Archivé – Vérification de l'accord de contribution conclu avec la Première nation de Shubenacadie


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Numéro de projet 6B019
Rapport de vérification final
17 juin 2008

TABLE DES MATIÈRES


1.0 RÉSUMÉ

1.1 Introduction

1.2 Objectifs et étendue de la vérification

1.3 Résumé des constatations

1.4 Recommandation

2.0 INTRODUCTION

2.1 Contexte

2.2 Contexte

2.3 Mandat et autorité

2.4 Objectifs et portée

3.0 OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS

3.1 Énoncé d’assurance

3.2 Objectif 1 : Processus de conclusion de l’accord

3.3 Objectif 2 : Gestion de l’accord

4.0 PLAN D’ACTION DE LA GESTION

ANNEXE A – ANALYSE DES MONTANTS À RISQUE

1.0 Résumé

1.1 Introduction

Le ministère des Pêches et des Océans (MPO) a conclu un accord de contribution avec la Première nation de Shubenacadie (appelée ci-après « PNS » ou le « bénéficiaire ») en vue de poursuivre le processus établi par le MPO pour élargir l’accès aux ressources halieutiques et aider à renforcer la capacité de pêche en vertu de l’Initiative de l’après-Marshall. La région des Maritimes devait rendre compte de l’administration de l’accord de contribution qui est entré en vigueur le 1er septembre 2005 et a pris fin le 31 mars 2007.

Le montant maximal de la contribution s’élevait à 5 000 000 $, et le MPO a déboursé au total 4 285 853,85 $, comme le montre le tableau 1, ci-dessous.

Tableau 1 – Résumé des paiements par les bénéficiaires

Montant payé à

Montant

Vendeurs de bateaux, d’engins et de matériel d’occasion

2 670 541,50 $

Fiducie pour les achats de terres et de bâtiments

237 039,00 $

Première nation

1 378 273,35 $

Total des paiements au titre de la contribution

 4 285 853,85 $

Le présent document décrit les constatations et les conclusions concernant les deux premiers objectifs mentionnés dans la section qui suit. Les vérificateurs ne sont pas en mesure de se prononcer sur le troisième objectif étant donné qu’ils n’ont pu examiner l’information nécessaire pour tirer une conclusion. Il a été difficile, tant pour le personnel du programme que pour les vérificateurs, d’obtenir de l’information du bénéficiaire, en raison de désaccords entre les diverses parties et de la non-présentation des livres, registres et documents justificatifs aux fins de la vérification.

1.2 Objectifs et étendue de la vérification

Le mandat de la présente mission de vérification, qui a été approuvé par la sous-ministre adjointe de Gestion des pêches et de l’aquaculture et la directrice générale régionale de la région des Maritimes, ciblait les processus de contrôle interne et l’utilisation des fonds par le bénéficiaire. Toutefois, les indices mis au jour dans le cadre de la vérification initiale ont nécessité la transition à une mission de vérification judiciaire ayant pour but de garantir :

  • la légitimité du processus employé pour conclure l’accord de contribution;
  • la pertinence des contrôles internes employés par le Ministère pour administrer l’accord;
  • le caractère judicieux de l’utilisation, par le bénéficiaire, des fonds fournis dans le cadre de l’accord de contribution.

La vérification prévoyait, notamment, l’évaluation des transactions dont le remboursement a été demandé et payé en vertu de l’accord, du 1er septembre 2005 jusqu’au début de la vérification. Le travail consistait à examiner les dossiers conservés par le bureau régional et les documents reçus d’autres parties. Des entrevues ont eu lieu avec des employés du MPO, des représentants du bénéficiaire et d’autres parties. La vérification sur place a été effectuée de janvier à novembre 2007.

1.3 Résumé des constatations

Le personnel régional s’est heurté à plusieurs problèmes d’administration de l’accord et rien n’indique que quiconque ait délibérément fait fi des politiques et procédures en vigueur. Le personnel a pris ses décisions de paiement à la lumière de l’information dont il disposait à l’époque, en tenant constamment pour acquis que la Première nation agissait avec intégrité et de bonne foi. Par surcroît, le personnel régional a offert une aide dépassant celle qui est normalement offerte pour faire avancer la contribution.

Le MPO était habilité à conclure un accord de contribution avec la PNS, mais les dossiers ministériels n’indiquaient pas clairement l’origine de cette habilitation.

Le processus d’acquisition des bateaux, engins et matériel d’occasion était approprié, et les paiements connexes étaient conformes aux modalités de l’accord de contribution.

On a relevé des lacunes dans les processus de surveillance exercés par le bureau régional relativement aux paiements effectués directement à la PNS. Ces lacunes sont en partie attribuables au fait que le bénéficiaire ne s’est pas acquitté de toutes ses obligations en matière de rapports financiers et de rapports sur le projet, et à la façon dont le personnel du programme a réagi face à des problèmes particuliers. Le personnel du programme ne savait pas que les fournisseurs n’étaient pas payés. En l’absence de rapports mensuels de qualité, il avait une capacité de surveillance limitée et devait généralement se contenter de réagir. Néanmoins, le personnel a reconnu les indicateurs de risque, et au début de 2006, quand il est devenu manifeste que le bénéficiaire ne présenterait pas de rapports, il a adapté ses procédures afin d’obliger ce dernier à soumettre les factures des fournisseurs afin de prouver l’admissibilité des paiements. De plus, en octobre 2006, la région des Maritimes a suspendu les paiements au titre de la contribution, en partie en raison d’allégations des médias à propos de pratiques répréhensibles et de problèmes de leadership susceptibles de nuire à la capacité du bénéficiaire de s’acquitter de ses obligations en vertu de l’accord. Néanmoins, par suite des lacunes dans la surveillance de l’utilisation des fonds par le bénéficiaire, le MPO a effectué des paiements au bénéficiaire qui se sont avérés ne pas être utilisés aux fins voulues, selon les documents dont nous disposions pour la présente vérification.

