Archivé – Vérification - Programme de subventions et de contributions par catégorie du MPO


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Numéro du projet : 6B095
Rapport final de vérification
16 septembre 2008

Table des matières

Liste des acronymes

MPO - Pêches et Océans Canada
PSCCM - Programme de subventions et de contributions par catégorie du Ministère
CT - Conseil du Trésor
PPT - Politique sur les paiements de transfert
LGFP - Loi sur la gestion des finances publiques
SMA, SI - Sous-ministre adjoint, Services intégrés
DAP - Documentation d’approbation du programme
AC - accords de contribution
AS - accords de subvention
S et C - subventions et contributions
MA - Modalités d’application
SCT - Secrétariat du Conseil du Trésor
RCN - région de la capitale nationale

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1.0 Résumé

1.1 Introduction

Par paiements de transfert, on entend des transferts de fonds du gouvernement fédéral à des particuliers, des organisations ou d'autres ordres de gouvernement afin de promouvoir l’exécution des politiques ou des programmes du gouvernement. Pêches et Océans Canada (MPO) dispose d’une autorisation relative au Programme de subventions et de contributions par catégorie du Ministère (PSCCM) à partir de laquelle une grande variété de subventions et de contributions (S et C) de faible valeur et à faible risque sont versées à l’appui de la réalisation du mandat du Ministère en matière de programmes. Les S et C doivent être établies et versées dans le cadre des autorisations ministérielles et conformément à la Politique sur les paiements de transfert (PPT) du Conseil du Trésor (CT).

Le MPO a pour la première fois reçu son autorisation pour le PSCCM le 1er avril 1987. Pour être conforme à la PPT, en vigueur le 1er juin 2000, l’approbation du CT a été demandée et obtenue pour une période de cinq ans s’échelonnant entre le 1er avril 2004 et le 31 mars 2009. Cette autorisation a permis, le cas échéant, au MPO d’accroître chaque année son autorisation de contributions par catégorie et ce, jusqu’à concurrence de 4 millions de dollars, et d'accroître, le cas échéant, son autorisation de subventions par catégorie, chaque année, jusqu’à concurrence de 1,5 million de dollars.

Depuis 1995, les budgets ministériels ont diminué et les demandes des parties externes pour trouver des solutions aux problèmes communs ont augmenté. Le MPO s’est servi de l’autorisation du PSCCM pour faciliter la participation des intervenants externes à l'élaboration de mécanismes de résolution des problèmes communs. On a accordé davantage d’importance au travail effectué avec les intervenants et autres parties intéressées afin de faciliter la réalisation des objectifs du programme et d’encourager une plus grande participation et l'acceptation de la responsabilité en matière de gestion des pêches et des océans. Les partenariats ont également favorisé une plus grande compréhension et acceptation de la position et des recommandations du Ministère sur certaines questions, ont permis la mise en place d’une approche davantage concertée pour relever les défis communs, et se sont traduits par une façon plus efficiente et plus rentable d'atteindre les mêmes résultats.

Les modalités d’application (MA) de l’autorisation du PSCCM exigeaient qu’une vérification interne devrait être menée en 2008-2009. Les MA relatives à l’autorisation du Programme expirent le 31 mars 2009 et les résultats de la vérification interne seront utilisés dans l’approbation du renouvellement.

1.2 Objectif et portéei

La vérification a pour but de fournir l’assurance que :

  • les paiements sont effectués conformément aux MA du Programme et à la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP);
  • les S et C sont établies conformément aux MA du Programme, à la PPT et aux processus et procédures ministériels;
  • l’instrument de financement approprié est utilisé.

Un sondage préliminaire a été mené, qui comprenait un examen et une analyse de la documentation et des entrevues avec les fonctionnaires des finances de l’administration centrale. À la suite de ce travail, la vérification comprenait un examen détaillé de trente-sept subventions et quarante contributions couvrant les années financières 2004-2005 à 2007-2008 dans la région du Pacifique et la région de la capitale nationale. Ces régions ont été sélectionnées en fonction des résultats du sondage préliminaire, et aussi parce que 65% des fonds du PSCCM ont été affectés dans ces deux régions durant la période sous révision.

1.3 Énoncé d’assurance

À notre avis, les procédures de vérification ont été suffisantes et appropriées et les éléments de preuve recueillis sont suffisants pour appuyer l'exactitude des conclusions énoncées dans ce rapport. Les conclusions se fondent sur une comparaison des situations recensées en regard des objectifs de la vérification au moment où celle-ci a été effectuée.

1.4 Résumé des observations et des recommandations

La vérification n’a révélé aucun cas où les paiements ont dépassé le montant indiqué dans les accords. Nous avons toutefois observé un manque de documentation justifiant les paiements. À la lumière de l'examen des dossiers et des entrevues, nous avons constaté que les articles 33 et 34 de la LGFP ont été appliqués selon divers degrés de rigueur. Le Cadre de contrôle de la gestion du Programme a été évalué et nous sommes d’avis qu’il a été bien conçu, même s’il n’a pas toujours été suivi comme prévu. En outre, l’élaboration d'outils et de modèles permettrait d'assurer une application plus uniforme. La vérification a révélé que l'instrument de financement sélectionné était approprié. Comme les résultats de la vérification seront utilisés dans le processus de renouvellement du Programme, des recommandations ont été formulées afin d’améliorer l’exécution et l’administration du Programme.

