur les paiements de transfert, ce qui aura une incidence sur les exigences réglementaires applicables aux présentations au Conseil du Trésor qui se rapportent à des programmes de contribution. La nouvelle Politique sur les paiements de transfert (octobre 2008) indique que les exigences administratives imposées aux demandeurs et aux bénéficiaires doivent être proportionnelles au niveau de risque. En particulier, les activités de surveillance, d’établissement de rapports et de vérification devraient être adaptées aux risques qui sont propres au programme de contribution, à la valeur du financement accordé par rapport aux coûts administratifs et au profil de risque du bénéficiaire.

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Recommandation

2.   Que le directeur général, Direction générale des politiques et de la gouvernance autochtones, veille à ce que :

  • une stratégie de gestion des risques soit communiquée à tous les niveaux de la gestion du programme de contribution;
  • un plan d’action et de gestion concernant l’atténuation des risques soit établi et intégré aux processus opérationnels existants;
  • des méthodes uniformisées de surveillance et d’établissement de rapports sur les risques soient en place.

3.1.3 Politiques et procédures

Les politiques, procédures et directives associées au programme de contribution de l’IAM étaient incomplètes et ont été communiquées au personnel un an après le lancement du programme. Les procédures de vérification des bénéficiaires qui sont énoncées dans le CVAR n’ont pas été communiquées au personnel du programme. Les pratiques et les contrôles qui ont pour but d’assurer la bonne gestion des activités du programme n’ont pas été documentés et communiqués de manière adéquate.

Les politiques et les procédures constituent un volet important du cadre de contrôle de gestion et sont essentielles à son efficacité. Les politiques donnent un aperçu des attentes de la haute direction quant à la façon dont l’organisation doit gérer ses opérations, notamment les rôles et responsabilités des différentes unités de l’organisation. Les politiques et les procédures doivent être conformes à la politique et aux directives du Conseil du Trésor et être communiquées et facilement accessibles à l’organisation.

Le Ministère a produit le Manuel des ententes sur les pêches, qui expose les politiques et les procédures opérationnelles propres à aider les régions dans l’administration de l’Initiative de l’après-Marshall. Les régions ont reçu ce document le 30 avril 2002, soit un an après le début de l’initiative.

En général, le manuel donne des instructions de haut niveau, mais les procédures détaillées se rapportant à l’exécution quotidienne du programme font défaut. En outre, il y a certaines sections du manuel qui auraient pu donner une idée des principales attentes et de l’information clé, par exemple en ce qui a trait aux rôles et aux responsabilités du personnel chargé du programme, aux procédures applicables aux vérifications du bénéficiaire et à la surveillance de l’exécution ou de l’administration du programme de contribution. Malheureusement, le personnel régional a très peu consulté le manuel, même si celui-ci renferme de bons outils, comme des listes de contrôle détaillées pour l’examen des documents.

Une autre observation soulevée au cours de cette vérification est l’absence de documents requis par les vérificateurs pour justifier la conformité aux politiques et procédures. Dans plusieurs cas, les documents à l’appui de la reconstruction d’un cycle du processus de transaction étaient soit incomplets ou, dans certains cas, inaccessibles.

Les politiques sur la gestion de l’information et des documents stipulent qu’il est nécessaire de conserver les documents de manière à ce qu’ils soient accessibles pour assurer et appuyer la continuité des opérations ministérielles, permettre la reconstitution de l'évolution des politiques et des programmes, et permettre la réalisation de vérifications et d'examens indépendants.

Le fait de ne pas accorder l’attention requise pour la tenue de documents pertinents à jour et de ne pas utiliser les outils disponibles a donné lieu à des incohérences dans l’administration du programme ainsi qu’à des erreurs concernant les responsabilités à assumer.

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Surveillance active

Selon la Politique sur la surveillance active du Conseil du Trésor, il incombe aux ministères de faire en sorte que leurs programmes et leurs activités soient bien gérés, et que des pratiques et des contrôles de gestion adéquats soient en place et fonctionnent. À cette fin, ils doivent surveiller activement les pratiques et les contrôles de gestion au sein du Ministère et prendre rapidement des mesures de redressement efficaces dans les domaines où des lacunes importantes ont été relevées ou qui requièrent des améliorations.

La surveillance est un mécanisme de contrôle essentiel pour la gestion, dans la mesure où les résultats signalés à la haute direction peuvent servir de catalyseur et entraîner l’addition, la suppression ou la mise à jour des politiques et des procédures qui ne fonctionnent pas efficacement.

La vérification n’a pas relevé d’activité d’examen ou de surveillance officielle systématique de l’IAM-LT, à l’exception des vérifications internes, menée soit par l’Administration centrale soit par la direction régionale, concernant la conformité aux politiques, aux procédures, aux directives et aux lignes directrices. En outre, rien n’indique que des rapports d’activité périodiques, des rapports de gestion ou des rapports d’avancement annuels ont été établis et transmis à la direction, (Confidence du Cabinet)

Les cadres supérieurs de la Direction générale des politiques et de la gouvernance autochtones nous ont fait part qu’un Comité des politiques des cadres supérieurs, avec des représentants de haut niveau de chaque région impliquée ainsi que de l’administration centrale, s’est rencontré régulièrement afin de discuter de questions reliées à l’IAM-LT et de donner des directives en matière de politiques pour soutenir la mise en œuvre du programme. Ces rencontres ne comblent pas le besoin d’avoir un programme formel de surveillance pour l’IAM-LT.

En raison de l’absence de surveillance systématique officielle de l’IAM-LT, les cas de non-conformité aux politiques et aux procédures n’ont pas été décelés et aucune mesure de redressement n’a été prise.

Recommandation

3.   Que le directeur général, Direction générale des politiques et de la gouvernance autochtones, veille à ce que :

  • les politiques, procédures, directives ou lignes directrices en vigueur concernant les programmes de contribution soient détaillées, à jour et communiquées aux gestionnaires régionaux et à leur personnel, et que leur efficacité fasse l’objet d’une vérification périodique;
  • de concert avec le directeur général, Finances et Administration, et les directeurs généraux régionaux, les agents du programme et les agents financiers reçoivent une formation appropriée sur les politiques internes et externes et aient facilement accès aux outils de travail permettant de mettre en œuvre le programme de contribution;
  • de concert avec les directeurs généraux régionaux, les attentes et les responsabilités se rapportant expressément à la surveillance de l’exécution du programme de contribution soient clairement communiquées et se traduisent par des résultats concrets.

3.1.4 Rapports de gestion et processus décisionnel

Des systèmes de rapports de gestion étaient en place en vue de fournir à la direction une information financière utile pour les décisions à prendre. On a toutefois constaté l’absence d’information et de rapports de qualité qui auraient permis de mesurer le rendement de l’IAM-LT.

Pour que les membres de la direction et les agents chargés du programme puissent s’acquitter de manière satisfaisante de leurs fonctions de supervision et d’établissement de rapports, ils doivent recevoir une information exacte, pertinente et opportune ou y avoir accès. Il est habituellement nécessaire de disposer d’information financière et non financière pour relever les incohérences ou les tendances et être capable de prendre des mesures décisives et éclairées.

Les principales sources d’information sur la gestion et le programme utilisées pour les rapports ont été le Système de demandes de renonciation volontaire à un permis de pêche (SDRVPP), mis sur pied pour surveiller chaque entente sur les pêches lié au programme Marshall, ainsi que le Système de rapports de gestion (SRG) du Ministère, qui assure le suivi des obligations, des dépenses et des engagements préalables de fonds. D’après les entretiens menés dans le cadre de la vérification, le personnel chargé du programme préfère utiliser le SDRVPP pour obtenir de l’information financière, tandis qu’à l’Administration centrale le personnel de Finances et Administration se sert du SRG.

Parmi les autres sources d’information disponible figuraient les rapports sur l’état d’avancement des projets et les rapports finals des collectivités des Premières nations. Cependant, le MPO n’a pas obtenu ces documents de façon systématique, et ils ne renfermaient pas assez de données pour que les gestionnaires du programme puissent rendre compte de ses résultats.