D’après l’information obtenue à ce jour, nous avons évalué que le « montant à risque » se chiffre à 647 158,54 $ (6), comme l’indique le tableau 2. Les preuves à l’appui révèlent un montant de 67 802,74 $ en paiements inadmissibles effectués par le MPO, un montant de 449 034,84 $ non payé aux fournisseurs alors que le MPO avait versé le montant au bénéficiaire, et des demandes de remboursement totalisant 130 320 $ qui n’ont pu être validées du fait que le bénéficiaire n’a pas mis à notre disposition les livres comptables adéquats et les preuves à l’appui.

Tableau 2 – Sommaire des montants à risque

(a)
Catégorie de dépense

(b)
Total des paiements du MPO

(c)
Paiements inadmissibles

(d)
Fournisseurs non payés

(e)
Demandes de remboursement non vérifiées

Bateaux

2 426 000,00

0,00

0,00

0,00

Matériel, engin et logement

1 043 121,32

0,00

251 316,00 (1)

88 320,96

Gestion des pêches et capacité de pêche

360 472,53

59 402,74 (2)

15 718,84 (4)

30 000,00

Formation en navigation

456 260,00

8 400,00 (3)

182 000,00 (5)

12 000,00

Totaux

4 285 853,85 $

67 802,74 $

449 034,84 $

130 320,96 $

Notes :
  1. Comprend les montants non payés de 159 506 $ pour des véhicules et de 91 810 $ pour de l’équipement de sécurité
  2. Expert-conseil en matière de pêches (48 000 $) et frais juridiques antérieurs à l’accord (11 402,74 $)
  3. Allocations de formation inadmissibles (8 400 $)
  4. Frais juridiques non payés pour lesquels des fonds ont été avancés
  5. Portion non payée du financement versé au bénéficiaire pour des droits de scolarité/formation
  6. Total des fonds à risque : 647 158,54 $ [somme des colonnes (c) (d) et (e)]

Nous avons constaté que le bénéficiaire a présenté des demandes de remboursement inadmissibles totalisant 67 802,74 $, dont 48 000 $ pour les honoraires d’un expert-conseil en matière de pêches, 11 402,74 $ pour des frais juridiques antérieurs à l’entrée en vigueur de l’accord et un paiement en trop de 8 400 $ au titre des allocations de formation.

Nous avons constaté que 449 034,84 $ qui avaient été versés à la PNS ne sont pas parvenus aux fournisseurs visés, soit : 159 506 $ pour des véhicules, 91 810 $ pour de l’équipement de sécurité, 15 178,84 $ pour des frais juridiques et 182 000 $ pour des droits de scolarité. Plus précisément, nous avons établi ce qui suit :

  • Cinq véhicules admissibles ont été achetés, et 228 000 $, soit le maximum prévu dans l’accord de contribution, ont été versés au bénéficiaire sur la base de contrats de vente indiquant que les véhicules faisaient l’objet d’une entente de financement à long terme. Le paiement a été effectué étant entendu que l’opération était une forme de « financement provisoire ». Nous avons obtenu suffisamment d’information pour conclure que la somme de 159 506 $ n’avait pas été utilisée à la fin voulue et que le bénéficiaire n’a pas rendu compte adéquatement de l’argent reçu.
     
  • Le MPO a payé à la PNS 133 582,83 $ en deux versements de 41 772,83 $ et de 91 810 $ pour de l’équipement de sécurité. Un fournisseur a confirmé avoir reçu 3 451,87 $.
     
  • Le MPO a versé à la PNS 56 117,53 $ au titre des frais juridiques, dont 11 402,74 $ n’étaient pas admissibles, comme on l’a déjà mentionné. Le fournisseur n’a reçu que 28 996,20 $ pour les services admissibles rendus; par conséquent, le montant supplémentaire de 15 718,84 $ payé par le MPO aurait été utilisé à d’autres fins.
     
  • Dans le cas de la formation en navigation, trois contrats ont été soumis au bureau régional, à l’appui de l’avance de 456 260 $ pour des droits de scolarité, des allocations de formation et la location d’une salle de classe. À la lumière de l’information recueillie à ce jour, nous avons conclu que :

    • la location de la salle de classe a été entièrement payée avec l’avance de fonds (11 260 $);
       
    • des 220 000 $ avancés pour des droits de scolarité, 182 000 $ n’ont pas été versés au fournisseur;
       
    • 722 semaines sur un nombre possible de 750 (soit 216 600 $ sur un montant possible de 225 000 $) sont admissibles à des allocations de formation (8 400 $ ne sont pas admissibles). De ce montant admissible, nous avons uniquement pu valider au moyen des registres que 682 semaines ou 204 600 $ avaient été payés aux personnes admissibles.

Nous n’avons pas obtenu suffisamment de données probantes pour vérifier si le montant de 130 320,96 $ de la contribution versée à la PNS était parvenu aux bénéficiaires voulus. Ce montant inclut 88 320,92 $ pour les engins et le matériel, 30 000 $ de frais de comptabilité et 12 000 $ d’allocations de formation admissibles, comme on l’a déjà mentionné.

Nous concluons qu’il y a eu des signes avant-coureurs indiquant que le risque lié à la mise en œuvre de l’accord de contribution était élevé. La région des Maritimes a pris des mesures au début de 2006. Elle a demandé au bénéficiaire de lui fournir les factures de fournisseurs afin de confirmer que les paiements étaient éligibles.

En conclusion, le MPO devrait appliquer le paragraphe 15(3) de l’accord de contribution, qui stipule que la Première nation doit rembourser au MPO, dès que le Ministère en fait la demande par écrit, toute somme avancée à la Première nation pour laquelle celle-ci n’a pas fourni de preuves satisfaisantes d’une utilisation de l’argent conforme au présent accord.

