Archivé – Vérification de suivi de l’examen des systèmes d’emploi


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Numéro de projet 6B089
Rapport de consultation final
18 mars 2008

TABLE DES MATIÈRES

1.0 RÉSUMÉ

2.0 CONTEXTE

3.0 ObjectiFs ET PORTÉE

4.0 ÉNONCÉ D’Assurance

5.0 MÉthodE

6.0 observations

6.1 Le plan d’action de la gestion sur l’équité en emploi était difficile à gérer

6.2 Les progrès sont lents

6.3 La surveillance est faible

6.4 Il n’y a pas suffisamment de responsabilisation et d’engagement

7.0 ÉVALUATION DES RISQUES

7.1 Représentation en matière d’EE

7.2 Auto-identification

7.3 Satisfaction des attentes de la Commission canadienne des droits de la personne

7.4 Réputation de Pêches et Océans Canada

7.5 Exécution de la mission du MPO à long terme

8.0 conclusion

9.0 recommAndations

10.0 Plan d’action de la gestion


1.0 RÉSUMÉ

En vertu d'une clause du rapport provisoire sur l'équité en matière d'emploi (EE) de la Commission canadienne des droits de la personne (CCDP) de décembre 2003, la Direction générale de la vérification et de l'évaluation (DGVE) de Pêches et Océans Canada (MPO) a procédé à un examen des systèmes d'emploi (ESE). En 2004-2005, Ressources humaines et Services intégrés (RHSI) a préparé un plan d’action de la gestion (PAG) ainsi qu’un « rapport d’informations supplémentaires » en réponse aux questions qui n'avaient pas été soulevées dans le cadre de l'ESE ou du PAG sur l'EE. Le PAG a été élaboré dans le but de s’attaquer aux obstacles et aux facteurs de causalité.

Conformément à la Politique de vérification interne du MPO, la DGVE a entrepris une vérification de suivi pour déterminer la mesure dans laquelle les activités visant à supprimer les obstacles et les facteurs de causalité ont été mises en œuvre. Une évaluation des risques a également été entreprise pour relever les secteurs où le Ministère devrait concentrer ses efforts.

La vérification de suivi a révélé que RHSI a fait d’importants efforts dans quelques domaines; toutefois, le PAG sur l’EE est difficile à gérer, les progrès en matière de représentativité sont lents pour certains groupes (les minorités visibles et les femmes), la surveillance est faible et la responsabilisation et l’engagement de la haute direction sont insuffisants.

Les facteurs mentionnés ci-dessus entraînent des risques importants pour le Ministère, notamment, il est fort probable que la représentation des minorités visibles et des femmes ne soit jamais atteinte, que les attentes de la CCDP (et d’autres parties) ne soient jamais comblées et que la réputation du MPO soit entachée.

Pour faire face à ces enjeux, il est recommandé ce qui suit :

1. que RHSI développe une stratégie de mesure du rendement qui comprend un modèle logique visant à structurer et à orienter le plan d’EE;

2. que les objectifs de recrutement axé sur l’EE soient inclus dans les accords de responsabilisation du Comité de gestion ministériel (CGM) et que les objectifs soient comparés aux résultats obtenus;

3. que le besoin de ressources supplémentaires soit évalué pour permettre à RHSI de développer et de diffuser des outils et de :

a) surveiller les objectifs de recrutement;

b) surveiller la mise en œuvre du plan d’EE;

c) dresser un rapport sur les résultats des objectifs de recrutement (trimestriellement) et sur les réalisations du plan d’EE (semestriellement).

4. que la DGVE procède à une autre vérification en 2010-2011, pour le compte du Comité ministériel de vérification (CMV).

2.0 CONTEXTE

En 2004, RHSI a préparé un PAG en réponse aux 50 recommandations formulées dans le rapport de vérification sur l’ESE du 3 décembre 2004. En juillet 2005, la CCDP a demandé au MPO d’entreprendre des tâches supplémentaires pour compléter l’ESE du Ministère. À ce titre, un rapport intitulé « Rapport d’informations supplémentaires » contenant 62 autres recommandations a été publié par RHSI en octobre 2005. Le PAG a par la suite été modifié pour prendre en compte les nouvelles exigences.