En ce qui concerne la conformité des paiements, la vérification a révélé que la documentation à l'appui n'était pas toujours suffisante pour appuyer la demande de paiement. Les fichiers principaux contenant tous les documents pertinents n'ont pas été tenus à jour. En outre, les activités et les coûts étaient souvent définis de façon générale dans la Documentation d'approbation du Programme (DAP), de sorte qu'il était difficile d'évaluer la validité de la demande de paiement. Un contrôle clé du processus de certification des paiements est l'exigence selon laquelle les demandes de paiement doivent être signées par un gestionnaire du Programme ayant le pouvoir délégué approprié.  Nous avons été témoins de cas où le gestionnaire du Programme demandant le paiement ne disposait pas de ce pouvoir. Pour remédier à ces lacunes, il est recommandé que le sous-ministre adjoint, Services intégrés (SMA, SI) :

  • veille à ce que les gestionnaires du Programme soient au fait de l’exigence de conserver dans des dossiers toute la documentation nécessaires à l’appui des demandes de paiement;
  • veille à ce que les documents supportant les exigences pour les activités et les coûts soient définis de façon plus précise dans la DAP future;
  • ne traite pas les demandes de paiement dont la signature requise en vertu de l’article 34 est invalide.

À l’heure actuelle, les procédures ministérielles limitent les accords à une période d’un an. La vérification a constaté que huit accords de contribution (AC) étaient des accords pluriannuels. D'autres accords assujettis à une évaluation des risques inhérents au bénéficiaire et au projet pourraient être financés sous forme d’accords pluriannuels. Il est recommandé que le SMA, SI :

  • effectue un examen avec tous les intervenants ministériels du PSCCM pour déterminer si des accords pluriannuels fondés sur une évaluation des risques inhérents au demandeur et au projet devraient être autorisés en vertu des MA du Programme.

Un Cadre de contrôle de gestion contient des éléments pour vérifier si un programme est bien conçu et conforme aux dispositions législatives et à la politique. La vérification a révélé que la DAP, les accords de subvention (AS) et les accords de contribution ne contenaient pas les MA qu’exige la PPT. Pour assurer une application et une exécution uniformes du Programme, le Ministère a inclus des processus et des procédures dans le cadre de la DAP. La conformité à ces exigences variait. Il est recommandé que le SMA, SI :

  • veille à ce que la DAP renouvelée soit entièrement conforme aux exigences de la PPT et que  les gestionnaires du Programme soient mis au courant des exigences stipulant que les accords de contribution et de subvention doivent être entièrement conformes avec la DAP;
  • élabore des modèles de demande et de notes d’information ainsi qu’une trousse d’information exposant en détails les renseignements devant être inclus dans les modèles.

La vérification n’a révélé aucun cas où les programmes ont été financés sous forme de S et C lorsqu’un contrat aurait dû être utilisé. Le site Web Finance 101 du Ministère, ainsi que les directives et les conseils fournis par les agents financiers, a contribué à faire en sorte que l’instrument de financement approprié soit utilisé. Des examens périodiques par régions/secteurs avec les finances ont permis de s’assurer que l'instrument de financement utilisé demeure approprié.

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2.0 Introduction

2.1 Contexte

Par paiements de transfert, on entend des transferts de fonds du gouvernement fédéral à des particuliers, des organisations ou d'autres ordres de gouvernement afin de promouvoir l’exécution des politiques ou des programmes du gouvernement. Le MPO verse les paiements de transfert sous forme de S et C. Les S et C doivent être établies et octroyées dans le cadre des autorisations ministérielles et conformément à la PPT du CT. Préalablement à 1986, le MPO a régulièrement demandé, par le truchement de présentations individuelles, l'approbation du CT pour une grande variété de S et C de faible valeur et à faible risque pour appuyer la réalisation du mandat du Ministère en matière de programmes.

En 1986, à la lumière de la nature de ces S et C individuelles, du faible niveau de risque et conformément aux initiatives du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) visant à réduire la charge de travail et à favoriser des efficiences administratives, une proposition a été préparée pour établir une autorisation inhérente au PSCCM. L’autorisation liée au Programme a été créée pour : 1) regrouper ces propositions individuelles dans un programme concis et 2) augmenter le nombre de paiements de transfert aux intervenants en réponse à la demande croissante visant à se doter d'accords de partage des coûts et d’accords de collaboration. Pour le Ministère, l’autorisation liée au PSCCM fournit le véhicule lui permettant de promouvoir son mandat grâce à des partenariats.