1.4 Recommandation

Il est recommandé que la sous-ministre adjointe de Gestion des pêches et de l’aquaculture prenne des mesures pour recouvrer les dépenses inadmissibles payées par le MPO; communique avec la PNS afin d’obtenir les preuves que le reste des fonds à risque a été dépensé adéquatement; poursuivre le recouvrement des montants dus lorsque les preuves d’admissibilité fournies ne sont pas suffisantes.

2.0 Introduction

2.1 Contexte

Le ministère des Pêches et des Océans (MPO) a conclu un accord de contribution avec la Première nation de Shubenacadie (également connue sous le nom de Première nation d’Indian Brook et appelée ci-après la « PNS » ou le « bénéficiaire ») en vue de poursuivre le processus établi par le MPO pour élargir l’accès aux ressources halieutiques et aider à renforcer la capacité de pêche en vertu de l’Initiative de l’après-Marshall.

Après avoir conclu l’accord de contribution, le bénéficiaire a créé une entreprise d’exploitation qu’il a constituée en personne morale, pour des raisons qui semblent judicieuses sur le plan économique – par exemple, pour permettre à l’entreprise d’acquérir des biens et pour limiter la responsabilité de la PNS en cas de réclamation touchant la pêche.

Le MPO devait verser à la PNS un maximum de 5 000 000 $ qui seraient utilisés exclusivement pour payer les coûts admissibles suivants :

  • douze bateaux de pêche d’occasion avec matériel, jusqu’à concurrence de 3 000 000 $;
  • des engins et matériel de pêche neufs, jusqu’à concurrence de 150 000 $;
  • des engins et du matériel de pêche d’occasion, jusqu’à concurrence de 250 000 $;
  • modernisation du matériel électronique de bateau, jusqu’à concurrence de 50 000 $;
  • de l’équipement de sécurité neuf, jusqu’à concurrence de 150 000 $;
  • cinq véhicules neufs, jusqu’à concurrence de 228 000 $;
  • un ensemble résidentiel hors réserve pour les pêcheurs, jusqu’à concurrence de 237 039 $;
  • un logement hors réserve pour les pêcheurs, jusqu’à concurrence de 37 961 $;
  • le renforcement de la gestion des pêches, jusqu’à concurrence de 387 000 $;
  • une formation en navigation, jusqu’à concurrence de 460 000 $;
  • les déplacements et les rencontres organisationnelles, jusqu’à concurrence de 50 000 $.

La région des Maritimes était responsable de l’administration de cet accord, qui est entré en vigueur le 1er septembre 2005 et a pris fin le 31 mars 2007.

2.2 Contexte

Par le passé, il y a eu quelques différends liés en partie à l’accès aux pêches entre les pêcheurs de la PNS et les agents des pêches du MPO. L’Initiative de l’après-Marshall visait à faciliter l’accès aux pêches et à renforcer la capacité des bénéficiaires à gérer leurs activités se rapportant à la pêche commerciale. Aussi, l’accord de contribution avec la PNS était considéré comme un important mécanisme de transformation des rapports. Il présentait de nombreux défis pour la PNS et le personnel régional du MPO qui en assurait l’administration. Toutefois, reconnaissant son importance, les deux parties ont cherché à maximiser les avantages possibles pour le bénéficiaire.

2.3 Mandat et autorité

La sous-ministre adjointe de Gestion des pêches et de l’aquaculture et la directrice générale régionale de la région des Maritimes ont demandé à la Direction générale de la vérification et de l’évaluation d’effectuer une vérification de l’accord de contribution conclu avec la PNS. La vérification préliminaire effectuée en décembre 2006 a mis au jour des renseignements justifiant un examen détaillé, et dès lors, le mandat de la mission de vérification a été élargi pour devenir une vérification judiciaire portant sur la mise en œuvre de l’accord. Le pouvoir donné au MPO de vérifier le bénéficiaire est défini à l’article 12 de l’accord de contribution.

2.4 Objectifs et portée

2.4.1 Objectifs

La vérification judiciaire avait pour but de garantir :

  • la légitimité du processus employé pour conclure l’accord de contribution;
  • la pertinence des contrôles internes employés par le Ministère pour administrer l’accord;
  • le caractère judicieux de l’utilisation, par le bénéficiaire, des fonds fournis dans le cadre de l’accord de contribution.
2.4.2 Portée

La vérification incluait un examen de documents et l’évaluation des transactions dont le remboursement a été demandé et payé en vertu de l’accord. Des entrevues ont eu lieu avec des employés du programme et d’autres parties. Le travail de vérification a été réalisé à l’administration centrale du MPO et dans la région des Maritimes, et il s’est étendu à des entreprises du secteur privé ayant des relations d’affaires avec le bénéficiaire. Le travail de vérification a été réalisé entre janvier et novembre 2007.

Nous aimerions souligner l’effort et le soutien de l’administration centrale et de la région des Maritimes tout au long de la vérification.

2.4.3 Limites

Nous avons eu de la difficulté à obtenir les documents montrant l’utilisation de la contribution par le bénéficiaire, afin de déterminer si les mesures étaient conformes à l’accord de contribution.

Il s’est avéré difficile d’obtenir l’information du bénéficiaire en raison d’un désaccord entre les diverses parties. Par conséquent, nous ne disposons pas de suffisamment d’information concernant l’utilisation des fonds par le bénéficiaire pour nous prononcer sur le troisième objectif de la vérification. De ce fait, le présent rapport renferme de l’information limitée concernant l’utilisation des fonds, mais il fournit de l’information, si elle est disponible, permettant d’établir quels fonds de la contribution sont à risque ou lesquels n’ont pas été utilisés aux fins voulues.