Les efforts déployés par le Ministère ont été reconnus dans une lettre de la CCDP adressée au sous-ministre (SM) le 7 juin 2006. Dans cette lettre, il était mentionné que le MPO se conformait aux douze exigences prescrites par la Loi sur l'équité en matière d'emploi. Cette reconnaissance était conditionnelle à la réalisation de progrès raisonnables vers une pleine représentation des groupes désignés et à la mise en œuvre du PAG axé sur l’EE du Ministère.

3.0 ObjectiFs ET PORTÉE

Conformément à la Politique de vérification interne du MPO, la DGVE a entrepris une vérification de suivi pour déterminer la mesure dans laquelle les activités visant à supprimer les obstacles et les facteurs de causalité ont été mises en œuvre. Une évaluation des risques a également été entreprise pour relever les secteurs où le Ministère devrait concentrer ses efforts.

La vérification de suivi a couvert la période du 15 décembre 2004 au 15 février 2008. Elle visait à analyser les faits à l’appui soumis à la DGVE par le personnel de RHSI chargé de la coordination du PAG axé sur l’EE. Des discussions avec le personnel de la CCDP et des recherches dans différents sites Web (notamment ceux de la CCDP, de l’Agence de la fonction publique du Canada [AFPC] et du Comité sénatorial permanent des droits de la personne) ont également été entreprises.

4.0 ÉNONCÉ D’Assurance

Dans l’ensemble, les procédures de vérification ont été appliquées de manière à appuyer les conclusions figurant dans le présent rapport. Les conclusions sont fondées sur une évaluation de la situation telle qu’elle prévalait au moment de la vérification, en fonction des objectifs de la vérification.

5.0 MÉthodE

Pour déterminer quelles activités avaient été complétées, partiellement complétées et non entamées, la DGVE a examiné les documents fournis par RHSI (Stratégies et programmes des ressources humaines/Recrutement et dotation), et elle a engagé plusieurs discussions avec le personnel de RHSI. Pour se préparer à ces discussions, la DGVE a examiné un rapport d’étape préparé par RHSI en vue de la réunion du CGM du 23 janvier 2008. Les progrès énoncés dans ce rapport ont été comparés à ceux qui avaient été déclarés dans un rapport d’étape rédigé à la suite d’une lettre d’appel préparée conjointement par les sous-ministres adjoints des Sciences et de RHSI. La lettre datée du 5 juin 2007 était adressée aux membres du CGM et portait sur la mise en œuvre du plan d’EE, les trois rapports de situation présentés au CMV et le PAG initial approuvé inclus dans le rapport d’ESE du 3 décembre 2004.

Outre les obstacles et les facteurs de causalité, les activités énoncées dans le PAG ont également été passées en revue avec le personnel de RHSI, dans le but de relever les plus importantes pour l’atteinte des résultats, c’est-à-dire combler les écarts quant à la représentation des groupes désignés visés par l’équité en emploi.

6.0 observations

Le Ministère a fait d’importants efforts sur les plans suivants :

  • communication et promotion de l’utilisation de la politique et des lignes directrices du MPO sur les mesures d’adaptation;
  • analyse des données sur l’effectif et indication aux gestionnaires des objectifs quantitatifs de recrutement axé sur l’EE, aux échelles régionale et nationale;
  • maintien d’une base de données sur le personnel faisant une déclaration volontaire et préconisation de l’auto-identification auprès du nouveau personnel (au moyen d’un formulaire de déclaration volontaire à faire parvenir aux coordonnateurs régionaux).

Les paragraphes suivants traitent en détail des constatations faites et des conclusions tirées par la DGVE.

6.1 Le plan d’action de la gestion sur l’équité en emploi était difficile à gérer

La DGVE a jugé le PAG sur l’EE difficile à gérer pour les raisons suivantes :

  • il contenait trop d’activités (156);
  • le mélange des activités de faible et de haut niveau a créé un déséquilibre;
  • la structure, la séquence et la priorisation des activités était insuffisantes;
  • les activités ponctuelles étaient mélangées aux activités récurrentes;
  • bon nombre des activités étaient imprécises et sans cesse modifiées, ce qui rendait leur achèvement quasi impossible;
  • il y avait dédoublement et chevauchement des activités;
  • les rapports de situation ont révélé des changements fréquents de bureaux de première responsabilité (BPR) et de la subdélégation de la responsabilité.