Le MPO a pour la première fois reçu son autorisation pour le PSCCM le 1er avril 1987, dans laquelle la valeur totale du Programme de la dite année était de 2,645,500 $, soit 769,000 $ en subventions et 1,876,500 $ en contributions. À la suite de l’examen du Programme de 1994 et de la fusion de la Garde côtière canadienne et du MPO en 1995-1996, l’autorisation du Programme a été révisée le 1er avril 1995. Au mois de mars 2003, le CT approuvait une augmentation de l'autorisation du PSCCM de 4,6 millions de dollars pour l’année financière 2002-2003.

Pour être conforme à la PPT entrée en vigueur le 1er juin 2000, l’approbation du CT a été demandée et obtenue pour une période de cinq ans s’échelonnant du 1er avril 2004 au 31 mars 2009. L'autorisation permettait, le cas échéant, au MPO d’accroître chaque année ses contributions par catégorie jusqu’à concurrence de 4 millions de dollars et d'augmenter, au besoin, ses subventions par catégories, chaque année, jusqu’à concurrence de 1,5 million de dollars.  Toutefois, le MPO n’a jamais dépensé son autorisation annuelle pour les subventions ou les contributions.

Le tableau suivant est un résumé du nombre de S et C versées pour chaque année financière visée par l’autorisation du Programme et des dépenses connexes.

Exercice Contributions Subventions Total
Nombre $ Nombre $ Nombre $
2004-2005 39 1,680,492 $ 22 299,465 $ 61 1,979,957 $
2005-2006 33 1,598,632 $ 8 207,874 $ 41 1,806,506 $
2006-2007 29 1,865,993 $ 18 881,572 $ 47 2,747,565 $
2007-2008 22 916,436 $ 13 394,596 $ 35 1,311,032 $
Total 123 6,061,553 $ 61 1,783,507 $ 184 7,845,060 $

Depuis 1995, les budgets ministériels ont diminué et les demandes des parties externes pour trouver des solutions aux problèmes communs ont augmenté. Le MPO s’est servi de l’autorisation du PSCCM pour faciliter la participation des intervenants externes à l'élaboration de mécanismes de résolution des problèmes communs. On a accordé davantage d’importance au travail effectué avec les intervenants et autres parties intéressées afin de faciliter la réalisation des objectifs du programme et d’encourager une plus grande participation et l'acceptation de la responsabilité en matière de gestion des pêches et des océans. Les partenariats ont également favorisé une plus grande compréhension et acceptation de la position et des recommandations du Ministère sur certaines questions, ont permis la mise en place d’une approche davantage concertée pour relever les défis communs, et se sont traduit par une façon plus efficiente et plus rentable d'atteindre les mêmes résultats.

Au-delà du fait de favoriser des partenariats et d’accroître l’engagement des intervenants dans l’exécution des programmes, on s’est aussi servi de l’autorisation du PSCCM pour appuyer le programme de changement du Ministère. Qui plus est, l’autorisation du PSCCM a aussi été mise à profit pour soutenir des initiatives pangouvernementales plus générales telles que l’initiative bénévole nationale et les projets qui soutiennent le Groupe interministériel sur les collectivités de langue officielle.

Pour satisfaire aux MA du PSCCM, une vérification interne du Programme doit être effectuée. Les MA du Programme expirent le 31 mars 2009 et les résultats de la vérification interne seront utilisés dans l’approbation du renouvellement.

2.2 Objectif et portée

La vérification a pour objet de fournir l’assurance que :

  • les paiements sont effectués conformément aux MA du Programme et à la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP);
  • les S et C sont établies conformément aux MA du Programme, à la PPT et aux processus et procédures ministériels;
  • l’instrument de financement approprié est utilisé.

Un sondage préliminaire a été mené, qui comprenait un examen et une analyse de la documentation et des entrevues avec les fonctionnaires des finances de l’administration centrale. À la suite de ce travail, la vérification comprenait un examen détaillé de trente-sept subventions et quarante contributions couvrant les années financières 2004-2005 à 2007-2008 dans la région du Pacifique et la région de la capitale nationale. Ces régions ont été sélectionnées en fonction des résultats du sondage préliminaire, et aussi parce que 65% des fonds du PSCCM ont été affectés dans ces deux régions durant la période sous révision.

2.3 Méthodologie

L’engagement était conforme aux pratiques de vérification généralement reconnues et aux normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada. Le travail comprenait des entrevues avec les fonctionnaires ministériels responsables de l’élaboration et de la mise en œuvre du Programme, ainsi qu’avec les fonctionnaires chargés de l’administration et de l’exécution du Programme. Un examen détaillé des dossiers a été effectué afin de s’assurer de la pertinence des processus utilisés pour certifier les paiements et de la conformité aux politiques en vigueur et aux MA du Programme.

Le tableau suivant résume, par année financière, le nombre de S et C incluses dans notre échantillon ainsi que les valeurs monétaires (dollars) des Programmes.