3.0 Observations et recommandations

3.1 Énoncé d’assurance

L’équipe est d’avis que les méthodes de vérification appliquées étaient suffisantes et appropriées et elle croit avoir recueilli suffisamment d’éléments pour étayer les conclusions présentées dans ce rapport. Ces dernières sont fondées sur une analyse de la situation au moment de la vérification, en regard des objectifs de la mission de vérification.

3.2 Objectif 1 : Processus de conclusion de l’accord

Critère : Le Ministère détenait le pouvoir nécessaire pour conclure un accord de contribution avec la PNS, et il a fait preuve de diligence raisonnable dans le processus de mise en œuvre.

3.2.1 Mécanisme de financement

La contribution versée à la PNS a été financée dans le cadre de la phase II de l’Initiative de l’après-Marshall. La date de clôture originale de l’Initiative a été remise au 31 mars 2006, afin de permettre le respect des engagements pris dans les ententes de pêche à long terme et de continuer à gérer les risques pour la pêche là où des ententes n’avaient pas été signées.

Le Secteur de la gestion des pêches et de l’aquaculture indique que les conditions de l’Initiative de l’après-Marshall conféraient le pouvoir nécessaire et que les conseillers juridiques et financiers avaient corroboré cette position avant la conclusion de l’accord de contribution avec la PNS. Bien que nous ayons été informés que la question avait fait l’objet de discussions et que des affirmations avaient été obtenues, nous n’avons pris connaissance d’aucun document pour étayer cette discussion ou décision.

Nous appuyons l’affirmation de la direction selon laquelle le Ministère détenait le pouvoir de financement nécessaire, mais selon nous, le personnel du programme conserve trop peu de documents dans ses dossiers pour prouver clairement le pouvoir en question.

3.2.2 Négociation et établissement de l’accord

En 2002, les Mi'kmaq de la Nouvelle-Écosse et les gouvernements du Canada et de la Nouvelle-Écosse ont signé un accord-cadre et ont établi le « processus de négociation néo-écossais » qui prévoyait la négociation des droits ancestraux et issus de traités, une tribune tripartite et une table de consultation. Ce processus a facilité la négociation de l’accord de contribution avec la PNS dans le cadre de l’Initiative de l’après-Marshall.

Le 13 octobre 2005, une lettre d’offre de financement de 5 000 000 $ a été présentée à la PNS, et la majorité des conseillers de la PNS ont accepté de conclure une entente de pêche dans le cadre d’une réunion spéciale présidée par le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien, le 14 octobre 2005.

Le 14 décembre 2005, huit conseillers de la PNS ont signé au nom de cette dernière l’accord de contribution qui détaillait les postes jusqu’à concurrence de 5 000 000 $. L’accord est entré en vigueur le 1er septembre 2005, et il a pris fin le 31 mars 2007.

Selon nous, le MPO a pris les mesures qui s’imposaient pour assurer que l’accord de contribution serait légitime en étant signé par le quorum de conseillers. Il a notamment consulté [information protégé] des fonctionnaires du ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien concernant le processus.

3.2.3 Entreprise d’exploitation constituée en personne morale

Les représentants de la PNS signataires de l’accord de contribution ont décidé de créer une entreprise constituée en personne morale immatriculée dans le Nova Scotia Registry of Joint Stocks, afin d’exploiter la pêche pour le compte de la PNS. Une résolution du Conseil de bande datée du 13 septembre 2005 stipule que les avis comptables et juridiques recommandent qu’une pêche provisoire soit exercée sous les auspices d’une société appartenant à part entière à la bande, aux fins de responsabilisation et de responsabilité.

L’entreprise a été établie pour des raisons qui semblaient judicieuses sur le plan économique, par exemple, pour permettre à l’entreprise d’acquérir des biens et pour limiter la responsabilité de la PNS en cas de réclamation touchant la pêche. Toutefois, à mesure que la contribution était versée, il devenait difficile d’établir clairement qui représentait le bénéficiaire ou l’entreprise, et quelles étaient les responsabilités de chacun en ce qui a trait aux communications avec le personnel du MPO. Néanmoins, le MPO a continué à juste titre de reconnaître la PNS comme bénéficiaire et seule responsable des fonds de la contribution. Les chèques étaient émis au nom de la PNS.

3.3 Objectif 2 : Gestion de l’accord

Critères :

  • Des pratiques de gestion efficaces étaient en place et appropriées pour assurer la conformité et l’intégrité financière.
  • Les paiements ont été effectués conformément aux modalités de l’accord, à la Politique sur les paiements de transfert du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) du Canada et aux politiques et aux procédures ministérielles.
3.3.1 Exigences en matière de rapports et processus de règlement des demandes de remboursement

La région a suivi les paiements par catégorie de dépenses, pour assurer que les plafonds de financement individuels n’étaient pas dépassés. Toutefois, les processus de paiement n’étaient conformes ni aux pratiques d’établissement de rapports ou de gestion mentionnées à la section 7 de l’accord de contribution ni aux dispositions de la Politique sur les paiements de transfert du SCT se rapportant à la gestion de la trésorerie. Plus précisément, les paiements n’ont pas été effectués mensuellement comme il était stipulé et ils ne reposaient pas sur des projections adéquates des flux de trésorerie.

Les paiements ont été effectués par catégorie de coûts admissibles et reposaient sur un « ensemble » de reçus déposés au bureau régional. Les demandes de remboursement étaient établies par les fonctionnaires du MPO en fonction des reçus, qui étaient souvent désorganisés et devaient être classés par le personnel du MPO. Cette tâche aurait été assumée par le bénéficiaire dans le cadre d’autres accords de contribution.

L’information fournie par le bénéficiaire n’incluait pas les rapports requis sur le projet de contribution, lesquels auraient livré de l’information détaillée sur les progrès réalisés dans le cadre du projet et renfermé une déclaration du bénéficiaire selon laquelle les fonds étaient utilisés aux fins voulues. On a seulement trouvé deux rapports sur le projet (en date du 18 janvier 2006 et du 31 mars 2006) dans les dossiers ministériels.