Le processus de consultation que nous avons entrepris avant l’approbation du plan de 2008-2011 a donné à RHSI l’occasion de clarifier des activités, d’établir des échéanciers réalistes et d’identifier/de confirmer les parties intéressées. Le plan de 2008-2011 permet également de départager les activités incomplètes des activités complétées ou récurrentes. Il y a lieu de croire que toutes les activités incomplètes seront achevées d’ici le 31 mars 2011.

6.2 Les progrès sont lents

En général, les réponses à la lettre d’appel du 5 juin 2007 adressée aux membres du CGM n’ont pas produit suffisamment de documents pour témoigner de la mise en œuvre, même partielle, des activités. Par conséquent, le personnel de RHSI n’a pu fournir de preuves à l’appui des progrès réalisés.

À la suite de l’examen des rapports de situation du CMV et des rapports d’étape présentés au CGM, et des discussions avec le personnel de RHSI, l’équipe de la DGVE a conclu que parmi les 156 mesures à prendre énoncées dans le plan d’EE de 2004-2007, 42 avaient été complétées ou étaient en cours, 58 avaient été partiellement complétées et 56 n’avaient pas été prises ou avaient très peu progressé.

Des retards importants et récurrents ont également été observés au cours de l’examen et de l’analyse des différents rapports de situation présentés au CMV. Ces retards indiquent que plusieurs activités ont peu progressé, voire pas du tout, et que les échéances ont été reportées d’un rapport de situation à l’autre. Cette affirmation touchait 26 des 156 activités.

Plusieurs activités ont été déclarées terminées par RHSI. Pour certaines d'entre elles toutefois, RHSI n'avait pas reçu suffisamment d'information de la part des parties intéressées ou avait des vues divergentes quant à la définition de ce qui devait être considéré comme « terminé ». Pour ces motifs, RHSI ne pouvait fournir la preuve des progrès réalisés ou de l’achèvement, et nous avons proposé que le plan d’EE de 2008-2011 soit mis à jour pour refléter l’évaluation de la DGVE. RHSI a accepté le changement pour la majorité des activités et l’a inscrit dans le plan de 2008-2011 présenté au CGM à la fin de février 2008.

Il est à noter que les activités incomplètes et partiellement complétées du PAG d’EE de 2004-2007 ont été reportées dans le PAG d’EE de 2008-2011.

La situation aurait pu être sensiblement différente si RHSI avait disposé des ressources suffisantes pour surveiller la mise en œuvre du plan d’EE et des objectifs de recrutement et pour mener à bien les activités sous sa responsabilité (les outils, p. ex.)

6.3 La surveillance est faible

À l’heure actuelle, RHSI communique les résultats au CGM sur une base semestrielle. Nous sommes d'avis que la communication des résultats devrait être trimestrielle, afin d’informer la haute direction en temps opportun pour qu’elle soit à même de prendre les mesures qui s’imposent. De plus, lorsque la mise en œuvre du plan d’EE fait l’objet d’une surveillance, les commentaires des parties intéressées sont insuffisants ou non pertinents. En fait, seulement quatre des onze principales parties intéressées ont adéquatement répondu à la lettre d’appel de juin 2007. Une telle situation peut non seulement témoigner d’un manque de responsabilisation et d’engagement de la part des parties intéressées, mais également d’un manque de clarté à l’égard des activités et des BPR.

Le personnel de RHSI est tenu de surveiller rigoureusement l’atteinte des objectifs de recrutement et la mise en œuvre du plan d’EE.

6.4 Il n’y a pas suffisamment de responsabilisation et d’engagement

Bon nombre d’activités essentielles du PAG d’EE sont déclarées complétées, mais les résultats ne correspondent pas aux attentes. À en juger par nos discussions avec le personnel de RHSI, les objectifs de recrutement et le plan d’EE font l’objet d’une surveillance occasionnelle et les résultats sont soumis au CGM pour qu’il les étudie et y donne suite. Cependant, malgré ces mesures, les résultats escomptés ne sont pas atteints.

Selon l’équipe de la DGVE la non-atteinte des objectifs de recrutement et le défaut de mise en œuvre du PAG en temps opportun s’expliquent principalement par le manque de responsabilisation et d’engagement des parties intéressées. Les cadres supérieurs devraient être tenus responsables de la réalisation des étapes et du recours aux mesures nécessaires pour respecter les engagements en matière d’EE.