Exercice Contributions Subventions Total
Nombre $ Nombre $ Nombre $
2004-2005 10 570,271 $ 6 49,465 $ 16 619,736 $
2005-2006 8 503,630 $ 7 205,874 $ 15 709,504 $
2006-2007 10 1,313,936 $ 15 836,572 $ 25 2,150,508 $
2007-2008 13 645,486 $ 9 399,596 $ 21 1,045,082 $
Total 40 3,033,323 $ 37 1,491,507 $ 77 4,524,830 $

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3.0 Observations et Recommandations

3.1 Énoncé d’assurance

À notre avis, les procédures de vérification ont été suffisantes et appropriés et les éléments de preuve recueillis sont suffisants pour appuyer l'exactitude des conclusions énoncées dans ce rapport. Les conclusions se fondent sur une comparaison des situations recensées en regard des objectifs de la vérification au moment où celle-ci a été effectuée.

3.2 Conformité des paiements

La vérification n’a révélé aucun cas où les paiements ont excédé le montant énoncé dans l’accord; toutefois, les articles 33 et 34 de la LGFP ont été appliqués selon divers degrés de rigueur.

3.2.1 Vérification des comptes

Les agents financiers supérieurs, de concert avec les cadres supérieurs du programme, doivent élaborer des procédures comptables efficientes et efficaces et autres procédures pour s’assurer que les demandes de paiement répondent aux exigences de la Politique sur la vérification des comptes liées aux articles 33 et 34 de la LGFP et du Règlement sur les demandes de paiement. De plus, les paiements doivent aussi être effectués conformément aux MA.

Pour fournir l'assurance que les paiements ont été effectués dans le respect des conditions du Programme et des exigences de la LGFP et du Règlement sur les demandes de paiement, la documentation sur les paiements a été examinée. Dans le cadre de l'examen, l'équipe de vérification a tenté de déterminer si la documentation soumise était conforme aux exigences énoncées dans les accords et si la documentation était suffisante pour appuyer le paiement. De plus, les paiements ont été évalués afin de déterminer s’ils avaient été calculés correctement et s’ils avaient été émis au titre des dépenses admissibles. Tous les paiements ont été vérifiés afin de déterminer s’ils ont été certifiés en vertu de l'article 34 de la LGFP par un gestionnaire possédant le pouvoir délégué.

La vérification a révélé que l’analyse des comptes pour la certification requise en vertu de l'article 34 de la LGFP a été faite selon divers degrés de rigueur. Le niveau de documentation en filière pour soutenir les paiements variait et n'était pas toujours compatible avec les exigences définies dans l’AC. La vérification a révélé que 74% des dossiers touchant les contributions examinés possédaient suffisamment de documentation en filière pour soutenir tous les paiements inhérents à l'accord. L'examen des dossiers a révélé que 76% des dossiers des subventions examinés contenaient une demande de paiement.

À la lumière des entrevues réalisées auprès des gestionnaires du Programme, l'équipe de vérification a été informée que, dans de nombreux programmes, la responsabilisation et la responsabilité de l'administration et de l’exécution du Programme ont été dispersées et ce, compte tenu de la nature de collaboration du Programme financé. Dans le cadre des Programmes, il n'était pas rare d'avoir un employé traitant avec le bénéficiaire des aspects techniques du Programme (pour déterminer si les livrables du projet respectent les dispositions de l’accord) et un autre employé traitant des aspects administratifs (pour déterminer l’admissibilité aux paiements en tenant compte des documents qui ont été soumis et le processus des demandes de paiements). En conséquence, la documentation des dossiers concernait souvent plus qu’un agent et aucun fichier maître n’était tenu à jour.

La participation d’experts en la matière dans l’exécution des Programmes de contribution permet de nous assurer que les livrables tels qu'ils sont définis dans les accords sont concrétisés et que le Ministère est mis au courant de ce qui a été réalisé. Toutefois, le gestionnaire certifiant l’article 34 doit aussi avoir l'assurance, outre les livrables, que les fonds ont été dépensés comme prévu. De plus, le gestionnaire certifiant l’article 34 doit être conscient du type de documentation exigé par l’AC à l'appui des demandes de paiement et y avoir accès. Lorsque la structure de responsabilisation relative à l’exécution et à l'administration du Programme est dispersée, un fichier maître contenant toute la documentation à l’appui doit être tenu à jour afin de supporter le processus de certification des paiements.

Recommandation

Il est recommandé que le SMA, SI veille à ce que les gestionnaires du Programme soient au fait de l’exigence de conserver dans des dossiers toute la documentation requise à l’appui des demandes de paiement.

3.2.2 Conformité des accords

Dans le cadre du programme de vérification, les dossiers ont été examinés pour déterminer si les paiements avaient été calculés correctement. La vérification n’a révélé aucun cas où des fonds ont été versés en surplus du montant des accords de subventions ou contributions. La vérification a révélé deux subventions (totalisant 20,000 $) et deux contributions (totalisant 110,500 $) qui ont été approuvés après la fin de l'année financière au cours de laquelle les fonds ont été versés. Tous les accords de subventions et de contributions doivent être approuvés dans la même année financière au cours de laquelle les fonds sont dépensés.