L’équipe de vérification a appris que la majorité des rapports à la haute direction avaient été faits par téléconférence. Il n’y avait donc aucun processus officiellement reconnu de rapports de gestion écrits, à l’exception des rapports ponctuels, établis au cas par cas. Des comptes rendus de haut niveau sur le programme de contribution ont été intégrés dans les rapports ministériels sur le rendement, ainsi que dans des rapports d’évaluation.

Même si le personnel ministériel chargé de la gestion et de l’administration du programme avait accès à des rapports d’activités et d’avancement, il n’y avait pas de rapport ou d’information portant expressément sur le rendement de l’IAM-LT.

Les vérifications et les évaluations de programme antérieures comportaient des recommandations visant les problèmes liés à l’établissement de rapports et au manque d’information sur le rendement. La présente vérification ne donne lieu à aucune recommandation supplémentaire.

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3.2 Conformité aux politiques et aux procédures de contrôle des paiements de contribution

3.2.1 Modalités

L’information que renfermaient les dossiers de contribution examinés n’est pas suffisante pour déterminer si les états financiers ont été vérifiés d’une manière conforme à la stratégie du Cadre de vérification axé sur les risques et à la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor.

Selon les modalités du programme de contribution de l’IAM-LT, le CVAR, le Manuel des ententes sur les pêches et la directive ministérielle 013, les collectivités des Premières nations sont tenues de présenter au MPO, dans les 120 jours suivant la fin de chaque exercice, des états financiers vérifiés conformes aux normes de l’Institut canadien des comptables agréés et de la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor.

(Confidence du Cabinet) le Ministère a décidé de se fier aux vérificateurs externes des bénéficiaires pour s’assurer que ces derniers se conformaient à toutes les modalités des accords de contribution.

Les vérificateurs ont noté que tous les accords de contribution conclus dans le cadre de l’IAM comprenaient une disposition indiquant que le Ministère a le droit de procéder à une vérification de l’accord de contribution en question, même si cette vérification n’est pas systématique. Contrairement à ce que stipule la Politique sur les paiements de transfert, cette disposition ne précise pas que la vérification est obligatoire pour toutes les contributions égales ou supérieures à 250 000 $.

La majorité des accords de contribution renferment une disposition exigeant la présentation d’états financiers vérifiés, mais cette disposition ne précisait pas que les états financiers devaient être vérifiés d’une manière conforme à la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor.

Rien n’indiquait par ailleurs, dans les dossiers de contribution examinés, qu’une lettre avait été remise à chaque collectivité des Premières nations (sauf dans le cas de la région du Québec, où une lettre a été envoyée au cours de l’exercice 2003-2004 à l’une des collectivités des Premières nations) pour l’informer de la nécessité de vérifier les contributions d’une manière conforme à la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor. En outre, rien n’indiquait que les collectivités des Premières nations avaient présenté une confirmation (à l’exception de la région du Québec, dans le cas d’une bande en particulier, lors d’un seul exercice) de leur vérificateur assurant que la vérification avait été effectuée conformément à cette politique.

On nous a informés lors des entretiens que les régions n’avaient guère participé à l’élaboration et à la mise en œuvre du CVAR. C’est pourquoi les rôles et responsabilités des agents de programme et des gestionnaires régionaux, relativement aux vérifications des bénéficiaires, n’ont pas été clairement communiqués et compris. Les vérificateurs ont conclu que la surveillance exercée par la Direction générale des politiques et de la gouvernance autochtones n’était pas suffisante pour garantir que les vérifications des états financiers des bénéficiaires étaient conformes aux modalités du programme de contribution de l’IAM-LT.

Aucune vérification n’a été effectuée auprès des bénéficiaires au cours de l’exécution du programme de contribution de l’IAM-LT et aucune déclaration n’a été obtenue des vérificateurs des collectivités des Premières nations indiquant que leurs vérifications externes avaient été faites d’une manière conforme à la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor. Il s’ensuit que nous avons relevé de sérieuses anomalies sur le plan de la conformité à la politique et constaté que les gestionnaires régionaux du programme n’avaient pas eu d’information fiable sur l’utilisation des fonds de contribution.

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Recommandation

4.   Que le directeur général, Direction générale des politiques et de la gouvernance autochtones, veille à ce que :

  • les accords de contribution définissent clairement les modalités de gestion du programme, en particulier les ententes de financement ainsi que les exigences en matière d’exécution et de rapports du bénéficiaire. Des efforts doivent être faits pour que les modalités des accords de contribution ne diffèrent pas de la présentation au Conseil du Trésor et des documents d’autorisation du programme, à moins que des modifications n’aient été approuvées par l’autorité compétente;
  • le MPO exerce son droit de procéder à la vérification d’un échantillon d’accords de contribution dans le délai prévu, lequel prend fin le 31 mars 2009 pour ce qui concerne les accords de contribution clos au 31 mars 2007.

3.2.2 Mécanismes de contrôle de la gestion financière

Certaines lacunes dans le cadre de contrôle de la gestion financière sont à l’origine d’anomalies importantes dans la gestion des fonds.

La Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor met l’accent sur la responsabilisation et la transparence grâce à des méthodes de gestion judicieuses, des dépenses responsables et des mécanismes de contrôle efficaces.

Comme la plupart des paiements de contribution versés étaient fondés sur des états des flux de trésorerie, il était essentiel d’obtenir de l’information financière des collectivités des Premières nations afin de justifier les demandes de paiements anticipés. Dans l’une des régions, deux des 24 projets examinés renfermaient des états financiers vérifiés. Dans une deuxième région, huit des 15 dossiers de projet ne contenaient pas d’états financiers vérifiés. Dans la troisième région, une seule collectivité des Premières nations avait fourni des états financiers vérifiés, conformément aux modalités des accords de contribution. Dans certains cas, les calendriers de financement du gouvernement fédéral ont été acceptés comme des rapports de vérificateurs.

Dans les trois régions où nous nous sommes rendus, nous avons relevé un manque de pièces justificatives dans les dossiers de contribution susceptibles de confirmer qu’un agent du programme ou un agent financier s’était assuré que les états financiers vérifiés fournis par les vérificateurs des bénéficiaires étaient conformes à l’accord de contribution ou, dans certains cas, de relever et de régler des problèmes avec les bénéficiaires. Par exemple, les vérificateurs ont découvert dans des rapports de dépenses que quatre projets ont reçu des versements d’un montant total de 189 840 $ excédant le total des coûts admissibles, tel que précisé dans les rapports finaux des Premières nations. Dans un autre cas, un vérificateur externe a fait part de ses préoccupations concernant le manque de rigueur de l’une des collectivités des Premières nations dans la tenue de livres en rapport avec les fonds obtenus du gouvernement, et il n’a pu déterminer s’il était justifié de procéder à des rajustements des contributions reçues du MPO.

La part des contributions qui n’est pas dépensée à la fin d’un exercice doit être examinée et les éléments de passif doivent être relevés et consignés dans les comptes appropriés. En vertu de la Politique sur les créditeurs à la fin de l’exercice (CAFE) du Conseil du Trésor, le droit d’un bénéficiaire à un paiement donné, doit être établi et le montant déterminé pour qu’un montant soit inscrit comme un CAFE. Or, les dossiers de contribution examinés ne contenaient aucun document précis expliquant les calculs ou le bien-fondé des CAFE et des calendriers de report, si ce n’est une confirmation des montants par les collectivités des Premières nations, dans l’une des régions. En outre, les accords modifiés à la fin du programme ont utilisé des fonds affectés aux comptes CAFE d’exercices précédents.

Les vérificateurs ont constaté que les agents du programme et les agents financiers n’avaient pas connaissance des procédures adéquates et n’avaient pas reçu une formation suffisante concernant les mécanismes de contrôle financiers associés au programme de contribution de l’IAM-LT. En outre, les rôles et responsabilités des agents du programme et des agents financiers en matière d’information financière n’ont pas été clairement communiqués et compris. En conséquence, des erreurs et des anomalies ont été relevées dans l’administration des fonds de contribution.