En dépit du fait que le bénéficiaire n’a pas fourni les documents prévus au paragraphe 11(3) de l’accord de contribution, aucune avance n’a été différée, bien que nous ayons constaté que les dépenses inadmissibles avaient été relevées et que les paiements ont été refusés dans quelques cas.

Même si le MPO peut être tenu de fournir des orientations et une aide à l’occasion, il devrait veiller à ce que le bénéficiaire se charge de préparer des projections des flux de trésorerie, les demandes de remboursement des dépenses et les rapports sur le projet, comme l’exige l’accord. De plus, il faudrait faire preuve d’une minutie suffisante au moment d’évaluer les demandes de remboursement et les rapports, pour assurer que les dépenses sont valides, que les fonds seront utilisés aux fins voulues et que les transactions représentent une juste valeur marchande.

3.3.2 Examen des dépenses dont le remboursement a été demandé
3.3.2.1 Aperçu des paiements au titre de la contribution

Le Ministère a déboursé 4 285 853,85 $ du montant possible de 5 000 000 $. Le MPO a versé 2 670 541,50 $ à des vendeurs des bateaux, engins et matériel d’occasion, et 237 039 $ en fiducie pour les achats du terrain et de bâtiments. La différence, soit 1 378 273,35 $, a été versé directement au bénéficiaire. Le tableau 3 résume les montants de financement maximums autorisés par catégorie, comme le précisait l’accord, et les paiements effectués.

Tableau 3 – Résumé des paiements au titre de la contribution

Dépenses admissibles

Maximum prévu par l’accord

Montant versé

Commentaires

Bateaux :      
Neuf bateaux d’occasion de 45 pi

2 250 000 $

1 805 000 $

Achat de sept – payé par le MPO
Trois bateaux d’occasion de 40 à 45 pi

300 000 $

156 000 $

Achat de deux – payé par le MPO
Un dragueur à pétoncles d’occasion

450 000 $

465 000 $

Achat d’un – payé par le MPO
Matériel et véhicules      
Engins et matériel de pêche d’occasion

250 000 $

244 541,50 $

Payé par le MPO
Engins et matériel de pêche neufs

150 000 $

149 957,99 $

Payé à la PNS
Modernisation du matériel électronique de bateau

50 000 $

50 000 $

Payé à la PNS
Équipement de sécurité neuf

150 000 $

133 582,83 $

Payé à la PNS
Cinq nouvelles camionnettes

228 000 $

228 000,00 $

Payé à la PNS
Deux maisons

275 000 $

237 039,00 $

Payé en fiducie à l’avocat de la PNS
Autres catégories :      
Gestion des pêches et renforcement des capacités

437 000 $

360 472,53 $

Payé à la PNS
Formation en navigation

460 000 $

456 260,00 $

Payé à la PNS
Totaux

5 000 000 $

4 285 853,85 $

714 146,15 non déboursés

Outre les paiements susmentionnés, nous avons été informés que deux montants additionnels totalisant 98 943 $ (37 961 $ pour le logement et 60 982 $ pour la gestion des pêches) figuraient dans les comptes « créditeurs à la fin de l’exercice » au 31 mars 2007. La région a indiqué que ces montants seraient payés une fois que les demandes appropriées auraient été soumises par le bénéficiaire et qu’elle aurait pris connaissance des résultats de la vérification.

3.3.2.2 Achat de bateaux

L’accord prévoyait 3 000 000 $ pour l’acquisition de 12 bateaux de pêche d’occasion dotés de trois catégories différentes d’équipement, pour des zones précises de pêche du homard. Au total, dix bateaux ont été achetés au coût de 2 426 000 $.

La région des Maritimes a suivi un processus adéquat pour l’évaluation et l’acquisition des bateaux, des engins et du matériel d’occasion financés en vertu de l’accord de contribution. Le processus adopté par le MPO respectait les exigences de l’accord, et les paiements ont été effectués conformément à son paragraphe 6(3).

Le bénéficiaire ne semblait pas enregistrer ou entretenir adéquatement les bateaux après en avoir pris possession, alors qu’il était responsable de le faire en vertu du paragraphe 3(6) de l’accord de contribution. Toutefois, selon le Système d’enregistrement des bateaux de Transports Canada, les dix bateaux étaient enregistrés sous le nom « Bande de Shubenacadie » depuis le 21 novembre 2007.

3.3.2.3 Achat de véhicules

Le Ministère a versé de bonne foi au bénéficiaire le maximum admissible en vertu de l’accord, étant entendu qu’il s’agissait d’un « financement provisoire ». Les documents d’achat vérifiés montraient clairement que les cinq véhicules admissibles achetés avaient été financés pour 60 mois, ou pour une période plus longue dans certains cas, ce qui ne correspondait pas à un financement provisoire. Toutefois, le personnel régional a reconnu que les intérêts et les coûts supplémentaires d’assurance vie et invalidité, qui étaient intégrés aux coûts de financement, n’étaient pas des dépenses admissibles, et que ces coûts étaient assumés par le bénéficiaire.

Selon l’information obtenue, les vérificateurs ont constaté que le bénéficiaire a déboursé 68 494 $ de l’avance de fonds de 228 000 $ du MPO pour les véhicules, ce qui indique que le solde, soit 159 506 $, a été utilisé à d’autres fins. Le bénéficiaire ou de ses agents ayant fourni peu de documents, les vérificateurs n’ont pu déterminer à quoi ont servi les fonds.