L'examen des dossiers de paiement a révélé que de nombreux versements n'ont pas été effectués conformément aux calendriers de paiement inclus dans les accords; des paiements ont été émis couvrant plusieurs périodes. Le PSCCM diffère des autres Programmes dans la mesure où il est financé à partir des affectations régionales/sectorielles. Dans le cadre du Budget supplémentaire des dépenses, les régions/secteurs doivent convertir les fonds opérationnels (crédit 1) en fonds de subvention/contribution (crédit 10). Ce processus se produit deux fois par année, à l'automne et en hiver, en fonction des calendriers parlementaires. Puisque les paiements ne peuvent être effectués avant que cette conversion ait lieu, les paiements ne sont pas souvent en conformité avec les calendriers inclus dans les accords. Il serait donc souhaitable, lorsque l’on rédige les accords, de tenir compte de cet élément. Néanmoins, lorsque des paiements couvrant plusieurs périodes sont émis, tous les éléments de preuve à l’appui exposés en détails dans l'accord doivent être reçus.

La vérification a révélé huit contributions sous forme d’accords pluriannuels. La DAP ne précise pas que les accords doivent être seulement d’une durée d’un an; toutefois, les procédures sur le site Web Finance 101 du Ministère pour le PSCCM précise que si une proposition déborde le cadre d’une année financière, une nouvelle demande et une nouvelle approbation sont requises. Par conséquent, ces huit contributions totalisant 1,040,000 $ ne sont pas conformes aux exigences ministérielles du Programme.

Les exigences administratives pour les demandeurs et le Ministère pour établir le mécanisme de subventions et contributions par catégorie sont assez vastes. Il existe un certain nombre de subventions et contributions par catégorie qui sont établies chaque année, y compris les modalités de financement servant à couvrir les accords de collaboration pluriannuels et les frais d'adhésion annuelle. Dans le cadre de l'effort de renouvellement, le Ministère doit examiner s’il est pertinent d’autoriser des accords pluriannuels fondés sur une évaluation des risques inhérents au demandeur et à la proposition de projet.

Recommandation

Il est recommandé que le SMA, SI effectue un examen avec tous les intervenants ministériels du PSCCM pour déterminer si des accords pluriannuels fondés sur une évaluation des risques inhérents au demandeur et au projet devraient être autorisés en vertu des MA du Programme.

3.2.3 Certification des paiements

Dans le cadre de la vérification, les gestionnaires des comptes à payer ont été interrogés pour déterminer quels processus sont en place pour l'article 33 de la LGFP, Certification des paiements. Les Finances de la région de la capitale nationale (RCN) ont mis en place un contrôle préalable à la vérification pour toutes les demandes de paiement ayant trait aux subventions et contributions. La région du Pacifique procède à un contrôle préalable à la vérification en vertu de l’article 33 pour chaque 100e transaction et pour toutes les demandes de paiement de plus de 100,000 $ ayant trait à des subventions et contributions. Dans la RCN, toutes les demandes de paiement (S et C) doivent contenir l'AS ou l’AC ainsi que la documentation à l’appui (y compris des documents tels que les prévisions de trésorerie, des rapports, etc.). Dans la région du Pacifique, les Finances possèdent des exemplaires de tous les AS et les AC en filière. En dépit de ces processus, la RCN a approuvé deux demandes de paiement ayant trait à des subventions au cours de l'année financière 2007-2008 pour des accords qui ont été signés après la fin de l'année financière. Ces paiements, totalisant 20,000 $, n’auraient pas dû être traités.

L'article 34 de la LGFP stipule qu'aucun paiement ne doit être effectué à moins qu’une personne possédant le pouvoir délégué approprié certifie que le bénéficiaire est admissible ou a le droit au paiement. Un examen des demandes de paiement a révélé que 14% des demandes de paiement de subventions et 21% des demandes de paiement de contributions contenaient la signature d’un gestionnaire (article 34) qui ne possédait pas le pouvoir délégué de certifier la demande de paiement. Des conclusions similaires ont été identifiées dans des vérifications précédentes.

Recommandation

Il est recommandé que le SMA, SI ne traite pas les demandes de paiement dont la signature requise en vertu de l’article 34 est invalide.

3.2.4 Éligibilité de Paiments

Un examen des paiements visant à déterminer s'ils avaient été versés pour des éléments admissibles s’est révélé difficile à effectuer du fait que la DAP fournissait des catégories de coûts admissibles très vastes qui sont sujettes à interprétation. De plus, il arrivait souvent que l'AC n’oblige pas le bénéficiaire à fournir des renseignements détaillés à l'appui des demandes de paiement. Par exemple, l’AC ne demandait pas que les factures détaillent les dépenses. L'examen des paiements n'a révélé aucun coût qui ne pouvait pas raisonnablement être attribué aux coûts définis dans la DAP actuelle. Puisque le programme progresse vers le renouvellement, les activités et les coûts admissibles doivent être définis de façon plus précise.

Recommandation

Il est recommandé que le SMA, SI veille à ce que les documents supportant les exigences pour les activités et les coûts soient définis de façon plus précise dans la DAP future. 