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Recommandation

5.   Que le directeur général, Direction générale des politiques et de la gouvernance autochtones, de concert avec Finances et Administration à l’Administration centrale, élabore des procédures ou des directives régissant les mécanismes de contrôle financier applicables aux programmes de contribution, et veille à ce que les rôles et responsabilités des agents du programme et des agents financiers en matière d’information et de contrôles financiers soient clairement définis et communiqués.

3.2.3 Systèmes financiers

L’information financière figurant sur les paiements de contribution du système de rapports de gestion du Ministère sur l’IAM-LT était complète et exacte.

Le personnel régional du programme et les agents financiers ont eu recours à divers systèmes et outils logiciels pour faire le suivi des montants alloués aux projets de contribution et rendre compte de l’information financière. Le Système de demandes de renonciation volontaire à un permis de pêche (SDRVPP) et le Système de rapports de gestion (SRG) du Ministère sont les principaux systèmes utilisés à cette fin.

Le SDRVPP était mis à jour manuellement par les agents chargés du programme et il a servi à fournir de l’information financière et opérationnelle sur le programme de contribution de l’IAM-LT à la Direction générale des politiques et de la gouvernance autochtones, à l’Administration centrale. L’équipe de vérification a constaté que le SDRVPP ne contenait pas autant d’information financière pertinente que le SRG pour le suivi des paiements versés dans le cadre des projets de contribution, notamment pour ce qui concerne le codage des paiements, les bons d’achat, les factures et les descriptions de projet.

Lors de l’examen des dossiers de contribution, l’équipe de vérification s’est assurée de l’exactitude et de l’intégrité de l’information contenue dans les dossiers par rapport aux renseignements figurant dans le système de SDRVPP et le SRG. Aucun problème majeur n’a été relevé en rapport avec ces systèmes financiers, à part quelques écarts mineurs attribuables au fait que le système de SDRVPP n’a pas été systématiquement mis à jour pour refléter les changements dans l’état de l’information. Des mesures correctives ont été prises pour régler ce problème au cours de la vérification.

La vérification a conclu qu’il y avait un faible risque que la direction du programme utilise de l’information peu fiable pour la supervision et la prise de décisions en se fondant sur les données relatives aux paiements de contribution qui étaient consignées par l’entremise du SRG.

3.2.4 Mécanismes de contrôle opérationnels et paiements

Les agents du programme n’ont pas toujours surveillé la conformité des projets aux modalités des accords de contribution ni noté les résultats des mesures de suivi.

La section 9 du Manuel des ententes sur les pêches renferme des listes de contrôle qui ont aidé le personnel du programme à traiter les demandes de paiement. Les vérificateurs estiment qu’il s’agissait d’outils utiles pour les gestionnaires et les agents financiers; ces listes leur permettaient aussi de confirmer que les bénéficiaires avaient respecté les modalités de l’accord de contribution.

Notre examen de dossiers a révélé que les agents chargés du programme et les gestionnaires n’avaient pas utilisé les listes de contrôle fournies pour le traitement des paiements. Il est possible que cet oubli ait contribué aux divers écarts relevés dans les calculs des paiements, ainsi qu’à l’absence de pièces justificatives constatée par les vérificateurs. Les documents étaient souvent insuffisants pour répondre aux exigences en matière de production de rapports, et les paiements étaient émis uniquement d’après les calendriers des flux de trésorerie. Par exemple, dans l’une des régions, huit des 15 projets examinés avaient reçu un premier paiement anticipé sans transmettre de document justificatif (comme une proposition de projet).

Le manuel a été transmis aux régions touchées un an après le début du programme de contribution de l’IAM-LT. L’une des régions avait pris l’initiative d’établir sa propre liste de contrôle avant de recevoir le manuel. Cette liste de contrôle a servi à des fins d’examen et d’approbation de signature; cependant, la liste de contrôle régionale ne renfermait pas autant de précisions que le manuel, ce qui a pu contribuer aux anomalies relevées dans le processus de paiement.

Les vérificateurs ont également noté l’absence de documents officiels sur les mesures ministérielles prises pour résoudre les problèmes relatifs aux projets et aux paiements. Dans certains dossiers de contribution examinés, ils ont constaté que les notes de l’agent chargé du programme étaient inscrites directement à la main sur les documents originaux reçus des collectivités des Premières nations – il s’agissait du moyen de consigner directement de l’information manquante ou des demandes de pièces justificatives. Par ailleurs, dans la catégorie des bâtiments et des complexes, les visites sur le terrain n’ont pas été effectuées ou documentées comme l’exigeait la section 8 du Manuel des ententes sur les pêches. Dans d’autres cas, les visites dans des collectivités des Premières nations, ou les communications avec ces collectivités, relativement aux dépenses admissibles n’étaient pas documentées.

Quand les dossiers sont incomplets, il est difficile de déterminer si les paiements ont été faits comme prévu et conformément aux modalités des accords et si la surveillance assurée et les décisions prises par le personnel du programme étaient pertinentes et approuvées par la direction. La Politique sur la gestion de l’information du Conseil du Trésor stipule que les décisions et les processus décisionnels doivent être documentés pour permettre de procéder à des évaluations, des vérifications et des examens indépendants.

(Confidence du Cabinet) Le Ministère a choisi de laisser aux vérificateurs externes des bénéficiaires le soin de s’assurer de la conformité aux modalités des accords de contribution. Par ailleurs, le Ministère n’a pas obtenu confirmation par les vérificateurs des Premières nations du fait que les vérifications avaient été faites d’une manière conforme à la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor. La stratégie de vérification des bénéficiaires n’a donc pas été vraiment appliquée.

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Recommandations

6.   Que le directeur général, Direction générale des politiques et de la gouvernance autochtones, de concert avec le directeur général, Finances et Administration et les directeurs généraux régionaux, mette en œuvre des mécanismes ou des pratiques uniformisés afin de s’assurer que les dossiers de contribution :

  • renferment suffisamment d’information pertinente sur les mesures prises pour régler les problèmes relatifs aux projets, aux paiements et aux bénéficiaires;
  • renferment la documentation requise pour les examens de dossiers en accord avec les responsabilités ministérielles;
  • donnent l’assurance qu’une diligence raisonnable est exercée lors du traitement des demandes de paiement.

7.   Que le directeur général, Direction générale des politiques et de la gouvernance autochtones, veille à ce que la méthode de vérification ministérielle et le plan axé sur les risques applicables aux vérifications des bénéficiaires soient communiqués aux agents financiers et aux agents chargés de la gestion du programme de contribution.

8. Que le directeur général, Direction générale des politiques et de la gouvernance autochtones, veille à ce que les politiques, procédures ou directives du Ministère soient intégrées dans une stratégie de vérification applicable aux programmes de contribution relatifs à la gestion des pêches.

3.2.5 Vérification et approbation des paiements

Les dossiers de contribution ne renfermaient pas les documents propres à étayer l’autorisation de paiement et l’affectation des fonds.

Avant qu’un paiement soit effectué, le bénéficiaire doit fournir les documents justificatifs demandés dans l’accord de contribution et dans le Manuel des ententes sur les pêches.

L’examen des dossiers a révélé des lacunes dans le processus de vérification des comptes au regard des articles 33 et 34 de la LGFP. Comme nous l’avons mentionné à la section précédente, les vérificateurs ont constaté l’absence de documents justificatifs indiquant que les modalités des accords de contribution avaient été respectées avant l’émission des paiements. On a procédé de cette façon dans des projets de diverses catégories pour le versement d’un premier paiement anticipé en se fondant uniquement sur le calendrier des flux de trésorerie sans propositions de projet, et pour des paiements subséquents sans rapport de contribution ont été effectués sans rapport final.

Dans l’une des régions, les paiements effectués avant l’exercice 2005-2006 ont été certifiés par un employé qui n’était pas signataire autorisé, en contravention avec les modalités du programme de contribution de l’IAM, et qui n’avait pas été investi par le MPO du pouvoir de signer des documents financiers. Dans une autre région, tous les paiements ont été approuvés par des employés qui n’étaient pas habilités à le faire.