3.3.2.4 Achat de maisons

L’accord prévoyait jusqu’à 275 000 $ pour l’achat de deux maisons hors réserve. Il y a au dossier deux évaluations – l’une pour le bâtiment et l’autre pour le terrain – censées prouver la valeur de la propriété achetée à Clark’s Harbour au prix de 237 039 $. Ces évaluations ont été fournies à la demande du MPO. Toutefois, la vérification a révélé que l’évaluation fournie pour le bâtiment avait été réalisée à des fins d’assurance en 1998, et qu’elle n’était pas pertinente en tant qu’évaluation de la valeur marchande, ou pas appropriée à cette fin. Il y avait une évaluation foncière distincte.

3.3.2.5 Matériel et engins de pêche, et équipement de sécurité neufs

La PNS s’était vue alloué 150 000 $ pour faire l’acquisition d’équipement de sécurité neuf. Le MPO a versé 41 772,83 $ et 91 810 $, soit 133 582,83 $, pour l’achat d’équipement de sécurité. Un fournisseur a confirmé avoir reçu le premier paiement de 3 451,87 $, mais le deuxième paiement ne lui a jamais été versé. On essaie toujours de déterminer ce qui a été fait de la somme restante, soit 38 320,96 $. Le montant à risque s’élève à 130 130,96 $ (133 582,83 $ - 3 451,87 $).

L’accord prévoyait l’achat de nouveaux engins et matériel de pêche jusqu’à concurrence de 150 000 $. Des paiements ont été effectués à la PNS en réponse à deux demandes de remboursement distinctes totalisant 149 957,99 $ et renfermant des factures soumises par un seul fournisseur. Le fournisseur a acheté le matériel auprès d’autres fournisseurs et les factures de ces derniers ont également été fournies afin de prouver que le vendeur principal ne prenait pas de marge bénéficiaire sur les achats. Le vendeur a reçu le plein montant versé au bénéficiaire.

3.3.2.6 Coûts de formation

En décembre 2005, le MPO a avancé 456 260 $ au bénéficiaire : 11 260 $ pour la location d’une salle de classe, 220 000 $ pour des droits de scolarité et 225 000 $ pour des allocations de formation aux étudiants. Les vérificateurs n’ont relevé aucun écart en ce qui concerne la location de la salle de classe, qui a été payée intégralement, mais on ne peut pas en dire autant pour les deux autres catégories.

Le bénéficiaire a soumis au MPO des factures du fournisseur de la formation totalisant 229 500 $, pour trois séances de formation intitulées « Inshore Fishing Vessels Deckhand – L1 » à chacune desquelles ont participé un maximum de 50 étudiants. Le MPO a versé toute l’allocation pour les droits de scolarité, soit 220 000 $, au bénéficiaire. Les vérificateurs ont constaté que la formation pour les hommes de pont et la formation de secourisme en mer et en soins médicaux avaient été offertes à l’automne 2005, mais que le nombre maximum de participants n’avait pas été atteint et que le fournisseur avait seulement reçu 38 000 $. Le reste des fonds avancés au bénéficiaire, soit 182 000 $, n’a pas été utilisé aux fins voulues et est jugé à risque.

Le bénéficiaire a fourni une liste détaillée des étudiants et des montants qui auraient dû être versés à ces personnes, qui à ses dires, avaient suivi la formation. L’accord de contribution précise 150 étudiants, à 300 $ par semaine par étudiant, sur une période de formation de cinq semaines, pour un total de 225 000 $. La liste du grand livre général indique que les étudiants ont reçu 500 $ par semaine. Le montant total de la liste, après avoir tenu compte des montants qui ne semblaient pas être des paiements aux étudiants, s’élevait à 341 036 $, ce qui laisse croire que les étudiants ou les particuliers auraient été payés avec des fonds autres que ceux prévus à cette fin dans l’accord de contribution.

D’après la liste tirée du grand livre général, le MPO a versé à la PNS le montant maximal admissible de 225 000 $ au titre des allocations de formation. Des fonctionnaires du bureau régional du MPO ont indiqué avoir effectué le paiement en supposant que 150 personnes avaient suivi la formation de cinq semaines, à raison de 300 $ par semaine. Les documents fournis au bureau régional par le bénéficiaire paraphrasaient l’information du fournisseur de la formation pour donner l’impression que 150 personnes avaient suivi la formation de cinq semaines.

Ces documents ont brouillé encore plus les cartes et auraient contribué à renforcer le Bureau régional dans sa conviction qu’il payait le montant adéquat. Quoi qu’il en soit, il aurait été raisonnable pour la région d’avancer le plein montant au bénéficiaire d’après les documents disponibles alors. L’écart entre les nombres de participants n’est apparu qu’au cours de la vérification, lorsque le fournisseur a donné les listes de stagiaires pour tous les cours dans le cadre du contrat de formation, ce qui a permis d’établir avec précision l’admissibilité.

Selon notre analyse des renseignements sur la formation, le personnel du bureau régional a versé 225 000 $, étant persuadé que 750 semaines-personnes (3 cours x 50 personnes x 5 semaines) étaient admissibles à l’allocation hebdomadaire de formation de 300 $; mais les dossiers des cours indiquent que seulement 722 semaines-personnes (144 personnes x 4 semaines + 146 personnes x 1 semaine) étaient admissibles à l’allocation. Plus précisément :

  • La formation fournie ne s’échelonnait pas sur cinq semaines pour tous les étudiants, comme on le croyait au départ, mais consistait en modules totalisant un maximum de cinq semaines par étudiant (quatre semaines pour le cours d’homme de pont et le cours de formation du formateur, et une semaine pour le cours de secourisme en mer et de soins médicaux).
     
  • Les listes des cours ont révélé que tous les participants n’ont pas suivi le programme intégral de cinq semaines. Au total, 152 personnes ont suivi la formation, le nombre réel de participants s’élevant à 144 pour les cours d’homme de pont et à 146 pour les cours de secourisme en mer et de soins médicaux.
     