7.0 ÉVALUATION DES RISQUES

7.1 Représentation en matière d’ee

Le rapport annuel de 2004-2005[1] de l’Agence de la fonction publique du Canada (AFPC) sur l’équité en emploi révèle qu’en date du 31 mars 2005, le MPO affichait le taux de représentation le plus faible pour deux groupes désignés (les minorités visibles et les femmes) parmi tous les ministères et organismes fédéraux comptant plus de 1 000 employées et employés.

Les derniers résultats présentés au CGM le 23 janvier 2008 révèlent des améliorations encourageantes pour les femmes, mais indiquent qu’une attention particulière demeure nécessaire pour combler l’écart au chapitre des minorités visibles.

En fait, toujours selon le rapport annuel de l’AFPC, la représentation des minorités visible au sein du MPO, qui était stable à 3,8 % depuis 2002-2003, a légèrement fléchi à 3,6 % [2] récemment. Il est à noter cependant qu’en ce qui concerne le MPO, le taux de disponibilité des minorités visibles est de 5,4 %, comparativement à 10,4 % dans l’ensemble de la fonction publique fédérale. Ce taux inférieur s’explique par le fait que les bureaux du Ministère sont dispersés au sein de petites collectivités, en région. Selon la disponibilité au sein de la population active calculée, le MPO devrait compter 525 membres des minorités visibles; or bien que son taux de disponibilité soit inférieur (5,4 %), le MPO n’en demeure pas moins sous-représenté de 171 membres, soit un écart de 32,6 %.

Lorsque les nouvelles données du recensement de 2005 seront disponibles (vers 2009), il est hautement probable que l’écart au sein de certains groupes désignés, en particulier celui des minorités visibles, se sera creusé davantage. C’est là le risque le plus élevé pour le Ministère.

Au chapitre de la représentation des femmes au sein du MPO, le PAG sur l’EE laisse croire qu’elle est passée de 30,2 % à 32 %. Malgré une disponibilité de 3 392 femmes au sein de la population active, le MPO demeure sous-représenté de 268 femmes, soit un écart de 7,9 %. Puisque l’écart de représentation des femmes a grandement diminué, le MPO doit concentrer ses efforts sur le recrutement de membres des minorités visibles.

7.2 Auto-identification

L’auto-identification est une activité importante en raison de son incidence directe sur les résultats. En fait, lorsque de nouveaux membres du personnel appartenant à un groupe désigné choisissent de ne pas faire de déclaration volontaire, leur statut d’EE n’apparaît pas dans les statistiques d’EE du MPO. Malheureusement, les gestionnaires ne peuvent légalement évaluer le pourcentage de gens qui ont choisi de ne pas s’auto-identifier. Cela est regrettable, puisqu’une telle information est essentielle pour déterminer les efforts qui devraient être consacrés à la promotion de l’auto-identification.

L’auto-identification étant une question de choix, elle représentera toujours un sujet de préoccupation au sein des ministères; c’est pourquoi des mesures particulières devraient être mises en place pour la promouvoir.

7.3 Satisfaction des attentes de la Commission canadienne des droits de la personne

Si l’on en croit les discussions avec le personnel de la Commission canadienne des droits de la personne (CCDP), à moins que le MPO n’ait fait de progrès raisonnables en vue de la pleine représentation des groupes désignés, la CCDP pourrait choisir d’entreprendre une nouvelle vérification 3 à 5 ans suivant la lettre qu’elle a fait parvenir au MPO le 7 juin 2006.

Afin d’évaluer les progrès réalisés par le MPO, la CCDP utilisera les données fournies chaque année à l’AFPC par le Ministère. Si la CCDP choisit de mener une autre vérification (une évaluation des progrès), son principal intérêt portera sur la mise en œuvre du PAG sur l’EE du Ministère. En fait, l’étape d’évaluation des progrès[3] de la CCDP vise à s’assurer que l’employeur continue de satisfaire aux exigences de vérification évaluées au cours de la phase d’évaluation préliminaire. Une attention particulière sera portée aux progrès réalisés par l’employeur en vue de mettre en œuvre le plan d’EE et, par conséquent, d’accroître les taux de représentation.