Dans les trois régions où l’équipe de vérification interne s’est rendue, elle a constaté que les agents financiers se fiaient à l’examen fait par les agents du programme, sans autre vérification. Les comptes n’ont pas été vérifiés pour s’assurer que les paiements satisfaisaient aux exigences du Règlement sur les demandes de paiement et de règlement et à celles de la Politique sur la vérification des comptes, aux termes des articles 33 et 34 de la LGFP. Cependant, après l’exercice 2005-2006, les Services financiers régionaux ont entrepris de mettre à jour les procédures de vérification et les pratiques d’examen et d’approbation des documents.

Conformément à la Politique sur la vérification des comptes du Conseil du Trésor et au sous-alinéa 34(1)a)(iii) de la LGFP, certaines transactions auraient pu être qualifiées de très risquées et une vérification aurait dû être effectuée après le paiement. En raison de l’absence de documents officiels sur les visites effectuées sur le terrain et sur les mesures prises en vue de résoudre les problèmes relevés dans les catégories bâtiments et complexes ou sciences, le Ministère courait le risque de payer un bénéficiaire qui ne satisfaisait pas aux modalités de l’accord ou de rembourser des dépenses non admissibles.

Les régions ont fait parvenir de l’information financière sur les CAFE et sur les montants reportés à Finances et Administration, à l’Administration centrale. Aux yeux des vérificateurs des dossiers de contribution, rien n’indique que les CAFE et les montants reportés ont été vérifiés et certifiés par la personne autorisée à approuver les contributions.

Les lacunes relevées dans l’application des politiques et des procédures ministérielles concernant les risques, la vérification des comptes et la surveillance des paiements ont occasionné des erreurs dans le processus d’approbation des paiements et l’affectation connexe des fonds.

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Recommandation

  • 9.   Que le directeur général, Finances et Administration, de concert avec les directeurs régionaux des finances, renforce l’application des politiques et des procédures ministérielles de vérification des comptes afin d’assurer la conformité aux modalités du programme, aux politiques du Conseil du Trésor et à la Loi sur la gestion des finances publiques.

3.3 Stratégie relative à la clôture de l’Initiative de l’après-Marshall à long terme

Une stratégie a été élaborée et déployée pour la clôture de l’IAM-LT de manière satisfaisante.

3.3.1 Stratégie et procédures administratives

Une stratégie a été élaborée et déployée pour la clôture du programme de contribution de l’IAM avec l’aide de groupes de travail incluant notamment des représentants des trois régions ayant participé à l’IAM-LT. Des plans de travail ont été dressés en vue d’établir des stratégies de communication et de s’attaquer aux questions financières, à l’évaluation sommative de l’IAM-LT, aux répercussions juridiques ainsi qu’à d’autres secteurs touchés par la clôture du programme.

Comme certains projets de contribution n’étaient pas terminés ou n’avaient pas débuté à l’époque où le programme devait prendre fin, le Ministère a obtenu du Cabinet l’autorisation de prolonger l’IAM-LT jusqu’au 31 mars 2007. Au dire des gestionnaires régionaux avec lesquels nous nous sommes entretenus, de nombreuses modifications aux contributions ont été apportées et de nombreux transferts de fonds ont été faits afin de respecter l’échéance du 31 mars 2007.

3.3.2 Obligations reliées aux accords et avis

Selon les entretiens que nous avons eus avec les gestionnaires régionaux et les responsables de la Direction générale des politiques et de la gouvernance autochtones, le Ministère s’est acquitté de toutes les obligations reliées aux accords avant la clôture du programme. De plus, les régions ont envoyé à chacune des collectivités des Premières nations des lettres les informant de la clôture du programme, de leur obligation de mettre un terme aux activités et de présenter les demandes de paiement.

4.0 Conclusion

À la suite de l’arrêt Marshall de la Cour suprême du Canada, le MPO a dû élaborer et établir rapidement le programme de contribution de l’IAM-LT. Ce programme a été pour le Ministère l’un des programmes de paiement de transfert les plus importants et les plus complexes.

Même si un certain nombre de saines méthodes de contrôle ont été recensées et si des efforts ont été faits pour corriger les anomalies relevées dans la gestion et l’administration du programme de contribution de l’IAM-LT, il aurait été nécessaire de renforcer ou de mettre en place certains aspects du cadre de contrôle de gestion et de la politique de l’IAM-LT. Plus précisément, les vérificateurs ont conclu que les rôles et responsabilités des agents chargés du programme et des agents financiers n’ont pas été clairement définis et communiqués; que les exigences relatives à la vérification des bénéficiaires et les autres stratégies de gestion des risques n’ont pas été communiquées aux gestionnaires et aux agents chargés du programme; que les procédures, lignes directrices et outils de travail étaient incomplets et que la surveillance active à l’administration du programme était pratiquement inexistante.

L’examen des dossiers a révélé des lacunes dans les processus de vérification et de paiement appliqués en vertu des articles 33 et 34 de la LGFP. On n’a pas toujours trouvé trace, au cours de l’examen des dossiers de pièces indiquant que les bénéficiaires avaient respecté les modalités des accords de contribution et de la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor avant de recevoir les fonds. Il y a un manque de documents officiels dans les dossiers ministériels à l’appui des décisions de gestion.

La nouvelle Politique sur les paiements de transfert, qui entre en vigueur le 1er octobre 2008, offrira aux gestionnaires des Pêches la possibilité de réévaluer et de renforcer le mode de gestion et d’administration des programmes de contribution. Nos observations et nos recommandations devraient livrer des enseignements dont il faudrait tenir compte au moment d’évaluer les risques inhérents aux programmes de contribution actuels et futurs.

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5.0 Réponse et plan d’action de la gestion

Réponse de la direction

L’Initiative de l’après-Marshall à long terme (IAM-LT) a officiellement pris fin le 31 mars 2007. Il convient de signaler que l’initiative a été mise en œuvre dans un climat fort tendu. Même si des lacunes ont été relevées sur le plan des mécanismes de contrôle, les résultats positifs obtenus grâce à l’IAM-LT témoignent du dévouement et des efforts de tous ceux qui ont pris part à son déploiement. C’est ce qui ressort des extraits suivants, tirés du rapport final daté du 6 décembre 2007 sur l’évaluation sommative de l’IAM-LT :

« […] le lecteur doit être conscient du contexte dans lequel l’arrêt de la CSC a été rendu, ainsi que des difficultés auxquelles le personnel du MPO a dû faire face pour y donner suite. Quand l’arrêt Marshall a été rendu public, en septembre 1999, le MPO a conçu et mis en œuvre l’IAM en très peu de temps, dans des modalités difficiles. » (Évaluation sommative de l’IAM-LT, rapport final, page 2)

« De nombreuses études ont été entreprises sur l’IAM depuis 2000. Ces études, y compris la présente évaluation, ont permis de relever des défaillances (sur les plans de la surveillance et de la documentation) dans la mise en œuvre du programme. […] Quoi qu’il en soit, et malgré ces lacunes sur le plan des résultats, on estime que la structure de gouvernance en place était adéquate et offrait un cadre propice à l’atteinte des résultats prévus de l’IAM au cours d’une période relativement courte. » (Évaluation sommative de l’IAM-LT, Rapport final, page 24)

Le rapport de vérification fait état de plusieurs lacunes dans les mécanismes de contrôle au cours des six années d’existence du programme. Les recommandations qui y figurent visent à garantir que les lacunes relevées au sein de l’IAM-LT seront corrigées de manière satisfaisante dans le cadre des activités futures de gestion et d’administration des programmes de contribution autochtones du MPO.