  • D’après les listes de participants fournies par le formateur, on a déterminé que seulement 722 semaines-personnes étaient admissibles à une allocation de formation, au lieu des 750 prévues au départ quand les fonds ont été avancés au bénéficiaire.
     
  • L’analyse des listes du grand livre général de l’entreprise a révélé que les employés avaient reçu 500 $ par semaine, et qu’il y avait plusieurs incohérences entre les noms des stagiaires communiqués par le fournisseur et ceux qui avaient reçu une allocation de l’entreprise. Nous concluons que 204 600 $ (682 semaines) des fonds déboursés aux stagiaires par l’entreprise constituent une dépense admissible. Il y a peut-être une raison valable expliquant les différences dans les noms, mais pour l’instant, nous ne disposons pas de suffisamment d’information pour valider le montant additionnel de 20 000 $ payé.

À la lumière de ce qui précède, sur les 225 000 $ avancés à la PNS, seulement 216 600 $ (722 semaines à 300 $ chacune) constitueraient une dépense admissible et 204 600 $ ont été versés par l’entreprise aux participants admissibles. Par conséquent, les fonds d’allocation de formation à risque s’élèvent au total à 20 400 $ et incluent un montant non admissible de 8 400 $ ainsi que 12 000 $ en paiements qui n’ont pu être validés.

3.3.2.7 Gestion des pêches et renforcement des capacités – salaires et honoraires

Le poste de gestionnaire des pêches a été pourvu par le conseiller en chef dûment autorisé par la résolution du Conseil de bande à mettre en œuvre l’accès provisoire aux pêches commerciales. Un salaire a été versé au titulaire du poste de septembre 2005 à mars 2006, au moyen de la portion payée de la contribution, d’un montant total de 54 000 $, comme le stipulait l’accord. Quatre autres conseillers de bande, qui étaient également signataires de l’accord, ont reçu au total 116 800 $ en salaires et honoraires de consultation sous le poste « Administration et perfectionnement », pendant cette même période de sept mois. Ces personnes se sont également vu rembourser leurs frais de déplacement.

L’un des deux rapports d’étape fournis par le bénéficiaire renfermait quelques renseignements détaillés sur les activités et les résultats attendus. Dans ce rapport, les cinq postes susmentionnés, et d’autres, sont énumérés, et on y explique les rôles et activités entreprises en faveur de la pêche. Les salaires et les honoraires de consultation payés ne dépassent pas le maximum précisé à l’annexe 2 de l’accord de contribution.

Le MPO a payé à la PNS 56 117,53 $ en frais juridiques, mais selon notre analyse, 11 402,74 $ de ce montant sont une dépense inadmissible (voir la section 3.3.3). Par ailleurs, l’information fournie par le cabinet d’avocats indique que le bénéficiaire a accumulé des frais juridiques admissibles totalisant 44 715,04 $, mais seulement 28 996,20 $ ont été payés. Nous concluons que 15 718,84 $ (56 117,53 $ - 11 402,74 $ - 28 996,20 $) du financement fourni n’ont pas été utilisés aux fins prévues; par conséquent, les frais juridiques à risque s’élèvent à 27 121,58 $ (15 718,84 $ + 11 402,74 $).

Nous avons obtenu de l’information indiquant que la somme de 30 000 $ avancée au bénéficiaire pour les frais de comptabilité n’a peut-être pas été payée, mais le créancier concerné a refusé de fournir des documents à l’appui de cette affirmation.

3.3.3 Paiement en dehors de la période visée par l’accord

Des paiements ont été effectués au titre de demandes de remboursement de dépenses antérieures à l’entrée en vigueur de l’accord de contribution, soit avant le 1er septembre 2005, et rien n’indique que ces avances étaient autorisées en vertu des modalités et conditions. Le paragraphe 8.4.3 du Guide sur les subventions, contributions et autres paiements de transfert du SCT indique en partie que « si les dépenses rétroactives ont été engagées avant la demande d'aide et avant la date de début et que le requérant veut recevoir le remboursement des dépenses avec effet rétroactif, encore ici, le demandeur doit demander leur inclusion dans les dépenses admissibles pendant le processus d'application ».

La vérification a relevé un paiement de 90 000 $ versé à l’expert-conseil en matière de pêches, soit 82 000 $ pour couvrir la période de septembre à décembre 2005 et une avance de 8 000 $ pour payer les honoraires pour la période suivante. Une demande de remboursement subséquente visant la période prenant fin le 31 mars 2006 incluait une liste des « salaires et honoraires de consultation », qui indiquait clairement que 48 000 $ du montant de 82 000 $ dont le remboursement avait été demandé antérieurement visait la période allant du 1er mars au 29 août 2005, une période antérieure à l’accord. Il semble que le personnel du Ministère n’ait pas relevé cette non-conformité.

Le MPO a versé au bénéficiaire 11 402,74 $ pour des frais juridiques sur la base d’une facture datée du 31 août 2005. L’information fournie par le cabinet d’avocats indique que ces frais se rapportent à des services rendus du 13 juin au 31 août 2005.

Dans l’ensemble, notre analyse a relevé des paiements inadmissibles s’élevant à 59 402,74 $ au titre de dépenses antérieures à l’accord : 48 000 $ pour les honoraires du consultant en matière de pêches et 11 402,72 $ pour les frais juridiques.

3.3.4 Approbation préalable des achats et surveillance

Le bénéficiaire a soumis les conventions d’achat proposées (p. ex., devis) de logiciels et de formation en navigation, comme le stipulait l’accord de contribution. Toutefois, il n’a pas respecté ce protocole pour l’acquisition des engins et de l’équipement de sécurité d’occasion. De manière générale, le bénéficiaire avait déjà pris possession des biens et demandé les paiements en soumettant les factures. Le personnel de la région a cependant posé des questions sur les articles contestables soumis en tant que dépenses admissibles. Par exemple, il y a dans les dossiers régionaux de la correspondance dans laquelle on demandait la raison du recours à un seul fournisseur pour l’achat de matériel et d’engins de pêche neufs.