Il est à noter que la CCDP a récemment développé un nouveau processus ne comprenant que deux phases : l’évaluation préliminaire et évaluation des progrès. Par ailleurs, bien que la CCDP ait jusqu’ici donné 12 mois aux organismes pour mettre en œuvre toutes les activités relevées au cours de sa vérification (évaluation préliminaire), elle n’en accorde désormais que quatre.[4]

7.4 Réputation de Pêches et Océans Canada

La réputation du MPO risque d’être entachée si le Ministère ne se conforme pas à la Loi sur l'équité en matière d'emploi dans un délai raisonnable, s’il ne remplit pas ses engagements aux termes du PAG sur l’EE présenté à la CCDP et si son taux de représentation de certains groupes (les minorités visibles et les femmes) demeure inférieur à celui des autres ministères et organismes fédéraux. En conséquence, l’AFPC pourrait choisir d’imposer des sanctions ou des conditions à l’exercice des pouvoirs délégués de la SM, ce qui entacherait davantage la réputation du MPO.

7.5 Exécution de la mission du MPO à long terme

Le Ministère doit être perçu comme un employeur de choix, notamment au chapitre de l’équité à l’égard de groupes désignés, sinon il risque à la longue d’éprouver d’importantes difficultés à attirer et à recruter un effectif suffisamment qualifié pour remplir la mission du MPO.

Ce risque à long terme a été reconnu par le Sénat du Canada. En fait, la publication en février 2007 du rapport du Comité sénatorial permanent des droits de la personne intitulé L'équité en matière d'emploi dans la fonction publique fédérale : Nous n'y sommes pas encore, révèle que les pratiques d’embauche fondées sur l’équité en matière d’emploi constituent un problème grave et urgent. La fonction publique fédérale est le plus grand employeur au pays et, à ce titre, elle vise à représenter les citoyens et les citoyennes qu’elle dessert et à devenir un modèle pour les entreprises et les autres industries.

8.0 conclusion

Nous avons conclu que la meilleure stratégie d’atténuation des risques au sein du MPO consiste à miser sur les mesures/activités requises pour obtenir des résultats précis, plutôt que sur l’achèvement du plus grand nombre possible d’activités du PAG sur l’EE.

Le MPO doit concentrer ses efforts sur l’atteinte de la représentation des minorités visibles et des femmes, notamment en accroissant ses programmes de prise de contact avec les communautés, en particulier dans les grands centres urbains où la concentration des minorités visibles est plus élevée (Vancouver, Toronto, Montréal et la région de la capitale nationale, p. ex.). Précisons qu'en plus d'une sensibilisation efficace, des modes de recrutement collectif mieux ciblés pourraient être nécessaires à l'obtention des résultats, particulièrement si plusieurs organismes se limitent à une ou deux possibilités de recrutement.

Notre analyse est corroborée par les conclusions préliminaires du Comité sénatorial permanent des droits de la personne, quant à la nécessité de consolider le leadership et de renforcer la responsabilité des gestionnaires et des cadres, ainsi que par le greffier du Conseil privé, qui a demandé en 2007 que les sous-ministres mettent davantage l’accent sur des initiatives de sensibilisation.

La responsabilisation des parties intéressées pourrait également avoir une incidence positive sur la mise en œuvre du PAG sur l’EE et du programme d’EE.

Des objectifs de recrutement précis devraient être inclus dans les accords de responsabilisation des membres du CGM; des mesures de surveillance continue et un calendrier de présentation des rapports devraient être mis en place et des activités de promotion et de sensibilisation devraient être développées.

Dans l’ensemble, le leadership serait exercé par la SM, tandis que RHSI concentrerait ses efforts sur la surveillance, l’analyse et la communication des résultats au CGM.

En résumé, le Ministère n’atteint pas certains de ses objectifs de recrutement axé sur l’EE, en particulier au chapitre des minorités visibles et des femmes, et a fait peu de progrès en vue de mettre en œuvre le PAG sur l’EE. Une stratégie de mesure du rendement est nécessaire pour le plan d’EE, et il faut également responsabiliser la haute direction, améliorer la surveillance et l’établissement des rapports afin d’atteindre l’objectif de représentation des groupes désignés particuliers, soit les minorités visibles et les femmes.