La gestion et l’administration des programmes de contribution autochtones du MPO ont été l’objet d’un examen approfondi de la part des gestionnaires du MPO qui en sont responsables. Des efforts ont été faits pour tirer parti, de manière systématique, des possibilités d’amélioration des cadres de gouvernance et de contrôle des programmes. Des améliorations ont d’ailleurs été apportées aux cadres de gouvernance et de contrôle des programmes qui existaient avant la mise en œuvre de l’IAM-LT. Les nouveaux programmes de contribution déployés après l’IAM-LT s’inspirent particulièrement des enseignements tirés de l’initiative au chapitre de la gouvernance et du contrôle. En fait, l’Initiative des pêches commerciales intégrées de l’Atlantique (IPCIA) a été lancée en 2007, en vue de consolider les gains réalisés grâce à l’IAM-LT. Et l’Initiative des pêches commerciales intégrées du Pacifique (IPCIP), approuvée en 2008, vise à favoriser la participation des Autochtones de la région du Pacifique au secteur des pêches commerciales. Le Plan d’action de la gestion (PAG) décrit dans la présente section met en lumière nombre de méthodes de gouvernance, de contrôle et d’établissement de rapports qui ont déjà été mises en œuvre, surtout dans le cadre de l’IPCIA et de l’IPCIP, lesquelles donnent expressément suite à de nombreuses recommandations formulées dans le rapport de vérification.

En outre, le directeur général, Direction générale des politiques et de la gouvernance autochtones (DG – PGA) coordonne une initiative qui vise à intégrer la gestion et l’administration des six programmes de contribution autochtones existants qu’administre le MPO, à savoir la Stratégie relative aux pêches autochtones (SRAPA) ou Programme de transfert des allocations (PTA), le Programme autochtone de gestion des ressources aquatiques et océaniques (PAGRAO), le Programme autochtone de gestion de l’habitat dans les régions intérieures (PAGHRI), l’Initiative des pêches commerciales intégrées de l’Atlantique (IPCIA), l’Initiative des pêches commerciales intégrées du Pacifique (IPCIP), ainsi que le Fonds autochtone pour les espèces en péril (FAEP). L’initiative, qui porte le nom de Programme intégré de contribution axé sur les Autochtones (PICA), permettra au Ministère d’harmoniser et d’intégrer les activités de gouvernance, les cadres de contrôle de gestion et les cadres de gestion axés sur les résultats des divers programmes de contribution autochtones du MPO afin de s’assurer que l’on a recours à des pratiques exemplaires dans les six programmes de contribution sous l’égide du PICA. Nombre d’activités et d’initiatives en suspens ou futures dont il est question dans le présent PAD, et qui font suite aux recommandations formulées à l’issue de la vérification, sont associées à la mise en œuvre du PICA.  (Confidence du Cabinet)

Les améliorations déjà apportées aux mécanismes de contrôle associés à la gestion et à l’administration des programmes de contribution autochtones du MPO, ajoutées aux améliorations générales qui seront apportées dans le cadre de l’harmonisation et de l’intégration des méthodes de gouvernance et de contrôle sous l’égide du PICA, donneront au Ministère les outils dont il a besoin pour donner suite à toutes les recommandations découlant de la présente vérification.

Le Plan d’action de la gestion (PAG) présenté dans les pages qui suivent répond aux neuf recommandations formulées dans le rapport de vérification.

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PLAN D’ACTION DE LA GESTION

Plan d'action de gestion
Recommandations Plan d’action de la gestion État d'avancement
Mesures achevées Mesures en suspens Date cible
1. Que le directeur général, Direction générale des politiques et de la gouvernance autochtones, de concert avec les directeurs généraux régionaux, veille à ce que les rôles et responsabilités des membres du personnel chargés du programme soient définis, communiqués, examinés périodiquement et renforcés pendant la durée du programme de contribution. a) Des chartes de programme seront établies pour tous les programmes de contribution autochtones du MPO. On y décrira les principales activités relatives à la mise en œuvre, à la gestion et à l’administration des programmes ainsi que les rôles et responsabilités associés à chaque activité.

Les chartes de programme décriront clairement les rôles et responsabilités des divers postes au sein de l’organisation du MPO, les autres intervenants ainsi que les groupes de travail, les comités techniques et les comités directeurs.

 

  • Des chartes de programme ont été établies pour l’IPCIA et l’IPCIP, et ce, en collaboration avec le personnel régional, de Gestion des ressources et affaires autochtones, de PGA à l’Administration centrale, ainsi que des représentants des Finances, des Services juridiques et de la Direction générale de la Vérification et de l’évaluation. Ces chartes ont été signées par les directeurs généraux régionaux (DGR) respectifs, les directeurs généraux (DG) des organisations habilitantes ainsi que le sous-ministre adjoint, Gestion des pêches et de l’aquaculture (SMA – GPA).
  • Des chartes de programmes sont en cour d’élaboration pour le PAGRAO, la SRAPA/PTA, le PAGHRI et le FAEP. Ces chartes s’inspireront de celles de l’IPCIA et de l’IPCIP, avec un degré de collaboration semblable au niveau de l’élaboration et de l’approbation de la haute direction.
Novembre
2008
b) Les chartes de programme seront examinées chaque année et modifiées au besoin pour refléter les changements apportés aux cadres d’exécution des programmes ou aux rôles et aux responsabilités qui y sont associés. Les changements importants aux structures de gouvernance des programmes seront intégrés dans les chartes de programme révisées et communiqués aux parties concernées dès qu’ils surviendront.

 

 

a) Les chartes de programme relatives à l’IPCIA et à l’IPCIP seront examinées et modifiées s’il y a lieu à l’automne 2008, dans le cadre de l’initiative visant à améliorer l’intégration des programmes de contribution autochtones du MPO. Les chartes des quatre autres programmes de contribution du MPO initialement élaborées en novembre 2008 seront examinées à l’automne 2009, en même temps avec celles qui se rapportent à l’IPCIA et à l’IPCIP. Des calendriers officiels d’examen des chartes seront établis afin de s’assurer que ces dernières sont toutes examinées chaque année.
  • Chaque année, à partir de novembre 2008.

 

c) Le contenu des chartes de programme sera transmis, au début et pendant toute la durée des programmes à tous les membres du personnel du MPO chargé de l’exécution des programmes de contribution autochtones.

 

La mise en œuvre de l’IPCIA et de l’IPCIP comprenait des séances de formation approfondie à l’intention de tous les gestionnaires et membres du personnel du MPO chargés de l’exécution des programmes. Ces séances de formation ont porté, notamment, sur les rôles et responsabilités énoncés dans les chartes de programme respectives.
  • Les nouvelles chartes de programme (novembre 2008) concernant le PAGRAO, la SRAPA/PAT, le PAGHRI et le FAEP serviront de base aux séances de formation portant sur les rôles et responsabilités relatifs à ces programmes. Ces séances de formation seront offertes à tous les membres du personnel et de la direction du MPO qui chargés de l’exécution des programmes.
De février
à mars
2009
(formation relative
aux chartes de programme
– PAGRAO, SRAPA/
PTA,
PAGHRI,
FAEP).
d) Des mesures seront prises pour que les principaux intervenants et bénéficiaires du programme soient tous mis au courant des changements apportés aux structures de gouvernance des programmes de contribution autochtones du MPO.

 

  • On peut obtenir de l’information à jour sur les structures de gouvernance des programmes propre à aider les intervenants et les bénéficiaires dans leurs rapports et interactions avec le MPO;
  • Dans le cadre des réunions et des séances de dialogues régulières;
  • Dans les sites Internet des programmes.
  • Tous les changements apportés aux rôles et aux responsabilités concernant la gouvernance, la gestion ou l’administration des programmes de contribution autochtones du MPO seront intégrés dans les chartes de programme mises à jour et communiqués aux membres du personnel concerné du MPO dans le cadre de réunions ou de téléconférences téléphoniques régulières.
Terminé
2. Que le directeur général, Direction générale des politiques et de la gouvernance autochtones, veille à ce que :
  • une stratégie de gestion des risques soit communiquée à tous les niveaux de la gestion du programme de contribution;
a) Des profils de risque seront établis pour maîtriser les risques associés à la mise en œuvre et à l’exécution des programmes de contribution autochtones du MPO. Ces profils seront établis dans le cadre du Programme intégré de contribution axé sur les Autochtones (PICA). Ils seront fondés sur les travaux entrepris en 2007 qui ont donné lieu à l’établissement d’un profil de risque pour PGA, ainsi que sur les évaluations de risque qui ont été effectuées pour des programmes particuliers. Les risques qui ne concernent qu’un ou quelques-uns des programmes du PICA figureront également dans le profil de risque.