3.3 Cadre de contrôle de gestion

La vérification a révélé que le Cadre de contrôle de gestion avait été bien conçu; toutefois, il n’était pas toujours suivi comme prévu, et l’élaboration d’outils et de modèles assurerait une application davantage uniforme.

3.3.1 Conformité de la Politique sur les Paiements de transfert

L’autorisation liée au PSCCM est utilisée par l’ensemble des régions/secteurs. Pour fournir l’assurance que toutes les S et C sont établies conformément aux MA du Programme, aux exigences de la PPT et aux processus et procédures du Ministère, ces exigences ont été définies dans la DAP. Dans le cadre de la DAP, le Ministère a établi les rôles et les responsabilités ainsi que les processus de demande, d’évaluation et d’approbation. 

Le programme de vérification a été élaboré pour fournir l'assurance qu’un Cadre de contrôle de gestion efficace et efficient pour le Programme a été mis en place et pour déterminer s’il a été mis en œuvre comme prévu. De façon spécifique, le programme de vérification visait à déterminer si la DAP a été élaborée conformément aux exigences de la PPT, si les accords en matière de S et C ont été élaborés et versés conformément aux exigences de la DAP et si les régions/secteurs ont respecté les processus et les procédures du Ministère.

Un Cadre de contrôle de gestion contient des éléments pour s’assurer qu’un programme est bien conçu et est conforme aux dispositions législatives ou aux politiques. La PPT spécifie les MA minimales qui doivent être incluses dans la DAP. La DAP contenait toutes les MA requises pour les subventions tandis que les MA suivantes pour les contributions avaient été omises :

  • la disposition de tout élément acquis dans le cadre de la contribution;
  • le droit du Ministre de procéder à une vérification d’un accord de contribution et ce, même si une vérification n’est peut-être pas toujours effectuée.

Les MA que renferme la DAP établissant les S et C sont des éléments clés du Cadre de contrôle de gestion. L'AS ou l'AC définit les MA pour la gestion du Programme, les modalités de financement et les exigences de rendement et d'établissement de rapports pour le bénéficiaire. Il est essentiel pour les bénéficiaires que l'AS ou l'AC reflète fidèlement les MA énoncées dans la DAP.

Pour aider les gestionnaires du Programme, les Finances nationales ont élaboré un Modèle d’AC par catégorie qui est disponible sur le site Web Finance 101. Malgré la disponibilité du Modèle d’AC, la vérification a révélé que des AC ne contenaient pas diverses MA, ce qui résultait en accords qui n’étaient pas conformes aux exigences de la PPT.

Les gestionnaires du Programme doivent être informés de l’exigence de la PPT selon laquelle il faut inclure toutes les conditions de la PPT dans l’AC. Les gestionnaires doivent être informés que le Modèle d’accord contient toutes les MA requises de la Politique et que celles-ci ne doivent pas être supprimées.

La DAP précise qu’un AS peut prendre la forme d'un accord formel écrit ou d’une lettre permettant d'identifier la subvention, les critères d'admissibilité, les objectifs spécifiques de la subvention ainsi que le calendrier des paiements échelonnés. Toutefois, la DAP contient d’autres conditions pour les subventions qui doivent être communiquées aux bénéficiaires, mais elles n'étaient pas incluses dans la lettre qui a été envoyée aux bénéficiaires.

Recommandation

Il est recommandé que le SMA, SI veille à ce que la DAP renouvelée soit entièrement conforme aux exigences de la PPT et que les gestionnaires du Programme soient mis au courant des exigences stipulant que les accords de contributions et subventions doivent être entièrement conformes avec la DAP.

3.3.2 Conformité aux Procédures du Ministère

L’autorisation liée au PSCCM est accessible à toutes les régions et à tous les secteurs. Pour s'assurer que le programme est exécuté de façon uniforme, la DAP définit les rôles et les responsabilités. Les régions et les secteurs sont chargés de recevoir les demandes et d'évaluer la proposition dans une perspective de programme. Si une région/secteur est favorable à une proposition, il ou elle doit préparer une note d'information et les AC/AS pour fins d’approbation par le sous-ministre (pour les contributions) et le ministre (pour les subventions). Dans le cadre de la note d'information, l’agent principal des services financiers (SMA, SI) est tenu d'examiner la note d'information préalablement à l'approbation par le sous-ministre ou le Ministre pour déterminer si elle est conforme à la PPT et aux conditions de la DAP.

L’autorisation liée au PSCCM est un programme axé sur le demandeur. La DAP précise les renseignements qui doivent être inclus dans la demande présentée par des bénéficiaires potentiels. La DAP précise également les renseignements qui doivent être intégrés à la note d'information ainsi que les approbations requises. Des demandes et des notes d'information complètes garantissent que les décisions sont basées sur de la documentation complète.