On a relevé des lacunes dans les processus de surveillance exercés par le bureau régional pour les paiements effectués directement à la PNS. Ces lacunes sont en partie attribuables au fait que le bénéficiaire ne s’est pas acquitté de toutes ses obligations en matière de rapports financiers et de rapports sur le projet et à la façon dont le personnel du programme a réagi à des problèmes particuliers. Au début de 2006, il est devenu manifeste que le bénéficiaire ne présenterait pas de rapports. La région a alors obligé le bénéficiaire à fournir les factures des fournisseurs pour obtenir la preuve que les produits ou services avaient été fournis et confirmer l’admissibilité des paiements. Toutefois, sans les rapports financiers du bénéficiaire confirmant comment les fonds versés étaient en fait dépensés, la région n’avait aucun moyen de savoir si les fonds étaient utilisés comme prévu. Par conséquent, le personnel du programme ne savait pas que le bénéficiaire n’avait pas payé les fournisseurs avec les fonds versés à cette fin, en fonction des factures soumises.

En septembre 2006, le personnel régional s’est inquiété des problèmes de gouvernance avec lesquels le bénéficiaire était aux prises, des troubles dans la collectivité et des allégations des médias à propos de pratiques répréhensibles. Par conséquent, en octobre 2006, la région des Maritimes a suspendu tout paiement ultérieur au titre de la contribution au bénéficiaire; et le mois suivant, elle informait la Bande du statut de l’accord de contribution et lui faisait savoir par écrit que le MPO allait entreprendre une vérification.

Selon nous, une plus grande surveillance aurait pu être exercée afin d’évaluer la validité des dépenses dont le remboursement avait été demandé par le bénéficiaire et d’obtenir une certaine assurance que les fournisseurs tiers étaient payés. Des rapports réguliers du bénéficiaire auraient pu faciliter cette tâche.

3.3.5 Conclusion générale

Il est clair, d’après les exposés au tribunal et l’information anecdotique, que le bénéficiaire a été à court d’argent vers la fin de 2006 et qu’il y a encore de nombreuses dettes non payées auprès des créanciers. Nombre de ces dettes coïncidaient avec le montant des avances déjà payées par le Ministère. Par conséquent, il semblerait que les fonds fournis par le MPO n’étaient pas toujours utilisés aux fins voulues.

Selon l’information obtenue à ce jour, sur la somme de 1 378 273,35 $ de fonds publics avancés au bénéficiaire, nous avons évalué que le « montant à risque » était de l’ordre de 647 158,54 $. D’après les preuves à l’appui, 516 837,58 $ du financement fourni n’ont pas été utilisés aux fins voulues, et rien n’indique que ce montant a été utilisé pour d’autres dépenses admissibles.

On est arrivé à ce chiffre en additionnant 67 802,74 $ de demandes de remboursement de dépenses non admissibles au montant de 449 034,84 $ non versé aux fournisseurs, alors que les fonds avaient été avancés. Le reste, soit 130 320,96 $, n’a pu être validé, car le bénéficiaire n’a pas fourni les registres comptables adéquats et des preuves à l’appui.

Étant donné que le MPO ne recevait pas les rapports mensuels des dépenses et les rapports d’étape que devait produire un représentant autorisé du bénéficiaire, la région n’était pas en mesure de relever les problèmes et d’exercer une surveillance adéquate pour assurer que les fonds étaient utilisés aux fins voulues et régler les problèmes en temps voulu.

Recommandation

Il est recommandé que la sous-ministre adjointe de Gestion des pêches et de l’aquaculture prenne des mesures pour recouvrer les dépenses inadmissibles remboursées par le MPO; communique avec la PNS pour obtenir des preuves que le reste des fonds à risque a été dépensé adéquatement; poursuive le recouvrement des fonds dus lorsque les preuves d’admissibilité fournies ne sont pas suffisantes.

4.0 PLAN D’ACTION DE LA GESTION

Recommandation Plan d'action de la gestion Mise à jour du rapport de suivi

Actions complétées

Actions à compléter

Échéance

1.1 Il est recommandé que la sous-ministre adjointe de Gestion des pêches et de l’aquaculture prenne des mesures pour recouvrer les dépenses inadmissibles payées par le MPO; communique avec la PNS pour obtenir les preuves que le reste des fonds à risque a été dépensé adéquatement; poursuive le recouvrement des fonds dus lorsque les preuves d’admissibilité fournies ne sont pas suffisantes. a) Gestion des pêches et de l’aquaculture rencontrera le Chef et le Conseil de la Première Nation de Shubenacadie (PNS), pour expliquer les résultats de la vérification et obtenir des renseignements au sujet du montant à risque et des conséquences possibles de ne pas produire ces renseignements. La DGVE offrira son aide à GPA.     Initiale : juin 2008

Révisée :

b) Gestion des pêches et de l’aquaculture mettra sur pied un groupe de travail pour revoir les renseignements fournis par la PNS.

    Initiale : 15 mai 2008

Révisée :

c) Le groupe de travail examinera les renseignements supplémentaires qui auront été fournis par la PNS, afin de déterminer leur pertinence par rapport aux montants à risque identifiés, et d’établir le montant final qui pourrait faire l’objet d’un recouvrement.

    Initiale : 14 juin 2008

Révisée :

d) Le Secteur de la gestion des pêches et de l’aquaculture prendra les mesures nécessaires pour recouvrer les fonds versés pour lesquels aucune preuve de dépense admissible n’a été fournie, ou il prendra d’autres mesures appropriées.     Initiale : 30 juin 2008

Révisée :

ANNEXE A – ANALYSE DES MONTANTS À RISQUE

Suivre ce lien pour naviguer au tableau des Montants à Risque