Le profil de risque relatif au PICA et les stratégies d’atténuation des risques connexes seront communiqués à tous les membres de la direction et du personnel du MPO chargés de l’exécution des programmes faisant partie du PICA et qui constituent le fondement des mesures de gestion de risque relatives au PICA dont il est question ci-après.

 

  • Le premier profil de risque pour PGA a été établi en 2007 avec la contribution de l’ensemble des régions et l’Administration centrale du MPO.

 

 

  • Procéder à une évaluation des risques qui englobe les six programmes constituant le PICA. Ce profil de risque sera élaboré avec la contribution de l’ensemble des régions et de l’Administration centrale du MPO. L’évaluation sera communiquée à tous les membres du personnel du MPO chargés de l’exécution des programmes du PICA

 

Novembre
2008

 

  • Des évaluations de risque ont été récemment effectuées pour l’IPCIA et l’IPCIP (2007). Des évaluations de risque ont été effectuées il y a un certain temps pour le PAGRAO, la SRAPA/PTA, le PAGHRI et le FAEP.

 

 

  • Les évaluations susmentionnées serviront de point de départ au moment d’établir le profil de risque relatif au PICA.

 

 

  • un plan d’action et de gestion concernant l’atténuation des risques soit établi et intégré aux processus opérationnels existants;
  • des méthodes uniformisées de surveillance et d’établissement de rapports sur les risques soient en place.
b) Un plan d’action sur la gestion des risques du PICA sera établi. La mise en œuvre de stratégies d’atténuation des risques, qui constitue un élément important du plan, fera l’objet d’un suivi rigoureux afin de vérifier les progrès réalisés sur le plan de la mise en œuvre.

 

  • Un système de rapports sur l’atténuation des risques du PICA sera élaboré afin de suivre la mise en œuvre des stratégies d’atténuation des risques relevés dans le profil de risque du PICA. Des rapports d’activités produits à partir de ce système seront soumis aux comités de la haute direction de niveau régional, ainsi qu’au comité des directeurs de PGA. Les questions relatives à la mise en œuvre des stratégies d’atténuation des risques du PICA seront examinées par ces comités de haut niveau.
Chaque
année à compter
du 31 
mars 2009.

c) Un processus officiel d’examen annuel des risques relatifs au PICA sera mis en œuvre pour surveiller les progrès accomplis sur le plan de l’atténuation réelle des risques relevés. Ce processus permettra aussi de cerner les risques nouveaux inconnus jusqu’alors.

  • L’IPCIA et l’IPCIP ont mis en œuvre une série de processus afin de soumettre les questions présentant des risques élevés au Comité de la haute direction du Programme des Autochtones (pour le PICA) et le Comité directeur de l’IPCIP pour la suite à donner et la décision.
  • Dans le cadre de l’AICP, un processus intégré sera mis en œuvre pour examiner chaque année le profil de risque relatif au PICA. Les évaluations du risque seront rajustées en conséquence. Les questions relatives aux risques élevés auxquels se heurtent les programmes du PICA seront présentées aux comités de gestion régionaux compétents de haut niveau (p. ex., le Comité de la haute direction du Programme des Autochtones – IPCIA, et le Comité directeur de l’IPCIP pour suivi règlement). Le Comité des directeurs de PGA examinera aussi tous les risques de niveau élevé auxquels sont exposés les programmes du PICA et il assurera la coordination nationale requise pour s’assurer que des initiatives d’atténuation associées aux risques relevés seront coordonnées sous un angle national, s’il le faut.
Chaque
année, de concert
avec l’évaluation des risques intégrée annuelle du Ministère.
3. Que le directeur général, Direction générale des politiques et de la gouvernance autochtones, veille à ce que :
  • les politiques, procédures, directives ou lignes directrices en vigueur concernant les programmes de contribution soient détaillées, à jour et communiquées aux gestionnaires régionaux et à leur personnel, et que leur efficacité fasse l’objet d’une vérification périodique;

a) Toutes les politiques, directives ou lignes directrices du PICA seront examinées régulièrement afin de s’assurer qu’elles sont détaillées et à jour. L’examen des politiques, directives et lignes directrices en vigueur ainsi que l’élaboration de nouveaux instruments seront entrepris en collaboration avec les éléments compétents de l’Administration centrale du MPO et les intervenants régionaux. Les intervenants autochtones et non autochtones seront également consultés afin de s’assurer que l’on prend en considération leur point de vue.

  • Une structure nationale de groupes de travail et de comités est en place pour s’attaquer aux questions de politiques et aux questions opérationnelles qui ont des répercussions sur les programmes de contribution autochtones du MPO. Un comité des politiques et un comité opérationnel regroupent des représentants de chacune des régions ainsi que de l’organisation de PGA à l’Administration centrale. Les membres du Comité opérationnel se réunissent toutes les trois semaines (téléconférence) ou en fonction des besoins, afin de s’attaquer aux questions ou aux préoccupations opérationnelles qui, dans bien des cas, se répercutent sur les politiques du Ministère. Les membres du Comité des politiques de PGA se réunissent toutes les trois semaines ou en fonction des besoins, en vue d’examiner et de résoudre les problèmes de politique qui concernent les programmes autochtones du MPO. Ces comités présentent un rapport tous les deux mois au Comité des directeurs des affaires autochtones, lequel est formé de directeurs représentant chacune des régions et l’Administration centrale et est présidé par le DG de PGA. Ce comité fournit des avis et des directives à toute la direction à propos de l’élaboration des politiques relatives aux programmes autochtones ainsi que des questions opérationnelles d’importance.
  • L’initiative visant à harmoniser et à intégrer les programmes de contribution autochtones du MPO, dans le cadre du PICA, consistera notamment à intégrer les pratiques exemplaires en matière d’élaboration de politiques, d’examen et de diffusion de renseignements aux six programmes de contribution que comporte le PICA. Des représentants de la Direction de la vérification et de l’évaluation du MPO, ainsi que des Finances, seront inclus dans le travail de mise en œuvre, le cas échéant.
31 mars 2009
  • Des réunions générales annuelles du personnel des régions et de l’Administration centrale chargés de l’exécution des programmes autochtones du MPO ont lieu chaque automne pour discuter des problèmes opérationnels et échanger de l’information sur l’orientation des politiques.

 

 

  • Dans le cadre de la mise en œuvre et de l’exécution continues des programmes, l’IPCIA et l’IPCIP ont établi des processus officiels détaillés qui complètent les processus nationaux et régionaux déjà en place. Ces mécanismes ont pour but de s’assurer que l’élaboration, l’examen et l’approbation des politiques, lignes directrices ou directives concernant les programmes sont entrepris de manière concertée et mettent à contribution tous les membres du personnel du Ministère compétents ainsi que les intervenants externes.

 

 

  • L’IPCIA englobe les régions des Maritimes, du Golfe et du Québec dans l’exécution du programme; l’organisation du PGA, à l’Administration centrale, joue par conséquent un rôle de premier plan en s’assurant que l’on aborde de façon concertée l’établissement et l’examen continu des politiques et des directives et lignes directrices connexes. Un groupe de travail permanent a été créé pour traiter des problèmes opérationnels et de politique qui se rapportent à l’IPCIA. Ce groupe est formé de représentants de chacune des régions de l’IPCIA et est présidé par le bureau du directeur (Administration centrale) de l’IPCIA, à PGA.

 

 

  • Le Comité d’examen des politiques autochtones de la haute direction, présidé par le SMA – GPA, qui compta parmi ses membres les DGR des quatre régions de l’Atlantique, se réunit deux fois l’an afin de s’attaquer aux problèmes opérationnels et de politique survenus par suite de la mise en œuvre de l’IPCIA.

 

 

  • L’IPCIA a élaboré les documents présentés ci-après qui donnent une interprétation des politiques sous la forme de lignes directrices et de modèles particuliers à l’intention du personnel du MPO et des bénéficiaires de l’IPCIA :
    • Cadre de contrôle de gestion de l’IPCIA;
    • Guide pour la présentation d’une demande à l’IPCIA;
    • Manuel relatif aux rapports des bénéficiaires;
    • Manuel des procédures et des politiques financières.