L’examen des dossiers a révélé que le respect du processus de demande variait : certains dossiers contiennent des demandes répondant à toutes les exigences définies, des demandes où il manquait certains éléments et des programmes pour lesquels il n'y avait aucune demande en filière. De même, les vérificateurs ont constaté que l’état complet des notes d'information variait aussi. La vérification a aussi permis d’identifier des dossiers dans lesquels il n'y avait aucune preuve attestant l’examen de l’agent principal des services financiers et quatre subventions qui n’avaient pas été approuvées par le Ministre. La qualité et l'exhaustivité des renseignements contenus dans les demandes et les notes d'information variaient en fonction de la relation avec le bénéficiaire et du type de programme financé. Dans les dossiers où le programme par catégorie a servi à financer un programme de longue date ou un accord de collaboration (pour lesquelles il y avait un Protocole d’entente ou d’autres documents propres au Programme), les éléments requis faisaient souvent défaut. Pour les demandes telles que les frais d’adhésion annuelle, ces dossiers ne contenaient pas généralement de demande au dossier.

Le tableau suivant est un résumé des conclusions liées à l’état des renseignements contenus dans les demandes et les notes d’information, et du niveau de conformité à l’exigence entourant l’examen que doit effectuer l’agent principal des services financiers.

  Complet Incomplet Pas au dossier Examen de l’APSF
  Contrib-utions Subven-tions Contrib-utions Subven-tions Contrib-utions Subven-tions Contrib-utions Subven-tions
Demandes 14% 19% 54% 54% 32% 27%    
Notes d’inform-ation 43% 51% 57% 43% 0 6 % 89% 54%

Le PSCCM diffère des programmes de S et C traditionnels dans lesquels il y a un montant d’argent et de nombreux demandeurs présentent des propositions qui sont ensuite évaluées en fonction de critères établis. Bon nombre des programmes par catégorie sont des programmes de longue date qui sont financés sur une base annuelle. La majorité des programmes financés sont stratégiquement choisis en ce sens que le Ministère a établi une relation de travail avec l'organisation et celle-ci est la mieux placée pour mener à bien certaines activités.

L’autorisation du PSCCM peut être utilisée par l’ensemble des régions/secteurs, et pour assurer l’utilisation uniforme du Programme, l'inclusion des procédures de demande, d'évaluation et d'approbation dans la DAP est nécessaire. Un Cadre de contrôle de gestion bien conçu et fonctionnel définit les rôles et les responsabilités en plus de posséder des éléments visant à garantir que les décisions sont fondées sur des renseignements complets qui sont documentés. Toutefois, la nature variée des programmes financés a donné lieu à des procédures qui n’ont pas toujours été suivies comme prévu. Pour s’assurer que les AC et les AS sont approuvés en fonction de renseignements complets, les demandes et les notes d'information doivent contenir tous les éléments requis.

Recommandation

Il est recommandé que le SMA, SI élabore des modèles de demande et de note d’information ainsi qu’une trousse d’information exposant en détails les renseignements devant être inclus dans les modèles.

3.4 Instrument de Financement

La vérification a révélé que l’instrument de financement sélectionné était approprié.

3.4.1 Sélection de l’instrument de financement

Les paiements de transfert sont des transferts d'argent, de biens, de services ou d’actifs provenant d'un crédit à des particuliers, des organisations ou d'autres paliers de gouvernement, sans que le gouvernement fédéral reçoive directement de biens ou de services en retour. L’autorisation liée au PSCCM comprend à la fois des subventions et des contributions. La PPT définit les contributions comme étant des paiements de transfert conditionnels à un particulier ou à une organisation selon un but précis conformément à un AC qui pourraient faire l’objet de procédures de responsabilisation et de vérification. Les subventions sont définies comme étant un paiement de transfert fait à un particulier ou une organisation qui n'est pas visé par des procédures de responsabilisation ou de vérification, mais dont l'admissibilité et le transfert de droit peuvent être vérifiés ou pour lesquels le bénéficiaire pourrait devoir respecter des conditions préalables.

Le PSCCM est un programme axé sur le demandeur par lequel une demande doit être soumise au Ministère. La région/secteur de soutien doit ensuite évaluer la proposition dans une perspective de programme. Dans le cadre de cette évaluation, la région/secteur doit évaluer la proposition pour déterminer quel serait le mécanisme de financement le plus approprié. Toutes les propositions doivent aussi être examinées par l’agent principal des services financiers, incluant une évaluation visant à déterminer si l'instrument de financement approprié est proposé par le gestionnaire du Programme. Le site Web Finance 101 du Ministère contient aussi des renseignements pour aider la région/secteur dans le choix du mécanisme de financement approprié.

La DAP comprend les critères suivants pour aider les régions/secteurs à déterminer si la demande est la mieux financée par une subvention.

  • Il n’y a pas de projet ou d’élément à réaliser particulier autre que la promotion ou le soutien d’un objectif stratégique ministériel.
  • Les fonds sont affectés à des fins d’aide financière générale et non de remboursement de tout coût admissible particulier.