9.0 recommAndations

Les recommandations sont les suivantes :

1. que RHSI développe une stratégie de mesure du rendement qui comprend un modèle logique visant à structurer et à orienter le plan d’EE. Le modèle logique aurait pour but de préciser les extrants et les résultats (à long terme), d’énoncer les responsabilités et obligations, d’établir les exigences et les calendriers en matière de rapports et de fixer les mesures du rendement. Il ne serait donc plus nécessaire de mettre à jour le PAG et d’entreprendre des vérifications de suivi.

2. que les objectifs de recrutement axé sur l’EE soient inclus dans les accords de responsabilisation du Comité de gestion ministériel et que les objectifs soient comparés aux résultats obtenus.

3. que le besoin de ressources supplémentaires soit évalué pour permettre à RHSI de développer et de diffuser des outils et de :

a. surveiller les objectifs de recrutement;

b. surveiller la mise en œuvre du plan d’EE;

c. dresser un rapport sur les résultats des objectifs de recrutement (trimestriellement) et sur les réalisations du plan d’EE (semestriellement).

4. que la Direction générale de la vérification et de l’évaluation procède à une autre vérification en 2010-2011, pour le compte du Comité ministériel de vérification.

10.0 Plan d’action de la gestion

Recommandation Plan d’action de la gestion Bureau de première responsabilité Échéance initiale

1. Que RHSI développe une stratégie de mesure du rendement qui comprend un modèle logique visant à structurer et à orienter le plan d’EE. Le modèle logique aurait pour but de préciser les extrants et les résultats (à long terme), d’énoncer les responsabilités et obligations, d’établir les exigences et les calendriers en matière de rapports et de fixer les mesures du rendement. Il ne serait donc plus nécessaire de mettre à jour le PAG et d’entreprendre des vérifications de suivi.

Élaborer un cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats (CGRR) et le mettre en œuvre :
  • cadre provisoire
  • consultation du PAG sur l’EE
  • équipe de développement
  • soumission au sous-comité du CGM sur les RH, aux fins de discussion
  • approbation du CGM
  • reddition de compte selon le cadre sur la santé des RH
SMA de RHSI
SPRH
31 juillet 2008

2. Que les objectifs de recrutement axé sur l’EE soient inclus dans les accords de responsabilisation du Comité de gestion ministériel et que les objectifs soient comparés aux résultats obtenus.

- Mettre en place un hyperlien électronique entre les accords de responsabilisation et les objectifs de recrutement établis en 2007.

- Actualiser le mécanisme de reddition de compte actuel afin de rendre compte de l’atteinte d’objectifs de recrutement et de représentativité des régions, des secteurs et de la GCC.

SMA de RHSI
SPRH
30 mai 2008

3. Que le besoin de ressources supplémentaires soit évalué pour permettre à RHSI de développer et de diffuser des outils et de :

a. surveiller les objectifs de recrutement;

b. surveiller la mise en œuvre du plan d’EE;

c. dresser un rapport sur les résultats des objectifs de recrutement (trimestriellement) et sur les réalisations du plan d’EE (semestriellement).

Dans le cadre d’une analyse de rentabilité complète pour des ressources supplémentaires, prévoir des ressources supplémentaires pour la présentation de rapports tous les trois mois plutôt que tous les six mois. SMA de RHSI
SPRH
31 juillet 2008

4. Que la Direction générale de la vérification et de l’évaluation procède à une autre vérification en 2010-2011, pour le compte du Comité ministériel de vérification

S. O.

DGVE 2010-2011

[1] Rapport annuel de 2003-2004 de l’AFPC sur l’équité en emploi dans la fonction publique fédérale, Répartition des fonctionnaires fédéraux par groupe désigné selon les ministères et les organismes, tableau 5. (Nota : les statistiques du MPO sont incluses dans celles de la Garde côtière canadienne (GCC).)

[2] Représentation nationale et disponibilité des groupes désignés au sein du MPO, en date du 30 septembre 2007.

[3] CCDP – Document cadre : Vérification de la conformité à la Loi sur l'équité en matière d'emploi, mai 2007, p. 9.

[4] CCDP – Vérification de la conformité du MPO à l'équité en matière d'emploi, Rapport provisoire, 6 janvier 2004, p. 4.