 

 

  • Une hiérarchie des groupes de travail et des comités a été mise en place pour surveiller la mise en œuvre et l’exécution de l’IPCIP, y compris l’établissement et l’examen des politiques connexes, ainsi que des directives et des lignes directrices qui y sont associées. Le Groupe de travail de l’IPCIP, le Comité des solutions d’avenir de l’IPCIP et le Comité directeur de l’IPCIP se réunissent à intervalles réguliers tout au long de l’année. Le Comité directeur de l’IPCIP est le comité de haut niveau qui fournit des avis et des directives ultimes au sujet de l’élaboration et de l’examen des politiques relatives à l’IPCIP, de même qu’à propos des problèmes opérationnels. Le Comité directeur de l’IPCIP est coprésidé par le DGR – Pacifique et le SMA – GPA. Il compte parmi ses membres le DG – PGA, le SMA, Ressources humaines et Services intégrés (RHSI), les directeurs régionaux (DR) de la région du Pacifique de GPA, et Conservation et Protection. Plusieurs manuels dont le contenu est similaire à ceux qui ont été élaborés dans le cadre de l’IPCIA ont été élaborés pour l’IPCIP.

 

 

  • Les intervenants et les bénéficiaires des programmes de contribution autochtones du MPO ont régulièrement l’occasion de faire part au MPO de leurs commentaires sur les politiques et sur la conception opérationnelle des programmes. Par exemple, des séances régionales d’après-saison des pêches ou des séances de dialogue automnales sont tenues chaque années pour donner aux Autochtones et aux autres intervenants du secteur des pêches la possibilité de faire part de leurs préoccupations au sujet des questions opérationnelles et de politique. En outre, dans le cadre de réunions et d’ateliers spéciaux, des intervenants autochtones ont pris part à une discussion animée concernant la conception et le fonctionnement des Programmes de contribution autochtones du MPO – p. ex., Toronto, SRAPA/PTA, PAGRAO, PAGHRI, Atelier sur la planification de la gestion des ressources aquatiques, septembre 2008; rencontres avec des bandes des Premières nations dans le cadre de l’IPCIA afin de discuter des problèmes et des préoccupations concernant la planification et la mise en œuvre.

 

 

  • À l’heure actuelle, une bonne partie des documents concernant les exigences opérationnelles et de politiques des programmes autochtones du MPO sont régulièrement mis à jour et affichés dans les sites Internet du MPO; ces documents sont facilement accessibles au personnel du MPO ainsi qu’aux autres intervenants.

 

 

  • de concert avec le directeur général, Finances et Administration, et les directeurs généraux régionaux, les agents du programme et les agents financiers reçoivent une formation appropriée sur les politiques internes et externes et aient facilement accès aux outils de travail permettant de mettre en œuvre le programme de contribution;
a) Les besoins de formation de base seront définis de concert avec la Direction générale des finances et de l’administration.
  • Les besoins de formation de base des agents des agents financiers du programme, dans le cadre de la mise en œuvre de l’IPCIA et de l’IPCIP.

 

Terminé
b) Examiner les niveaux de formation des agents du programme et des agents financiers et, le cas échéant, intégrer des cours particuliers dans les plans de formation individuelle afin d’accroître et d’améliorer la connaissance des politiques et des outils de nature financière.
  • Comme l’IPCIA et l’IPCIP sont des programmes de contribution récemment approuvés, des initiatives de formation approfondie ont été entreprises dans le cadre de leur mise en œuvre. Ces initiatives comportent des activités de formation destinées à garantir que tous les membres du personnel de l’Administration centrale et des régions, y compris les agents financiers du programme, reçoivent une formation appropriée sur les politiques et les outils de travail internes et externes qui sont nécessaires pour administrer le programme.
  • Dans le cadre de l’IPCIA, les besoins de formation de tous les agents financiers du programme qui administrent les programmes de contribution autochtones seront examinés. Des cours seront donnés à tous les agents qui n’ont pas reçu une formation appropriée dans le cadre d’autres initiatives antérieures. Des manuels concernant les politiques et les procédures financières des programmes, qui couvrent tous les programmes visés par le PICA, seront également disponibles comme outils de référence.
31 mars 2009
  • de concert avec les directeurs généraux régionaux, les attentes et les responsabilités se rapportant expressément à la surveillance de l’exécution du programme de contribution soient clairement communiquées et se traduisent par des résultats concrets.
a) Un processus des « surveillance active » de l’exécution du programme de contribution sera en place pour tous les programmes de contribution autochtones du MPO.
  • Un système de surveillance active a été établi dans le cadre de l’IPCIA afin de suivre ou de surveiller l’avancement de certains projets ou initiatives financés dans le cadre du Programme. Ce système se rattache à l’évaluation des risques de l’IPCIA, dans le cadre de laquelle les situations présentant un risque plus levé sont surveillées de plus près. Les rapports d’étape habituels sont souvent trop peu fréquents pour cerner en temps opportun les problèmes qui surgissent. Grâce à ce système de surveillance, la direction de l’IPCIA est au courant de l’avancement des projets ou initiatives financés, ce qui lui permet de prendre des mesures correctives efficaces en cas de problèmes ou de retards importants.
  • L’initiative visant à harmoniser et à intégrer les programmes de contribution autochtones du MPO sous l’égide du PICA comportera l’établissement et la mise en œuvre d’un système de surveillance active Fondé sur le système de l’IPCIA, ce système fournira à la direction de tous les programmes autochtones du MPO des données actualisées sur l’avancement des projets ou initiatives financés dans le cadre de ces programmes. Les problèmes ou les retards importants seront pris en charge et portés à la connaissance de la haute direction sous la forme d’un rapport sur les problèmes importants.
Septembre 2009

 

  • Les problèmes importants que pose l’exécution des projets ou initiatives financés par les programmes de contribution autochtones du MPO seront portés à l’ordre du jour des réunions régionales et nationales des gestionnaires des programmes de contribution autochtones du MPO.
31 mars 2009
b) On passera en revue les manuels sur les programmes seront examinés afin de s’assurer qu’ils reflètent avec exactitude les modalités relatives aux délégations de pouvoirs, à la responsabilisation et aux pouvoirs de signature. Ces documents comporteront tous les aspects pertinents de l’administration, de la surveillance et de l’établissement des rapports relatifs aux programmes.
  • Une série de manuels détaillés, portant sur les aspects importants de l’exécution des programmes, a été élaborée pour l’IPCIA et l’IPCIP.
  • Dans le cadre du PICA, une initiative concertée sera entreprise afin de s’assurer que tous les programmes de contribution autochtones du MPO disposent de manuels détaillés et à jour qui peuvent être utilisés par les membres du personnel du MPO et d’autres intervenants comme outil de référence pour tous les aspects pertinents de l’administration, de la surveillance et de l’établissement de rapports concernant les programmes.
31 mars 2009

4.   Que le directeur général, Direction générale des politiques et de la gouvernance autochtones, veille à ce que :

  • les accords de contribution définissent clairement les modalités de gestion du programme, en particulier les ententes de financement ainsi que les exigences en matière d’exécution et de rapports du bénéficiaire. (Confidence du Cabinet)
a) On examinera les modalités génériques qui s’appliquent à tous les programmes de contribution autochtones du MPO de façon à les harmoniser et à les simplifier le plus possible. (Nota : en simplifiant, il sera possible de les transposer avec plus de précision dans les accords de contribution officiels.)

 

 

  • Sous l’égide du PICA, les modalités relatives à tous les programmes de contribution autochtones du MPO seront examinées et synthétisées dans la mesure du possible de façon à créer une série simplifiée et commune de modalités qui régiront les programmes. (Confidence du Cabinet)
Mise en œuvre des modalités révisées le 1er avril 2009.
b) On examinera la Stratégie de mesure du rendement et d’établissement de rapports de tous les programmes de contribution autochtones du MPO afin de s’assurer de sa validité et de la simplifier au maximum. (Nota : une stratégie de mesure du rendement et d’établissement de rapports valide et clairement formulée facilitera l’énoncé d’exigences clairement définies dans les accords de contribution.)