Dans le cadre du programme de vérification visant à déterminer si l’instrument de financement approprié a été utilisé contre les éléments clefs des transferts de paiements suivants tel que défini dans la Politique sur les Paiements de Transfert, des dossiers ont été évalués pour déterminer :

  • s’il y avait un avantage direct pour le Ministère;
  • si le projet était un service essentiel;
  • si le bénéficiaire agissait au nom du Ministère;
  • si les fonds étaient fonction du respect des conditions par le bénéficiaire.

L’examen des dossiers n’a révélé aucun cas où les S et C conféraient un avantage direct au Ministère qui nécessiterait un contrat par opposition à des subventions et contributions.

3.5 Conclusion

Les vérificateurs ont examiné trente-sept subventions et quarante contributions qui n’ont révélé aucun cas où les paiements ont dépassé le montant indiqué dans les accords. Toutefois, nous avons observé un manque de documentation à l’appui des paiements. L'application des processus aux fins des articles 33 et 34 de la LGFP doit être renforcée. En outre, la vérification a révélé que le Cadre de contrôle de gestion était bien conçu, mais que les processus n’étaient pas toujours suivis comme prévu et que l’élaboration d’outils et de modèles additionnels contribuerait à son application. La vérification n’a révélé aucun cas où les Programmes étaient financés sous forme de S et C, lorsqu’un contrat aurait dû être utilisé.

Comme la DAP expire le 31 mars 2009, les recommandations contenues dans le rapport visent à améliorer l’administration et l’exécution du Programme au moment où ce dernier progresse vers le renouvellement.

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4.0 Plan d’action de la Gestion

Recommandations Plan d’action de la gestion Mise à jour du Rapport d’avancement
Mesures prises Mesures à prendre Date cible
1.  Il est recommandé que le SMA, SI veille à ce que les gestionnaires du Programme soient au fait de l’exigence de conserver dans des dossiers toute la documentation nécessaire à l’appui des demandes de paiement. Le directeur général des Finances et administration procédera à l’élaboration de matériel de formation et de communication énonçant clairement les exigences en ce qui a trait aux dossiers et documents nécessaires pour appuyer les demandes de paiement et, avec le soutien des Directeurs généraux régionaux et des sous-ministres adjoints, transmettra ce matériel aux agents de programme.      Renouvellement du Programme de subventions et de contributions par catégorie – attendu pour avril 2009
2.  Il est recommandé que le SMA, SI effectue un examen avec tous les intervenants ministériels du PSCCM pourdéterminer si des accords pluriannuels fondés sur une évaluation des risques inhérents au demandeur et au projet devraient être autorisés en vertu des MA du Programme. Un groupe de travail dirigé par du personnel de la Direction des finances et de l’administration et constitué, entre autres, des intervenants de programme, déterminera si des ententes pluriannuelles fondées sur une évaluation des risques liés au demandeur et au projet devraient faire partie des modalités du programme.     Renouvellement du Programme de subventions et de contributions par catégorie – attendu pour avril 2009
3.  Il est recommandé que le SMA, SI ne traite pas les demandes de paiement dont la signature requise en vertu de l’article 34 est invalide. Le SMA, SI procède actuellement à la révision du cadre de contrôle de la gestion, des politiques, des procédures et des processus d’assurance de la qualité pour la vérification des comptes. Cette révision comprendra une amélioration des outils et des procédures permettant de s’assurer que seuls les employés dûment délégués peuvent approuver les documents.     Septembre 2008
4.  Il est recommandé que le SMA, SI veille à ce que les documents supportant les exigences pour les activités et les coûts soient définis de façon plus précise dans la DAP future.  Le SMA, SI veillera à ce que les exigences liées aux documents nécessaires pour appuyer les activités et les coûts soient définies de façon plus précise dans le futur Document d’approbation du programme.     Renouvellement du Programme de subventions et de contributions par catégorie – attendu pour avril 2009
5.  Il est recommandé que le SMA, SI veille à ce que la DAP renouvelée soit entièrement conforme aux exigences de la PPT et que les gestionnaires du Programme soient mis au courant des exigences stipulant que les accords de contributions et de subventions doivent être entièrement conformes avec la DAP. 

Le SMA,SI veillera à ce que le Document d’approbation du programme renouvelé rencontre pleinement les exigences de la Politique sur les paiements de transfert.

Le SMA, SI développera et, en accord avec les Directeurs généraux régionaux et les sous-ministres adjoints, promulguera les politiques et procédures qui réglementereront les circonstances et les approbations exigées afin de dévier de l'usage des conditions générales approuvées, conformément au Document d’approbation du programme.

 

Renouvellement du Programme de subventions et de contributions par catégorie – attendu pour avril 2009

Renouvellement du Programme de subventions et de contributions par catégorie – attendu pour avril 2009

6.  Il est recommandé que le SMA, SI élabore des modèles de demande et de note d’information, ainsi qu’une trousse d’information exposant en détails les renseignements devant être inclus dans les modèles. Le SMA, SI développera et promulguera les modèles pour les notes d'information et les demandes, et les instructions pour compléter ces modèles étayant le type et le degré d'information détaillée qui doit être incluse.   Renouvellement du Programme de subventions et de contributions par catégorie – attendu pour avril 2009

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