 

  • Sous l’égide du PICA, une Stratégie intégrée de mesure du rendement et d’établissement de rapports sera établie pour l’ensemble des programmes de contribution autochtones du MPO. (Confidence du Cabinet)
Mise en œuvre le 1er avril 2009 de la Stratégie révisée de mesure du rendement et d’établis-sement de rapports.
c) On passera en revue tous les accords de contribution existants afin de s’assurer que les modalités relatives au programme sont compatibles avec les présentations au Conseil du Trésor et les autres documents d’approbation de programme.

 

  • Les modalités des accords de contribution autochtones existants du MPO seront examinées.
31 mars 2009
  • le MPO exerce son droit de procéder à la vérification d’un échantillon d’accords de contribution dans le délai prévu, lequel prend fin le 31 mars 2009 pour ce qui concerne les accords de contribution clos au 31 mars 2007.
d) PGA, de concert avec les régions du MPO, réunira un échantillon représentatif d’accords de contribution relatifs à l’IAM-LT et procédera à des vérifications.

 

  • Un échantillon d’accords de contribution de l’IAM sera prélevé et des vérifications seront effectuées.
31 mars 2009
5.   Que le directeur général, Direction générale des politiques et de la gouvernance autochtones, de concert avec Finances et Administration à l’Administration centrale, élabore des procédures ou des directives régissant les mécanismes de contrôle financier applicables aux programmes de contribution, et veille à ce que les rôles et responsabilités des agents du programme et des agents financiers en matière d’information et de contrôles financiers soient clairement définis et communiqués. a) Des procédures ou directives détaillées sur les mécanismes de contrôle financiers et les responsabilités connexes des agents financiers seront incluses dans les manuels relatifs au programme. Ces documents porteront sur tous les aspects principaux de la gestion et de l’administration des programmes de contribution du MPO.
  • Des manuels de procédures et de politiques financières ont été élaborés pour l’IPCIA et l’IPCIP.
  • Sous l’égide du PICA, des manuels de procédures et de politiques financières seront élaborés pour tous les programmes de contribution autochtones du MPO. Ces manuels seront rédigés selon une approche commune, tenant compte des pratiques exemplaires applicables aux manuels existants. Ces manuels refléteront la nouvelle politique du SCT sur les paiements de transfert – octobre 2008.
31 mars 2009

 

  • Sous l’égide du PICA, on examinera les besoins de formation de tous les agents de programme et des agents financiers. Des cours seront offerts à tous les agents qui n’ont pas suivi une formation appropriée dans le cadre d’autres initiatives antérieures. Des manuels de procédures et de politiques financières, portant sur tous les programmes relevant du PICA, seront également disponibles comme outil de référence.

 

6.   Que le directeur général, Direction générale des politiques et de la gouvernance autochtones, de concert avec le directeur général, Finances et Administration et les directeurs généraux régionaux, mette en œuvre des mécanismes ou des pratiques uniformisés afin de s’assurer que les dossiers de contribution :
  • renferment suffisamment d’information pertinente sur les mesures prises pour régler les problèmes relatifs aux projets, aux paiements et aux bénéficiaires;

  • renferment la documentation requise pour les examens de dossiers en accord avec les responsabilités ministérielles;

  • donnent l’assurance qu’une diligence raisonnable est exercée lors du traitement des demandes de paiement.
a) Les dossiers de contribution tenus à l’appui des programmes de contribution autochtones du MPO seront, dans la mesure du possible, couverts par un système de classement électronique. Ce système d’information de gestion enregistrera et stockera tous les documents importants qui se rapportent aux programmes de contribution, y compris les courriels, ainsi que les comptes rendus de réunions officielles et non officielles ou les ententes.
  • Un système d’information de gestion électronique a été élaboré pour enregistrer et suivre tous les dossiers, documents et lettres concernant l’IPCIA. Ce système de gestion de données comporte un module d’« interaction » qui permet de stocker les comptes rendus de toutes les discussions, tant formelles qu’informelles, entre le MPO, les bénéficiaires ou d’autres intervenants. L’information stockée dans le système est accessible « en ligne » à tous les membres du personnel du MPO.
  • Sous l’égide du PICA, un système de gestion de données, fondé sur le système utilisé pour l’IPCIA, sera mis en œuvre en vue d’enregistrer et de suivre les dossiers, les lettres et les comptes rendus de discussion importants qui se rapportent à tous les programmes de contribution autochtones du MPO. Les données saisies par ce système comprendront suffisamment de documents sur les autorisations relatives aux programmes de contribution pour démontrer, aux fins de la vérification ou d’autres examens, que l’on a fait preuve de diligence raisonnable.
Septembre 2009
b) Les manuels relatifs aux programmes comporteront des procédures relatives à l’enregistrement des dossiers et la correspondance associée aux programmes de contribution, y compris l’enregistrement des données incluses dans le système d’information de gestion susmentionné. Les manuels comporteront aussi des renvois explicites aux procédures d’autorisation officielle des programmes de contribution.
  • Les manuels relatifs à l’IPCIA et à l’IPCIP comportent des lignes directrices et des procédures détaillées pour l’enregistrement et de classement des données pertinentes se rapportant à ces programmes.
  • Sous l’égide du PICA, les manuels concernant tous les programmes de contribution autochtones du MPO seront élaborés ou révisés de façon à comporter des lignes directrices et des procédures explicites au sujet de l’enregistrement et du classement de l’ensemble des documents et de la correspondance associés aux programmes, y compris un renvoi au Système de gestion des données dont il est question au point a) ci-dessus.
Septembre 2009
7.   Que le directeur général, Direction générale des politiques et de la gouvernance autochtones, veille à ce que la méthode de vérification ministérielle et le plan axé sur les risques applicables aux vérifications des bénéficiaires soient communiqués aux agents financiers et aux agents chargés de la gestion du programme de contribution. a) Les directeurs nationaux de PGA fourniront aux membres du personnel des programmes l’information relative à la méthode de vérification dont ils ont besoin.

 

  • Les employés de PGA et ceux des régions travailleront avec les représentants de la Direction générale de la vérification et de l’évaluation du MPO en vue d’établir une approche axée sur les risques pour la réalisation des vérifications des bénéficiaires. Pour ce faire, ils se reporteront à la nouvelle Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor – octobre 2008. L’approche ou le cadre établis seront transmis à tous les employés du Ministère qui s’occupent de la gestion et de l’administration des programmes de contribution du MPO, de même qu’aux collectivités autochtones visées par ces programmes.
31 mars 2009
8.   Que le directeur général, Direction générale des politiques et de la gouvernance autochtones, veille à ce que les politiques, procédures ou directives du Ministère soient intégrées dans une stratégie de vérification applicable aux programmes de contribution relatifs à la gestion des pêches.

 

  • CGRR et CVAR terminés pour tous les programmes de PGA.

 

 

9.   Que le directeur général, Finances et Administration, de concert avec les directeurs régionaux des finances, renforce l’application des politiques et des procédures ministérielles de vérification des comptes afin d’assurer la conformité aux modalités du programme, aux politiques du Conseil du Trésor et à la Loi sur la gestion des finances publiques. a) Le DG, Finances et Administration, révise actuellement le cadre de contrôle de gestion de la vérification des comptes, ainsi que les politiques, les procédures et les mécanismes d’assurance de la qualité connexes.

 

  • Un groupe de travail a été établi et chargé d’élaborer les politiques et les procédures d’assurance de la qualité concernant les paiements.

 

  • Mise à l’essai des politiques et des procédures d’assurance de la qualité concernant les paiements.

 

Automne 2008
  • Mise en œuvre intégrale des politiques et des procédures.
Printemps 2009
b) Le DG, Finances et administration, élaborera des documents de formation et de communication qui indiqueront clairement les documents à verser aux dossiers pour justifier les demandes de paiement et, avec l’appui des DGR et des SMA, il transmettra ces documents aux agents de programme.

 

  • Élaboration du matériel de formation et de communication.
Printemps 2009

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